I.
Der 1983 geborene Antragsteller, der als Polizeihauptmeister (BesGr A 9 + AZ) im Dienst des Antragsgegners steht, möchte vorläufig zur Vorprüfung zur Feststellung der persönlichen und sozialen Kompetenzen für die Ausbildungsqualifizierung für Ämter ab der dritten Qualifikationsebene im fachlichen Schwerpunkt Polizeivollzugsdienst (sog. TAUVE-Test) gemäß § 57 Abs. 2 der Verordnung über die Fachlaufbahn Polizei und Verfassungsschutz - FachV-Pol/VS - vom 9. Dezember 2010 (GVBl. S. 821), geändert durch Verordnung vom 22. Juli 2014 (GVBl. S. 286) und vom 4. September 2015 (GVBl. S. 343), zugelassen werden.
Mit IMS vom 3. September 2015 (Az.: IC3-0604.3-116) gab das Bayerische Staatsministerium des Innern, für Bau und Verkehr (im folgenden: Staatsministerium) die Voraussetzungen für das Auswahlverfahren 2016 für die Ausbildungsqualifizierung für Ämter ab der dritten Qualifikationsebene im fachlichen Schwerpunkt Polizeivollzugsdienst für den Studienbeginn März 2016 und September 2016 gemäß § 57 FachV-Pol/VS sowie der hierzu ergangenen Richtlinie zur Ausgestaltung des Auswahlverfahrens für die Ausbildungsqualifizierung gemäß §§ 57 und 58 FachV-Pol/VS - Auswahl-RL - vom 23. April 2011 (Az.: IC3-0604-119), geändert durch die Richtlinie vom 17. November 2014 (Az.: IC3-0604-125), bekannt.
Mit IMS vom 30. Oktober 2015 (Az.: IC3-0604.3-116) teilte das Staatsministerium mit, dass 1.158 Bewerbungen (310 in BesGr A 8 und 848 in BesGr A 9) eingegangen sind, die zum Stichtag 1. März 2016 voraussichtlich die Zulassungsvoraussetzungen erfüllen werden (Nr. 1). Die Entscheidung über die Teilnahme an der Vorprüfung richtet sich nach den in Nr. 2 Auswahl-RL aufgestellten Kriterien (Nr. 2). Gemäß Nr. 2.1 Auswahl-RL werden die nach Nr. 1 Auswahl-RL erfassten Bewerberinnen und Bewerber getrennt nach Besoldungsgruppen anhand folgender Kriterien gereiht, wobei auf das jeweils nächstfolgende Kriterium nur im Falle eines Gleichstandes zurückgegriffen werden darf:
a) Höheres Gesamturteil in der aktuellen dienstlichen Beurteilung
b) Höhere Gesamtpunktzahl bei Addierung derjenigen Einzelmerkmale, die bei den Bewerberinnen und Bewerbern in ihren aktuellen dienstlichen Beurteilungen doppelt gewichtet wurden
c) Niedrigerer Quotient aus erzielter Platzziffer und Anzahl der Gesamtteilnehmer/innen an der Qualifikationsprüfung für Ämter ab der zweiten Qualifikationsebene im fachlichen Schwerpunkt Polizeivollzugsdienst (bzw. vor dem 01.01.2011 der Laufbahnprüfung für den mittleren Polizeivollzugsdienst)
d) Vorliegen einer Schwerbehinderung (§ 2 Abs. 2 und 3 SGB IX)
e) Längere Dienstzeit in Ämtern ab der zweiten Qualifikationsebene seit dem allgemeinen Dienstzeitbeginn gemäß § 12 Abs.2 FachV-Pol/VS i. V. m. Art. 15 LlbG.
Abweichend hiervon wird im Vorgriff auf eine durch die Rechtsprechung bedingte Änderung der Auswahl-RL als drittes Reihungskriterium der Rechenwert (Nr. 6.1.2 BefRPolVS) der inaktuellen (d. h. der vorletzten) Beurteilung eingefügt. Maßgeblich für die Besoldungsgruppenzugehörigkeit ist das Amt, das die Bewerberin bzw. der Bewerber am letzten Tag des der aktuellen Beurteilung zugrundeliegenden Beurteilungszeitraums innehat (Nr. 2.2 Auswahl-RL). Das Staatsministerium entscheidet ausgehend von der Gesamtzahl der zur Verfügung stehenden Qualifizierungsplätze, welche Kriterien in den jeweiligen Besoldungsgruppen mindestens erfüllt sein müssen, um am weiteren Verfahren (Vorprüfung) teilnehmen zu können (Nr. 2.3 Satz 2 Auswahl-RL). Die prozentuale Verteilung der zur Verfügung stehenden Qualifizierungsplätze auf die Besoldungsgruppen der Bewerberinnen und Bewerber erfolgt dabei im Einvernehmen mit dem Hauptpersonalrat (Nr. 2.3 Satz 2 Auswahl-RL).
Dementsprechend können nach Nr. 2 des IMS vom 30. Oktober 2015 nach Maßgabe der zur Verfügung stehenden Studienplätze an der Vorprüfung teilnehmen
a) Bewerberinnen und Bewerber aus der BesGr A 8, die in der aktuellen periodischen Beurteilung ein Gesamtprädikat von mindestens 15 Punkten oder ein Gesamtprädikat von 14 Punkten und bei Addierung der doppelt gewichteten Merkmale eine Summe von mindestens 71 oder bei Addierung der doppelt gewichteten Merkmale eine Summe von 70 und in der inaktuellen Beurteilung einen Rechenwert (Nr. 6.1.2 BefRPolVS) von mindestens 8 Punkten vorzuweisen haben.
b) Bewerberinnen und Bewerber aus der BesGr A 9, die in der aktuellen periodischen Beurteilung ein Gesamtprädikat von mindestens 15 Punkten oder ein Gesamtprädikat von 14 Punkten und bei Addierung der doppelt gewichteten Merkmale eine Summe von mindestens 70 vorzuweisen haben.
