Verwaltungsgericht München Urteil, 28. Jan. 2014 - 5 K 13.80

I.

Die Klage wird abgewiesen.

II.

Der Kläger hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.

III.

Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar.

Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht der Beklagte vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Der am ... August 1966 geborene Kläger steht seit dem ... April 2003 in den Diensten des Beklagten und ist seit dem ... Oktober 2004 Beamter auf Lebenszeit. Derzeit ist der Kläger Oberrechtsrat (Besoldungsgruppe A 14) und als Leiter des Rechtsamtes tätig. Ausweislich der Stellenausschreibung vom ... Juni 2002 sowie der Stellenbeschreibung vom ... Dezember 2002 sollte der Kläger für die persönliche Stabsstelle des Ersten Bürgermeisters des Beklagten eingesetzt werden und diesen beraten. Ferner sollte er bei den Rechtsangelegenheiten der Gemeindeverwaltung tätig werden. Die Aufteilung der Stelle gestaltete sich ausweislich der Stellenbeschreibung vom ... Dezember 2002 wie folgt: Zu 50% sollte der Kläger mit juristischen Fragen betraut sein, zu 30% mit Wirtschaftsförderung, zu 20% dem Bürgermeisterbüro zuarbeiten. Mit Stellenbeschreibung vom 25. April 2004 wurde die Stelle des Klägers neu aufgeteilt: Nunmehr sollte der Kläger zu 35% juristische Sachbearbeitung übernehmen, 25% seiner Arbeitszeit entfielen auf die Bauaufsicht, 35% auf Wirtschaftsförderung, 10% sollten für das Bürgermeisterbüro aufgewendet werden und 5% seiner Arbeitszeit sollten für allgemeine Verwaltungstätigkeit eingesetzt werden. Mit Verwaltungsanordnung vom ... März 2011 wurde der Aufgabenbereich des Klägers erweitert. Insbesondere sollte er die Projektleitung für die Einführung eines Vertragsmanagements übernehmen und die Sachbearbeitung im Vergabe- und Umweltrecht. Ferner wurden ihm alle Aufgaben des juristischen Bauverwaltungsbeamten zugeteilt. Weiter blieb dem Kläger als Assistenzkraft eine Beschäftigte zugeteilt. Daraufhin wendete sich der Kläger mit Schreiben vom ... März 2011 an den Beklagten und erklärte im Rahmen einer Überlastungsanzeige, dass er aufgrund der Aufgabenfülle und seines beschränkten Handlungsspielraums nunmehr überlastet sei. Gestützt auf die Überlastungsanzeige des Klägers wurde mit Schreiben vom ... Juli 2011 vom Ersten Bürgermeister des Beklagten angeordnet, dass der Kläger fortan alle externen Schreiben des Rechtsamtes durch den Ersten Bürgermeister unterzeichnen lassen sollte. Dies gelte auch für interne Vermerke und Stellungnahmen. Überdies wurde die dem Kläger erteilte Generalvollmacht widerrufen.

Mit Stellenbeschreibung sowie Verwaltungsanordnung vom ... November 2011 wurde die Stellenbeschreibung dahingehend verändert, dass der Kläger von nun an zu 100% mit juristischer Sachbearbeitung betraut werden sollte. Als für den Kläger vorgesehene Tätigkeiten wurde neben der juristischen Sachbearbeitung aufgeführt: Rechtsberatung der Verwaltung, Prüfung der Ausarbeitung von Verträgen, allgemeine Prozessführung sowie Teilnahme an Gremiensitzungen. Die Aufgaben des juristischen Bauverwaltungsbeamten, die abschließende rechtliche Prüfung sowie Mitzeichnung in Baugenehmigungsverfahren und auch die Betrauung mit Vergaberechtsangelegenheiten sowie die Einführung des Vertragsmanagements waren nicht mehr dem Aufgabenbereich des Klägers zugeordnet.

Mit Schriftsatz vom 14. Dezember 2011, eingegangen bei Gericht am 15. Dezember 2011, hat der Kläger durch seinen Bevollmächtigten beantragt:

Der Beklagte wird verpflichtet, den Kläger amtsangemessen zu beschäftigen.

