Gericht

Verwaltungsgericht München

Tenor

I.

Die Klage wird abgewiesen.

II.

Der Kläger hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.

III.

Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar.

Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht die Beklagte vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Tatbestand

Der Kläger wendet sich gegen die Heranziehung zur Erstattung der Beerdigungskosten für seine verstorbene Mutter.

Der Kläger zeigte der Beklagten mit E-Mail vom ... 2012 den Tod seiner am ... 2012 verstorbenen Mutter an (Bl. 1 der Behördenakte - BA). Im Rahmen einer telefonischen Sterbefallaufnahme am ... 2012 erklärte der Kläger u. a., seine Mutter sei katholisch gewesen, es gebe ein Familiengrab im Friedhof ... ... und einen weiteren Sohn .... Als Bestattungswunsch wurde Einäscherung mit Trauerfeier ohne Pfarrer angegeben. Weiter erklärte er, sich vorerst nicht um die Bestattung kümmern zu wollen, da er Rentner sei und kein Vermögen besitze. Der Bruder habe drei Häuser. Solle der sich doch kümmern. Von der Beklagten wurde der Kläger auf seine Bestattungspflicht hingewiesen (Bl. 2f. der BA).

Mit Schreiben vom ... 2012 forderte die Beklagte sowohl den Kläger als auch dessen Bruder auf, ihrer Bestattungspflicht nachzukommen, indem sie unverzüglich, spätestens bis ... 2012, einen Bestatter ihrer Wahl beauftragen. Nach Art. 15 Abs. 1 BestG i. V. m. § 15 Abs. 1 BestV seien die Kinder der Verstorbenen verpflichtet, für die Bestattung zu sorgen. Des Weiteren wurde darauf hingewiesen, dass nach Art. 14 Abs. 2 Satz 1 BestG eine Bestattung von Amts wegen als ordnungsrechtliche Maßnahme angeordnet und durchgeführt werden müsste, wenn sie ihrer gesetzlichen Verpflichtung nicht nachkommen. Sollten sie finanziell nicht in der Lage sein, für die Bestattungskosten aufzukommen, bestehe die Möglichkeit, beim zuständigen Sozialhilfeträger des Sterbeortes gem. § 74 SGB XII einen Antrag auf Kostenübernahme zu stellen (Bl. 8 ff. der BA).

Mit E-Mail vom ... 2012 teilte der Kläger mit, dass er kein Bestattungsinstitut beauftragen werde. Die bisherigen Aufträge (Abholung und Transport zum Ostfriedhof) seien nicht von ihm, sondern vom Leiter der Wohngemeinschaft ... erteilt worden. Dorthin solle auch der entsprechende Kostenbescheid geschickt werden. Der ausdrückliche Wunsch seiner Mutter sei eine Feuerbestattung in absolut einfachster Form gewesen, kein teurer Sarg, einfachste Urne, nur eine Verabschiedung, keine Trauerfeier, kein Priester, Bestattung im Grab des Vaters und Ehemannes der Verstorbenen im Friedhof ... Zudem seien alle Kinder gleichrangig bestattungspflichtig, so dass er nur zu 50% der Gesamtkosten herangezogen werden könne (Bl. 16 ff. der BA).

Ein Bruder der Verstorbenen, Herr ..., erklärte gegenüber der Beklagten am ... 2012 telefonisch, sich nicht um die Bestattung zu kümmern.

In einem Telefonat am ... 2012 wies die Beklagte den Kläger u. a. darauf hin, dass sie immer zwingend eine Trauerfeier mitmachen müsse. Der Kläger erklärte sich einverstanden und gab erneut an, keinen Bestattungsauftrag zu erteilen (Bl. 25 der BA).

Der Bruder des Klägers erklärte sich mit Fax vom ... 2012 ebenfalls mit einer Feuerbestattung und einer Beisetzung im Familiengrab einverstanden und bat um möglichst rasche Abwicklung der Beerdigung (Bl. 26 der BA).

Am ... 2012 ordnete die Beklagte daraufhin von Amts wegen eine Feuerbestattung an und beauftragte die Städtische Bestattung mit der Durchführung (Bl. 27 f. der BA).

Mit Schreiben der Beklagten vom ... 2012 wurden der Kläger und sein Bruder von der Durchführung der Bestattung informiert und darauf hingewiesen, dass die entstehenden Kosten von ihnen als bestattungspflichtige Angehörige zurückgefordert werden (Bl. 29 ff. der BA).

Mit Bestattungskostenrechnung der Städtischen Bestattung vom ... 2012 wurden gegenüber der Beklagten 3.087,08 Euro (1.013.08 Euro für Leistungen und Auslagen der Städtischen Bestattung und 2.074 Euro für Gebühren der Städtischen Friedhöfe) geltend gemacht (Bl. 34 ff. der BA).

Mit E-Mail vom ... 2012 äußerte der Kläger den Wunsch, dass die Urne kurz in einem Raum aufgestellt werde, seine Sangeskollegen zwei Lieder singen können und die Urne dann in Begleitung des Pfarrers zu Grabe getragen und mit einem kurzen Gebet bestattet werde (Bl. 41 der BA).

Die Beklagte teilte dem Kläger mit Schreiben vom selben Tag mit, dass eine weitere Trauerfeier nur genehmigt werden könne, wenn die Kosten für die Urnentrauerfeier vor dem Termin bezahlt werden (Bl. 43 f. der BA).

Mit Schreiben vom ... 2012 wurde der Kläger und sein Bruder zur beabsichtigten Inanspruchnahme für die Bestattungskosten angehört (Bl. 59 ff. der BA).

Der Bruder des Klägers teilte mit Schreiben vom ... 2013 mit, bei seiner Inanspruchnahme Sozialleistungen zu beantragen (Bl. 67 der BA).

Der Kläger verwies mit Schreiben vom ... 2013 auf seine bisherigen Schreiben und E-Mails. Die Unterlagen seien in keiner Weise nachvollziehbar. Er werde sich mit einem Rechtsanwalt beraten, ob gegen die Beklagte eine Unterlassungsklage wegen Belästigung und Amtsanmaßung eingeleitet werden solle. Er bot einen Pauschalbetrag von 450 Euro gegen den Verzicht auf alle weiteren angeblichen Forderungen an (Bl. 63 ff. der BA).

Mit Bescheid vom ... November 2013, mit Postzustellungsurkunde zugestellt am ... November 2013, verpflichtete die Beklagte den Kläger, die entstandenen notwendigen Kosten für die Bestattung seiner Mutter in Höhe von 2.722,71 Euro zuzüglich der Kosten für den Bescheid in Höhe von insgesamt 52,19 Euro zu bezahlen.

Zur Begründung wurde im Wesentlichen ausgeführt, Rechtsgrundlagen seien Art. 14 Abs. 2 Satz 2 BestG sowie §§ 1 und 2 Friedhofsgebührensatzung. Die geltend gemachte Forderung unterliege der gesamtschuldnerischen Haftung. Als Sohn der Verstorbenen sei der Kläger bestattungspflichtiger Angehöriger. Nachdem er trotz Aufforderung keinen Bestattungsauftrag erteilt habe, habe die Beklagte als Ordnungsbehörde nach Art. 14 Abs. 2 Satz 1 BestG für die Bestattung zu sorgen. Unter Berücksichtigung des Verwandtschaftsgrads sei der Kläger als nächster Angehöriger nach Art. 14 Abs. 2 Satz 2 BestG verpflichtet, die durch die Ersatzvornahme entstandenen Bestattungskosten zu bezahlen. Die im Rahmen der Anhörung erhobenen Einwände beseitigten die Kostenersatzpflicht nicht. Der Kläger habe auf Schreiben verwiesen, in denen er die Art und Weise der Organisation der Bestattung von Amts wegen moniere. Durch die Beauftragung einer Bestattungsfirma hätte der Kläger jedoch die Möglichkeit gehabt, die Bestattung so zu organisieren, wie er sich dies vorgestellt hätte. Dies habe er jedoch nachweislich nicht getan. Die von der Beklagten durchgeführte Bestattung entspreche einer einfachen, kostengünstigen und würdevollen Bestattung, deren Kosten von den zuständigen Sozialhilfeträgern übernommen werden können. Die Festsetzungsfrist für den Kostenersatzanspruch betrage drei Jahre (Bl. 69 ff. der BA).

Gegenüber dem Bruder des Klägers hat sich die Beklagte mit Schreiben vom ... 2013 eine evtl. Nachverpflichtung vorbehalten (Bl. 78 der BA).

Mit Schreiben vom 4. Dezember 2013, bei Gericht am 9. Dezember 2013 eingegangen, hat der Kläger Klage zum Verwaltungsgericht München erhoben und beantragt,

den Bescheid der Beklagten vom ... November 2013 aufzuheben.

Zur Begründung führte er mit Schreiben vom 31. Dezember 2013 im Wesentlichen aus, der Leiter der Wohngemeinschaft habe ohne jegliche Zustimmung des Klägers die Beklagte beauftragt, die Verstorbene aus ... abzuholen. Der Beklagten sei bekannt gewesen, dass sich die Kosten einer Bestattung im Rahmen einer einfachen Feuerbestattung mit einfacher Urnenaussegnung zu bewegen habe. Auf die E-Mail vom ... 2013 wurde verwiesen. Die Kosten sollten sich in einem Maximalbetrag von 1.800 Euro bewegen. Es sei auch unverständlich, weshalb er allein zur gesamten Übernahme der Bestattungskosten herangezogen werden solle, nachdem noch ein Sohn existiere. Laut Angebot ... online vom ... Dezember 2013 betrügen die Kosten einer einfachen Urnenbestattung ca. 900 Euro. Seitens des Klägers sei am ... 2013 ein Betrag in Höhe von 900 Euro an die Beklagte gezahlt worden. Ausdrücklich sei auf der Überweisung vermerkt worden „Schlusszahlung i. S. Bestattungskosten“. Die Beklagte habe sich durch konkludentes Verhalten einverstanden erklärt, dass auf den Bescheid vom ... November 2013 eine Schlusszahlung erfolgt sei. Damit seien etwaige Ansprüche verwirkt.

Mit Beschluss vom 21. Januar 2014 wurde der Rechtsstreit auf den Einzelrichter übertragen.

Die Beklagte hat mit Schreiben vom 25. Februar 2014 die Akten vorgelegt und beantragt,

die Klage abzuweisen.

Zur Begründung wurde ausgeführt, der Kläger irre, wenn er meine, der Betreuer der Verstorbenen und das Heim seien bestattungspflichtig gewesen. Auch die Höhe der Bestattungskosten sei nicht zu beanstanden und wäre i.R.d. § 74 SGB XII übernahmefähig. Aufgrund einer Zahlung aus dem Nachlass durch den Nachlasspfleger in Höhe von 364,37 Euro habe sich die Forderung in Ziffer 1 auf 2.722,71 Euro reduziert. Nachdem die Söhne der Verstorbenen als Gesamtschuldner hafteten, sei es legitim und verwaltungsökonomisch sinnvoll, nur den leistungsfähigen Kläger in Anspruch zu nehmen und ihn auf die Möglichkeit der internen Regressnahme gegenüber seinem Bruder zu verweisen.

Der Kläger erwiderte mit Schreiben vom 2. März 2014, mit seinem Bruder bestehe seit 40 Jahren kein familiärer Kontakt mehr. Sein Bruder sei Konrektor gewesen und beziehe eine entsprechend hohe Pension. Es irre nicht der Kläger, sondern die Beklagte sei auf die Aussage ... hereingefallen. Der Kläger beziehe eine Rente von 1.300 Euro. Es sei ihm daher unmöglich, für die gesamten Bestattungskosten aufzukommen.

Mit Abänderungsbescheid vom ... August 2014 wurden die zu erstattenden Bestattungskosten in Ziffer 1 des Bescheids vom ... November 2013 auf 2.664,71 Euro und die Gesamtsumme in Ziffer 3 auf 2.716,90 Euro reduziert.

Zur Begründung wurde ausgeführt, das Grabnutzungsrecht des Familiengrabs sei von der Mutter des Klägers bis 23. September 2012 bezahlt worden. Nach der Friedhofssatzung sei eine Verlängerung nur jeweils für volle Jahre möglich, so dass, um die Mindestruhezeit von 10 Jahren ab der Bestattung am ... 2012 zu erfüllen, um 11 Jahre bis 23. September 2023 verlängert worden sei. Da nach § 5 Abs. 2 Friedhofsgebührensatzung in einem Todesfall das Grabnutzungsrecht ab dem Bestattungsdatum um die Ruhefrist von 10 Jahren zu verlängern sei, genüge eine Verlängerung bis 14. November 2022, so dass die notwendigen Grabnutzungsgebühren bei entsprechender Verkürzung der Nutzungsdauer auf das notwendige Maß um 58 Euro zu reduzieren seien. Die Grabnutzungsgebühren vom 23. September 2012 bis 22. September 2022 betrügen 690 Euro und vom 23. September 2022 bis 14. November 2022 aufgerundet 11 Euro, insgesamt also 701 Euro statt 759 Euro.

Mit Beschluss vom 7. August 2014 wurde der Rechtsstreit auf die Kammer zurückübertragen.

In der mündlichen Verhandlung erklärte die Beklagtenvertreterin u. a., sie würde vor dem Hintergrund des Art. 149 BV immer eine Trauerfeier abhalten. Der Wille des Verstorbenen gehe allerdings vor, jedoch müssten deutliche Anhaltspunkte für diesen Willen vorliegen, z. B. eine schriftliche Fixierung oder ein Austritt aus der Kirche.

Wegen weiterer Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichts- und der vorgelegten Behördenakte verwiesen.

