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| | Die Klage ist zulässig (I.), aber nicht begründet (II.). |
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| | Die Klage ist fristgerecht eingelegt und auch im übrigen zulässig. |
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| | Gegen die Zurückweisung eines Bürgerbegehrens kann jeder Unterzeichner Verpflichtungsklage auf Feststellung der Zulässigkeit des Bürgerbegehrens erheben (vgl. § 21 Abs. 4 und 8 GemO BW i.V.m. § 41 Abs. 2 KomWG). Der Kläger hat das Bürgerbegehren ausweislich der beigezogenen Akten der Beklagten selbst am 27.10.2007 unterzeichnet. Er hat die Klage ausdrücklich nicht als Vertrauensmann des Bürgerbegehrens, sondern als Bürger, der das Bürgerbegehren unterzeichnet hat, erhoben. An der Wahlberechtigung des Klägers (vgl. § 41 Abs. 1 KomWG) bestehen keine Zweifel. Durch die Nichtzulassung des Bürgerentscheids ist daher eine Verletzung des dem Kläger durch § 21 Abs. 3 GemO BW eingeräumten Rechts, als Bürger mittels Bürgerentscheid unmittelbar über eine Angelegenheit aus dem Wirkungskreis der Beklagten mitzubestimmen, möglich. |
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| | 2. Der Kläger hat vor Klageerhebung auch das Vorverfahren ordnungsgemäß durchgeführt. |
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| | Die Durchführung des Vorverfahrens (Widerspruchsverfahrens) ist gem. § 68 VwGO grundsätzlich Prozessvoraussetzung der Klage in Anfechtungs- und Verpflichtungssachen. Das Vorverfahren muss (abgesehen von besonderen Fallkonstellationen wie etwa der Rechtsnachfolge) vom späteren Kläger „in eigener Person“ durchgeführt werden; dies schon deshalb, weil die angegriffene Entscheidung sonst dem Kläger gegenüber nach Ablauf der Widerspruchsfrist unanfechtbar würde (vgl. dazu Kopp/Schenke, VwGO, 15. Aufl., § 68 Rn. 7; Funke-Kaiser in Bader u.a., VwGO, 4. Aufl., § 68 Rn. 32 f.; Dolde/Porsch in Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO, § 68 Rn. 30 f.; jeweils m.w.N). |
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| | Entgegen der Auffassung des Regierungspräsidiums folgt die Widerspruchsbefugnis des Klägers bereits daraus, dass er das Bürgerbegehren selbst unterzeichnet hat. Hinreichende Anhaltspunkte dafür, dass der Kläger den Widerspruch ausschließlich als Vertreter der Bürger erhoben hat, die sich an der Initiative durch Unterschrift beteiligt haben, liegen nach Auffassung der Kammer nicht vor. |
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| | a) Besondere Anforderungen an den Inhalt des Widerspruchs enthalten die §§ 69, 70 VwGO nicht. Es reicht aus, wenn für die Behörde aus der (schriftlichen) Äußerung sowie den weiteren ihr bekannten Umständen des Falles hinreichend deutlich wird, dass der Betroffene sich durch einen bestimmten Verwaltungsakt beschwert fühlt und eine Nachprüfung begehrt. Maßgeblich für die Auslegung des Rechtsbehelfs ist dabei nach ständiger verwaltungsgerichtlicher Rechtsprechung (vgl. grundsätzlich BVerwG, Urteil vom 12.12.2001 - 8 C 17/01 -, BVerwGE 115, 302 ff. = NJW 2002, 1137 ff., m.w.N.), wie die Behörde ihn unter Berücksichtigung aller ihr erkennbaren Umstände nach Treu und Glauben zu verstehen hat. Bei der Ermittlung des wirklichen Willens ist zugunsten des Bürgers davon auszugehen, dass er denjenigen Rechtsbehelf einlegen will, der nach Lage der Sache seinen Belangen entspricht und eingelegt werden muss, um den erkennbar angestrebten Erfolg zu erreichen. Dabei tritt der Wortlaut hinter Sinn und Zweck der Erklärung zurück. |