Seit der geänderten Stellenbeschreibung und der Verwaltungsanordnung vom ... November 2011 werde der Kläger nicht mehr amtsangemessen beschäftigt. Dem Kläger seien 65% seines ursprünglichen Tätigkeitsfelds entzogen, daher verblieben dem Kläger keine amtsangemessenen Aufgaben in nennenswertem Umfang mehr. Er habe jedoch einen Anspruch auf amtsangemessene Beschäftigung. Dies unterstreiche auch eine Rüge der Regierung von O. beim Beklagten, wonach bei diesem die Aufgaben der Unteren Bauaufsichtsbehörde nicht ordnungsgemäß erfüllt würden.

Mit Schriftsatz vom 20. Dezember 2011 hat der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Nach der Verwaltungsanordnung vom März 2011 habe der Kläger seine Tätigkeiten gar nicht mehr oder nur oberflächlich wahrgenommen. Daher sei der Entzug der Unterschriftskompetenz als Ausfluss der Fürsorgepflicht des Dienstherrn notwendig geworden. Die Verwendung des Begriffs „Spitzenposition“ in der Stellenausschreibung für die Stelle des Klägers aus dem Jahre 2002 sei auf die vergleichsweise hohe Eingangsbesoldung der Stelle des Rechtsrats im Vergleich zu anderen Ämtern beim Beklagten zurückzuführen. Im Übrigen unterstreiche die Vertretung des Beklagten nach außen hin in Prozessen die Wertigkeit der Tätigkeit des Klägers. Im Übrigen entspreche die rechtliche Beratung der Amtsleiter einem Amt der Besoldungsgruppe A 14. Überdies seien dem Kläger nicht zwingend die Aufgaben aus Art. 53 Abs. 3 Satz 3 der Bayerischen Bauordnung/BayBO zu übertragen. Es bestehe insoweit kein Zusammenhang zu einer amtsangemessenen Beschäftigung.

Im Rahmen eines erfolglosen Mediationsverfahrens wurde die durch den Kläger gestellte Überlastungsanzeige zurückgenommen und dem Kläger die uneingeschränkte Unterschriftsbefugnis zurückübertragen. Am 9. Januar 2013 wurde das während des Mediationsverfahrens ruhend gestellte Klageverfahren M 5 K 11.5986 wieder aufgenommen und unter dem Aktenzeichen M 5 K 13.80 fortgeführt.

Auf Verlangen des Gerichts legte der Kläger mit Schreiben vom 24. Januar 2014 eine Aufstellung und zahlenmäßige Aufschlüsselung der von ihm in den Jahren 2011, 2012 und 2013 betreuten Vorgänge vor. Demnach hatte der Kläger im Jahr 2011 52 Vorgänge, im Jahr 2012 44 Vorgänge und im Jahr 2013 56 Vorgänge bearbeitet.

Hinsichtlich des weiteren Vorbringens wird auf die Gerichts- und vorgelegten Behördenakten sowie die Niederschrift der mündlichen Verhandlungen vom 11. Dezember 2013 und 28. Januar 2014 verwiesen.

Die zulässige Leistungsklage ist unbegründet. Der Kläger hat keinen Anspruch darauf, in anderer Weise als derzeit erfolgt eingesetzt und beschäftigt zu werden, um amtsangemessen verwendet zu werden.

I.

Die bereits auf Ebene der Zulässigkeit auftretende Frage, ob der Kläger nicht vor Anrufung des Gerichts sein Anliegen an den Beklagten hätte herantragen müssen, kann offen gelassen werden.