Gründe

Die Klage ist zulässig, aber unbegründet. Der Leistungsbescheid der Beklagten vom ... November 2013 in der Fassung des Änderungsbescheids vom ... August 2014 ist rechtmäßig und verletzt daher den Kläger nicht in seinen Rechten (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

1. Rechtsgrundlage für die Kostenforderung der Beklagten ist Art. 14 Abs. 2 Satz 2 Bestattungsgesetz -BestG-. Sorgt die Gemeinde selbst oder - wie hier - durch Beauftragung eines Bestatters für die Bestattung und die ihr vorausgehenden notwendigen Verrichtungen, weil sie bestattungspflichtige Angehörige nicht rechtzeitig ermitteln kann oder diese nicht bereit sind, die Bestattung zu veranlassen, so kann die Gemeinde nach dieser Vorschrift von einem Bestattungspflichtigen Ersatz der notwendigen Kosten verlangen.

a) Die Voraussetzungen des Art. 14 Abs. 2 Satz 2 BestG sind vorliegend erfüllt. Die Beklagte hat die Bestattung der Mutter des Klägers in Auftrag gegeben, da weder der Kläger noch dessen Bruder noch der Bruder der Verstorbenen ihre Bereitschaft zu erkennen gegeben haben, selbst für die Bestattung zu sorgen. Mit Schreiben vom ... 2012 forderte die Beklagte sowohl den Kläger als auch dessen Bruder und damit die nächsten Verwandten der Verstorbenen auf, ihrer Bestattungspflicht nachzukommen, indem sie unverzüglich, spätestens bis ... 2012, einen Bestatter ihrer Wahl beauftragen. Der Kläger teilte hierzu mit E-Mail vom ... 2012 mit, dass er kein Bestattungsinstitut beauftragen werde. Der Bruder des Klägers ließ mit Fax vom ... 2012 ebenfalls keine Bereitschaft hierzu erkennen. Der Bruder der Verstorbenen hat bereits am ... 2012 erklärt, sich nicht um die Bestattung zu kümmern.

b) Der Kläger ist als Sohn der Verstorbenen auch bestattungspflichtig gemäß Art. 15 BestG i. V. m. §§ 15, 1 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 b Bestattungsverordnung -BestV-. Der Kläger ist daher zur Erstattung der notwendigen Kosten der Bestattung verpflichtet.

c) Die Entscheidung, allein vom Kläger die Erstattung der Kosten zu verlangen, ist von Rechts wegen nicht zu beanstanden. Zwar war neben dem Kläger auch dessen Bruder bestattungspflichtig. Der Bruder des Klägers ist unter Berücksichtigung der verwandtschaftlichen Nähe zu der Verstorbenen (vgl. § 15 Satz 2 BestV) als deren Sohn in gleicher Weise wie der Kläger kostenersatzpflichtig. Somit schulden der Kläger und sein Bruder die Bestattungskosten in der Weise, dass jeder verpflichtet ist, die ganze Leistung zu bewirken, die Beklagte diese aber nur einmal zu fordern berechtigt ist. Zwischen dem Kläger und seinem Bruder besteht hinsichtlich der Bestattungskosten daher Gesamtschuldnerschaft (Art. 2 Abs. 4 Bayerisches Kostengesetz -BayKG- analog). Die Beklagte hat somit eine Entscheidung darüber zu treffen, welchen von mehreren Veranlassern sie ganz oder teilweise zur Zahlung der Ersatzvornahmekosten heranzieht.

Nachdem es sich bei dieser Auswahlentscheidung um ein nur durch das Willkürverbot und eine offenbare Unbilligkeit begrenztes Ermessen handelt, bedarf diese Ermessensentscheidung in der Regel keiner Begründung (BVerwG, U.v. 22.1.1993 - 8 C 57/91 - NJW 1993, 1667; VG München, U.v. 30.9.2004 - M 10 K 04.2800 - juris). Dass sich die Beklagte im Rahmen ihrer Ermessensentscheidung für die Heranziehung des solventen Klägers entschieden hat, ist nicht zu beanstanden, zumal der Bruder des Klägers mitgeteilt hat, dass er im Falle seiner Inanspruchnahme Kostenersatz vom Sozialhilfeträger beantragen werde. Die Beklagte ist nicht verpflichtet, im Rahmen der Auswahlentscheidung zwischen mehreren Gesamtschuldnern einen erheblichen Verwaltungsaufwand dahingehend zu betreiben, zu überprüfen, ob die von den Kostenpflichtigen im Rahmen der Anhörung gemachten Angaben zutreffend sind, sofern diese nicht offensichtlich unrichtig sind. Denn Sinn und Zweck der Gesamtschuldnerschaft ist es gerade, die Beitreibung ausständiger Forderungen zu erleichtern und den diesbezüglichen Verwaltungsaufwand zu verringern, indem die Behörde die gesamte Summe von nur einem Gesamtschuldner verlangen und diesen auf den internen Rückgriff auf die weiteren Gesamtschuldner verweisen kann. Die Auswahlentscheidung der Beklagten ist nach o.g. Maßstäben vorliegend weder willkürlich noch ist sie offenbar unbillig.

d) Auch die Höhe der geltend gemachten Kosten ist nicht zu beanstanden. Der Kläger ist gem. Art. 14 Abs. 2 Satz 2 BestG zur Erstattung der notwendigen Kosten der Bestattung verpflichtet. Notwendige Kosten der Bestattung sind sämtliche Kosten der Beklagten, die diese zur Erfüllung ihrer Aufgaben nach Art. 14 Abs. 2 Satz 1 BestG aufwenden musste, um eine angemessene Bestattung in einfacher, aber würdiger und ortsüblicher Form zu gewähren (vgl. VGH Baden-Württemberg, U.v. 25.9.2001 - 1 S 974/01 - juris; a.A. VGH Baden-Württemberg, U.v. 15.11.2007 - 1 S 2720/06 - juris). Der Kostenrahmen darf hierbei den in § 74 SGB XII vorgegebenen erstattungsfähigen Rahmen nicht überschreiten.

Vorliegend handelt es sich durchweg um notwendige Kosten, die auch gem. § 74 SGB XII erstattungsfähig wären.

Die Kosten setzen sich zusammen aus den Eigenleistungen des von der Beklagten beauftragten Bestattungsunternehmens und den von diesem verauslagten Gebühren der Beklagten.

aa) Die für Leistungen des beauftragten Bestatters in Rechnung gestellten Kosten (vgl. Rechnung vom ... 2012) für Sarg, Sargausstattung, Urne etc. entsprechen den Kosten einer Bestattung in sehr schlichter Ausführung, wie sie auf der Homepage der Städtischen Bestattung veröffentlicht sind. Es handelt sich hierbei ohne Zweifel um notwendige Kosten der Bestattung i. S. v. Art. 14 Abs. 2 Satz 2 BestG. Dies gilt auch für die Kosten des Transports vom Sterbeort zum Friedhof. Auch diese Kosten sind Kosten für der Bestattung notwendig vorausgehende Verrichtungen und zählen damit zu den notwendigen Kosten, die von den Bestattungspflichtigen zu tragen sind. Entgegen der Auffassung des Klägers hat hierfür nicht der Träger des Heims, in dem die Verstorbene gelebt hat, aufzukommen, da dieser nicht bestattungspflichtig ist.

bb) Die dem Bestattungsunternehmen mit Gebührenbescheid der Beklagten vom ... 2012 in Rechnung gestellten Gebühren finden ihre Rechtsgrundlage in §§ 1, 2 der Satzung über die Gebühren für die Benutzung der Bestattungseinrichtungen der...Stadt ... (Friedhofsgebührensatzung) vom 2. Juli 2008 (MüABl S. 502), zuletzt geändert mit Satzung vom 17.07.2012 (MüABl S. 237).

Trotz der erfolgten Feuerbestattung konnten vorliegend Gebühren für eine Erdgrabstätte erhoben werden, da die Verstorbene auf Wunsch ihrer Söhne in der bereits vorhandenen Erdgrabstätte der Familie beigesetzt wurde. Die Ruhezeit beträgt gem. Art. 10 Abs. 1 Satz 1 BestG i. V. m. § 14 Abs. 1 der Satzung über die Bestattungseinrichtungen der...Stadt ... (Friedhofsatzung) vom 8.11.2000 (MüABl S. 465), zuletzt geändert mit Satzung vom 31.10.2011 (MüABl S. 325) 10 Jahre. Die Gebühren für die zehnjährige Ruhezeit ab dem Bestattungsdatum wurde mit Änderungsbescheid vom ... August 2014 korrekt berechnet und die ursprüngliche Forderung um 58 Euro unter entsprechender Verringerung der Ruhezeit reduziert.

Auch die mit der durchgeführten Trauerfeier unter priesterlicher Begleitung in Zusammenhang stehenden Gebührenpositionen „Benutzung der Trauerhalle/-gebäude/Hallenschmuck“ i. H. v. 119 Euro, „Durchführung der Trauerfeier/Feuerbestattung“ i. H. v. 92 Euro und „Kirchengebühr katholisch“ i. H. v. 50 Euro stellen notwendige Kosten der Bestattung dar.

Zwar hat der Kläger mit E-Mail vom ... 2012 erklärt, dass der ausdrückliche Wunsch seiner Mutter eine Feuerbestattung gewesen sei, „die in absolut einfachster Form erfolgen sollte. Kein teurer Sarg, Einäscherung, einfachste Urne, nur eine Verabschiedung vor der Bestattung, keine Trauerfeier, kein Priester, Bestattung der Urne im Grab von ... und Bernhard ... im Friedhof ...“

Vorliegend ist jedoch das Bestimmungsrecht hinsichtlich der Durchführung der Bestattung auf die Beklagte übergegangen. Für Art, Ort und Durchführung der Bestattung ist, soweit öffentliche Belange nicht entgegenstehen, gem. Art. 1 Abs. 2 BestG zunächst der Wille des Verstorbenen zu berücksichtigen. Ist der Wille des Verstorbenen nicht nachweisbar, so kommt es auf den Willen der Angehörigen an, die aufgrund des Art. 15 Abs. 2 Nr. 1 BestG für die Bestattung zu sorgen haben.

Der Wille der Verstorbenen ist vorliegend nicht nachweisbar. Zwar bedarf es zum Nachweis des maßgeblichen Willens keiner bestimmten Form. Es genügt vielmehr, wenn Tatsachen und Umstände vorliegen, aus denen mit hinreichender Sicherheit auf den Willen des Verstorbenen geschlossen werden kann. Derartige Umstände sind vorliegend jedoch nicht gegeben. Es ist nicht zu beanstanden, dass die Beklagte bei einem Verzicht auf wesentliche Merkmale einer ortsüblichen Bestattung allein die Aussage der Bestattungspflichtigen für den Nachweis des Willens des Verstorbenen nicht genügen lässt, da diese stets auch vom Kostenminimierungsgedanken geprägt sein können, sondern in diesem Fall eine schriftliche Erklärung des Verstorbenen bzw. eindeutige Umstände wie beispielsweise einen Kirchenaustritt verlangt. Im vorliegenden Fall hat die Verstorbene weder eine schriftliche Erklärung hinterlassen, aus der sich der Wunsch nach einem Verzicht auf eine Trauerfeier und einen Priester ergibt, noch liegen hierfür eindeutige sonstige Umstände vor, aus denen sich ein derartiger Wille der Verstorbenen ergäbe. Insbesondere war die Verstorbene bis zu ihrem Tod Mitglied der Katholischen Kirche.

Damit lag nach § 1 Abs. 2 BestG das Bestimmungsrecht zunächst beim Kläger und seinem Bruder als Bestattungspflichtige. Der Kläger hätte es folglich in der Hand gehabt, die Bestattungszeremonie nach seinen Vorstellungen - auch unter Verzicht auf eine Trauerfeier und die Begleitung durch einen Pfarrer - zu gestalten. Diese Gestaltungsfreiheit ist Ausfluss des Totenfürsorgerechts des Klägers. Dieses Rechts hat sich der Kläger jedoch vorliegend dadurch begeben, dass er seiner Bestattungspflicht gerade nicht nachgekommen ist. Aufgrund dessen musste vorliegend die Beklagte für die Bestattung der Verstorbenen sorgen. Damit ist ihr auch das Bestimmungsrecht über die Durchführung der Bestattung zugefallen (vgl. Drescher in Klingshirn/Drescher/Thiemet, Bestattungsrecht in Bayern, Stand April 2014, Kap. 6 Rn. 29). Hierbei ist die Beklagte nach Auffassung des Gerichts hinsichtlich der Gestaltung der Bestattung nicht an den Willen der Bestattungspflichtigen gebunden, die ihrer Bestattungspflicht nicht genügen. Denn die Gemeinde muss sich nicht zum ausführenden Organ derjenigen machen lassen, die ihrer Bestattungspflicht nicht nachkommen, indem sie die Bestattung ausschließlich nach deren Anweisungen durchzuführen hätte. Anderenfalls müsste die Gemeinde bei überzogenen Vorstellungen hierfür das Kostenrisiko tragen bzw. sich im anderen Extremfall u.U. dem Vorwurf einer unwürdigen Bestattung aussetzen.

Soweit die zuständige Behörde auf Kosten des Bestattungspflichtigen die Bestattung selbst veranlasst, hat sie vielmehr in eigener Regie und in dem nach § 74 SGB XII erstattungsfähigen Kostenrahmen grundsätzlich eine angemessene Bestattung in einfacher, aber würdiger und ortsüblicher Form zu gewähren (vgl. VGH Baden-Württemberg, U.v. 25.9.2001 a. a. O.). Diesem Erfordernis hat die Beklagte vorliegend durch die Durchführung einer kleinen Trauerfeier unter Anwesenheit eines Pfarrers entsprochen.