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| | b) Es kann im vorliegenden Fall offen bleiben, ob Vorschriften im Zusammenhang mit Bürgerbegehren stets „bürgerbegehrensfreundlich“ auszulegen sind, um die Möglichkeit von - üblicherweise nicht verwaltungserfahrenen - Bürgern an der unmittelbaren Entscheidungsteilhabe nicht mehr als absolut unumgänglich einzuschränken (so VG Meiningen, Urteil vom 07.12.2007 - 2 K 572/07 -, juris). Die Widerspruchsbefugnis des Klägers folgt grundsätzlich bereits aus § 41 Abs. 2 KomWG, wonach jeder Unterzeichner des Bürgerbegehrens klage- und damit auch widerspruchsbefugt ist. Widersprechende Vertrauensleute eines Bürgerbegehrens dürfen in dieser Hinsicht nicht schlechter gestellt werden als andere Unterzeichner, deren Widerspruchsbefugnis regelmäßig nur an Hand der vorliegenden Unterschriftslisten zu überprüfen sein wird. Angesichts dieser Rechtslage wird die Auffassung, der Kläger habe den Widerspruch ausschließlich stellvertretend für die Unterzeichner des Bürgerbegehrens eingelegt, dem erkennbaren Rechtsschutzziel nicht gerecht. Das Widerspruchsschreiben enthält zwar vor den Unterschriften den Hinweis, dass es sich bei den Unterzeichnern um die Vertrauensleute des Bürgerbegehrens handelt. Ansonsten fehlt aber jeder Hinweis darauf, dass der Widerspruch (nur) im Namen der (übrigen) Unterzeichner des Bürgerbegehrens erfolgen soll bzw. dass der Widerspruch „im Namen“ des Bürgerbegehrens gegen Stuttgart 21 eingelegt wird. Angesichts der Hintergründe und Tragweite der erstrebten Entscheidung sowie nach dem erkennbaren - u.a. durch Vorlage eines umfangreichen Gutachtens untermauerten - Rechtsschutzziel, die Zulassung des Bürgerbegehrens auf jeden Fall zu erreichen, war davon auszugehen, dass die Unterzeichner des Schreibens vom 30.01.2008 den Rechtsbehelf in jedem Fall so einlegen wollten, dass er zum erstrebten Erfolg führt. Die Kammer ist überzeugt davon, dass nach einem - gebotenen - Hinweis des Regierungspräsidiums auf die Rechtslage bereits im Widerspruchsverfahren eine entsprechende Klarstellung erfolgt wäre. |
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| | Auch die Tatsache, dass auf dem Briefumschlag, in dem sich das Widerspruchsschreiben befunden hat, als Absender „Bündnis 90/DIE GRÜNEN“ benannt war und für die Widerspruchsbegründung vom 11.02.2008 ein Briefbogen der Gemeinderatsfraktion „Bündnis 90/DIE GRÜNEN“ verwendet worden ist, stützt die Auffassung des Regierungspräsidiums nicht. Briefumschlag und Briefbogen verweisen allenfalls auf die Partei bzw. die Gemeinderatsfraktion „Bündnis 90/ DIE GRÜNEN“, welche als Widerspruchsführer erkennbar nicht in Betracht kommen, nicht aber auf „die Bürger, die sich an der Initiative durch Unterschrift beteiligt haben“. |
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| | 3. Das Rechtsschutzbedürfnis für die Klage besteht uneingeschränkt. |
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| | Zwar sind die Verträge, deren Abschluss mit den Teilfragen 2 und 3 verhindert werden sollte, auf der Grundlage der entsprechenden Gemeinderatsbeschlüsse vom 04.10.2007 bereits am 05.10.2007 unterzeichnet worden. Der Kläger hat sich in seiner Klagebegründung jedoch substantiiert gegen die Erledigung seines Begehrens durch Abschluss der angegriffenen Vereinbarungen gewandt. Er hat ein berechtigtes Interesse, die Frage der - fortbestehenden - Zulässigkeit des Bürgerbegehrens auch bezüglich der Teilfragen 2 und 3 durch eine Entscheidung in der Sache überprüfen zu lassen. Die Frage, ob das Bürgerbegehren trotz Vollzugs der zugrunde liegenden Gemeinderatsbeschlüsse zulässig ist, ist keine Frage der Zulässigkeit, sondern der Begründetheit der Klage. |
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| | Die damit insgesamt zulässige Klage ist jedoch unbegründet. |