Hierbei ist von Bedeutung, dass der Kläger vor Klageerhebung den Beklagten nicht mit dem Anliegen konfrontiert hat, ihm seien zu wenige und nicht amtsangemessene Aufgaben übertragen worden. Eine ausdrückliche rechtliche Erinnerung des Klägers gegenüber seinem Dienstherrn ist nicht dokumentiert. Grundsätzlich wird ein dem Vor- oder Klageverfahren vorausgehender Antrag vom Prozessrecht nicht gefordert (BVerwG, B. v. 18.6.2009 - 2 B 64/08 - ZBR 2009, 341; Repkewitz/Waibel, Das Vorverfahren in beamtenrechtlichen Streitigkeiten, NVwZ 2010, 813/814). Das Rechtsschutzinteresse fehlt hingegen, wenn die zuständige Behörde nicht vorab mit dem Anliegen des Antragstellers befasst wurde. Dies gilt auch im Beamtenrecht (BVerwG, a. a. O.; BayVGH, B. v. 22.1.2014 - 3 CE 13.1953; VG München, B. v. 21.8.2013 - M 5 E 13.2946; Repkewitz/Waibel, Das Vorverfahren in beamtenrechtlichen Streitigkeiten, NVwZ 2010, 813/816). Diese Frage kann jedoch dahinstehen, da die Klage unbegründet ist.

II.

Der Inhaber eines statusrechtlichen Amtes kann gemäß Art. 33 Abs. 5 des Grundgesetzes/GG beanspruchen, dass ihm ein abstrakt-funktionelles Amt sowie ein amtsangemessenes konkret-funktionelles Amt, d. h. ein entsprechender Dienstposten, übertragen werden (BVerfG, B. v. 3.7.1985 - 2 BvL 16/82 - BVerfGE 70, 251/266). Die im Zuge der Eingliederung des Beamten in die Behördenorganisation und seiner tatsächlichen Verwendung erforderliche Übertragung eines abstrakt funktionellen Amtes folgt dem statusrechtlichen Amt. Gemeint ist der einem statusrechtlichen Amt entsprechende Aufgabenkreis, der einem Inhaber dieses Statusamtes bei einer bestimmten Behörde auf Dauer zugewiesen ist (BVerfG, a. a. O.; BVerwG, U. v. 4.5.1972 - 2 C 13.71 - BVerwGE 40, 104/107). Das abstrakt-funktionelle Amt wird dem Beamten durch gesonderte Verfügung des Dienstherrn übertragen (BVerwG, U. v. 23.9.2004 - 2 C 27.03 - BVerwGE 122, 53/55). Der Beamte hat deshalb grundsätzlich Anspruch auf Übertragung eines seinem statusrechtlichen Amt entsprechenden funktionellen Amtes, eines „amtsgemäßen“ Aufgabenbereichs (BVerwG, U. v. 24.1.1991 - 2 C 16/88 - BVerwGE 87, 310 m. w. N.; dazu auch VG München, U. v. 21.1.2014 - M 5 K 13.2407). Deshalb ist der Dienstherr gehalten, dem Beamten solche Funktionsämter zu übertragen, die in ihrer Wertigkeit dem Amt im statusrechtlichen Sinne entsprechen (BVerwG, U. v. 11.7.1975 - 6 C 44.72 - BVerwGE 49, 64/67 f., U. v. 28.11.1991 -2 C 41.89 - BVerwGE 89, 199/200 und U. v. 22.6.2006 - 2 C 26/05 - BVerwGE 126, 182, st. Rspr.). Das konkret-funktionelle Amt, der Dienstposten, bezeichnet die dem Beamten tatsächlich übertragene Funktion, seinen Aufgabenbereich. Der Dienstherr hat im Rahmen seiner Fürsorgepflicht (§ 45 des Gesetzes zur Regelung des Statusrechts der Beamtinnen und Beamten in den Ländern/Beamtenstatusgesetz - BeamtStG) für eine amtsangemessene Verwendung eines Beamten Sorge zu tragen (Conrad in: Weiß/Niedermaier/Summer/Zängl, Beamtenrecht in Bayern, Stand: Oktober 2013, § 45 BeamtStG Rn. 132 ff.). Im Rahmen dieser Vorgaben liegt es im Ermessen des Dienstherrn, den Inhalt des abstrakt- und des konkret-funktionellen Amtes festzulegen (BVerwG, U. v. 23.9.2004 - 2 C 27.03 - BVerwGE 122, 53/55).