Zwar wird in Rechtsprechung und Literatur zum Teil die Auffassung vertreten, dass zu den notwendigen Kosten einer Bestattung Kosten für kirchliche oder weltliche Trauerfeierlichkeiten nicht zählten. Dies ergebe sich aus dem Zweck der Befugnisnorm des Art. 14 Abs. 2 Satz 1 BestG, die zum Schutz der Gesundheit und der Totenruhe nur auf die Bestattung als solche und die ihr vorausgehenden notwendigen Verrichtungen ziele. Hierfür spreche auch, dass nur für solche Maßnahmen Kosten erhoben werden könnten, die auch Gegenstand einer Anordnung nach Art. 14 Abs. 2 Satz 1 BestG sein und im Wege der Ersatzvornahme vollstreckt werden könnten (vgl. Klingshirn in Klingshirn/Drescher/Thiemet, Bestattungsrecht in Bayern, Stand April 2014, Kap. 19 Rn. 8). Es begegne auch Bedenken, die sozialhilferechtliche Rechtsprechung heranzuziehen, die den in § 74 SGB XII verwendeten Begriff der „Erforderlichkeit“ der Kosten der Bestattung in der oben erwähnten Weise konkretisiere. Denn diese Auslegung sei vor dem Hintergrund der in § 1 Satz 1 SGB XII normierten Aufgabe der Sozialhilfe zu sehen, eine der Würde eines Verstorbenen entsprechende Bestattung sicherzustellen; hieraus könne dann auch eine Verpflichtung abgeleitet werden, ein würdiges Geleit zur letzten Ruhestätte zu ermöglichen. Solche Ziele verfolge das Bestattungsgesetz als solches aber nicht. Die Bestattungspflicht diene dem ordnungsrechtlichen Zweck, im öffentlichen Interesse die ordnungsgemäße Durchführung der Bestattung Verstorbener zu gewährleisten. Die Bestattung solle zum einen Gefahren für die öffentliche Gesundheit und zum anderen eine Verletzung des in der Menschenwürde wurzelnden Gebots der Pietät gegenüber Verstorbenen und des sittlichen Empfindens in der Bevölkerung verhüten, die typischerweise (abstrakt) durch den fortschreitenden Verwesungsprozess nicht bestatteter menschlicher Leichen drohen. Auch der Schutz der Totenruhe, die ebenfalls durch Art. 1 Abs. 1 GG gefordert sei und eine würdige Totenbestattung verlange, ziele nur auf die Bestattung als solche (vgl. VGH Baden-Württemberg, U.v. 15.11.2007 a. a. O.).

Dieser Rechtsauffassung schließt sich das Gericht nicht an. Dass eine Anordnung gegenüber dem Bestattungspflichtigen gem. Art. 14 Abs. 2 Satz 1 BestG hinsichtlich der Art und Weise der Durchführung der Bestattung nicht ergehen kann, ergibt sich bereits daraus, dass zunächst dem Bestattungspflichtigen gem. Art. 1 Abs. 2 BestG das Recht zusteht, über die Gestaltung der Bestattung nach eigenen Vorstellungen zu bestimmen, sofern der Wille des Verstorbenen nicht nachweisbar ist. Eine Anordnung der Gemeinde kann sich daher stets nur auf die Schritte beziehen, die für die Bestattung als solche i. S. d. reinen Beseitigung der Leiche erforderlich sind. Über die weitere Ausgestaltung der Bestattung hat der Bestattungspflichtige im Rahmen seines Totenfürsorgerechts zu entscheiden. Daraus ist jedoch nicht der Schluss zu ziehen, dass die Gemeinde für den Fall, dass der Bestattungspflichtige - ggf. trotz Anordnung - seiner Bestattungspflicht nicht nachkommt und damit sein Totenfürsorgerecht gerade nicht ausübt, im Rahmen der dann von ihr zu veranlassenden Bestattung darauf beschränkt wäre, ausschließlich die - ggf. angeordneten - Maßnahmen zu veranlassen, die rein physisch zur Beseitigung der Leiche erforderlich sind. Vielmehr geht in diesem Fall auch das Bestimmungsrecht hinsichtlich der Gestaltung der Bestattung auf die Gemeinde über (s.o.). Die Veranlassung der Bestattung durch die Gemeinde stellt insofern mehr als eine bloße Ersatzvornahme dar.

Die Gemeinde hat im Rahmen der Ausübung dieses Bestimmungsrechts die bestattungsrechtlichen Vorgaben zu beachten und ist - wie jeder öffentliche Hoheitsträger - an die Grundrechte gebunden. Gem. Art. 5 Satz 1 BestG darf mit Leichen und Aschenresten Verstorbener nur so verfahren werden, dass keine Gefahren für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung, insbesondere für die Gesundheit und für die Belange der Strafrechtspflege, zu befürchten sind und die Würde des Verstorbenen und das sittliche Empfinden der Allgemeinheit nicht verletzt werden. Neben den gesundheitlichen Aspekten ist demnach sehr wohl auch der Schutz der Würde des Verstorbenen als Ausfluss der Menschenwürde gem. Art. 1 Abs. 1 GG und der Schutz des sittlichen Empfindens der Allgemeinheit Zweck des Bayerischen Bestattungsgesetzes. Dass sich dieser Schutz ausschließlich darauf beschränken sollte, dass zum einen überhaupt eine (möglichst kostengünstige) Bestattung stattfindet und zum anderen eine Verletzung des Gebots der Pietät verhütet wird, die typischerweise durch den fortschreitenden Verwesungsprozess nicht bestatteter menschlicher Leichen droht, ist der Vorschrift nicht zu entnehmen. Vielmehr gehört es zu einem die Würde des Verstorbenen berücksichtigenden Vorgehen eines Hoheitsträgers auch, dass ein Verstorbener nicht nur gesundheitspolizeilich ordnungsgemäß „beseitigt“ und bei den dafür erforderlichen Verrichtungen würdevoll behandelt wird, sondern auch, dass die Bestattung selbst in würdevoller Form geschieht. Diesem Erfordernis wird nicht allein dadurch Rechnung getragen, dass die Bestattung auf einem Friedhof erfolgt, was allein schon aufgrund des Friedhofzwangs eine Selbstverständlichkeit ist. Vielmehr sind seitens der Gemeinde hierbei auch das religiöse Bekenntnis des Verstorbenen und die ortsüblichen Bestattungszeremonien zu berücksichtigen. Denn es kann mangels Nachweises eines entgegenstehenden Willens des Verstorbenen davon ausgegangen werden, dass ein Angehöriger einer Religionsgemeinschaft in Begleitung eines Geistlichen dieser Religionsgemeinschaft zu Grabe getragen werden möchte und dass dies auch im Rahmen der ortsüblichen Bestattungszeremonien erfolgen sollte. Dies entspricht auch dem sittlichen Empfinden der Allgemeinheit. Dieses wäre verletzt (Art. 5 Satz 1 BestG), wenn Verstorbene, deren Verwandte sich nicht um die Bestattung kümmern oder nicht zu ermitteln sind, seitens der Gemeinden ohne ortsübliche Bestattungszeremonie und ohne religiöse Begleitung bestattet würden. Dies würde von der Allgemeinheit so empfunden werden, als würden diese Menschen lediglich möglichst kostengünstig „verscharrt“ werden. Auch diesem Vorwurf muss und darf sich ein Hoheitsträger wie die Beklagte im Rahmen einer von ihr in Auftrag gegebenen Bestattung nicht aussetzen. Zudem ergäbe sich anderenfalls auch ein Wertungswiderspruch zu der sozialhilferechtlichen Regelung des § 74 SGB XII, die vor dem Hintergrund der in § 1 Satz 1 SGB XII normierten Aufgabe der Sozialhilfe, eine der Würde eines Verstorbenen entsprechende Bestattung sicherzustellen, auch ein würdiges Geleit zur letzten Ruhestätte ermöglichen soll. Wenn der Staat einerseits bedürftigen bestattungspflichtigen Angehörigen ein würdiges letztes Geleit ihrer Verstorbenen als Ausfluss des Art. 1 Abs. 1 GG ermöglichen muss, kann sich ein Hoheitsträger in dem Fall, dass er selbst für die Bestattung eines Verstorbenen sorgen muss, nicht unter dieses Niveau eines einfachen, aber würdigen Geleits begeben und sich auf die rein gesundheitspolizeiliche Leichenbeseitigung beschränken. Dies wird nicht zuletzt auch durch Art. 149 Abs. 1 Satz 1 der Bayerischen Verfassung bestätigt, wonach die Gemeinden dafür zu sorgen haben, dass jeder Verstorbene schicklich beerdigt werden kann. Dies bezieht sich zwar in erster Linie auf die Verpflichtung der Gemeinden zur Einrichtung von Friedhöfen und damit auf die Schaffung der Grundvoraussetzungen einer schicklichen Bestattung. Erst recht muss diese Verpflichtung der Gemeinden nach Auffassung des Gerichts aber dann greifen, wenn eine Gemeinde selbst einen ihrer Bürger bestattet oder Dritte damit beauftragt. Dies gilt umso mehr, als anderenfalls die Gelegenheit, vom Verstorbenen in einem würdigen Rahmen Abschied zu nehmen, endgültig vertan ist. Dies erfordert es, eine angemessene Bestattung in einfacher, aber würdiger und ortsüblicher Form zu gewähren.

Nach alledem sind vorliegend auch die Kosten für die ortsübliche Trauerfeier und die priesterliche Begleitung zu den notwendigen Kosten i. S.v. Art. 14 Abs. 2 Satz 2 BestG zu zählen. Dass durch die Veranlassung der Bestattung durch die Beklagte für den Kläger damit u.U. höhere Kosten entstehen, als dies der Fall wäre, wenn der Kläger selbst die Bestattung nach seinen Vorstellungen in Auftrag gegeben hätte, ist der Risikosphäre des Klägers zuzuweisen, der seiner Bestattungspflicht nicht nachgekommen ist.

Im Übrigen hat sich der Kläger lt. Aktenvermerk der Beklagten vom ... 2012 (Bl. 25 der BA) letztlich doch mit einer Trauerfeier einverstanden erklärt. Im Gegenteil wollte der Kläger sogar im Rahmen der Urnenaussegnung eine weitere Trauerfeier abhalten und hat erklärt, die Urne in Begleitung eines Pfarrers zu Grabe tragen zu wollen (vgl. E-Mail vom ... 2012, Bl. 41 der BA).

Hinsichtlich der übrigen geltend gemachten Positionen bestehen weder Bedenken in Bezug auf deren Notwendigkeit oder Höhe noch wurden solche vom Kläger substantiiert geltend gemacht. Dass der Kläger ein angeblich günstigeres Angebot im Internet für eine Bestattung in der Gemeinde Unterhaching gefunden haben will, ist unbeachtlich. Der Kläger hätte dieses ohne Weiteres selbst annehmen und damit seiner Bestattungspflicht genügen können. Die Beklagte darf im Rahmen einer möglichst verwaltungsökonomischen Aufgabenwahrnehmung und angesichts des zeitlichen Drucks auf ihr bekannte und bewährte Bestattungsunternehmen zurückgreifen. Im Übrigen bezieht sich das vom Kläger vorgelegte Angebot auf eine andere Gemeinde und berücksichtigt auch nicht die von der jeweiligen Gemeinde zu erhebenden Friedhofsgebühren. Bei dem Angebot der ... Online Service GmbH handelt es sich um reine Bestatterleistungen. Die hierfür veranschlagten Kosten (970,- Euro) liegen sogar über denen des von der Beklagten beauftragten Bestattungsunternehmens (956 Euro). Dies bestätigt, dass die Beklagte in hohem Maße wirtschaftlich gehandelt und keine unnötigen Kosten produziert hat.

cc) Der Kläger konnte der Beklagten auch keinen Kostenrahmen vorgeben. Vielmehr hat der Kläger sämtliche notwendigen Kosten der Bestattung zu erstatten. Ist er zur Tragung dieser Kosten nicht in der Lage, kann er gegenüber dem Sozialhilfeträger gem. § 74 SGB XII Kostenerstattung beantragen.

dd) Die Beklagte hat schließlich auch nicht auf Kostenerstattung verzichtet, soweit die Kosten einen Betrag von 900 Euro übersteigen. Dass der Kläger auf dem Überweisungsträger die Zahlung von 900 Euro als „Schlusszahlung i. S. d. Bestattungskosten“ bezeichnet und die Beklagte hierauf nicht reagiert hat, begründet keinen Verzicht der Beklagten auf ihre Restforderung. Bloßes Schweigen hat keinen Erklärungswert.

2. Nach alledem war die Klage mit der Kostenfolge des § 154 Abs. 1 VwGO abzuweisen.

3. Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung auf § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 ff. ZPO.

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Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO | § 154


(1) Der unterliegende Teil trägt die Kosten des Verfahrens. (2) Die Kosten eines ohne Erfolg eingelegten Rechtsmittels fallen demjenigen zur Last, der das Rechtsmittel eingelegt hat. (3) Dem Beigeladenen können Kosten nur auferlegt werden, we

Gesetz über den Lastenausgleich


Lastenausgleichsgesetz - LAG

Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO | § 113


(1) Soweit der Verwaltungsakt rechtswidrig und der Kläger dadurch in seinen Rechten verletzt ist, hebt das Gericht den Verwaltungsakt und den etwaigen Widerspruchsbescheid auf. Ist der Verwaltungsakt schon vollzogen, so kann das Gericht auf Antrag au

Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO | § 167


(1) Soweit sich aus diesem Gesetz nichts anderes ergibt, gilt für die Vollstreckung das Achte Buch der Zivilprozeßordnung entsprechend. Vollstreckungsgericht ist das Gericht des ersten Rechtszugs. (2) Urteile auf Anfechtungs- und Verpflichtungskl

Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland - GG | Art 1


(1) Die Würde des Menschen ist unantastbar. Sie zu achten und zu schützen ist Verpflichtung aller staatlichen Gewalt. (2) Das Deutsche Volk bekennt sich darum zu unverletzlichen und unveräußerlichen Menschenrechten als Grundlage jeder menschlichen G

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Die erforderlichen Kosten einer Bestattung werden übernommen, soweit den hierzu Verpflichteten nicht zugemutet werden kann, die Kosten zu tragen.

Sozialgesetzbuch (SGB) Zwölftes Buch (XII) - Sozialhilfe - (Artikel 1 des Gesetzes vom 27. Dezember 2003, BGBl. I S. 3022) - SGB 12 | § 1 Aufgabe der Sozialhilfe


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Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg Urteil, 15. Nov. 2007 - 1 S 2720/06

bei uns veröffentlicht am 15.11.2007

Tenor Der Antrag wird abgelehnt. Der Antragsteller trägt die Kosten des Verfahrens. Die Revision wird nicht zugelassen. Tatbestand   1 Der Antragsteller wendet sich ge

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Die erforderlichen Kosten einer Bestattung werden übernommen, soweit den hierzu Verpflichteten nicht zugemutet werden kann, die Kosten zu tragen.