Laut Schreiben des Staatsministeriums (Az.: IC3-0604.H-32) vom 26. November 2015 stehen für die Ausbildungsqualifizierung im Jahr 2016 insgesamt 280 Plätze zur Verfügung. Unter Einberechnung eines Aufschlags von 22 Plätzen für Bewerber, die die Vorprüfung nicht bestehen, von der Ausbildungsqualifizierung Abstand nehmen oder diese nicht beenden, wurden zur Vorprüfung am 1./2. Dezember 2015 von den insgesamt 1158 Bewerbern entsprechend der prozentualen Verteilung der Bewerber auf die Besoldungsgruppen 76 Bewerber aus der BesGr A 8 und 226 Bewerber aus der BesGr A 9, die jeweils nach den genannten Kriterien gereiht wurden, zugelassen. Ferner nehmen drei Beamtinnen und Beamte des Landesamts für Verfassungsschutz an der Vorprüfung teil.
Der Antragsteller, der in der aktuellen dienstlichen Beurteilung 2014 in BesGr A 9 für den Beurteilungszeitraum 1. Juni 2011 bis 31. Mai 2014 im Gesamturteil 14 Punkte sowie in der Summe der doppelt gewichteten Einzelmerkmale 69 Punkte erhielt und dem die Eignung für die Ausbildungsqualifizierung zuerkannt wurde, belegt in der nach den genannten Kriterien erstellten Rangliste innerhalb der Bewerber in BesGr A 9 Platz 246 von insgesamt 848 Beamten, wobei ihm 226 Bewerber innerhalb der BesGr A 9 mit 14 Punkten im Gesamturteil sowie mindestens 70 Punkten in der Summe der doppelt gewichteten Einzelmerkmalen vorgehen.
Mit Schreiben vom 5. November 2011 teilte der Antragsgegner dem Antragsteller mit, dass seine Bewerbung für die Teilnahme an der Vorprüfung nicht habe berücksichtigt werden können, weil er die im IMS vom 30. Oktober 2015 enthaltenen Kriterien nicht erfülle. Über den hiergegen vom Antragsteller eingelegten Widerspruch ist bislang nicht entschieden.
Am 19. November 2015 hat der Antragsteller beim Verwaltungsgericht beantragt,
dem Antragsgegner im Wege der einstweiligen Anordnung aufzugeben, den Antragsteller vorläufig zur Vorprüfung zur Feststellung der persönlichen und sozialen Kompetenzen gemäß § 57 Abs. 2 FachV-Pol/VS im Rahmen der Ausbildungsqualifizierung für die 3. Qualifikationsebene (TAUVE-Test) in der Zeit vom 01.12. bis 02.12.2015 zuzulassen, bis über das Zulassungsbegehren des Antragstellers bestandskräftig entschieden ist.
Mit Beschluss vom 26. November 2015, den Beteiligten zugestellt am selben Tag, hat das Verwaltungsgericht den Antrag abgelehnt. Der Antragsteller habe zwar einen Anordnungsgrund, jedoch keinen Anordnungsanspruch glaubhaft gemacht. Es liege im Rahmen des Organisationsermessens des Antragsgegners, die Zulassung zur Ausbildungsqualifizierung getrennt nach Besoldungsgruppen vorzunehmen. Beamte in BesGr A 8, die nach dem 31. Mai 2014 nach BesGr A 9 befördert worden seien, seien dabei nicht mit bereits in BesGr A 9 beurteilten Bewerbern zu vergleichen. Dadurch würde die Möglichkeit, Beamte der BesGr A 8 zur Ausbildungsqualifizierung zuzulassen, zu stark eingeschränkt. Dies würde sachwidrig dazu führen, dass wegen der Beförderung gerade Beamte aus der Spitzengruppe der in BesGr A 8 beurteilten Bewerber nicht berücksichtigt werden könnten. Auch dürften dann zwischenzeitlich erfolgte Beförderungen nach BesGr A 9 + AZ bzw. BesGr A 10 nicht ausgeblendet werden. Die Einbeziehung der nachträglich nach BesGr A 9 beförderten Bewerber in die Rangliste der BesGr A 9 würde dazu führen, dass ein Leistungsvergleich anhand nicht vergleichbarer Beurteilungen vorzunehmen wäre; etwaige Anlassbeurteilungen würden sich nicht mit dem Beurteilungszeitraum anderer Bewerber decken. Es sei deshalb nicht ermessenfehlerhaft, wenn der Antragsgegner aus Gründen der Vergleichbarkeit auf die Besoldungsgruppenzugehörigkeit zum Stichtag der aktuellen periodischen Beurteilung abstelle. Auch der Leistungsgrundsatz gebiete nicht, eine Beurteilung nicht mehr für den Leistungsvergleich heranzuziehen, wenn inzwischen ein Bewerber befördert worden sei. Die seit dem Stichtag abgelaufene Zeit von eineinhalb Jahren sei im Hinblick auf die Aktualität der Beurteilung unschädlich.
