Verwaltungsgericht München Gerichtsbescheid, 12. Dez. 2016 - M 10 K 16.2139

I. Die Klage wird abgewiesen.

II. Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.

III. Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar.

Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Der Kläger ist der Landesverband Bayern der AfD und begehrt die Verpflichtung des Beklagten, eine Verfassungsklage gegen den Bund zu erheben, damit die Bundesregierung effektiven Grenzschutz erfüllt.

Mit Schreiben vom 3. März 2016 beantragte der Kläger beim Beklagten, dass das Land Bayern innerhalb einer Frist von 5 Tagen Klage gegen den Bund vor dem Bundesverfassungsgericht erhebt. Folgende Anträge solle die Klage enthalten:

1. Die Bundesregierung soll ihre grundgesetzlichen Pflichten zur Grenzsicherung umgehend erfüllen.

2. Die Bundesregierung soll den Nachbarstaaten Syriens finanzielle und personelle Unterstützung zukommen lassen, um dort die Lebensbedingungen der Bürgerkriegsflüchtlinge Syriens deutlich zu verbessern.

3. Die Bundesregierung soll diplomatische Anstrengungen vornehmen, damit die arabischen Länder - insbesondere Saudi Arabien - Aufnahmeprogramme für die Bürgerkriegsflüchtlinge Syriens aufstellen.

4. Die Bundesregierung soll die Rücküberstellung aller unrechtmäßig eingereisten Bürgerkriegsflüchtlinge Syriens und aller Wirtschaftsflüchtlinge in die jeweils sicheren Erstzufluchts- und Herkunftsländer vornehmen.

Der Bund erfülle seine grundgesetzlichen Pflichten zur Grenzsicherung nicht. Dadurch würden das Land Bayern und der Bund schwer und dauerhaft geschädigt. Der Bund verstoße durch das Unterlassen gegen Art. 30 GG, weil die „Regierung Merkel“ ihre Kompetenzen für die Grenzsicherung nicht ausübe. Es würden keine Grenzkontrollen an den europäischen Außengrenzen durchgeführt. Dies habe zu einer dramatischen Krisensituation geführt, die die innere öffentliche Sicherheit und den gesellschaftlichen Frieden in Gefahr setze. Darüber hinaus seien die Beherrschbarkeit der Staatsgrenzen und die Kontrolle über die auf dem Staatsgebiet befindlichen Personen unabdingbare Voraussetzungen des Grundgesetzes. Die europäische Kontrolle der Außengrenzen sei seit Monaten de facto außer Kraft. Die „Regierung Merkel“ sei verfassungsrechtlich verpflichtet, die Kontrolle über die Bundesgrenzen wiederzuerlangen. Im Einzelnen wird auf das Schreiben vom 3. März 2016 verwiesen.

Mit Schreiben vom 8. April 2016 teilte der Beklagte der Klägerin mit, der Beklagte habe mit Schreiben vom 26. Januar 2016 vom Bund konkrete Maßnahmen zur Begrenzung der Zuwanderung verlangt. Die Staatsregierung strebe weiterhin vorrangig eine politische Lösung in der Flüchtlingskrise an. Sollte der Bund nicht effektive Maßnahmen zur dauerhaften Begrenzung des Zustroms ergreifen, werde Bayern notfalls auch das Bundesverfassungsgericht anrufen. Zu diesem Zweck habe die Staatsregierung bereits einen Prozessbevollmächtigten bestellt und damit beauftragt, vorsorglich eine Antragsschrift zu entwerfen.

Am 10. Mai 2016 hat der Kläger Klage zum Verwaltungsgericht München erhoben und beantragt,

den Beklagten unter Aufhebung seines Ablehnungsbescheides vom 8. April 2016, zugestellt am 11. April 2016, zu verpflichten, umgehend Verfassungsklage gegen den Bund zu erheben, damit die Bundesregierung ihre grundgesetzlichen Pflichten zur effektiven Grenzsicherung gemäß Rechtsgutachten von Prof. Udo Di Fabio erfüllt;

hilfsweise, aufgrund der schwierigen und neuartigen Rechtsmaterie und Sachlage das Klagebegehren in andere Anträge um zu interpretieren gemäß § 88 VwGO.