(1) Soweit der Verwaltungsakt rechtswidrig und der Kläger dadurch in seinen Rechten verletzt ist, hebt das Gericht den Verwaltungsakt und den etwaigen Widerspruchsbescheid auf. Ist der Verwaltungsakt schon vollzogen, so kann das Gericht auf Antrag auch aussprechen, daß und wie die Verwaltungsbehörde die Vollziehung rückgängig zu machen hat. Dieser Ausspruch ist nur zulässig, wenn die Behörde dazu in der Lage und diese Frage spruchreif ist. Hat sich der Verwaltungsakt vorher durch Zurücknahme oder anders erledigt, so spricht das Gericht auf Antrag durch Urteil aus, daß der Verwaltungsakt rechtswidrig gewesen ist, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an dieser Feststellung hat.

(2) Begehrt der Kläger die Änderung eines Verwaltungsakts, der einen Geldbetrag festsetzt oder eine darauf bezogene Feststellung trifft, kann das Gericht den Betrag in anderer Höhe festsetzen oder die Feststellung durch eine andere ersetzen. Erfordert die Ermittlung des festzusetzenden oder festzustellenden Betrags einen nicht unerheblichen Aufwand, kann das Gericht die Änderung des Verwaltungsakts durch Angabe der zu Unrecht berücksichtigten oder nicht berücksichtigten tatsächlichen oder rechtlichen Verhältnisse so bestimmen, daß die Behörde den Betrag auf Grund der Entscheidung errechnen kann. Die Behörde teilt den Beteiligten das Ergebnis der Neuberechnung unverzüglich formlos mit; nach Rechtskraft der Entscheidung ist der Verwaltungsakt mit dem geänderten Inhalt neu bekanntzugeben.

(3) Hält das Gericht eine weitere Sachaufklärung für erforderlich, kann es, ohne in der Sache selbst zu entscheiden, den Verwaltungsakt und den Widerspruchsbescheid aufheben, soweit nach Art oder Umfang die noch erforderlichen Ermittlungen erheblich sind und die Aufhebung auch unter Berücksichtigung der Belange der Beteiligten sachdienlich ist. Auf Antrag kann das Gericht bis zum Erlaß des neuen Verwaltungsakts eine einstweilige Regelung treffen, insbesondere bestimmen, daß Sicherheiten geleistet werden oder ganz oder zum Teil bestehen bleiben und Leistungen zunächst nicht zurückgewährt werden müssen. Der Beschluß kann jederzeit geändert oder aufgehoben werden. Eine Entscheidung nach Satz 1 kann nur binnen sechs Monaten seit Eingang der Akten der Behörde bei Gericht ergehen.

(4) Kann neben der Aufhebung eines Verwaltungsakts eine Leistung verlangt werden, so ist im gleichen Verfahren auch die Verurteilung zur Leistung zulässig.

(5) Soweit die Ablehnung oder Unterlassung des Verwaltungsakts rechtswidrig und der Kläger dadurch in seinen Rechten verletzt ist, spricht das Gericht die Verpflichtung der Verwaltungsbehörde aus, die beantragte Amtshandlung vorzunehmen, wenn die Sache spruchreif ist. Andernfalls spricht es die Verpflichtung aus, den Kläger unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu bescheiden.

Tenor

Der Antrag wird abgelehnt.

Der Antragsteller trägt die Kosten des Verfahrens.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

 
Der Antragsteller wendet sich gegen den von der Antragsgegnerin in der „Polizeiverordnung gegen umweltschädliches Verhalten, zum Schutze der Grün- und Erholungsanlagen und über das Anbringen von Hausnummern“ (Polizeiliche Umweltschutzverordnung - UmweltschutzVO - vom 21.11.1996, zuletzt geändert durch Polizeiverordnung vom 01.06.2006) geregelten Leinenzwang für Hunde.
Mit der im gemeindlichen Amts- und Mitteilungsblatt Nr. 23 vom 10.06.2005 bekannt gemachten und 01.07.2006 in Kraft getretenen Änderungsverordnung wird im neu gefassten § 10 („Gefahren durch Tiere“) die Regelung über die Beaufsichtigung von Hunden um den Leinenzwang für Hunde ergänzt; Abs. 3 bestimmt nun:
„Im Innenbereich (§§ 30-34 BauGB) sind auf öffentlichen Straßen und Gehwegen sowie im Außenbereich in folgenden Gebieten:
1. im gesamten Südbereich bis zum Waldrand zwischen Schützenstraße in Schwann und der Straße Am Sportplatz in Conweiler,
        
2. im Bereich des Betonwegs von der Maienstraße in Feldrennach Richtung Ittersbach,
        
3. im Bereich der Bannholzstraße in Feldrennbach bis zum Festplatz beim Waldbeginn
        
4. im Bereich der an die Bach- und die Kelterstraße anschließenden Wege zum Fronberg in Ottenhausen
Hunde an der Leine zu führen. Ansonsten dürfen Hunde ohne Begleitung einer Person, die durch Zuruf auf das Tier einwirken kann, nicht frei umherlaufen.“
§ 28 Abs. 1 UmweltschutzVO lautet:
„Ordnungswidrig i.S. von § 18 Polizeigesetz handelt, wer vorsätzlich oder fahrlässig
(…)
Nr. 11: entgegen § 10 Abs. 3 Hunde frei herumlaufen lässt.“
Der Antragsteller wohnt im Ortsteil Conweiler der Antragsgegnerin. Er ist seit einigen Jahren Halter eines Hundes, den er täglich im Gebotsbereich der Polizeiverordnung ausführt. Am 17.03.2006 setzte die Antragsgegnerin gegen den Antragsteller ein Bußgeld wegen Verstoßes gegen den Leinenzwang fest. Hiergegen erhob der Antragsteller Einspruch. Durch Urteil des Amtsgerichts Pforzheim vom 04.08.2006 - 8 OWi 84 Js 6960/06 - wurde der Antragsteller zu einer Geldbuße von 25 EUR verurteilt; über die hiergegen erhobene Rechtsbeschwerde ist noch nicht entschieden.
Am 20.11.2006 hat der Antragsteller das Normenkontrollverfahren eingeleitet, zu dessen Begründung er vorträgt: Die Änderungsverordnung vom 01.06.2005 sei verfahrensfehlerhaft zustande gekommen, da die bekanntgemachte Verordnung vom Beschluss des Gemeinderats hinsichtlich der jeweiligen Gebietsgrenzen nicht gedeckt sei; denn der im Sitzungsprotokoll der Gemeinderatssitzung vom 01.06.2005 festgehaltene Beschluss zur Änderung der Verordnung enthalte anders als die Beschlussvorlage und der ausgefertigte Verordnungstext in § 10 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 UmweltschutzVO nicht die Worte „bis zum Waldrand“. Darüber hinaus sei die dortige Gebietsabgrenzung unklar und missverständlich und damit zu unbestimmt. Auch in der Sache sei der angeordnete Leinenzwang rechtswidrig. Die Annahme, dass eine abstrakt-generelle Gefahr von unangeleinten Hunden für Menschen oder andere Hunde ausgehe, könne nicht nachgewiesen werden. Ferner verstoße die Verordnung gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz. Die vorgenommene Abgrenzung könne nicht nachvollziehbar begründet werden. Bei der umfassenden Regelung für den südlichen Bereich habe der Gemeinderat nicht berücksichtigt, dass Hundehaltern auch Freilaufflächen für ihre Tiere zur Verfügung gestellt werden müssten. Andernfalls sei die nach Art. 20a GG gebotene artgerechte Tierhaltung nicht mehr möglich. Den in der Gemeinde wohnenden Hundehaltern könne auch nicht zugemutet werden, in ein gemeindefernes Freilaufgebiet zu fahren. Es sei ferner nicht dargetan, warum für den südlichen Außenbereich ein umfassender Leinenzwang erforderlich sei, während im nördlichen Außenbereich ein wegebezogener Leinenzwang für ausreichend angesehen wurde. Schließlich sei der normierte Leinenzwang auch nicht dazu geeignet, die von dem Gemeinderat heftig diskutierte Hundekotproblematik zu lösen.
10 
Der Antragsteller beantragt,
11 
§ 10 Abs. 3 Satz 1 der Polizeiverordnung gegen umweltschädliches Verhalten, zum Schutze der Grün- und Erholungsanlagen und über das Anbringen von Hausnummern (Polizeiliche Umweltschutzverordnung) der Antragsgegnerin vom 21.11.1996 in der Fassung der Änderungsverordnung vom 01.06.2005 für unwirksam zu erklären.
12 
Die Antragsgegnerin beantragt,
13 
den Antrag abzulehnen.
14 
Sie trägt vor: Die Verordnung sei formell ordnungsgemäß zustande gekommen. Zwar weiche der im Sitzungsprotokoll des Gemeinderats festgehaltene Beschlusstext geringfügig vom Wortlaut der Beschlussvorlage und der Verordnung ab. Das sei aber vor dem Hintergrund der Diskussion, deren Gegenstand nur der Bereich außerhalb des Waldgebiets gewesen sei, unerheblich; denn das Sitzungsprotokoll sei kein Wortprotokoll. Jedenfalls könne eine etwaige Lücke im Beschlusstext durch Auslegung anhand des objektiven Empfängerhorizonts geschlossen werden. Der räumliche Geltungsbereich des Leinenzwangs im streitigen Südbereich sei hinreichend bestimmt; dies werde durch einen Blick auf den Ortsplan bestätigt. Darüber hinaus werde mit Hinweistafeln auf Anfang und Ende des Leinenzwangs hingewiesen. Der Leinenzwang sei durch die Ermächtigungsgrundlage des § 10 PolG gedeckt. Von unangeleinten Hunden gehe eine abstrakte Gefahr für Menschen aus. Denn durch unberechenbares Verhalten der Hunde würden Menschen typischerweise gesundheitlich gefährdet oder zumindest erheblich belästigt. Zudem seien binnen eines Jahres ca. 25 bis 30 Vorfälle mit Bissen und Angriffen von freilaufenden Hunden zu verzeichnen gewesen. Seit Bestehen der Leinenpflicht sei die Zahl derartiger Vorfälle erheblich zurückgegangen. Des Weiteren werde die Landwirtschaft und der im dortigen Gebiet gelegene Segelflugplatz durch freilaufende Hunde und deren Kot sowie durch Stöcke, die von Hundehaltern geworfen würden, beeinträchtigt. Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit sei gewahrt. Insbesondere die unterschiedliche Behandlung von nördlichem und südlichem Außenbereich sei im Rahmen der Gestaltungsfreiheit des Verordnungsgebers gerechtfertigt, weil der südliche Bereich erheblich stärker touristisch genutzt werde. Die Verordnung stelle eine sinnvolle Kompromisslösung zwischen den Interessen der Hundehalter und den Interessen der Erholungssuchenden dar. Durch die örtliche Begrenzung des Leinenzwangs seien genügend Flächen vorhanden, die ein Freilaufen der Hunde ermöglichten.
15 
Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Schriftsätze der Beteiligten und auf den Inhalt der dem Senat vorliegenden Behördenakten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