Hiergegen richtet sich die am 26. November 2015 eingelegte und begründete Beschwerde des Antragstellers. Das Auswahlverfahren verstoße gegen den Leistungsgrundsatz des Art. 33 Abs. 2 GG. Beamte in BesGr A 9 würden benachteiligt, wenn Beamte in BesGr A 8 unabhängig von einer inzwischen erfolgten Beförderung im Topf der BesGr A 8 verbleiben würden. Die Voraussetzungen für die Zulassung zur Vorprüfung seien für Beamte der BesGr A 8 wesentlich geringer. Diese müssten mit den bereits zum Stichtag in BesGr A 9 befindlichen Beamten verglichen werden. Ein Leistungsvergleich sei auf der Grundlage von Beurteilungen in unterschiedlichen Statusämtern gemäß Nr. 6.1.2 BefRPolVS ohne weiteres möglich. Der Leistungsgrundsatz könne auch nicht aus Praktikabilitätsgründen und wegen des damit verbundenen Verwaltungsaufwands eingeschränkt werden. Da inzwischen 83% der Bewerber in BesGr A 8 nach A 9 befördert worden seien, könne auch nicht das Ziel erreicht werden, auch Bewerbern in BesGr A 8 die Teilnahme an der Ausbildungsqualifizierung zu ermöglichen. Es werde bestritten, dass die hierfür angeführte ausgewogene Dienst- und Altersstruktur gewährleistet sei, da sich die Bewerber nur um ein bis drei Jahre unterscheiden würden. Dass Beamte aus der BesGr A 8 nach der Beförderung gegenüber bereits in BesGr A 9 befindlichen Beamten zurücktreten müssten, sei Folge des Leistungsprinzips und hinzunehmen, da die Beurteilung in BesGr A 8 durch die Beförderung „verbraucht“ sei. Sonst gereiche der Leistungsvorsprung des Antragstellers, der früher nach BesGr A 9 befördert worden sei, diesem zum Nachteil. Durch die Beförderung in BesGr A 8 seien neue Tatsachen geschaffen worden, die bei der Auswahlentscheidung zu berücksichtigen seien. Die künstliche Ausblendung dieser Tatsachen verstoße gegen das Leistungsprinzip. Der zwischen dem Stichtag und der Auswahlentscheidung liegende Zeitraum von ca. eineinhalb Jahren sei zu lang. Von einer Aktualität der Beurteilungen als Grundlage für die Auswahlentscheidung sei deshalb nicht mehr auszugehen. Nach der Kenntnis des Antragstellers hätten auch viele Beamte der BesGr A 8 eine Beförderung zunächst abgelehnt, um mit Blick auf die Beurteilung 2014 in BesGr A 8 eine hohe Punktzahl zu erzielen und zur Vorprüfung zugelassen zu werden. Dadurch werde das Auswahlergebnis sachwidrig verzerrt. Für die prozentuale Verteilung der Ausbildungsplätze auf die Besoldungsgruppen sei nicht auf die jeweilige Anzahl der Bewerber, sondern auf die jeweilige Anzahl der in BesGr A 8 bzw. A 9 befindlichen Beamten abzustellen. Auch die - voraussetzungslose - Teilnahme von drei Beamten des Landesamts für Verfassungsschutz am TAUVE-Test, denen der Antragsteller vorgehe, verstoße gegen den Leistungsgrundsatz.
Der Antragsgegner beantragt,
die Beschwerde zurückzuweisen.
Er verteidigt den angefochtenen Beschluss; auf die Schriftsätze vom 30. November 2015 wird Bezug genommen. Für den Fall eines Erfolgs der Beschwerde sagt er zu, den Antragsteller am Nachholtermin am 9. Dezember 2015 teilnehmen zu lassen.
Zu Einzelheiten wird auf die Gerichts- und Behördenakten Bezug genommen.
II.
Die zulässige Beschwerde des Antragstellers bleibt in der Sache ohne Erfolg.
Das Verwaltungsgericht hat den Antrag zu Recht abgelehnt, weil der Antragsteller keinen Anordnungsanspruch glaubhaft gemacht hat. Die hiergegen vom Antragsteller fristgerecht vorgetragenen Beschwerdegründe, auf deren Prüfung der Senat nach § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO beschränkt ist, führen zu keiner anderen Beurteilung.
1. Der Antrag nach § 123 VwGO ist zwar weiterhin zulässig. Er hat sich nicht dadurch erledigt, dass zwischenzeitlich der für die Durchführung der Vorprüfung vorgesehene Termin (1./2. Dezember 2015) verstrichen ist, da der Antragsteller diese für den Fall des Erfolgs seiner Beschwerde aufgrund der Zusicherung des Antragsgegners am 9. Dezember 2015 nachholen könnte. Der Antrag ist deshalb dahingehend auszulegen (§ 122 Abs. 1 i. V. m. § 88 VwGO), dass nunmehr die vorläufige Zulassung zum Nachholtermin begehrt wird. Auch eine Entscheidung über den Erlass eines sog. Hängebeschlusses erübrigt sich damit. Aufgrund des unmittelbar bevorstehenden Nachholtermins für die Vorprüfung ist ein Anordnungsgrund zu bejahen.
2. Die begehrte vorläufige Zulassung zur Vorprüfung stellt auch keine unzulässige Vorwegnahme der Hauptsache dar. Bei Erlass der von ihm beantragten einstweiligen Anordnung würde der Antragsteller eine nur vorläufige Rechtsposition erlangen, die ihn zunächst zur Teilnahme an der Vorprüfung berechtigen, jedoch auch im Falle ihres Bestehens vom Ausgang des Hauptsacheverfahrens abhängen würde und deshalb mit dem Risiko des Verlusts dieser Rechtsposition behaftet wäre.
3. Der Antragsteller hat jedoch keinen Anordnungsanspruch glaubhaft gemacht, weil die Entscheidung, ihn nicht zur Vorprüfung für die Ausbildungsqualifizierung 2016 zuzulassen, ihn nicht in seinem Auswahlanspruch aus Art. 33 Abs. 2 GG verletzt. Es besteht keine Möglichkeit, dass der Antragsteller, der in der aktuellen dienstlichen Beurteilung 2014 in BesGr A 9 im Gesamturteil 14 Punkte sowie in der Summe der doppelt gewichteten Einzelmerkmale 69 Punkte erhalten hat, in einem erneuten Auswahlverfahren zum Zuge kommen kann, da er bei insgesamt 226 für Bewerber in BesGr A 9 zur Verfügung stehenden Plätzen für die Vorprüfung Platz 246 von 848 Bewerbern in der Rangliste in BesGr A 9 belegt, wobei ihm 226 Bewerber innerhalb der BesGr A 9 mit 14 Punkten im Gesamturteil sowie mindestens 70 Punkten in der Summe der doppelt gewichteten Einzelmerkmale im Rang vorgehen.