Zur Begründung wird im Wesentlichen vorgetragen, der Kläger habe den Antrag vom 3. März 2016 gestellt, um die verfassungsmäßigen Rechte der Bürger in Bayern und der Mitglieder des Klägers zu schützen. Diese Rechte seien durch die unterlassenen Grenzkontrollen gefährdet. Laut dem Positionspapier der Bayerischen Staatsregierung zum Gutachten von Prof. Dr. Di Fabio sei die innere Sicherheit gefährdet. Es drohe, dass soziale Spannungen die Gesellschaft spalten würden. Die Verwaltung ertrinke in der Flut von über 600.000 noch nicht bearbeiteten Asylanträgen. Abschiebungen und Rückführungen würden immer schwieriger. Geltendes Recht würde nicht beachtet. Das europäische Dublin- und Schengen-System sei zusammengebrochen. Es sei zu befürchten, dass sich im kommenden Sommer die unkontrollierte, massive und illegale Einreise von Menschen über andere Ausweichrouten wiederholen werde. Das besagte Rechtsgutachten sei von der Staatsregierung eingeholt und mit Steuergeldern bezahlt worden, um eine Verfassungsklage gegen die Bundesregierung zu begründen. Sogar ein Prozessbevollmächtigter sei bestellt und mit dem Entwurf einer Antragsschrift beauftragt worden. Nach mehrmaligem erfolglosem Anmahnen der Bundesregierung, effektive Grenzkontrollen durchzuführen, sei es höchste Zeit, diesen Worten endlich Taten folgen zu lassen. Die Bundesregierung habe am 21. April 2016 die Mahnung der Bayerischen Staatsregierung vom 26. Januar 2016 erwidert. Rund ein Vierteljahr habe die Bundesregierung gebraucht, um offiziell der Bayerischen Staatsregierung zu erklären, dass sie keine Einreise- und Einwanderungskontrollen in der verfassungsrechtlich gebotenen Weise beabsichtige. Daran werde sich auch in Zukunft nichts ändern. Die Bayerische Staatsregierung sei verpflichtet, den Freistaat Bayern und seine Bürger gegen Grundrechtsverletzungen - die Auswirkung auf das interne bayerische Verfassungsleben hätten oder in Zukunft haben könnten - zu schützen. Sie besitze nunmehr keinen politischen Gestaltungsraum. Laut dem Rechtsgutachten von Prof. Dr. Di Fabio sei die Eigenstaatlichkeit Bayerns gefährdet. Dort werde treffend ausgeführt, was auf das Unterlassen der Staatsregierung analog anzuwenden sei: „Das Unterlassen einer Maßnahme ist nur dann rechtserheblich, wenn eine verfassungsrechtliche Verpflichtung zur Vornahme der Maßnahmen nicht ausgeschlossen werden kann (BVerfGE 103, 81, 86; BVerfGE 96, 264, 267).“. Denn: „Auf dem Territorium der Bundesrepublik Deutschland kann der Schutz der Würde des Menschen nur dann wirksam gewährleistet sein, wenn die Kontrolle über die Einreise in das Staatsgebiet nicht verloren geht.“. Die gelte auch für das Territorium des Freistaates Bayern und Art. 100 BV. Die Entscheidung der Staatsregierung, gerichtliche Schritte auf Verfassungsebene gegen die Bundesrepublik Deutschland zu unterlassen, verletze jeden einzelnen Bürger im Freistaat Bayern bzw. jedes Mitglied der klagenden Partei in seinen verfassungsmäßigen Rechten und in seiner unantastbaren Würde und stelle eine gravierende und verantwortungslose Pflichtverletzung des Ministerpräsidenten dar.