 
I.
16 
Der Antrag ist gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i.V.m. § 4 AGVwGO statthaft und auch im Übrigen zulässig. Der Antragsteller ist gemäß § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO antragsbefugt. Er kann als Hundehalter, der bei seinen täglichen Spaziergängen mit dem Hund mit dem Anleingebot konfrontiert ist, geltend machen, in seiner allgemeinen Handlungsfreiheit (Art. 2 Abs. 1 GG) betroffen zu sein; auch ist gegen ihn bereits ein Bußgeld verhängt worden. Die insoweit noch maßgebliche Zweijahresfrist nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO in der bis zum 31.12.2006 geltenden Gesetzesfassung (vgl. § 195 Abs. 7 VwGO, eingefügt durch Gesetz vom 21.12.2006 ) ist gewahrt.
II.
17 
Der Antrag ist nicht begründet. Die zur Prüfung gestellten Vorschriften sind rechtsfehlerfrei zustande gekommen und auch inhaltlich von Rechts wegen nicht zu beanstanden.
18 
1. Die Änderungsverordnung, durch die § 10 Abs. 3 UmweltschutzVO neu gefasst wurde, ist, wie sich aus den vorgelegten Behördenakten ergibt, mit der erforderlichen Zustimmung des Gemeinderates der Antragsgegnerin erlassen (§ 15 Abs. 2 PolG) und dem Landratsamt als der Aufsichtsbehörde vorgelegt worden (§ 16 Abs. 1 PolG). Die Formerfordernisse des § 12 Abs. 1 und 2 PolG sind gewahrt.
19 
Eine ordnungsgemäße Verkündung durch öffentliche Bekanntmachung im Amtsblatt der Gemeinde (§ 5 VerkG, § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1, Satz 2 DVO-GemO) liegt ebenfalls vor. Die vom Antragsteller gerügte Abweichung des im Sitzungsprotokoll des Gemeinderats festgehaltenen Beschlusstextes vom bekannt gemachten Wortlaut der Norm steht dem nicht entgegen.
20 
Eine Verordnung ist zwar unwirksam, wenn sie nicht mit dem vom Gemeinderat beschlossenen Wortlaut bekannt gemacht wird bzw. die bekannt gemachte Norm so nicht beschlossen worden ist. Ein nach dem Rechtsstaatsprinzip ausgestaltetes Bekanntmachungsverfahren setzt voraus, dass die Rechtsnorm nicht mit einem anderen als dem vom Normgeber gewollten Inhalt veröffentlicht wird (vgl. BVerwG, Urteil vom 21.01.2004 - 8 CN 1.02 -, BVerwGE 120, 82). Eine solche Abweichung liegt hier aber auch bezüglich der Gebietsabgrenzung in § 10 Abs. 3 Satz Nr. 1 UmweltschutzVO nicht vor.
21 
Ohne Erfolg beruft sich der Antragsteller auf die gemäß § 38 Abs. 1 GemO gefertigte Niederschrift über die Verhandlungen des Gemeinderats. Diese muss u.a. den Wortlaut der Beschlüsse enthalten. Die Niederschrift dient dem späteren Nachweis über den Ablauf der Sitzungen, den Verlauf der Verhandlungen und den Inhalt der gefassten Beschlüsse. Ihr kommt als öffentliche Urkunde die in den §§ 415, 417 und 418 ZPO normierte erhöhte Beweiskraft zu (vgl. Senatsurteil vom 09.10.1989 - 1 S 5/88 -, NJW 1990, 1808; vom 17.10.2002 - 1 S 2114/99 -, juris Rz. 39). Es wird vermutet, dass der Inhalt der Verhandlungen und die Beschlüsse des Gemeinderates vollständig und richtig wiedergeben sind. Die Niederschrift wirkt aber nicht rechtsbegründend für die Beschlüsse des Gemeinderates (vgl. Kunze/Bronner/Katz, Gemeindeordnung Baden-Württemberg, § 38 Rn. 1). Aus der formalen Beweisfunktion der Niederschrift folgt, dass die Vermutung der Richtigkeit und Vollständigkeit durch Gegenbeweise entkräftet werden kann.
22 
In der Niederschrift über die Verhandlungen und Beschlüsse des Gemeinderats vom 01.06.2005 wird auf Blatt 104 zwar festgehalten, dass nach der Zustimmung zur grundsätzlichen Festlegung von Leinenzwang in bestimmten Außengebieten u.a. der Leinenzwang für das Gebiet „Südbereich zwischen Schützenstraße in Schwann und der Straße Am Sportplatz in Conweiler“ beschlossen wurde. In dieser Umschreibung fehlt im Unterschied sowohl zur diskutierten Beschlussvorlage als auch zur veröffentlichten Verordnungsregelung die Angabe „bis zum Waldrand“. Eine inhaltliche Abweichung wird damit aber nicht dokumentiert. Es handelt sich vielmehr ersichtlich um eine leicht verkürzte Wiedergabe des in der Beschlussvorlage bezeichneten Gebiets, das - auch ausweislich der Diskussion im Gemeinderat - in seiner Ausdehnung unverändert bleiben sollte. Denn auf Blatt 106 der Sitzungsniederschrift wird der gesamte Text der vom Gemeinderat - zunächst in getrennten Abstimmungen - beschlossenen Änderungsverordnung nochmals zusammenfassend aufgeführt; dieser Text stimmt mit dem der Bekanntmachung überein.
23 
2. Auch in materieller Hinsicht hält § 10 Abs. 3 Satz 1 UmweltschutzVO der rechtlichen Prüfung stand.
24 
a) Der in dieser Vorschrift angeordnete Leinenzwang für Hunde ist durch die gesetzliche Ermächtigung des § 10 Abs. 1 i.V.m. § 1 Abs. 1 PolG gedeckt.
25 
Eine hiernach erforderliche abstrakte Gefahr für die öffentliche Sicherheit und Ordnung liegt vor, wenn bei bestimmten Arten von Verhaltensweisen oder Zuständen nach allgemeiner Lebenserfahrung oder fachlichen Erkenntnissen mit hinreichender Wahrscheinlichkeit ein Schaden für die polizeilichen Schutzgüter im Einzelfall, d.h. eine konkrete Gefahrenlage, einzutreten pflegt. Dabei hängt der zu fordernde Wahrscheinlichkeitsgrad von der Bedeutung der gefährdeten Rechtsgüter sowie dem Ausmaß des möglichen Schadens ab. Geht es um den Schutz besonders hochwertiger Rechtsgüter, wie etwa Leben und Gesundheit von Menschen, so kann auch die entferntere Möglichkeit eines Schadenseintritts ausreichen (vgl. nur Senatsurteil vom 16.10.2001 - 1 S 2346/00 -, ESVGH 52, 80 <86>; BVerwG, Urteil vom 03.07.2002 - 6 CN 8.01 -, BVerwGE 116, 347 <351 f.>, jeweils m.w.N.).
26 
Der Senat geht in ständiger Rechtsprechung davon aus, dass von Hunden Gefahren für die menschliche Gesundheit und für andere Hunde ausgehen können, die geeignet sind, die allgemeine Anordnung eines Leinenzwangs zu rechtfertigen (vgl. schon Beschluss vom 05.07.1967 - I 195/66 -, ESVGH 18, 19 <21 f.>; vom 31.01.1980 – I 1996/79 -, BWVPr 1980, 167 und vom 06.07.1989 - 1 S 3107/88 -, ESVGH 39, 288 <289>). Hieran hält der Senat fest. Dabei mag dahinstehen, ob eine entsprechende Gefahrenlage schon durch die von der Antragsgegnerin angeführten, in der Mehrzahl aber nicht näher umschriebenen Vorfälle mit unangeleinten Hunden hinreichend verlässlich dokumentiert wird. Denn schon die allgemeine Lebenserfahrung belegt aufgrund der (potentiellen) Konfliktträchtigkeit einer Begegnung von Hunden und Menschen die erforderliche abstrakt-generelle Gefahrenlage. Zum natürlichen Verhaltensrepertoire von Hunden gehören nämlich das Beißen, Hetzen, Reißen, Anspringen, Schnappen, Nachrennen und Beschnüffeln, das sich bei freilaufenden Hunden spontan und unberechenbar äußert und zu einer Gefährdung unbeteiligter Dritter führen kann, welche die Schwelle der bloßen Lästigkeit überschreitet. Auch ein zunächst bloß subjektives Unsicherheitsgefühl, das viele Menschen, vor allem Kinder, gegenüber freilaufenden Hunden beschleicht, ist hier zu berücksichtigen; denn gerade auch ängstliches Verhalten kann bei ansonsten unauffälligen Hunden weitere Reaktionen und auf diese Weise einen gefahrerhöhenden Kreislauf in Gang setzen (Thür. OVG, Urteil vom 26.04.2007 - 3 N 699/05 -, juris Rz. 60 ff.).
27 
Der Verweis des Antragstellers auf die abweichende Auffassung des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts (Urteil vom 27.01.2005 - 11 KN 38/04 -, NordÖR 2005, 179 <180 f.>), wonach eine abstrakte Gefahr durch unangeleinte Hunde nicht festgestellt werden könne, verfängt nicht. Zu Unrecht bezieht sich diese Entscheidung auf die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts. Mit Urteil vom 03.07.2002 (- 6 CN 8.01 -, BVerwGE 116, 347 <355 f.>) hat das Bundesverwaltungsgericht die niedersächsische Gefahrtier-Verordnung nämlich allein wegen des abschließend an die Gefährlichkeit bestimmter Hunderassen anknüpfenden Regelungskonzepts als von der polizeirechtlichen, auf die Gefahrenabwehr zielenden Ermächtigungsgrundlage nicht gedeckte Maßnahme der Gefahrenvorsorge beanstandet. Das Bundesverwaltungsgericht geht aber zugleich davon aus, dass mit der Haltung von Hunden „wegen der Unberechenbarkeit des tierischen Verhaltens“ „unzweifelhaft“ Gefahren verbunden sind.
28 
b) Der Erlass einer Regelung über den allgemeinen Leinenzwang ist nicht gemäß § 11 PolG durch die Polizeiverordnung des Innenministeriums und des Ministeriums Ländlicher Raum über das Halten gefährlicher Hunde - PolVOgH - vom 3. August 2000 (GBl. S. 574) gesperrt. § 4 Abs. 3 Satz 1 PolVOgH sieht zwar einen Leinenzwang für gefährliche Hunde i.S. dieser Verordnung vor. Diese Regelung versteht sich jedoch ausweislich von § 6 PolVOgH nicht als abschließend. Denn nach dieser Bestimmung bleiben weitergehende Verordnungen nachgeordneter Polizeibehörden unberührt. Dies gilt insbesondere für Regelungen, die nicht dem Schutz der Bevölkerung und anderer Tiere vor „gefährlichen Hunden“ zu dienen bestimmt sind, sondern die von Hunden generell in bestimmten - gefahrträchtigen - Situationen ausgehenden Gefahren in den Blick nehmen.
29 
c) Die Tatbestandsmerkmale des § 10 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 UmweltschutzVO sind hinreichend bestimmt.
30 
Das aus dem Rechtsstaatsgebot abzuleitende Gebot der hinreichenden Bestimmtheit und Klarheit der Norm fordert vom Normgeber, seine Regelungen so genau zu fassen, wie dies nach der Eigenart der zu ordnenden Lebenssachverhalte und mit Rücksicht auf den Normzweck möglich ist. Damit soll zum einen sichergestellt werden, dass der Betroffene die Rechtslage, d.h. Inhalt und Grenzen von Gebots- oder Verbotsnormen, in zumutbarer Weise erkennen und sein Verhalten danach einrichten kann. Zum anderen soll das Vorgehen der Verwaltung durch steuernde und begrenzende Handlungsmaßstäbe gebunden werden. Schließlich sollen die Gerichte in die Lage versetzt werden, anhand verlässlicher normativer Vorgaben die Rechtskontrolle durchzuführen. Der Normgeber darf dabei grundsätzlich auch auf unbestimmte Rechtsbegriffe zurückgreifen, wenn die Kennzeichnung der Normtatbestände mit beschreibenden Merkmalen nicht möglich ist. Die Auslegungsbedürftigkeit einer Norm steht ihrer Bestimmtheit nicht entgegen; allerdings müssen sich dann aus Wortlaut, Zweck und Zusammenhang der Regelung objektive Kriterien gewinnen lassen, die einen verlässlichen Vollzug der Norm gewährleisten. Je intensiver dabei eine Regelung auf die Rechtspositionen des Normadressaten wirkt, desto höher sind die Anforderungen, die an die Bestimmtheit im Einzelnen zu stellen sind (vgl. dazu zuletzt BVerfG, Urteil vom 27.07.2005 - 1 BvR 668/04 -, BVerfGE 113, 348 <375 ff.>, sowie Senatsurteil vom 11.10.2000 - 1 S 2964/99 -, ESVGH 51, 41 <46>; vom 16.10.2001 - 1 S 2346/00 -, ESVGH 52, 80 <86 f.>, jeweils m.w.N.).
31 
Nach diesen Maßstäben ist es nicht zu beanstanden, dass § 10 Abs. 3 Satz 1 UmweltschutzVO zur Abgrenzung des räumlichen Geltungsbereichs des Leinenzwangs auf die bauplanungsrechtliche Begriffe Innenbereich und Außenbereich Bezug nimmt. Die in der obergerichtlichen Rechtsprechung geäußerten Bedenken (vgl. OVG RP, Urteil vom 21.09.2006 - 7 C 10539/06 -, DÖV 2007, 82 <83>; Thür. OVG, Urteil vom 26.04.2007 - 3 N 699/05 -, juris Rz. 76 ff.; siehe auch zur Unbestimmtheit des Begriffs „innerhalb der geschlossenen Ortslage“ OVG NRW, Urteil vom 26.01.1987 – 7 A 605/85 -, NVwZ 1988, 659, sowie Nds. OVG, Urteil vom 27.01.2005 - 11 KN 38/04 -, NordÖR 2005, 179 <181>) teilt der Senat jedenfalls im vorliegenden Fall nicht.
32 
Der Rechtsbegriff des Innenbereichs ist in seinem baurechtlichen Kontext hinreichend bestimmt. Dies gilt für den Planbereich (§ 30 BauGB) durch den Bezug auf parzellenscharf abgegrenzte Bebauungspläne ebenso wie für den unbeplanten Innenbereich nach § 34 BauGB. Nach der Rechtsprechung setzt ein im Zusammenhang bebauter Ortsteil i.S. dieser Vorschrift voraus, dass die Bebauung den Eindruck der Geschlossenheit und Zusammengehörigkeit vermittelt und nach der Zahl der vorhandenen Bauten ein gewisses Gewicht besitzt sowie Ausdruck einer organischen Siedlungsstruktur ist; die hierfür maßgeblichen Kriterien sind im Einzelnen entfaltet worden (siehe etwa Hofherr in: Berliner Kommentar zum BauGB, Lfg. Jan. 2005, § 34 Rn 2 ff., m.N.), so dass dieser unbestimmte Rechtsbegriff hinreichend präzisiert, in seiner Bedeutung geklärt und im juristischen Sprachgebrauch verfestigt ist. Den Verwaltungsbehörden und den Gerichten stehen damit handhabbare Maßstäbe zur Verfügung. Dem Grundstückseigentümer als dem in erster Linie von der Norm Betroffenen ist es zumutbar, sich angesichts der Bedeutung der Frage ggf. unter Hinzuziehung von Fachleuten und Einholung von Rechtsrat über die baulichen Nutzungsmöglichkeiten seines Grundstücks zu vergewissern. Auf solches jedenfalls in Grenzfällen erforderliches baurechtliches Spezialwissen kann indessen nicht in jeglichem Regelungszusammenhang verwiesen werden. Das gilt nur dann, wenn die Lage des Normadressaten vergleichbar dem Baurecht durch einen Grundstücksbezug gekennzeichnet ist. Dies ist etwa bei einer Baumschutzsatzung der Fall (vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 16.06.1994 - 4 C 2.94 -, BVerwGE 96, 110, sowie BGH, Beschluss vom 15.03.1996 – 3 StR 506/95 -, NStZ 1996, 342). Demgegenüber sieht sich der Hundehalter nicht nur bezogen auf ein bestimmtes Grundstück, sondern potentiell an vielen Stellen, die er in Begleitung des Hundes passiert, mit der Frage des räumlichen Geltungsbereichs des Leinenzwangs konfrontiert. Auch für den rechtsunkundigen, aber verständigen, durchschnittlichen Hundehalter muss dann ohne großen Aufwand erkennbar sein, wo der Hund an der Leine zu führen ist. Ausgehend vom gefahrabwehrrechtlichen Zweck der Norm erschließt sich der auf den Innenbereich bezogene Geltungsbereich des Leinenzwangs zumeist ohne Schwierigkeiten. Wo nämlich eine nicht nur vereinzelte Bebauung mit Wohnhäusern oder sonstigen Gebäuden besteht, ist gewöhnlich mit dem Erscheinen von Menschen und anderen Tieren zu rechnen, deren Schutz beabsichtigt ist. Die Feinabgrenzung in der Ortsrandlage mag sich allerdings dem Hundeführer nicht unmittelbar erschließen. Denn die Frage, ob ein unbebautes Grundstück noch als Baulücke einzustufen ist, die den Bebauungszusammenhang nicht unterbricht, setzt eine umfassende Wertung und Bewertung der Umstände voraus, die ohne baurechtliche Kenntnisse oftmals nicht zu bewältigen ist. Vereinzelte „Unschärfen“ in Randbereichen sind indessen nicht zu beanstanden. Denn mögliche Nachteile einer insoweit verbleibenden Unbestimmtheit können durch die gerichtliche Kontrolle einer konkretisierenden Polizeiverfügung oder eines Bußgeldbescheides ausgeglichen werden (vgl. BVerwG, Urteil vom 16.06.1994 - 4 C 2.94 -, BVerwGE 96, 110 <116>; Senatsurteil vom 16.10.2001 - 1 S 2346/00 -, ESVGH 52, 80 <87> m.N.). Das Maß an Unsicherheit, das den Normadressaten – nicht zuletzt mit Blick auf die geringe Eingriffsintensität, die mit dem bloßen, wenn auch bußgeldbewehrten, Anleinen der Hunde verbunden ist – noch zugemutet werden kann, wäre jedoch überschritten, wenn die Siedlungsstruktur im Bereich des Normgebers so durch Streubebauung geprägt würde, dass nicht nur vereinzelt bauplanungsrechtlich zwischen Splittersiedlung und Ortsteil abgegrenzt werden müsste. Dann erwiese sich die Bezugnahme auf baurechtliche Begriffe für eine Regelung über den Leinenzwang als untauglich. Für eine solche (Sonder-)Situation ist hier aber angesichts der vorgelegten Pläne und Luftbilder nichts ersichtlich, so dass § 10 Abs. 3 Satz 1 UmweltschutzVO insoweit keinen rechtlichen Bedenken begegnet. Der Bezug auf den Planbereich (§ 30 BauGB) ist ebenfalls unschädlich. Solange ein Bebauungsplan noch nicht verwirklicht ist, fehlt es für den Betrachter zwar an Anhaltspunkten, die für eine rechtliche Einstufung des betreffenden Gebiets als Innenbereich sprechen. Eine solche Unsicherheit im Übergangszeitraum bis zur Planverwirklichung durch die Bebauung kann aber hingenommen werden.
33 
d) Die räumliche Festlegung des Gebotsgebiets im südlichen Außenbereich ist ebenfalls hinreichend bestimmt. In nördlicher Richtung ist das Gebiet durch den Begriff des Außenbereichs begrenzt. Dieser beginnt nach der letzten geschlossenen Bebauung am Ortsrand. In südlicher Richtung bezeichnet der „Waldrand“ die Grenze der Anleinpflicht. In westlicher Richtung wird das Gebiet durch die Straße „Am Sportplatz in Conweiler“, in östlicher Richtung durch die „Schützenstraße in Schwann“ begrenzt. Damit sind die äußeren Grenzen klar und für jedermann erkennbar umrissen. Eventuelle Zweifel des Betroffenen über die Geltung des Anleingebots werden zudem dadurch ausgeräumt, dass Hinweistafeln aufgestellt wurden, welche auf den Beginn des Leinenzwangs hinweisen.
34 
Hinsichtlich der Gebotsbereiche im nördlichen Gemarkungsgebiet sind konkrete Einwendungen nicht vorgebracht worden. Bedenken sind auch nicht ersichtlich; aufgrund der örtlichen Verhältnisse und der nach dem unwidersprochenen Vortrag der Antragsgegnerin aufgestellten Schilder kann es hier keine vernünftigen Zweifel an der räumlichen Erstreckung des Leinenzwangs geben. Soweit darin jeweils auf den Bereich einer Straße bzw. eines Weges abgestellt wird, wird deutlich, dass die Hunde nicht nur auf der Straße bzw. dem Weg anzuleinen sind; auch auf den daran anschließenden Grundstücken dürfen sie gleichfalls nicht frei laufen.
35 
e) Die Ermessensentscheidung der Antragsgegnerin, zum Zweck der Gefahrenabwehr in den genannten Gebieten des Außenbereichs den Leinenzwang anzuordnen, ist im Rahmen der begrenzten gerichtlichen Überprüfung (vgl. den Rechtsgedanken des § 114 Satz 1 VwGO), die dem weiten Einschätzungsspielraum des Normgebers Rechnung zu tragen hat, rechtlich nicht zu beanstanden.
36 
Die umstrittene Vorschrift verstößt nicht gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit.
37 
Der Leinenzwang ist geeignet, Schäden durch Beißattacken zu verhindern. Er trägt darüber hinaus dazu bei, Verunreinigungen öffentlich zugänglicher Flächen zu vermeiden; denn für den Hundeführer ist es wegen des dann eingeschränkten Bewegungsradius des Hundes und der örtlichen Nähe jedenfalls leichter, die Hinterlassenschaften eines an der Leine geführten Hundes zu beseitigen (siehe auch Senatsbeschluss vom 31.01.1980 - I 1886/79 -, BWVPr 1980, 167).
38 
Die Regelung erweist sich zudem als erforderlich, weil mildere Mittel zur Gefahrenabwehr nicht in Betracht kommen. Der Verweis auf Belehrungen und weitere freiwillige Maßnahmen zur Vermeidung von Beißattacken und Verunreinigungen ist nicht in gleicher Weise geeignet, die von unangeleinten Hunden ausgehenden Gefahren wirksam zu bekämpfen.
39 
Schließlich ist der Leinenzwang auch angemessen und beschränkt die Hundehalter nicht unzumutbar in ihren Rechten. Hierbei ist zu berücksichtigen, dass die Anleinpflicht nur geringfügig in das Recht des Hundehalters auf allgemeine Handlungsfreiheit (Art. 2 Abs. 1 GG) eingreift, während die geschützten Rechtsgüter Leben und Gesundheit (Art. 2 Abs. 2 GG) von Verfassung wegen einen hohen Rang beanspruchen. Bei Abwägung der durch den Leinenzwang betroffenen Interessen ist die Regelung der Antragsgegnerin mithin nicht unverhältnismäßig.
40 
Soweit der Antragsteller durch den Leinenzwang die Möglichkeit einer artgerechten Hundehaltung beeinträchtigt sieht (siehe § 2 Abs. 1 Satz 2 Tierschutz-Hundeverordnung vom 02.05.2001 ), ist darauf zu verweisen, dass grundsätzlich nicht die Antragsgegnerin das artgerechte Halten von Tieren sicherzustellen, sondern hierfür der Hundehalter selbst zu sorgen hat (vgl. § 2 Nr. 2 TierSchG; dazu Senatsbeschluss vom 06.07.1989 - 1 S 3107/88 -, ESVGH 39, 288 <289 f.>). Eine solche tierschutzrechtlich unbedenkliche Haltung wird dem Antragsteller im Übrigen auf dem Gemeindegebiet auch nicht unmöglich gemacht.
41 
Denn die Antragsgegnerin hat den Leinenzwang nicht für das gesamte Gemeindegebiet angeordnet, diesen vielmehr - nach Maßgabe des nach der örtlichen Situation je verschieden zu gewichtenden Gefahrenpotentials - auf einzelne Gebiete mit einer Ausdehnung von ca. 610 ha bei einer Gemarkungsfläche von 3.307 ha beschränkt, in denen es besonders häufig zu Kontakten zwischen Menschen und Hunden kommt. Für den innerörtlichen Bereich ist dies offenkundig. Aber auch der vom Leinenzwang erfasste südliche Außenbereich der Gemeinde wird in hohem Maß von Spaziergängern, Wanderern und Joggern genutzt und ist ein touristisch attraktives Gebiet. Der Bereich befindet sich im Naturparkportal Nordschwarzwald, zahlreiche Wanderrouten (z.B. Westweg Pforzheim/Basel), Nordic Walking-Routen, Mountainbike-Routen und Radwege führen durch diesen Bereich. Zudem liegt im süd-östlichen Bereich des betroffenen Gebietes ein Segelflugplatz. Hier kam es in letzter Zeit zunehmend zu Konflikten mit freilaufenden Hunden. Die weniger stark frequentieren östlichen und westlichen Außenbereichsgebiete der Antragsgegnerin sind dagegen vom Leinenzwang ausgenommen. Im nördlichen Außenbereich sind ebenfalls nur einzelne Wege vom Leinenzwang betroffen. Diese sachlichen Gegebenheiten rechtfertigen entgegen der Ansicht des Antragstellers die unterschiedlichen Regelungen für den nördlichen und den südlichen Außenbereich; diese sind gerade Ausdruck einer angemessenen Abwägung der meist gegenläufigen Interessen von Hundehaltern und Erholungssuchenden. Den Hundehaltern kann zugemutet werden, ihre Hunde auf den vorhandenen Freiflächen artgerecht auszuführen. Der Antragsteller muss zwar in der näheren Umgebung seiner Wohnung den Leinenzwang beachten, es trifft aber nicht zu, dass der Antragsteller nunmehr in gemeindeferne Gebiete fahren müsse, um seinem Hund Auslauf zu gewähren. Auch fußläufig sind solche Gebiete gerade mit einem großen und lauffreudigen Hund erreichbar.
42 
Eine Differenzierung nach Art und Größe der Hunde ist nicht geboten. Der Verordnungsgeber darf ausgehend von der grundsätzlich bestehenden abstrakten Gefahr durch freilaufende Hunde Sachverhalte typisieren. Es ist deshalb nicht zu beanstanden, wenn er in einer generellen Regelung atypische Besonderheiten des Einzelfalles vernachlässigt (vgl. nur Senatbeschluss vom 06.07.1989 - 1 S 3107/88 -, ESVGH 39, 288 <289>) und deswegen auch umsichtige Hundehalter, die immer rücksichtsvoll auftreten und in einer der Situation angemessenen Weise reagieren sowie ihren Hund – jedenfalls in aller Regel - verlässlich „im Griff“ haben, dieser Vorschrift unterwirft (siehe hierzu schon Senatsbeschluss vom 05.07.1967 - I 195/66 -, ESVGH 18, 19 <23>). Auch zu der vom Antragsteller angeregten zeitlichen Einschränkung des Leinenzwangs im Außenbereich ist die Antragsgegnerin von Rechts wegen nicht verpflichtet. Zwar ist das Konfliktpotential zwischen Hundehaltern und den übrigen Nutzern dort am Wochenende und gerade bei schönem Wetter besonders groß. Aber auch an Wochentagen kann es nicht vernachlässigt werden; dies gilt nicht zuletzt für Begegnungen mit Joggern. Darüber hinaus ist das Problem der Verunreinigung stark genutzter Freilaufflächen durch die Hunde nicht auf bestimmte Zeiten begrenzt.
43 
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
44 
Die Revision war nicht zuzulassen, da keine der Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO gegeben ist.
45 
Beschluss
vom 15.11.2007
Der Streitwert für das Verfahren wird gemäß § 52 Abs. 2 GKG auf 5.000 EUR festgesetzt.
        