3.1 Die Voraussetzungen für die Zulassung zur Ausbildungsqualifizierung für Ämter ab der dritten Qualifikationsebene im fachlichen Schwerpunkt Polizeivollzugsdienst sind auf der Grundlage der Ermächtigungsnorm des Art. 68 Abs. 2 LlbG in §§ 57, 58 FachV-Pol/VS geregelt. Nach § 57 FachV-Pol/VS setzt die Zulassung neben den in Abs. 1 genannten Voraussetzungen, die der Antragsteller unstreitig erfüllt, nach Abs. 2 Satz 1 das Bestehen einer Vorprüfung zur Feststellung der persönlichen und sozialen Kompetenzen (TAUVE-Test) voraus. Die Reihenfolge der Zulassung richtet sich nach einer Rangliste (§ 57 Abs. 2 Satz 2 FachV-Pol/VS). Das Staatsministerium erlässt hierzu Richtlinien (§ 57 Abs. 2 Satz 3 FachVPol/VS). Dies ist mit dem Erlass der Auswahl-RL vom 23. April 2011 (Az.: IC3-0604-119) in der durch die Richtlinie vom 17. November 2014 (Az.: IC3-0604-125) geänderten Fassung sowie mit den IMS vom 3. September 2015 und 30. Oktober 2015 (Az.: IC3-0604.3-116) erfolgt.
Nach Nr. 2 des IMS vom 30. Oktober 2015 richtet sich die Entscheidung über die Teilnahme an der Vorprüfung nach den in Nr. 2 Auswahl-RL aufgestellten Kriterien. Gemäß Nr. 2.1 Auswahl-RL werden die Bewerber getrennt nach Besoldungsgruppen anhand der dort genannten Kriterien gereiht, wobei an dritter Stelle nun die vorletzte Beurteilung tritt. Maßgeblich für die Besoldungsgruppenzugehörigkeit ist das Amt, das der Bewerber am letzten Tag des der aktuellen Beurteilung zugrundeliegenden Beurteilungszeitraums (hier 31. Mai 2014) innehat (Nr. 2.2 Auswahl-RL). Demgemäß hat der Antragsgegner Ranglisten in BesGr A 8 und BesGr A 9 gebildet und gemäß dem jeweiligen Anteil der Bewerber Kontingente (76 bzw. 226 Plätze) zugewiesen, wobei der Antragsteller in BesGr A 9 mit Platz 246 nicht zum Zuge kommen kann.
3.2 Dieses Vorgehen hält sich im Rahmen von Art. 68 Abs. 2 LlbG und § 57 Abs. 2 FachVPol/VS und verstößt nicht gegen höherrangiges Recht, insbesondere nicht gegen Art. 3 Abs. 1 und Art. 33 Abs. 2 GG.
3.2.1 Es ist rechtlich nicht zu beanstanden, dass der Antragsgegner im Rahmen des Organisationsermessens neben Beamten aus der BesGr A 9 auch Beamten aus der BesGr A 8 die Teilnahme am TAUVE-Test ermöglicht, indem er diesen ein eigenes Platzkontingent zuteilt und sie anhand von Leistungskriterien innerhalb einer eigenen Rangfolgeliste reiht (vgl. BayVGH, B.v. 16.4.2015 - 3 CE 15.595 - juris Rn. 42).
Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts dürfen für die Zulassung zur Ausbildungsqualifizierung über die laufbahnrechtlichen Mindestanforderungen hinausgehende zusätzliche Auslesekriterien wie ein für die Ausbildungsqualifizierung vorgesehenes Zulassungsverfahren aufgestellt werden (vgl. U.v. 22.9.1988 - 2 C 35/86 - BVerwGE 80, 224).
Soweit der Dienstherr die Möglichkeit einer Ausbildungsqualifizierung für Ämter ab der dritten Qualifikationsebene, die den früheren Regelaufstieg in den mittleren und gehobenen Dienst inhaltlich weitgehend unverändert ersetzt, schafft und in dem so vorgegebenen Rahmen Stellen für Qualifizierungsbewerber vorsieht, steuert er schon den Zugang zur Ausbildungsqualifizierung nach seinem Eignungsurteil und seinem personalpolitischen Ermessen (vgl. BVerwG, U.v. 27.5.1982 - 2 A 1/79 - juris Rn. 20). Insoweit ist ihm eine verwaltungsgerichtlich nur beschränkt nachprüfbare Beurteilungsermächtigung für die Frage eingeräumt, ob und ggf. in welchem Maß ein Beamter die über die Anforderungen der bisherigen Qualifikationsebene erheblich hinausgehende Eignung für die höhere Qualifikationsebene besitzt bzw. erwarten lässt, darüber hinaus eine Ermessensermächtigung hinsichtlich der Frage, wie viele und welche der als geeignet erscheinenden Beamten zur Qualifizierung zugelassen werden. Auf eine Zulassung zur Ausbildungsqualifizierung besteht deshalb - selbst wenn die Voraussetzungen nach § 57 FachV-Pol/VS erfüllt sind - kein Anspruch. Sie steht vielmehr im Ermessen des Dienstherrn. Dem Ermessen des Dienstherrn obliegt es auch, zunächst zu entscheiden, ob und ggf. wie viele Beamte - abhängig von dem erkannten dienstlichen Bedarf - überhaupt zur Ausbildungsqualifizierung zugelassen werden (vgl. BVerwG, U.v. 2.7.1981 - 2 C 22/80 - juris Rn. 13; U.v. 27.5.1982 - 2 A 1/79 - juris Rn. 20).