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| | Der Kläger hat keinen Anspruch auf Verpflichtung der Beklagten, die Zulässigkeit des auf einen Ausstieg der Beklagten aus dem Projekt Stuttgart 21 gerichteten Bürgerbegehrens festzustellen. Durch den ablehnenden Bescheid der Beklagten vom 09.01.2008 und den Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Stuttgart vom 17.07.2008 wird der Kläger im Ergebnis nicht in seinen Rechten verletzt (§ 113 Abs. 1 S. 1 und 5 VwGO). Maßgeblich für die gerichtliche Entscheidung ist die Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung. |
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| | 1. Maßgebend für die Beurteilung der Zulässigkeit eines Bürgerbegehrens ist § 21 der Gemeindeordnung für Baden-Württemberg - GemO BW - in der seit dem 06.08.2005 gültigen Fassung (vgl. Gesetz zur Änderung kommunalverfassungsrechtlicher Vorschriften vom 28.07.2005, GBl. S. 578 ff.). Nach § 21 Abs. 3 Satz 1 GemO BW kann die Bürgerschaft über eine Angelegenheit des Wirkungskreises der Gemeinde, für die der Gemeinderat zuständig ist, einen Bürgerentscheid beantragen (Bürgerbegehren). |
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| | a) Während vor der Gesetzesänderung 2005 die einem Bürgerbegehren zugänglichen Gegenstände grundsätzlich in einem sog. Positivkatalog einzeln aufgelistet waren und in der Praxis insbesondere die Errichtung öffentlicher Einrichtungen relevant war, können seit der Novellierung alle Angelegenheiten des Wirkungskreises der Gemeinde, die in die Zuständigkeit des Gemeinderats fallen, Gegenstand eines Bürgerbegehrens sein. Beschränkt wird der Umfang der Bürgerbeteiligung nunmehr durch den sog. Negativkatalog des § 21 Abs. 2 GemO BW. Danach findet ein Bürgerentscheid z.B. nicht statt über die Haushaltssatzung (21 Abs. 2 Nr. 4 GemO BW) oder über Bauleitpläne (§ 21 Abs. 2 Nr. 6 GemO BW). |
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| | Der Wirkungskreis der Gemeinde wird in §§ 1, 2 GemO BW beschrieben. Es sind darunter Angelegenheiten zu verstehen, die in der örtlichen Gemeinschaft wurzeln oder einen spezifischen Bezug zur Gemeinde haben und die der Gemeinde im Rahmen ihres Selbstverwaltungsrechts nach Art. 28 GG garantiert sind. Damit sind einem Bürgerentscheid überörtliche Angelegenheiten bzw. Angelegenheiten, die in den Zuständigkeitsbereich eines anderen Hoheitsträgers (Bund, Land, Landkreis etc.) fallen, grundsätzlich nicht zugänglich. Für die Zulässigkeit von Bürgerbegehren und Bürgerentscheid stellt sich im Einzelfall jedoch die Frage, welche Maßnahmen dem eigenen (gemeindlichen) Wirkungskreis und welche dem Wirkungskreis eines anderen Rechtsträgers zuzurechnen sind. Insbesondere bei mehrstufigen Verwaltungs- und Planungsverfahren kann der Wirkungskreis der Gemeinde in einer Stufe angesprochen sein, obwohl die endgültige Entscheidung auf einer anderen Ebene getroffen wird (vgl. dazu etwa Kunze/Bronner/Katz, GemO BW, § 21 Rn. 3). |
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| | b) Im vorliegenden Fall ist Gegenstand des Bürgerbegehrens der Ausstieg der Beklagten aus dem Projekt Stuttgart 21 (Teilfrage 1). Die Teilfragen 2 - 5 bezeichnen Wege, mit denen dieser Ausstieg umgesetzt werden soll. |
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| | Zwar handelt es sich bei dem Projekt Stuttgart 21 nicht um ein Vorhaben der Beklagten, sondern um ein Vorhaben der Deutschen Bahn, welches zudem - im Wesentlichen - bereits bestandskräftig planfestgestellt ist (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteile vom 06.04.2006 - 5 S 848/05, 5 S 596/05 und 5 S 847/05 - sowie Urteil vom 08.02.2007 - 5 S 2257/05 -, jeweils juris). Die Bahn kann deshalb das Vorhaben unabhängig vom Willen und der Beteiligung der Beklagten auf der Grundlage der Planfeststellungsbeschlüsse verwirklichen. Darüber hinaus betrifft das Vorhaben eine Angelegenheit, die weit