Der Beschluss ist unanfechtbar.

Gründe

 
I.
16 
Der Antrag ist gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i.V.m. § 4 AGVwGO statthaft und auch im Übrigen zulässig. Der Antragsteller ist gemäß § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO antragsbefugt. Er kann als Hundehalter, der bei seinen täglichen Spaziergängen mit dem Hund mit dem Anleingebot konfrontiert ist, geltend machen, in seiner allgemeinen Handlungsfreiheit (Art. 2 Abs. 1 GG) betroffen zu sein; auch ist gegen ihn bereits ein Bußgeld verhängt worden. Die insoweit noch maßgebliche Zweijahresfrist nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO in der bis zum 31.12.2006 geltenden Gesetzesfassung (vgl. § 195 Abs. 7 VwGO, eingefügt durch Gesetz vom 21.12.2006 ) ist gewahrt.
II.
17 
Der Antrag ist nicht begründet. Die zur Prüfung gestellten Vorschriften sind rechtsfehlerfrei zustande gekommen und auch inhaltlich von Rechts wegen nicht zu beanstanden.
18 
1. Die Änderungsverordnung, durch die § 10 Abs. 3 UmweltschutzVO neu gefasst wurde, ist, wie sich aus den vorgelegten Behördenakten ergibt, mit der erforderlichen Zustimmung des Gemeinderates der Antragsgegnerin erlassen (§ 15 Abs. 2 PolG) und dem Landratsamt als der Aufsichtsbehörde vorgelegt worden (§ 16 Abs. 1 PolG). Die Formerfordernisse des § 12 Abs. 1 und 2 PolG sind gewahrt.
19 
Eine ordnungsgemäße Verkündung durch öffentliche Bekanntmachung im Amtsblatt der Gemeinde (§ 5 VerkG, § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1, Satz 2 DVO-GemO) liegt ebenfalls vor. Die vom Antragsteller gerügte Abweichung des im Sitzungsprotokoll des Gemeinderats festgehaltenen Beschlusstextes vom bekannt gemachten Wortlaut der Norm steht dem nicht entgegen.
20 
Eine Verordnung ist zwar unwirksam, wenn sie nicht mit dem vom Gemeinderat beschlossenen Wortlaut bekannt gemacht wird bzw. die bekannt gemachte Norm so nicht beschlossen worden ist. Ein nach dem Rechtsstaatsprinzip ausgestaltetes Bekanntmachungsverfahren setzt voraus, dass die Rechtsnorm nicht mit einem anderen als dem vom Normgeber gewollten Inhalt veröffentlicht wird (vgl. BVerwG, Urteil vom 21.01.2004 - 8 CN 1.02 -, BVerwGE 120, 82). Eine solche Abweichung liegt hier aber auch bezüglich der Gebietsabgrenzung in § 10 Abs. 3 Satz Nr. 1 UmweltschutzVO nicht vor.
21 
Ohne Erfolg beruft sich der Antragsteller auf die gemäß § 38 Abs. 1 GemO gefertigte Niederschrift über die Verhandlungen des Gemeinderats. Diese muss u.a. den Wortlaut der Beschlüsse enthalten. Die Niederschrift dient dem späteren Nachweis über den Ablauf der Sitzungen, den Verlauf der Verhandlungen und den Inhalt der gefassten Beschlüsse. Ihr kommt als öffentliche Urkunde die in den §§ 415, 417 und 418 ZPO normierte erhöhte Beweiskraft zu (vgl. Senatsurteil vom 09.10.1989 - 1 S 5/88 -, NJW 1990, 1808; vom 17.10.2002 - 1 S 2114/99 -, juris Rz. 39). Es wird vermutet, dass der Inhalt der Verhandlungen und die Beschlüsse des Gemeinderates vollständig und richtig wiedergeben sind. Die Niederschrift wirkt aber nicht rechtsbegründend für die Beschlüsse des Gemeinderates (vgl. Kunze/Bronner/Katz, Gemeindeordnung Baden-Württemberg, § 38 Rn. 1). Aus der formalen Beweisfunktion der Niederschrift folgt, dass die Vermutung der Richtigkeit und Vollständigkeit durch Gegenbeweise entkräftet werden kann.
22 
In der Niederschrift über die Verhandlungen und Beschlüsse des Gemeinderats vom 01.06.2005 wird auf Blatt 104 zwar festgehalten, dass nach der Zustimmung zur grundsätzlichen Festlegung von Leinenzwang in bestimmten Außengebieten u.a. der Leinenzwang für das Gebiet „Südbereich zwischen Schützenstraße in Schwann und der Straße Am Sportplatz in Conweiler“ beschlossen wurde. In dieser Umschreibung fehlt im Unterschied sowohl zur diskutierten Beschlussvorlage als auch zur veröffentlichten Verordnungsregelung die Angabe „bis zum Waldrand“. Eine inhaltliche Abweichung wird damit aber nicht dokumentiert. Es handelt sich vielmehr ersichtlich um eine leicht verkürzte Wiedergabe des in der Beschlussvorlage bezeichneten Gebiets, das - auch ausweislich der Diskussion im Gemeinderat - in seiner Ausdehnung unverändert bleiben sollte. Denn auf Blatt 106 der Sitzungsniederschrift wird der gesamte Text der vom Gemeinderat - zunächst in getrennten Abstimmungen - beschlossenen Änderungsverordnung nochmals zusammenfassend aufgeführt; dieser Text stimmt mit dem der Bekanntmachung überein.
23 
2. Auch in materieller Hinsicht hält § 10 Abs. 3 Satz 1 UmweltschutzVO der rechtlichen Prüfung stand.
24 
a) Der in dieser Vorschrift angeordnete Leinenzwang für Hunde ist durch die gesetzliche Ermächtigung des § 10 Abs. 1 i.V.m. § 1 Abs. 1 PolG gedeckt.
25 
Eine hiernach erforderliche abstrakte Gefahr für die öffentliche Sicherheit und Ordnung liegt vor, wenn bei bestimmten Arten von Verhaltensweisen oder Zuständen nach allgemeiner Lebenserfahrung oder fachlichen Erkenntnissen mit hinreichender Wahrscheinlichkeit ein Schaden für die polizeilichen Schutzgüter im Einzelfall, d.h. eine konkrete Gefahrenlage, einzutreten pflegt. Dabei hängt der zu fordernde Wahrscheinlichkeitsgrad von der Bedeutung der gefährdeten Rechtsgüter sowie dem Ausmaß des möglichen Schadens ab. Geht es um den Schutz besonders hochwertiger Rechtsgüter, wie etwa Leben und Gesundheit von Menschen, so kann auch die entferntere Möglichkeit eines Schadenseintritts ausreichen (vgl. nur Senatsurteil vom 16.10.2001 - 1 S 2346/00 -, ESVGH 52, 80 <86>; BVerwG, Urteil vom 03.07.2002 - 6 CN 8.01 -, BVerwGE 116, 347 <351 f.>, jeweils m.w.N.).
26 
Der Senat geht in ständiger Rechtsprechung davon aus, dass von Hunden Gefahren für die menschliche Gesundheit und für andere Hunde ausgehen können, die geeignet sind, die allgemeine Anordnung eines Leinenzwangs zu rechtfertigen (vgl. schon Beschluss vom 05.07.1967 - I 195/66 -, ESVGH 18, 19 <21 f.>; vom 31.01.1980 – I 1996/79 -, BWVPr 1980, 167 und vom 06.07.1989 - 1 S 3107/88 -, ESVGH 39, 288 <289>). Hieran hält der Senat fest. Dabei mag dahinstehen, ob eine entsprechende Gefahrenlage schon durch die von der Antragsgegnerin angeführten, in der Mehrzahl aber nicht näher umschriebenen Vorfälle mit unangeleinten Hunden hinreichend verlässlich dokumentiert wird. Denn schon die allgemeine Lebenserfahrung belegt aufgrund der (potentiellen) Konfliktträchtigkeit einer Begegnung von Hunden und Menschen die erforderliche abstrakt-generelle Gefahrenlage. Zum natürlichen Verhaltensrepertoire von Hunden gehören nämlich das Beißen, Hetzen, Reißen, Anspringen, Schnappen, Nachrennen und Beschnüffeln, das sich bei freilaufenden Hunden spontan und unberechenbar äußert und zu einer Gefährdung unbeteiligter Dritter führen kann, welche die Schwelle der bloßen Lästigkeit überschreitet. Auch ein zunächst bloß subjektives Unsicherheitsgefühl, das viele Menschen, vor allem Kinder, gegenüber freilaufenden Hunden beschleicht, ist hier zu berücksichtigen; denn gerade auch ängstliches Verhalten kann bei ansonsten unauffälligen Hunden weitere Reaktionen und auf diese Weise einen gefahrerhöhenden Kreislauf in Gang setzen (Thür. OVG, Urteil vom 26.04.2007 - 3 N 699/05 -, juris Rz. 60 ff.).
27 
Der Verweis des Antragstellers auf die abweichende Auffassung des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts (Urteil vom 27.01.2005 - 11 KN 38/04 -, NordÖR 2005, 179 <180 f.>), wonach eine abstrakte Gefahr durch unangeleinte Hunde nicht festgestellt werden könne, verfängt nicht. Zu Unrecht bezieht sich diese Entscheidung auf die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts. Mit Urteil vom 03.07.2002 (- 6 CN 8.01 -, BVerwGE 116, 347 <355 f.>) hat das Bundesverwaltungsgericht die niedersächsische Gefahrtier-Verordnung nämlich allein wegen des abschließend an die Gefährlichkeit bestimmter Hunderassen anknüpfenden Regelungskonzepts als von der polizeirechtlichen, auf die Gefahrenabwehr zielenden Ermächtigungsgrundlage nicht gedeckte Maßnahme der Gefahrenvorsorge beanstandet. Das Bundesverwaltungsgericht geht aber zugleich davon aus, dass mit der Haltung von Hunden „wegen der Unberechenbarkeit des tierischen Verhaltens“ „unzweifelhaft“ Gefahren verbunden sind.
28 
b) Der Erlass einer Regelung über den allgemeinen Leinenzwang ist nicht gemäß § 11 PolG durch die Polizeiverordnung des Innenministeriums und des Ministeriums Ländlicher Raum über das Halten gefährlicher Hunde - PolVOgH - vom 3. August 2000 (GBl. S. 574) gesperrt. § 4 Abs. 3 Satz 1 PolVOgH sieht zwar einen Leinenzwang für gefährliche Hunde i.S. dieser Verordnung vor. Diese Regelung versteht sich jedoch ausweislich von § 6 PolVOgH nicht als abschließend. Denn nach dieser Bestimmung bleiben weitergehende Verordnungen nachgeordneter Polizeibehörden unberührt. Dies gilt insbesondere für Regelungen, die nicht dem Schutz der Bevölkerung und anderer Tiere vor „gefährlichen Hunden“ zu dienen bestimmt sind, sondern die von Hunden generell in bestimmten - gefahrträchtigen - Situationen ausgehenden Gefahren in den Blick nehmen.
29 
c) Die Tatbestandsmerkmale des § 10 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 UmweltschutzVO sind hinreichend bestimmt.
30 
Das aus dem Rechtsstaatsgebot abzuleitende Gebot der hinreichenden Bestimmtheit und Klarheit der Norm fordert vom Normgeber, seine Regelungen so genau zu fassen, wie dies nach der Eigenart der zu ordnenden Lebenssachverhalte und mit Rücksicht auf den Normzweck möglich ist. Damit soll zum einen sichergestellt werden, dass der Betroffene die Rechtslage, d.h. Inhalt und Grenzen von Gebots- oder Verbotsnormen, in zumutbarer Weise erkennen und sein Verhalten danach einrichten kann. Zum anderen soll das Vorgehen der Verwaltung durch steuernde und begrenzende Handlungsmaßstäbe gebunden werden. Schließlich sollen die Gerichte in die Lage versetzt werden, anhand verlässlicher normativer Vorgaben die Rechtskontrolle durchzuführen. Der Normgeber darf dabei grundsätzlich auch auf unbestimmte Rechtsbegriffe zurückgreifen, wenn die Kennzeichnung der Normtatbestände mit beschreibenden Merkmalen nicht möglich ist. Die Auslegungsbedürftigkeit einer Norm steht ihrer Bestimmtheit nicht entgegen; allerdings müssen sich dann aus Wortlaut, Zweck und Zusammenhang der Regelung objektive Kriterien gewinnen lassen, die einen verlässlichen Vollzug der Norm gewährleisten. Je intensiver dabei eine Regelung auf die Rechtspositionen des Normadressaten wirkt, desto höher sind die Anforderungen, die an die Bestimmtheit im Einzelnen zu stellen sind (vgl. dazu zuletzt BVerfG, Urteil vom 27.07.2005 - 1 BvR 668/04 -, BVerfGE 113, 348 <375 ff.>, sowie Senatsurteil vom 11.10.2000 - 1 S 2964/99 -, ESVGH 51, 41 <46>; vom 16.10.2001 - 1 S 2346/00 -, ESVGH 52, 80 <86 f.>, jeweils m.w.N.).
31 
Nach diesen Maßstäben ist es nicht zu beanstanden, dass § 10 Abs. 3 Satz 1 UmweltschutzVO zur Abgrenzung des räumlichen Geltungsbereichs des Leinenzwangs auf die bauplanungsrechtliche Begriffe Innenbereich und Außenbereich Bezug nimmt. Die in der obergerichtlichen Rechtsprechung geäußerten Bedenken (vgl. OVG RP, Urteil vom 21.09.2006 - 7 C 10539/06 -, DÖV 2007, 82 <83>; Thür. OVG, Urteil vom 26.04.2007 - 3 N 699/05 -, juris Rz. 76 ff.; siehe auch zur Unbestimmtheit des Begriffs „innerhalb der geschlossenen Ortslage“ OVG NRW, Urteil vom 26.01.1987 – 7 A 605/85 -, NVwZ 1988, 659, sowie Nds. OVG, Urteil vom 27.01.2005 - 11 KN 38/04 -, NordÖR 2005, 179 <181>) teilt der Senat jedenfalls im vorliegenden Fall nicht.
32 