Jedoch hat der Beamte kein Recht auf unveränderte und ungeschmälerte Ausübung des ihm einmal übertragenen Dienstpostens, sondern muss vielmehr Änderungen seines dienstlichen Aufgabenbereichs durch Umsetzung oder andere organisatorische Maßnahmen nach Maßgabe seines Amtes im statusrechtlichen Sinne hinnehmen. Entspricht der Aufgabenbereich des neuen Dienstpostens des Beamten dem abstrakten Aufgabenbereich seines statusrechtlichen Amtes, so ist es danach grundsätzlich unerheblich, ob der bisherige und der neue Dienstposten gleichartig sind, etwa ob der neue Dienstposten - ebenso wie der bisherige - mit Vorgesetztenfunktion und der gleichen Mitarbeiterzahl verbunden ist oder ungünstigere Beförderungsmöglichkeiten oder auch ein geringeres gesellschaftliches Ansehen bietet (BVerwG, U. v. 22.5.1980 - 2 C 30/78 - BVerwGE 60, 144; U. v. 29.4.1982 - 2 C 41/80 - BVerwGE 65, 270; BayVGH, B. v. 18.12.2009 - 3 CE 09.1986 - juris Rn. 28; VG München, B. v. 7.3.2005 - M 5 E 04.4437 - juris Rn. 29; VG München, U. v. 21.1.2014 - M 5 K 13.2407). Bei der Beurteilung, ob ein Beamter amtsangemessen beschäftigt wird, ist nicht auf einzelne Arbeitsaufgaben, sondern auf das Gesamtbild des konkret wahrgenommenen Arbeitspostens abzustellen (BayVGH, B. v. 20. 12.2011 - 6 ZB 11.394 - juris, Rn. 8; VG München, a. a. O.). Bedeutung haben dabei mitunter das traditionelle Leitbild des Dienstpostens und die geforderte Aus- und Vorbildung (BVerwG, U. v. 2.9.1999 - 2 C 36/98 - BVerwGE 109, 292; VG Würzburg, B. v. 25.11.2008 - W 1 V 08.2055 - juris).

Gemessen an diesen Vorgaben erweist sich die Beschäftigung des Klägers im Hinblick auf die Qualität der Aufgaben als nicht zu beanstanden. Bezüglich der Quantität der Aufgaben muss sich der Kläger vorhalten lassen, dass er gegen seine beamtenrechtliche Dienst- und Treuepflicht verstoßen und den Mangel nicht rechtzeitig gerügt hat.

1. In qualitativer Hinsicht sind die dem Kläger zugewiesenen Aufgaben dem Amt eines Oberrechtsrates (A 14) amtsangemessen. Der Stellenbeschreibung des Beklagten sowie der Verwaltungsanordnung vom ... März 2013 in der Fassung vom ... Dezember 2011 lassen sich eine Reihe von Aufgaben für einen Verwaltungsjuristen entnehmen.

Der Aufgabenkreis entspricht seiner Wertigkeit nach dem statusrechtlichen Amt eines Oberrechtsrats. Anhaltspunkte dafür, dass der Beklagte missbräuchlich Erwägungen vorgeschoben hat, um den Kläger auf einen Dienstposten zu verwenden, dem er in Wahrheit selbst nicht eine dem statusrechtlichen Amt entsprechende Bedeutung beimisst (vgl. BVerwG, U. v. 28.11.1991 - 2 C 7/89 - DÖV 1992, 495), sind nicht greifbar. Es erscheint nicht abwegig, dass der Posten auch unabhängig vom Kläger in Zukunft mit einem Beamten der Besoldungsgruppe A 14 besetzt wird. Der Kläger fungiert als Leiter des Rechtsamts beim Beklagten, so dass nach außen hin deutlich wird, dass er der Beamte ist, der mit den rechtlichen Angelegenheiten des Beklagten befasst ist. Nach Auskunft des Beklagten wird er als „Hausjurist“ eingesetzt.