Mit der Klageschrift legte der Kläger unter anderem das Gutachten von Prof. Dr. Di Fabio vom 8. Januar 2016 mit dem Titel „Migrationskrise als föderales Verfassungsproblem“, das die Bayerische Staatsregierung in Auftrag gegeben hatte, sowie das Positionspapier der Bayerischen Staatsregierung zu diesem Gutachten, vor.

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Die Klage sei unzulässig. Dem Kläger fehle die gemäß § 42 Abs. 2 VwGO analog notwendige Klagebefugnis. Diese sei auch im Rahmen einer Leistungsklage Sachurteilsvoraussetzung. Es sei offensichtlich und nach keiner rechtlichen Betrachtungsweise eine Rechtsposition des Klägers gegeben, die einen Anspruch auf das begehrte Handeln vermitteln könnte.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichts- und die vorgelegte Behördenakte verwiesen.

1. Nach Anhörung der Parteien konnte das Gericht durch Gerichtsbescheid ohne mündliche Verhandlung entscheiden (§ 84 Abs. 1 VwGO).

2. Die Klage hat keinen Erfolg. Sie ist unzulässig, weil dem Kläger die Klagebefugnis fehlt.

a) Statthafte Klageart ist hier die Leistungsklage, gerichtet auf die Verpflichtung des Beklagten, eine Klage gegen die Bundesrepublik Deutschland zu erheben.

b) Der Kläger ist als Landesverband einer Partei gemäß § 61 Nr. 2 VwGO, § 3 Parteiengesetz (PartG) beteiligungsfähig.

c) Dem Kläger fehlt indes gemäß § 42 Abs. 2 VwGO analog die Klagebefugnis.

Auch im Rahmen einer allgemeinen Leistungsklage ist § 42 Abs. 2 VwGO analog anzuwenden (BVerwG, U.v. 22.5.1980 - 2 C 30/78 - BverwGE 60, 144, 150). Die Klagebefugnis hängt davon ab, ob eine Verletzung der subjektiven Rechte des Klägers durch die Unterlassung der begehrten Leistung - hier die Klage des Freistaates Bayern gegen die Bundesrepublik Deutschland - nicht offensichtlich und eindeutig nach jeder denkbaren Betrachtungsweise unmöglich erscheint (vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 22. Aufl. 2014, § 42 Rn. 65 ff. m.w.N.). Der Kläger trägt hier vor, die Entscheidung der Staatsregierung, gerichtliche Schritte auf Verfassungsebene gegen die Bundesregierung zu unterlassen, verletze jeden einzelnen Bürger im Freistaat Bayern und auch die der Mitglieder des Klägers bzw. der ganzen Partei in ihren verfassungsmäßigen Rechten und in ihrer unantastbaren Würde.

aa) Eine Verletzung eigener Rechte des Klägers selbst als Landesverband einer Partei kommt hier nicht in Betracht. Zwar haben Parteien als freie gesellschaftliche Gebilde Grundrechte (vgl. hierzu im Einzelnen: Loseblatt: Klein in Maunz/Dürig/Herzog, GG, Stand: Dezember 2014, Art. 21 Rn. 255 ff.). Der Kläger selbst nennt kein eigenes subjektives Recht, das hier verletzt sein könnte, und es ist auch keines ersichtlich, auf das sich der Kläger selbst als Landesverband einer Partei ihm Rahmen seiner konkret erhobenen Leistungsklage berufen könnte.