Der Rechtsbegriff des Innenbereichs ist in seinem baurechtlichen Kontext hinreichend bestimmt. Dies gilt für den Planbereich (§ 30 BauGB) durch den Bezug auf parzellenscharf abgegrenzte Bebauungspläne ebenso wie für den unbeplanten Innenbereich nach § 34 BauGB. Nach der Rechtsprechung setzt ein im Zusammenhang bebauter Ortsteil i.S. dieser Vorschrift voraus, dass die Bebauung den Eindruck der Geschlossenheit und Zusammengehörigkeit vermittelt und nach der Zahl der vorhandenen Bauten ein gewisses Gewicht besitzt sowie Ausdruck einer organischen Siedlungsstruktur ist; die hierfür maßgeblichen Kriterien sind im Einzelnen entfaltet worden (siehe etwa Hofherr in: Berliner Kommentar zum BauGB, Lfg. Jan. 2005, § 34 Rn 2 ff., m.N.), so dass dieser unbestimmte Rechtsbegriff hinreichend präzisiert, in seiner Bedeutung geklärt und im juristischen Sprachgebrauch verfestigt ist. Den Verwaltungsbehörden und den Gerichten stehen damit handhabbare Maßstäbe zur Verfügung. Dem Grundstückseigentümer als dem in erster Linie von der Norm Betroffenen ist es zumutbar, sich angesichts der Bedeutung der Frage ggf. unter Hinzuziehung von Fachleuten und Einholung von Rechtsrat über die baulichen Nutzungsmöglichkeiten seines Grundstücks zu vergewissern. Auf solches jedenfalls in Grenzfällen erforderliches baurechtliches Spezialwissen kann indessen nicht in jeglichem Regelungszusammenhang verwiesen werden. Das gilt nur dann, wenn die Lage des Normadressaten vergleichbar dem Baurecht durch einen Grundstücksbezug gekennzeichnet ist. Dies ist etwa bei einer Baumschutzsatzung der Fall (vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 16.06.1994 - 4 C 2.94 -, BVerwGE 96, 110, sowie BGH, Beschluss vom 15.03.1996 – 3 StR 506/95 -, NStZ 1996, 342). Demgegenüber sieht sich der Hundehalter nicht nur bezogen auf ein bestimmtes Grundstück, sondern potentiell an vielen Stellen, die er in Begleitung des Hundes passiert, mit der Frage des räumlichen Geltungsbereichs des Leinenzwangs konfrontiert. Auch für den rechtsunkundigen, aber verständigen, durchschnittlichen Hundehalter muss dann ohne großen Aufwand erkennbar sein, wo der Hund an der Leine zu führen ist. Ausgehend vom gefahrabwehrrechtlichen Zweck der Norm erschließt sich der auf den Innenbereich bezogene Geltungsbereich des Leinenzwangs zumeist ohne Schwierigkeiten. Wo nämlich eine nicht nur vereinzelte Bebauung mit Wohnhäusern oder sonstigen Gebäuden besteht, ist gewöhnlich mit dem Erscheinen von Menschen und anderen Tieren zu rechnen, deren Schutz beabsichtigt ist. Die Feinabgrenzung in der Ortsrandlage mag sich allerdings dem Hundeführer nicht unmittelbar erschließen. Denn die Frage, ob ein unbebautes Grundstück noch als Baulücke einzustufen ist, die den Bebauungszusammenhang nicht unterbricht, setzt eine umfassende Wertung und Bewertung der Umstände voraus, die ohne baurechtliche Kenntnisse oftmals nicht zu bewältigen ist. Vereinzelte „Unschärfen“ in Randbereichen sind indessen nicht zu beanstanden. Denn mögliche Nachteile einer insoweit verbleibenden Unbestimmtheit können durch die gerichtliche Kontrolle einer konkretisierenden Polizeiverfügung oder eines Bußgeldbescheides ausgeglichen werden (vgl. BVerwG, Urteil vom 16.06.1994 - 4 C 2.94 -, BVerwGE 96, 110 <116>; Senatsurteil vom 16.10.2001 - 1 S 2346/00 -, ESVGH 52, 80 <87> m.N.). Das Maß an Unsicherheit, das den Normadressaten – nicht zuletzt mit Blick auf die geringe Eingriffsintensität, die mit dem bloßen, wenn auch bußgeldbewehrten, Anleinen der Hunde verbunden ist – noch zugemutet werden kann, wäre jedoch überschritten, wenn die Siedlungsstruktur im Bereich des Normgebers so durch Streubebauung geprägt würde, dass nicht nur vereinzelt bauplanungsrechtlich zwischen Splittersiedlung und Ortsteil abgegrenzt werden müsste. Dann erwiese sich die Bezugnahme auf baurechtliche Begriffe für eine Regelung über den Leinenzwang als untauglich. Für eine solche (Sonder-)Situation ist hier aber angesichts der vorgelegten Pläne und Luftbilder nichts ersichtlich, so dass § 10 Abs. 3 Satz 1 UmweltschutzVO insoweit keinen rechtlichen Bedenken begegnet. Der Bezug auf den Planbereich (§ 30 BauGB) ist ebenfalls unschädlich. Solange ein Bebauungsplan noch nicht verwirklicht ist, fehlt es für den Betrachter zwar an Anhaltspunkten, die für eine rechtliche Einstufung des betreffenden Gebiets als Innenbereich sprechen. Eine solche Unsicherheit im Übergangszeitraum bis zur Planverwirklichung durch die Bebauung kann aber hingenommen werden.
33 
d) Die räumliche Festlegung des Gebotsgebiets im südlichen Außenbereich ist ebenfalls hinreichend bestimmt. In nördlicher Richtung ist das Gebiet durch den Begriff des Außenbereichs begrenzt. Dieser beginnt nach der letzten geschlossenen Bebauung am Ortsrand. In südlicher Richtung bezeichnet der „Waldrand“ die Grenze der Anleinpflicht. In westlicher Richtung wird das Gebiet durch die Straße „Am Sportplatz in Conweiler“, in östlicher Richtung durch die „Schützenstraße in Schwann“ begrenzt. Damit sind die äußeren Grenzen klar und für jedermann erkennbar umrissen. Eventuelle Zweifel des Betroffenen über die Geltung des Anleingebots werden zudem dadurch ausgeräumt, dass Hinweistafeln aufgestellt wurden, welche auf den Beginn des Leinenzwangs hinweisen.
34 
Hinsichtlich der Gebotsbereiche im nördlichen Gemarkungsgebiet sind konkrete Einwendungen nicht vorgebracht worden. Bedenken sind auch nicht ersichtlich; aufgrund der örtlichen Verhältnisse und der nach dem unwidersprochenen Vortrag der Antragsgegnerin aufgestellten Schilder kann es hier keine vernünftigen Zweifel an der räumlichen Erstreckung des Leinenzwangs geben. Soweit darin jeweils auf den Bereich einer Straße bzw. eines Weges abgestellt wird, wird deutlich, dass die Hunde nicht nur auf der Straße bzw. dem Weg anzuleinen sind; auch auf den daran anschließenden Grundstücken dürfen sie gleichfalls nicht frei laufen.
35 
e) Die Ermessensentscheidung der Antragsgegnerin, zum Zweck der Gefahrenabwehr in den genannten Gebieten des Außenbereichs den Leinenzwang anzuordnen, ist im Rahmen der begrenzten gerichtlichen Überprüfung (vgl. den Rechtsgedanken des § 114 Satz 1 VwGO), die dem weiten Einschätzungsspielraum des Normgebers Rechnung zu tragen hat, rechtlich nicht zu beanstanden.
36 
Die umstrittene Vorschrift verstößt nicht gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit.
37 
Der Leinenzwang ist geeignet, Schäden durch Beißattacken zu verhindern. Er trägt darüber hinaus dazu bei, Verunreinigungen öffentlich zugänglicher Flächen zu vermeiden; denn für den Hundeführer ist es wegen des dann eingeschränkten Bewegungsradius des Hundes und der örtlichen Nähe jedenfalls leichter, die Hinterlassenschaften eines an der Leine geführten Hundes zu beseitigen (siehe auch Senatsbeschluss vom 31.01.1980 - I 1886/79 -, BWVPr 1980, 167).
38 
Die Regelung erweist sich zudem als erforderlich, weil mildere Mittel zur Gefahrenabwehr nicht in Betracht kommen. Der Verweis auf Belehrungen und weitere freiwillige Maßnahmen zur Vermeidung von Beißattacken und Verunreinigungen ist nicht in gleicher Weise geeignet, die von unangeleinten Hunden ausgehenden Gefahren wirksam zu bekämpfen.
39 
Schließlich ist der Leinenzwang auch angemessen und beschränkt die Hundehalter nicht unzumutbar in ihren Rechten. Hierbei ist zu berücksichtigen, dass die Anleinpflicht nur geringfügig in das Recht des Hundehalters auf allgemeine Handlungsfreiheit (Art. 2 Abs. 1 GG) eingreift, während die geschützten Rechtsgüter Leben und Gesundheit (Art. 2 Abs. 2 GG) von Verfassung wegen einen hohen Rang beanspruchen. Bei Abwägung der durch den Leinenzwang betroffenen Interessen ist die Regelung der Antragsgegnerin mithin nicht unverhältnismäßig.
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Soweit der Antragsteller durch den Leinenzwang die Möglichkeit einer artgerechten Hundehaltung beeinträchtigt sieht (siehe § 2 Abs. 1 Satz 2 Tierschutz-Hundeverordnung vom 02.05.2001 ), ist darauf zu verweisen, dass grundsätzlich nicht die Antragsgegnerin das artgerechte Halten von Tieren sicherzustellen, sondern hierfür der Hundehalter selbst zu sorgen hat (vgl. § 2 Nr. 2 TierSchG; dazu Senatsbeschluss vom 06.07.1989 - 1 S 3107/88 -, ESVGH 39, 288 <289 f.>). Eine solche tierschutzrechtlich unbedenkliche Haltung wird dem Antragsteller im Übrigen auf dem Gemeindegebiet auch nicht unmöglich gemacht.
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Denn die Antragsgegnerin hat den Leinenzwang nicht für das gesamte Gemeindegebiet angeordnet, diesen vielmehr - nach Maßgabe des nach der örtlichen Situation je verschieden zu gewichtenden Gefahrenpotentials - auf einzelne Gebiete mit einer Ausdehnung von ca. 610 ha bei einer Gemarkungsfläche von 3.307 ha beschränkt, in denen es besonders häufig zu Kontakten zwischen Menschen und Hunden kommt. Für den innerörtlichen Bereich ist dies offenkundig. Aber auch der vom Leinenzwang erfasste südliche Außenbereich der Gemeinde wird in hohem Maß von Spaziergängern, Wanderern und Joggern genutzt und ist ein touristisch attraktives Gebiet. Der Bereich befindet sich im Naturparkportal Nordschwarzwald, zahlreiche Wanderrouten (z.B. Westweg Pforzheim/Basel), Nordic Walking-Routen, Mountainbike-Routen und Radwege führen durch diesen Bereich. Zudem liegt im süd-östlichen Bereich des betroffenen Gebietes ein Segelflugplatz. Hier kam es in letzter Zeit zunehmend zu Konflikten mit freilaufenden Hunden. Die weniger stark frequentieren östlichen und westlichen Außenbereichsgebiete der Antragsgegnerin sind dagegen vom Leinenzwang ausgenommen. Im nördlichen Außenbereich sind ebenfalls nur einzelne Wege vom Leinenzwang betroffen. Diese sachlichen Gegebenheiten rechtfertigen entgegen der Ansicht des Antragstellers die unterschiedlichen Regelungen für den nördlichen und den südlichen Außenbereich; diese sind gerade Ausdruck einer angemessenen Abwägung der meist gegenläufigen Interessen von Hundehaltern und Erholungssuchenden. Den Hundehaltern kann zugemutet werden, ihre Hunde auf den vorhandenen Freiflächen artgerecht auszuführen. Der Antragsteller muss zwar in der näheren Umgebung seiner Wohnung den Leinenzwang beachten, es trifft aber nicht zu, dass der Antragsteller nunmehr in gemeindeferne Gebiete fahren müsse, um seinem Hund Auslauf zu gewähren. Auch fußläufig sind solche Gebiete gerade mit einem großen und lauffreudigen Hund erreichbar.
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Eine Differenzierung nach Art und Größe der Hunde ist nicht geboten. Der Verordnungsgeber darf ausgehend von der grundsätzlich bestehenden abstrakten Gefahr durch freilaufende Hunde Sachverhalte typisieren. Es ist deshalb nicht zu beanstanden, wenn er in einer generellen Regelung atypische Besonderheiten des Einzelfalles vernachlässigt (vgl. nur Senatbeschluss vom 06.07.1989 - 1 S 3107/88 -, ESVGH 39, 288 <289>) und deswegen auch umsichtige Hundehalter, die immer rücksichtsvoll auftreten und in einer der Situation angemessenen Weise reagieren sowie ihren Hund – jedenfalls in aller Regel - verlässlich „im Griff“ haben, dieser Vorschrift unterwirft (siehe hierzu schon Senatsbeschluss vom 05.07.1967 - I 195/66 -, ESVGH 18, 19 <23>). Auch zu der vom Antragsteller angeregten zeitlichen Einschränkung des Leinenzwangs im Außenbereich ist die Antragsgegnerin von Rechts wegen nicht verpflichtet. Zwar ist das Konfliktpotential zwischen Hundehaltern und den übrigen Nutzern dort am Wochenende und gerade bei schönem Wetter besonders groß. Aber auch an Wochentagen kann es nicht vernachlässigt werden; dies gilt nicht zuletzt für Begegnungen mit Joggern. Darüber hinaus ist das Problem der Verunreinigung stark genutzter Freilaufflächen durch die Hunde nicht auf bestimmte Zeiten begrenzt.
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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
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Die Revision war nicht zuzulassen, da keine der Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO gegeben ist.
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Beschluss
vom 15.11.2007
Der Streitwert für das Verfahren wird gemäß § 52 Abs. 2 GKG auf 5.000 EUR festgesetzt.
        