Der Beamte kann andererseits beanspruchen, dass über die beantragte Zulassung zur Ausbildungsqualifizierung rechtsfehlerfrei entschieden wird und von praktizierten ermessensbindenden Richtlinien nicht zu seinem Nachteil grundlos abgewichen wird. Die verwaltungsgerichtliche Nachprüfung beschränkt sich demgemäß darauf, ob der Dienstherr den anzuwendenden Begriff oder den gesetzlichen Rahmen, in dem er sich frei bewegen kann, verkannt hat oder ob er von einem unrichtigen Sachverhalt ausgegangen ist, allgemein gültige Wertmaßstäbe nicht beachtet, sachfremde Erwägungen angestellt oder gegen Verfahrensvorschriften verstoßen hat. Sind - wie hier - Richtlinien erlassen, so kontrolliert das Gericht auch, ob diese eingehalten worden sind, ob sie sich im Rahmen der gesetzlichen Ermächtigung halten und auch sonst mit den gesetzlichen Vorschriften in Einklang stehen (vgl. BVerwG, U.v. 27.5.1982 - 2 A 1/79 - juris Rn. 20; U.v. 22.9.1988 - 2 C 35/86 - juris Rn. 20).
Die Zulassung zur Vorprüfung für die Ausbildungsqualifizierung getrennt nach BesGr A 8 und BesGr A 9 ist nicht offensichtlich sachwidrig und damit ermessensfehlerhaft. Der Antragsgegner durfte dabei zum einen berücksichtigen, dass die Zulassung zur Ausbildungsqualifizierung nach den maßgeblichen Rechtsvorschriften nicht davon abhängt, welches Amt innerhalb der Qualifikationsebene der Beamte innehat und ob er bereits die Voraussetzungen für eine Beförderung in das nächsthöhere Statusamt erfüllt (vgl. BayVGH, B.v. 16.4.2015 - 3 CE 15.595 - juris Rn. 43). Die Zulassung zur Ausbildungsqualifizierung kann zum anderen vom erkannten dienstlichen Bedarf abhängig gemacht werden. Nach dem dienstlichen Bedarf richtet sich insbesondere, wie viele Beamte überhaupt zur Ausbildung für einen bestimmten fachlichen Schwerpunkt zugelassen werden (vgl. BayVGH a. a. O. Rn. 45). Insoweit kann der Antragsgegner vorliegend zu Recht nicht nur auf das öffentliche Interesse an einer ausgewogenen Dienst- und Altersstruktur im Bereich der Qualifizierungsbewerber verweisen, die für einen Aufstieg in höhere Ämter in Betracht kommen. Es ist auch zu berücksichtigen, dass nicht nur Bewerber in BesGr A 9, sondern auch Bewerber in BesGr A 8, denen die Eignung für die Teilnahme an der Ausbildungsqualifizierung zuerkannt wurde, sich in einem Leistungsvergleich für die Ausbildungsqualifizierung geeignet gezeigt haben. Daher kann der Antragsgegner - ebenso, wie er im Rahmen seines Organisationsermessens durch Ausweisung von Beförderungsplanstellen Beamten in niedrigeren Besoldungsgruppen entsprechende Aufstiegsmöglichkeiten eröffnen kann, - diesen auch Kontingente für die Teilnahme an der (Vorprüfung zur) Ausbildungsqualifizierung einräumen (vgl. BayVGH a. a. O. Rn. 46).
Diese Entscheidung ist auch nicht an den Anforderungen des Art. 33 Abs. 2 GG zu messen. Art. 33 Abs. 2 GG gewährt jedem Deutschen ein grundrechtsgleiches Recht auf gleichen Zugang zu jedem öffentlichen Amt nur nach Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung, begründet aber kein Recht auf Einrichtung bzw. Anhebung und Besetzung von Stellen. Der Anwendungsbereich des Art. 33 Abs. 2 GG ist vielmehr erst auf der Grundlage einer im Rahmen der Ausübung der Organisationsgewalt zur Verfügung gestellten und für die Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben gewidmeten Stelle eröffnet. Die organisations- und haushaltsrechtlichen Vorentscheidungen des Dienstherrn, die zur Existenz eines verfügbaren öffentlichen Amtes führen, sind nicht Gegenstand, sondern Voraussetzung der Gewährleistungen des Art. 33 Abs. 2 GG (vgl. BayVGH, B.v. 7.2.2014 - 3 CE 13.2374 - juris Rn. 25). Die dem eigentlichen Auswahlverfahren vorgelagerte Organisationsentscheidung steht dabei im weiten organisations- und verwaltungspolitischen Ermessen des Dienstherrn (vgl. BayVGH, B.v. 17.5.2013 - 6 CE 13.591 - juris Rn. 11). Subjektive Rechte der Beamten werden durch diese im Vorfeld der späteren eigentlichen Auswahlentscheidung getroffene Organisationsentscheidung grundsätzlich nicht berührt (vgl. BVerwG, U.v. 25.4.1996 - 2 C 21/95 - BVerwGE 101, 112 - juris Rn. 19).
Die verwaltungsgerichtliche Kontrolle ist deshalb darauf beschränkt zu prüfen, ob die Zuweisung der Stellen willkürlich bzw. rechtsmissbräuchlich erfolgt ist oder ob mit ihr die eigentliche Auswahlentscheidung schon vorweggenommen wird (vgl. BayVGH, B.v. 17.5.2013 - 6 CE 13.591 - juris Rn. 13). Dafür gibt es keinen Anhaltspunkt. Der Antragsgegner hat vielmehr die insgesamt für die Teilnahme an der Vorprüfung zur Ausbildungsqualifizierung 2016 zur Verfügung stehenden Plätze (280 zzgl. eines „Sicherheitszuschlags“ von 22 Plätzen) anteilig auf die Bewerber aus BesGr A 8 und BesGr A 9 verteilt. Er hat dargelegt, dass zunächst die Prozentanteile der Bewerber aus den Besoldungsgruppen an der Gesamtzahl der Bewerber (1.158) ermittelt und sodann die Plätze den so ermittelten Prozentsätzen entsprechend auf die beiden Besoldungsgruppen verteilt wurden (76 Plätze in BesGr A 8 und 226 Plätze in BesGr A 9). Hierin kann kein willkürliches oder rechtsmissbräuchliches Verhalten bzw. eine Vorwegnahme der Auswahlentscheidung erblickt werden. Die danach jeweils pro Besoldungsgruppe zur Verfügung stehenden Plätze wurden sodann - getrennt nach Besoldungsgruppen - nach den genannten Kriterien im Rahmen einer an Art. 33 Abs. 2 GG orientierten Leistungsreihung auf die einzelnen Bewerber verteilt. Insoweit wird auf die vom Antragsgegner vorgelegten Reihungslisten Bezug genommen.