Art. 21 GG hat die politischen Parteien als verfassungsrechtlich notwendige Instrumente für die politische Willensbildung des Volkes anerkannt und ihnen auch einen verfassungsrechtlichen Status zuerkannt (BVerfGE 1, 208 (225); 2, 1 (73); 44, 125 (145); ständige Rechtsprechung). Sie sind die politischen Handlungseinheiten, deren die Demokratie bedarf, um die Wähler zu politisch aktionsfähigen Gruppen zusammenzuschließen und ihnen so überhaupt erst einen wirksamen Einfluss auf das staatliche Geschehen zu ermöglichen (BVerfGE 11, 266 (273); 44, 125 (145)). Die politischen Parteien nehmen an der politischen Willensbildung des Volkes vornehmlich durch ihre Beteiligung an den Wahlen teil, die ohne die Parteien nicht durchgeführt werden könnten. Sie sind darüber hinaus Zwischenglieder zwischen dem Bürger und den Staatsorganen, Mittler, durch die der Wille der Bürger auch zwischen den Wahlgängen verwirklicht werden kann. Sie sammeln die auf die politische Macht und ihre Ausübung gerichteten Meinungen, Interessen und Bestrebungen, gleichen sie in sich aus, formen sie zu Alternativen, unter denen die Bürger auswählen können. Die politischen Parteien üben entscheidenden Einfluss auf die Besetzung der obersten Staatsämter aus. Sie stellen, sofern sie die Parlamentsmehrheit bilden und die Regierung stützen, die wichtigste Verbindung zwischen dem Volk und den politischen Führungsorganen des Staates her und erhalten sie aufrecht. Als Parteien der Minderheit bilden sie die politische Opposition und machen sie wirksam. Sie beeinflussen die Bildung des Staatswillens, indem sie in das System der staatlichen Institutionen und Ämter hineinwirken, und zwar insbesondere durch Einflussnahme auf die Beschlüsse und Maßnahmen von Parlament und Regierung (vgl. BVerfGE 3, 19 (26); 14, 121 (133); 20, 56 (99, 101); 44, 125 (145f); BVerfG, U.v. 24.7.1979 - 2 BvF 1/78 - juris - Rn. 67 f.).

Demgemäß hat der Gesetzgeber die verfassungsrechtliche Stellung und die Aufgaben der Parteien in § 1 Parteiengesetz wie folgt umschrieben:

§ 1 Verfassungsrechtliche Stellung und Aufgaben der Parteien

(1) ¹Die Parteien sind ein verfassungsrechtlich notwendiger Bestandteil der freiheitlichen demokratischen Grundordnung. ²Sie erfüllen mit ihrer freien, dauernden Mitwirkung an der politischen Willensbildung des Volkes eine ihnen nach dem Grundgesetz obliegende und von ihm verbürgte öffentliche Aufgabe.

(2) Die Parteien wirken an der Bildung des politischen Willens des Volkes auf allen Gebieten des öffentlichen Lebens mit, indem sie insbesondere auf die Gestaltung der öffentlichen Meinung Einfluß nehmen, die politische Bildung anregen und vertiefen, die aktive Teilnahme der Bürger am politischen Leben fördern, zur Übernahme öffentlicher Verantwortung befähigte Bürger heranbilden, sich durch Aufstellung von Bewerbern an den Wahlen in Bund, Ländern und Gemeinden beteiligen, auf die politische Entwicklung in Parlament und Regierung Einfluß nehmen, die von ihnen erarbeiteten politischen Ziele in den Prozeß der staatlichen Willensbildung einführen und für eine ständige lebendige Verbindung zwischen dem Volk und den Staatsorganen sorgen.

(3) Die Parteien legen ihre Ziele in politischen Programmen nieder.

(4) Die Parteien verwenden ihre Mittel ausschließlich für die ihnen nach dem Grundgesetz und diesem Gesetz obliegenden Aufgaben.

Aufgrund der verfassungsrechtlichen Vorgaben wie auch der einfachgesetzlichen Regelung ergibt sich ein politisches und gesellschaftliches Mitwirkungs- und Teilhaberecht für Parteien. Hieraus kann gerade nicht abgeleitet werden, dass Parteien über den politischen Meinungsbildungsprozess und über in den Parlamenten stattfindende originäre legislative Entscheidungen - verbunden mit ggf. parlamentarischen Kontrollrechten - hinaus auch einklagbare Gestaltungsrechte für konkrete Handlungen der Landesregierung gegenüber der Bundesregierung, hier durch Erhebung einer Klage zum Bundesverfassungsgericht, haben.