Ihm ist ferner ein juristischer Kernbereich an Aufgaben zugewiesen. So gehören zu den in der klägerischen Position wahrnehmbaren Zuständigkeiten vordringlich die juristische Sachbearbeitung, aber auch die Rechtsberatung der Verwaltung, die Prüfung der Ausarbeitung von Verträgen sowie die allgemeine Prozessführung für den Beklagten. Die selbstständige Vertretung der Gemeinde nach außen hin unterstreicht die Bedeutung der Position des Klägers für den Beklagten. Die dargestellten Aufgaben umfassen eine Vielzahl an Fällen auch schwieriger juristischer Fragen.

Dass dem Kläger keine Führungsaufgaben übertragen werden, ist nicht maßgeblich, denn der Umfang der Vorgesetztenfunktion bestimmt - wie dargelegt - die Wertigkeit des Amts nicht (BVerwG, U. v. 2.9.1999 - 2 C 36/98 - BVerwGE 109, 292). Für die Beurteilung einer Funktion als amtsangemessen ist es grundsätzlich unerheblich, welche Zahl an Mitarbeitern dieser zugeordnet ist. Im Vergleich zu anderen Gebietskörperschaften, aber auch der Staatsverwaltung, wird deutlich, dass dort Juristen - teils auf sogar höherer Ebene - ebenfalls mit Tätigkeiten der juristischen Sachbearbeitung betraut sind, ohne eine Führungsposition auszuüben.

Der Einwand des Klägers, ihm sollten die Aufgaben des Baujuristen übertragen werden, geht ins Leere. Einen Anspruch darauf, die Aufgaben des juristischen Bauverwaltungsbeamten wahrzunehmen, hat der Kläger nicht. Denn der Anspruch eines Beamten auf amtsgemäße Verwendung beinhaltet nicht das Recht auf unveränderte und ungeschmälerte Ausübung eines bestimmten Amts im funktionellen Sinn.

Überdies bestimmt Art. 53 Abs. 3 Satz 2 BayBO lediglich, dass den unteren Bauaufsichtsbehörden Beamte in der Fachlaufbahn Verwaltung und Finanzen, fachlicher Schwerpunkt nichttechnischer Verwaltungsdienst angehören müssen, die jeweils mindestens ein Amt der Besoldungsgruppe A 13 innehaben und für ein Amt ab der Besoldungsgruppe A 14 qualifiziert sind. Im Gegensatz zur vorherigen Fassung der Norm ist es nicht notwendig, dass Beamte mit der Befähigung zum Richteramt oder zum höheren Verwaltungsdienst eingesetzt werden (vgl. Art. 53 Abs. 3 Satz 2 BayBO in der Fassung vom 14.8.2007). Art. 53 Abs. 3 Satz 2 BayBO stellt lediglich eine Organisationsnorm ohne Außenwirkung dar. Selbst ein Mangel im Zusammenwirken der Beamten in der Verwaltung macht eine Baugenehmigung nicht rechtswidrig (Dirnberger in: Simon/Busse, Bayerische Bauordnung, Art. 53 Rn. 84). Dass die Federführung im Baugenehmigungsverfahren beim Juristen liegen sollte (Dirnberger, a. a. O., Art. 53 Rn. 83), steht dem nicht entgegen. Denn die Einbindung des Klägers ist laut der Verwaltungsanordnung vom ... November 2011 dergestalt sichergestellt, dass dieser die Leiterin des Bauamts beraten kann.

2. Des Weiteren ist auch der Umfang der dem Kläger zukommenden Aufgaben nicht zu beanstanden. Auch nach Wegfall des vom Kläger initiierten und anfangs betreuten Projekts der Wirtschaftsförderung verbleibt ihm ein ausreichender Bereich amtsangemessener Aufgaben. Zwar fällt auf, dass dem Kläger neben der Prozessführung kein originärer Aufgabenbereich zukommt, weil er sowohl die eigenverantwortliche juristische Sachbearbeitung, die Rechtsberatung der Verwaltung als auch die Prüfung und Ausarbeitung von Verträgen nur nach Maßgabe der anderen Amtsleiter bearbeiten kann. Die Prozessvertretung hingegen ist ihm zur eigenen Verantwortung übertragen.