3.2.2 Es ist rechtlich auch nicht zu beanstanden, dass der Antragsgegner gemäß Nr. 2.2 Auswahl-RL bei der Entscheidung über die Zulassung zur Vorprüfung auf den für alle Bewerber gleichen Stichtag 31. Mai 2014 der aktuellen periodischen dienstlichen Beurteilung 2014 für den Beurteilungszeitraum vom 1. Juni 2011 bis 31. Mai 2014 abgestellt und nachfolgende Veränderungen wie etwa Beförderungen bis zur Auswahlentscheidung unberücksichtigt gelassen hat. Der rechtlich gebotene Leistungsvergleich zwischen verschiedenen Bewerbern lässt sich gerade bei Massenverfahren wie hier bei der Entscheidung über 1.158 Bewerbungen zur Ausbildungsqualifizierung nur durch die Anwendung von Stichtagsregelungen, die eine einheitliche Beurteilungsgrundlage und damit die Gleichbehandlung der Bewerber gemäß Art. 3 Abs. 1 GG sicherstellen, gewährleisten.
Der dienstlichen Beurteilung kommt entscheidende Bedeutung bei einer Auswahlentscheidung des Dienstherrn und der dabei notwendigen „Klärung einer Wettbewerbssituation" zu. Dies verlangt größtmögliche Vergleichbarkeit der erhobenen Daten. Die dienstliche Beurteilung dient dem Vergleich mehrerer Beamter miteinander. Deshalb müssen die Beurteilungsmaßstäbe gleich sein und gleich angewendet werden. Ihre wesentliche Aussagekraft erhält eine dienstliche Beurteilung aufgrund ihrer Relation zu den Bewertungen in anderen dienstlichen Beurteilungen (vgl. BVerwG, U.v. 18.7.2001 - 2 C 41/00 - juris Rn. 14). Höchstmögliche Vergleichbarkeit wird grundsätzlich durch den gemeinsamen Stichtag und den gleichen Beurteilungszeitraum erreicht. Der gemeinsame Stichtag dient vorrangig dazu, durch Fixierung auf einen bestimmten Zeitpunkt Einheitlichkeit und Vergleichbarkeit herzustellen. Die Einheitlichkeit des Beurteilungszeitraums soll gewährleisten, dass die Beurteilung für alle Beamten gleichmäßig die zu beurteilenden Merkmale nicht nur punktuell, sondern in ihrer zeitlichen Entwicklung unabhängig von einer konkreten Verwendungsentscheidung erfasst (vgl. BVerwG a. a. O. Rn. 16).
Dem kann der Antragsteller auch nicht entgegenhalten, dass hinsichtlich der in der Zwischenzeit von BesGr A 8 nach BesGr A 9 beförderten Bewerber der zwischen dem Stichtag (31. Mai 2014) und der Auswahlentscheidung (Oktober 2015) liegende Zeitraum von ca. eineinhalb Jahren zu lang sei und die periodischen Beurteilungen deshalb nicht mehr (hinreichend) aktuell seien, so dass der Antragsgegner insoweit Anlassbeurteilungen für die nach BesGr A 9 beförderten Bewerber hätte einholen müssen.
Nach der ständigen Rechtsprechung des Senats (vgl. BayVGH, B.v. 3.2.2015 - 3 CE 14.2848 - juris Rn. 29) ist im Hinblick auf die zwischen dem Ende des maßgeblichen Beurteilungszeitraums und der Auswahlentscheidung liegenden Zeitspanne regelmäßig davon auszugehen, dass der Dienstherr inzident zum Ausdruck bringt, dass aus seiner Sicht zwischenzeitlich jeweils keine relevanten bzw. erheblichen Veränderungen erfolgt oder signifikante Entwicklungen eingetreten sind, wenn er entsprechende Beurteilungen bei seiner Auswahlentscheidung berücksichtigt. Durch die Festlegung eines Stichtags bringt der Antragsgegner zum Ausdruck, dass er die periodischen Beurteilungen 2014 nach wie vor als aktuell anerkennt. Dies ist bei der Vielzahl der Bewerbungen auch zulässig, ohne dass die Verhältnisse eines jeden Bewerbers überprüft werden müssten. Insoweit ist es auch unerheblich, wenn Bewerber aus der BesGr A 8 nach Ende des Beurteilungszeitraums in ein höheres Statusamt befördert worden sind (vgl. OVG NRW, B.v. 19.7.2010 - 6 B 677/08 - juris Rn. 5). Soweit das Bundesverwaltungsgericht einen Zeitraum von rund eineinhalb Jahren für zu lang hält, wenn ein Bewerber nach dem Beurteilungsstichtag andere Aufgaben wahrgenommen hat (vgl. BVerwG, U.v. 11.2.2009 - 2 A 7/06 - juris Rn. 20; U.v. 30.6.2011 - 2 C 19/10 - juris Rn. 23), lässt sich diese zu Stellenbesetzungen ergangene Rechtsprechung nicht auf das vorliegende Massenverfahren übertragen.