über den örtlichen Wirkungskreis der Beklagten hinausgeht. Die Beklagte ist jedoch, wie die von ihr abgeschlossenen Vereinbarungen zeigen, an dem Projekt Stuttgart 21 in vielfacher - insbesondere finanzieller - Weise beteiligt. Diese Beteiligung betrifft Angelegenheiten der Beklagten, für die der Gemeinderat wegen ihrer grundsätzlichen Bedeutung zuständig ist. Die Kammer geht daher - ebenso wie die Beklagte und das Regierungspräsidium in den angefochtenen Bescheiden - davon aus, dass die Beteiligung der Beklagten an dem Projekt Stuttgart 21 grundsätzlich einen zulässigen Gegenstand i.S.d. § 21 Abs. 3 Satz 1 GemO BW n.F. darstellt. |
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| | Gegenstand des Bürgerbegehrens ist nach dem Wortlaut der Fragestellungen auch nicht die Realisierung des Projekts Stuttgart 21 als solches, obwohl die Unterschriftenlisten mit „www.stuttgart21-nein-danke.de“ überschrieben sind und nach der erkennbaren politischen Zielrichtung sowie der Begründung des Bürgerbegehrens (mittelbar) die Realisierung von Stuttgart 21 verhindert werden soll. Ob dies für die Unterzeichner hinreichend deutlich zum Ausdruck kommt, betrifft nicht den Gegenstand des Bürgerbegehrens, sondern die Frage, welche Anforderungen insoweit an die erforderliche Begründung (§ 21 Abs. 3 Satz 4 GemO BW) zu stellen sind. |
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| | 2. Das Bürgerbegehren ist hinsichtlich der Teilfrage 1 aus mehreren Gründen unzulässig. Die Frage der Zulässigkeit eines Bürgerbegehrens nach § 21 Abs. 3 und 4 GemO BW ist eine rechtlich gebundene Entscheidung. Ein Ermessen besteht in diesem Zusammenhang nicht. |
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| | a) Gegenstand der Teilfrage 1 und „gemeinsamer Nenner“ des Bürgerbegehrens ist der Ausstieg der Beklagten aus dem Projekt Stuttgart 21. Die Teilfrage 1 ist nach ihrem objektiven Erklärungsinhalt, wie er in der Formulierung und Begründung des Antrags zum Ausdruck kommt und von den Unterzeichnern verstanden werden musste und konnte (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 28.03.1988 - 1 S 1493/87 -, DÖV 1989, 601), nicht nur ein redaktioneller Einleitungssatz, sondern eine eigenständige, neben den übrigen Teilforderungen erhobene Forderung. Dies ergibt sich auch aus der Klage- und Widerspruchsbegründung. So heißt es etwa in dem zur Widerspruchsbegründung vorgelegten Gutachten vom 05.02.2008 (S. 23), das Bürgerbegehren sei in der gebotenen bürgerfreundlichen Auslegung „unmittelbar auf den (finanziellen) Ausstieg der Stadt Stuttgart gerichtet“. In der Klagebegründung vom 13.10.2008 (S. 19) heißt es, Ziel des Bürgerbegehrens sei der „Ausstieg der Stadt aus Stuttgart 21“ und jede der fünf Teilfragen ziele „unmittelbar auf den Ausstieg“; „der Vollständigkeit halber“ werde auch die Rückabwicklung bisher getroffener Vereinbarungen verlangt (S. 9). Eine Verkürzung des Bürgerbegehrens auf die Forderung, mit den Vertragspartnern über den Abschluss eines Aufhebungsvertrages zu verhandeln, entspricht - ungeachtet der Bedenken gegen die Zulässigkeit einer solchen nicht auf eine endgültige Entscheidung gerichteten Fragestellung (s.u.) - weder dem Wortlaut noch dem für die Unterzeichner erkennbaren Ziel des Begehrens, zumal in der Begründung keinerlei Anhaltspunkte für ein solches Verständnis enthalten sind. |
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| | b) Die Kammer hat bereits Bedenken, ob die auf den Ausstieg aus dem Projekt Stuttgart 21 zielende Teilfrage 1 inhaltlich hinreichend bestimmt ist. |