Der Beschluss ist unanfechtbar.

Die erforderlichen Kosten einer Bestattung werden übernommen, soweit den hierzu Verpflichteten nicht zugemutet werden kann, die Kosten zu tragen.

Aufgabe der Sozialhilfe ist es, den Leistungsberechtigten die Führung eines Lebens zu ermöglichen, das der Würde des Menschen entspricht. Die Leistung soll sie so weit wie möglich befähigen, unabhängig von ihr zu leben; darauf haben auch die Leistungsberechtigten nach ihren Kräften hinzuarbeiten. Zur Erreichung dieser Ziele haben die Leistungsberechtigten und die Träger der Sozialhilfe im Rahmen ihrer Rechte und Pflichten zusammenzuwirken.

(1) Die Würde des Menschen ist unantastbar. Sie zu achten und zu schützen ist Verpflichtung aller staatlichen Gewalt.

(2) Das Deutsche Volk bekennt sich darum zu unverletzlichen und unveräußerlichen Menschenrechten als Grundlage jeder menschlichen Gemeinschaft, des Friedens und der Gerechtigkeit in der Welt.

(3) Die nachfolgenden Grundrechte binden Gesetzgebung, vollziehende Gewalt und Rechtsprechung als unmittelbar geltendes Recht.

Die erforderlichen Kosten einer Bestattung werden übernommen, soweit den hierzu Verpflichteten nicht zugemutet werden kann, die Kosten zu tragen.

Aufgabe der Sozialhilfe ist es, den Leistungsberechtigten die Führung eines Lebens zu ermöglichen, das der Würde des Menschen entspricht. Die Leistung soll sie so weit wie möglich befähigen, unabhängig von ihr zu leben; darauf haben auch die Leistungsberechtigten nach ihren Kräften hinzuarbeiten. Zur Erreichung dieser Ziele haben die Leistungsberechtigten und die Träger der Sozialhilfe im Rahmen ihrer Rechte und Pflichten zusammenzuwirken.

(1) Die Würde des Menschen ist unantastbar. Sie zu achten und zu schützen ist Verpflichtung aller staatlichen Gewalt.

(2) Das Deutsche Volk bekennt sich darum zu unverletzlichen und unveräußerlichen Menschenrechten als Grundlage jeder menschlichen Gemeinschaft, des Friedens und der Gerechtigkeit in der Welt.

(3) Die nachfolgenden Grundrechte binden Gesetzgebung, vollziehende Gewalt und Rechtsprechung als unmittelbar geltendes Recht.

Die erforderlichen Kosten einer Bestattung werden übernommen, soweit den hierzu Verpflichteten nicht zugemutet werden kann, die Kosten zu tragen.

(1) Der unterliegende Teil trägt die Kosten des Verfahrens.

(2) Die Kosten eines ohne Erfolg eingelegten Rechtsmittels fallen demjenigen zur Last, der das Rechtsmittel eingelegt hat.

(3) Dem Beigeladenen können Kosten nur auferlegt werden, wenn er Anträge gestellt oder Rechtsmittel eingelegt hat; § 155 Abs. 4 bleibt unberührt.

(4) Die Kosten des erfolgreichen Wiederaufnahmeverfahrens können der Staatskasse auferlegt werden, soweit sie nicht durch das Verschulden eines Beteiligten entstanden sind.

(5) Soweit der Antragsteller allein auf Grund von § 80c Absatz 2 unterliegt, fallen die Gerichtskosten dem obsiegenden Teil zur Last. Absatz 3 bleibt unberührt.

(1) Soweit sich aus diesem Gesetz nichts anderes ergibt, gilt für die Vollstreckung das Achte Buch der Zivilprozeßordnung entsprechend. Vollstreckungsgericht ist das Gericht des ersten Rechtszugs.

(2) Urteile auf Anfechtungs- und Verpflichtungsklagen können nur wegen der Kosten für vorläufig vollstreckbar erklärt werden.