Zudem hat der Gesetzgeber in Art. 56 Abs. 4 LlbG die Möglichkeit geschaffen, bei der Übertragung höherwertiger Dienstposten oder bei Beförderungen Stichtage (sog. „einheitlicher Verwendungsbeginn“) für die Verwendung periodischer Beurteilungen festzulegen. Nach der Gesetzesbegründung (vgl. LT-Drs. 16/15832, S. 12) ließ er sich hierbei von der Überlegung leiten, dass es in zahlenmäßig starken Besoldungsgruppen regelmäßig eines gewissen Zeitraums nach dem Beurteilungsstichtag bedarf, in dem die Beurteilungen erstellt, abgestimmt, eröffnet und die Ergebnisse in die Personalverwaltungssysteme eingepflegt werden, um diese Auswahlentscheidungen vorzubereiten. Erst nach Abschluss dieses Zeitraums könnten die Beurteilungen den Auswahlentscheidungen zugrunde gelegt werden. Dies bezeichnet Art. 56 Abs. 4 Satz 1 LlbG mit dem Begriff „einheitlicher Verwendungsbeginn“, der verschiedene in der Personalverwaltungspraxis übliche Begriffe (z. B. Wirksamkeit) umfasst. Diese Erwägungen des Gesetzgebers zur Zulässigkeit sowie Notwendigkeit von Stichtagsregelungen bei Auswahlentscheidungen, die den Anforderungen des Art. 33 Abs. 2 GG zu genügen haben, können entsprechend auf die vorliegende Konstellation des Auswahlverfahrens für die Ausbildungsqualifizierung übertragen werden.
Dabei geht der Gesetzgeber davon aus, dass eine periodische Beurteilung regelmäßig bis zu dem in Verwaltungsvorschriften festgelegten einheitlichen Verwendungsbeginn der nächsten periodischen Beurteilung zu verwenden ist (Art. 56 Abs. 4 Satz 1 LlbG), sofern sich nicht während des laufenden Beurteilungszeitraums erhebliche Veränderungen der tatsächlichen Grundlagen der Beurteilungskriterien ergeben haben, so dass die weitere Verwendung der letzten periodischen Beurteilung ausnahmsweise nicht mehr sachgerecht wäre; in diesem Fall ist die periodische Beurteilung zu aktualisieren (Art. 56 Abs. 4 Satz 2 LlbG).
Die nachträglich von BesGr A 8 nach BesGr A 9 beförderten Bewerber können auch nicht ohne weiteres mit den bereits zum Stichtag 31. Mai 2014 in der BesGr A 9 befindlichen Bewerbern verglichen werden. Die Einbeziehung der nachträglich nach BesGr A 9 beförderten Bewerber in die Rangliste der BesGr A 9 würde dazu führen, dass ein Leistungsvergleich anhand nicht unmittelbar vergleichbarer Beurteilungen vorgenommen werden müsste. Zwar wäre wohl eine Umrechnung der in BesGr A 8 erzielten Beurteilungen entsprechend Nr. 6.1.2 BefRPolVS möglich. Doch würden sich die zu erstellenden Anlassbeurteilungen nicht mit dem Beurteilungszeitraum der ursprünglich in BesGr A 9 befindlichen Bewerber decken, so dass sie auch deshalb nicht vergleichbar wären.
Darüber hinaus würde die Argumentation des Antragstellers konsequenterweise auch dazu führen, dass man die nach dem Stichtag nach BesGr A 9 + AZ bzw. BesGr A 10 beförderten Bewerber aus BesGr A 9 in einer eigenen Rangfolgeliste miteinander vergleichen müsste. Für diese müssten dann nachträglich jeweils auch eigene Vergleichsgruppen gebildet werden, die es jedoch mangels Bewerbern nicht gibt. Bei einem Amt mit Amtszulage handelt es sich nämlich um ein statusrechtlich eigenständiges Amt (vgl. BayVGH, B.v. 13.5.2009 - 3 CE 09.413 - juris Rn. 32). In dieser Hinsicht kann sich der Antragsteller nicht darauf berufen, dass - im Gegensatz zu den von A 8 nach A 9 beförderten Bewerbern - auch für die mittlerweile nach A 9 + AZ bzw. A 10 beförderten Bewerber eine aktuelle dienstliche Beurteilung in A 9 vorliege. Dies würde die bereits in BesGr A 9 befindlichen Bewerber gegenüber den ursprünglich in BesGr A 8 befindlichen Bewerbern bevorzugen, so dass diese keine Möglichkeit hätten, zum TAUVE-Test zugelassen zu werden, obwohl es sich bei ihnen um die Spitzengruppe der in BesGr A 8 beurteilten Beamten handelt.
Diesbezüglich kann der Antragsteller auch nicht einwenden, dass angesichts der Tatsache, dass zwischenzeitlich 83% der Bewerber in BesGr A 8 nach BesGr A 9 befördert worden seien, das Ziel nicht mehr erreicht werden könne, auch Bewerbern aus BesGr A 8 die Teilnahme an der Ausbildungsqualifizierung zu ermöglichen. Denn auch insoweit ist auf die maßgebliche Besoldungsgruppenzugehörigkeit zum Stichtag 31. Mai 2014 abzustellen, zu dem sich die Bewerber noch in der BesGr A 8 befunden haben. Soweit sich der Antragsteller weiter darauf beruft, dass die für eine Zulassung von Beamten der BesGr A 8 angeführte ausgewogene Dienst- und Altersstruktur nicht gewährleistet sei, weil sich die Bewerber lediglich um ein bis drei Jahre unterscheiden würden, hat er diese Behauptung nicht glaubhaft gemacht. Im Übrigen obliegt die Beurteilung, ob durch die Zulassung zur Ausbildungsqualifizierung eine ausgewogene Dienst- und Altersstruktur gewährleistet wird, dem Antragsgegner.
Soweit der Antragsteller meint, dass er ohne Berücksichtigung der inzwischen nach BesGr A 9 beförderten Bewerber in der Rangfolgeliste in BesGr A 9 unangemessen benachteiligt werde, obwohl er sogar früher als diese nach A 9 befördert worden sei, so dass ihm dieser Leistungsvorsprung nunmehr zum Nachteil gereiche, hätte ihm bei Erfüllung der Voraussetzungen ebenso schon in BesGr A 8 die Möglichkeit offen gestanden, sich um die Teilnahme an der Ausbildungsqualifizierung zu bewerben.