bb) Der Kläger kann vorliegend - entgegen seinem Vorbringen - aber auch nicht eventuelle Rechtsverletzungen seiner Mitglieder bzw. aller Bürger im Freistaat Bayern geltend machen. Auch mit diesem Vorbringen kann der Kläger eine eigene Klagebefugnis nach § 42 Abs. 2 VwGO analog nicht begründen. Vereine, Verbände usw. sind grundsätzlich nur hinsichtlich der ihnen selbst zustehenden Rechte klagebefugt und nicht auch - wenn und soweit durch Gesetz nichts anderes bestimmt ist - hinsichtlich bestimmter Belange der Allgemeinheit oder etwa in Prozessstandschaft hinsichtlich eventueller Rechte ihrer Mitglieder (vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 22. Aufl. 2014, Vorbemerkung zu § 40 Rn. 26 und § 42 Rn. 171). Der Verwaltungsgerichtsordnung ist die Popularklage fremd. Das Prozessrecht dient dem Individualrechtsschutz. Deshalb ist nach § 42 Abs. 2 VwGO - vorbehaltlich anderslautender ausdrücklicher gesetzlicher Regelungen - eine Klage nur zulässig, wenn ein Kläger selbst geltend macht, durch einen Verwaltungsakt in eigenen Rechten verletzt zu sein (VG Weimar, U.v. 10.3.2016 - 7 K 586/13 We - juris Rn. 36 m.w.N. zur Rspr.). Hiernach ist es dem Kläger verwehrt, die Klage etwa in Prozessstandschaft für seine Mitglieder im Hinblick auf gegebenfalls mögliche Rechtsverletzungen der Mitglieder zu führen. Umso mehr ist es dem Kläger verwehrt, die Klage in Prozessstandschaft für alle Bürger des Freistaates Bayern im Hinblick auf gegebenfalls mögliche Rechtsverletzungen dieser Bürger zu führen.

d) Da dem Kläger bereits die Klagebefugnis nach § 42 Abs. 2 VwGO analog fehlt, kann vorliegend offenbleiben, ob es der Klage auch am Rechtschutzbedürfnis mangelt. Es kommt zudem nicht mehr auf die vom Kläger aufgeworfenen weiteren inhaltlichen Fragen an.

e) Eine vom Kläger beantragte „Uminterpretierung“ des Klagebegehrens in andere - dann zulässige - Anträge gem. § 88 VwGO ist nicht möglich. § 88 VwGO regelt folgendes: Das Gericht darf über das Klagebegehren nicht hinausgehen, ist aber an die Fassung der Anträge nicht gebunden. Das Gericht muss das wirkliche Rechtsschutzziel von Amts wegen ermitteln, darf aber nicht den Wesensgehalt der Auslegung überschreiten und an die Stelle dessen, was eine Partei erklärtermaßen will, das setzen, was sie - nach Meinung des Gerichts - zur Verwirklichung ihres Bestrebens wollen sollte (Rennert in Eyermann, VwGO, 14. Aufl. 2014, § 88 Rn. 8). Das Klagebegehren ist hier, den Beklagten dazu zu verpflichten, umgehend Verfassungsklage gegen den Bund zu erheben, damit die Bundesregierung ihre grundgesetzlichen Pflichten zur effektiven Grenzsicherung gemäß Rechtsgutachten von Prof. Dr. Di Fabio erfüllt. Dieses Klagebegehren ist auch nach seiner Begründung in der Klageschrift vom 9. Mai 2016 in seinem Rechtsschutzziel klar gefasst. Es ist für das Gericht keine Auslegung ersichtlich, die dem „wirklichen Rechtsschutzziel“ näher käme, ohne sich über das bewusste Antragsverhalten des anwaltlich vertretenen Klägers hinwegzusetzen.

3. Nach alledem war die Klage mit der sich aus §§ 84 Abs. 1 S. 3, 154 Abs. 1 VwGO ergebenden Kostenfolge abzuweisen.

4. Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit des Urteils wegen der Kosten ergibt sich aus §§ 84 Abs. 1 Satz 3, 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.