Der Kläger kann sich nicht auf einen zu geringen Aufgabenumfang berufen. Bis zur mündlichen Verhandlung vom 11. Dezember 2013 war auf Seiten des Beklagten nicht bekannt, dass der Kläger nach seinen Angaben nur in etwa die Hälfte seiner täglichen Arbeitszeit für die ihm zugewiesenen Aufgaben habe aufwenden müssen. Damit verblieb dem Dienstherrn keinerlei Raum, auf das Anliegen des Klägers zu reagieren, denn er durfte davon ausgehen, der Kläger sei ausreichend beschäftigt. Dass der Beklagte auch im Laufe des gerichtlichen Verfahrens nicht reagiert hat, bedingt nichts anderes. Das Gericht ist nicht verpflichtet, verfahrensbegleitenden Rechtsschutz zu gewähren. Der Kläger hat erstmals auf Aufforderung des Gerichts eine Auflistung der von ihm in den vergangenen Jahren bearbeiteten Fälle erstellt, obwohl die substantiierte Darlegung seiner tatsächlichen Arbeitsbelastung in seine Sphäre fällt und ohne Weiteres im Vorfeld hätte beigebracht werden können. Spätestens während des gerichtlichen Verfahrens, das über einen gewissen Zeitraum anhängig war, wäre es ihm möglich gewesen, eine Dokumentation zu erarbeiten, um anhand derer vorzutragen und zu belegen, inwieweit er tatsächlich belastet war und welche Kapazitäten noch zur Verfügung standen. Die letztendlich erst im Januar 2014 vorgelegten Nachweise belegen auch nicht schlüssig die quantitative Unterforderung des Beamten. Hinzu kommt, dass der Kläger seinen Dienstherrn nicht vorab mit dem Anliegen im Wege eines Antrags konfrontiert, sondern unmittelbar um gerichtlichen Rechtsschutz nachgesucht hat, ohne sich vorher an den Beklagten zu wenden. Das Gebot der Vorbefassung des Dienstherrn ist eine Ausprägung des Charakters des Beamtenverhältnisses als Dienst- und Treueverhältnis mit Loyalitätspflichten der Beamten und damit korrespondierenden Fürsorgepflichten des Dienstherrn (u. a. BVerwG, B. v. 14.12.2013 - 2 B 81/13 - juris). Es entspringt der beamtenrechtlichen Treuepflicht, dass der Beamte vor der Inanspruchnahme gerichtlichen Rechtsschutzes an seinen Dienstherrn herantritt und sein Begehren vorträgt, um diesem die Gelegenheit zu geben, sich damit auseinanderzusetzen (BayVGH, B. v. 22.1.2014 - 3 CE 13.1953; zur vorherigen Befassung des Dienstherrn auch BVerwG, U. v. 18.4.2002 - 2 C 19/01 - NVwZ-RR 2002, 620). Das gilt insbesondere für den in die Sphäre des Beamten fallenden Einwand, er sei durch seine Aufgaben nicht ausgelastet. Überdies findet der allgemein gültige Rechtssatz von Treu und Glauben (§ 242 des Bürgerlichen Gesetzbuches/BGB) vorliegend Anwendung. Dieser Rechtsgrundsatz gilt im Beamtenrecht als öffentlich-rechtlichem Dienst- und Treueverhältnis (BayVGH, B. v. 10.12.2013 - 3 ZB 09.531 - juris) ebenso wie das Verbot widersprüchlichen Verhaltens als dessen Ausformung. Obwohl die Überlastungsanzeige des Klägers vom 31. März 2011 im Rahmen des gerichtlichen Mediationsverfahrens im Lauf des Jahres 2012 zurückgenommen wurde, ist doch davon auszugehen, dass der Beklagte unter den Nachwirkungen dieser Anzeige bemüht war, den Kläger nicht über Gebühr zu beanspruchen. Denn der Kläger ist nach Abschluss des Mediationsverfahrens nicht an seinen Dienstherrn herangetreten, um ihm anzuzeigen, dass er sich unterfordert fühlte.

III.

Die Klage war nach alledem mit der Kostenfolge des § 154 Abs. 1 VwGO abzuweisen. Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung beruht auf § 167 Abs. 2 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711 der Zivilprozessordnung/ZPO.