Der Antragsteller kann die Bewerber aus BesGr A 8 auch nicht darauf verweisen, dass sie ihre nachträgliche Beförderung nach BesGr A9 hätten ausschlagen können, um an der Ausbildungsqualifizierung teilnehmen zu können. Die Behauptung, dass nach Kenntnis des Antragstellers auch viele Beamte der BesGr A 8 eine Beförderung zunächst auch abgelehnt hätten, um mit Blick auf die Beurteilung 2014 in BesGr A 8 eine hohe Punktzahl zu erzielen und zur Vorprüfung zugelassen zu werden, wodurch das Auswahlergebnis sachwidrig verzerrt worden sei, hat er nicht glaubhaft gemacht.
Entgegen seiner Behauptung sind die Voraussetzungen für eine Zulassung in BesGr A 8 laut IMS vom 30. Oktober 2015 auch nicht wesentlich geringer, sondern vielmehr strenger. So müssen Bewerber aus der BesGr A 8 in der aktuellen Beurteilung ein Gesamtprädikat von 14 Punkten und bei Addierung der doppelt gewichteten Merkmale eine Summe von mindestens 71 vorweisen, während Bewerber aus der BesGr A 9 lediglich ein Gesamtprädikat von 14 Punkten sowie bei Addierung der doppelt gewichteten Merkmale eine Summe von mindestens 70 erzielt haben müssen.
3.2.3 Angesichts von 226 zur Verfügung stehenden Plätzen hat der Antragsgegner die Zulassung des Antragstellers zur Vorprüfung zu Recht abgelehnt, weil dieser innerhalb der für ihn maßgeblichen BesGr A 9 nur Rangplatz 246 belegt, wobei ihm 226 Bewerber im Rang vorgehen.
Erfüllen - wie vorliegend - mehrere Bewerber die Voraussetzungen des § 57 FachV-Pol/VS für die Zulassung zur Ausbildungsqualifizierung, hat eine Auswahl unter den Bewerbern unter Beachtung des Leistungsgrundsatzes i. S. d. Art. 33 Abs. 2 GG zu erfolgen, sofern nicht sonstige gesetzliche Bestimmungen besondere Anforderungen regeln (vgl. BVerfG, B.v. 10.12.2008 - 2 BvR 2571/07 - juris Rn. 10). Art. 33 Abs. 2 GG beansprucht Geltung (bereits) für die Zulassung zu einer Ausbildung, deren erfolgreicher Abschluss (erst) Voraussetzung für eine Beförderung in ein Amt einer höheren Qualifikationsebene ist (vgl. BVerwG, U.v. 26.9.2012 - 2 C 74/10 - juris Rn. 18). Dies gilt sowohl für die individuelle Feststellung der Eignung der Bewerber als auch für die Festlegung einer Rangfolge unter mehreren geeigneten Beamten (vgl. BayVGH, B.v. 11.5.2015 - 3 CE 15.889 - juris Rn. 48).
Hierfür gelten im Wesentlichen die Grundsätze, die für eine Auswahlentscheidung im Rahmen eines Stellenbesetzungsverfahrens maßgeblich sind (vgl. BayVGH, B.v. 1.2.2005 - 3 CE 04.2323 - juris Rn. 19). Die Auswahlentscheidung kann grundsätzlich nur auf Gesichtspunkte gestützt werden, die unmittelbar Eignung, Befähigung und fachliche Leistung der Bewerber betreffen (vgl. BVerwG, U.v. 26.9.2012 - 2 C 74/10 - juris Rn. 19). Die Feststellungen sind in erster Linie auf aktuelle dienstliche Beurteilungen zu stützen. Maßgeblich ist primär das abschließende Gesamturteil. Bei gleichem Gesamturteil hat der Dienstherr die Beurteilungen zunächst inhaltlich auszuwerten und Differenzierungen in der Beurteilung einzelner Leistungskriterien oder in der Gesamtwürdigung zu bewerten. Bei im Wesentlichen gleicher Beurteilungslage kann der Dienstherr die Auswahl sodann nach weiteren sachgerechten Merkmalen treffen (vgl. BayVGH, B.v. 11.5.2015 - 3 CE 15.889 - juris Rn. 50).
Insoweit ist nicht zu beanstanden, dass der Antragsgegner die Bewerber in BesGr A 9 anhand der Leistungskriterien höheres Gesamturteil in der aktuellen Beurteilung sowie höhere Gesamtpunktzahl in der Summe der doppelt gewichteten Einzelmerkmale gereiht und die Ausbildungsplätze für Bewerber in BesGr A 9 nach dieser Reihenfolge vergeben hat (vgl. BayVGH, B.v. 11.5.2015 - 3 CE 15.889 - juris Rn. 51).
3.2.4 An der Rechtmäßigkeit der Auswahlentscheidung ändert auch nichts, dass zusätzlich drei Beamtinnen und Beamte des Landesamts für Verfassungsschutz zur Ausbildungsqualifizierung zugelassen wurden. Unabhängig davon, dass diese „außer Konkurrenz“ zugelassen wurden und damit von vornherein ohne Auswirkungen auf die Gesamtzahl der für Polizeivollzugsbeamte in BesGr A 9 zur Verfügung stehenden 226 Ausbildungsplätze bleiben, würde selbst eine Erweiterung um drei Ausbildungsplätze für Bewerber in BesGr A 9 nicht zu einer Verbesserung der Rangposition des Antragstellers führen, so dass seine Auswahl möglich erscheinen würde.
3.3 Da der Antragsteller keinen Anordnungsanspruch glaubhaft gemacht hat, kommt es auf die Frage, ob das private Interesse des Antragstellers an der Teilnahme an der Ausbildungsqualifizierung 2016 das dienstliche Interesse des Antragsgegners an einer Beschränkung des Zugangs zur Ausbildungsqualifizierung nur für besonders qualifizierte Bewerber überwiegt, nicht an.
4. Die Beschwerde war danach mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 2 VwGO zurückzuweisen.
Die Streitwertfestsetzung für das Beschwerdeverfahren beruht auf §§ 47, 53 Abs. 2 Nr. 1, 52 Abs. 2 GKG.