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| | Fraglich ist schon, ob mit der Bezeichnung „Projekt Stuttgart 21“ der Umfang des geforderten Ausstiegs eindeutig definiert ist (Eine genaue Abgrenzung des Projekts Stuttgart 21 und des Projekts NBS Stuttgart-Ulm enthalten z.B. die Definitionen in § 1 der Finanzierungsvereinbarung vom 02.04.2009). Erhebliche Bedenken gegen die Fragestellung bestehen aber jedenfalls deshalb, weil mit dem Votum für einen Ausstieg keine konkrete und abschließende Entscheidung getroffen, sondern dem Gemeinderat nur eine Vorgabe für weitere - im Hinblick auf ihren Inhalt und ihre Folgen unbestimmte - Entscheidungen gemacht wird. |
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| | aa) Durch einen Bürgerentscheid wird eine Angelegenheit des Wirkungskreises der Gemeinde der „Entscheidung“ der Bürger unterstellt (vgl. auch § 21 Abs. 1 GemO BW), d.h. anstatt des Gemeinderates treffen die Bürger unmittelbar die Sachentscheidung. Ein auf der Grundlage eines zulässigen Bürgerbegehrens durchgeführter Bürgerentscheid hat die Wirkung eines „endgültigen Beschlusses“ des Gemeinderates. Er kann innerhalb von drei Jahren nur durch einen neuen Bürgerentscheid geändert werden (§ 21 Abs. 7 Satz 1 und 2 GemO BW). Das Rechtsinstitut des Bürgerentscheids dient damit nicht dazu, unverbindliche Meinungsumfragen zur Ermittlung des Bürgerwillens zu kommunalpolitischen Fragestellungen abzuhalten oder eine „politische Signalwirkung“ herbeizuführen; ebenso wenig kann eine resolutionsartige Meinungskundgabe Gegenstand eines Bürgerbegehrens sein (vgl. BayVGH, Beschluss vom 22.03.1999 - 4 ZB 98.1352 -, NVwZ-RR 1999, 599 f.; OVG NW, Urteil vom 23.04.2002 - 15 A 5594/00 -, NVwZ-RR 2002, 766 f.; zur demgegenüber rechtlich nicht bindenden Bürgerbefragung vgl. etwa Gern, Kommunalrecht Baden-Württemberg, 8. Aufl., Rn. 325). |
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| | Ein Bürgerbegehren entspricht nur dann der in § 21 GemO BW enthaltenen Zielrichtung, eine „Entscheidung“ mit der Wirkung eines „endgültigen Beschlusses“ des Gemeinderates herbeizuführen, wenn es eine konkrete und grundsätzlich abschließende Regelung der betreffenden Angelegenheit beinhaltet. Nur dann übernehmen die Bürger entsprechend dem Sinn und Zweck der Regelung tatsächlich an Stelle des Gemeinderats unmittelbar selbst die Verantwortung, und nur unter diesen Bedingungen ist die Beschränkung der Handlungsfreiheit des Gemeinderates durch die grundsätzlich auf drei Jahre angelegte Bindung an den Bürgerentscheid gerechtfertigt. Dementsprechend genügt es nicht, wenn mit dem Bürgerbegehren nur ein zwar notwendiger, zur Erreichung des angestrebten Zieles aber nicht ausreichender Schritt getan werden soll, um politischen Druck auf den Gemeinderat auszuüben, selbst die notwendigen weiteren Entscheidungen zur Erreichung des Endziels zu treffen. Ein Bürgerbegehren darf sich deshalb nicht damit begnügen, nur grundsätzliche Vorgaben für eine Vielzahl künftiger, in ihrer jeweils maßgeblichen Fallgestaltung nicht übersehbarer Angelegenheiten zu machen. Während der Gemeinderat von durch ihn getroffenen Grundsatzbeschlüssen dieser Art ohne Weiteres abweichen kann, wenn ein Einzelfall zu regeln ist, würde ein entsprechender Bürgerentscheid die Gemeinde für drei Jahre binden, wobei die Bindung nur durch einen erneuten Bürgerentscheid aufgehoben werden könnte. Diese von einem Bürgerentscheid ausgehende besondere Bindungswirkung ist nur dann gerechtfertigt, wenn dessen Gegenstand im Zeitpunkt des Bürgerentscheids sich so konkret darstellt, dass er einer verantwortlichen Entscheidung zugänglich ist und nicht etwa „eine Bindung ins Blaue hinein“ bewirkt (ebenso OVG NW, Urteil vom 19.02.2008 – 15 A 2961/07 -, NVwZ-RR 2008, 636 ff., Beschluss vom 18.10.2007 - 15 A 2666/07 -, juris, und Urteil vom 23.04.2002 - 15 A 5594/00 - DÖV 2002, 961 f.; OVG Saarland, Urteil vom 12.06.2008 - 1 A 3/08 -, juris; VG Minden, Urteil vom 01.08.2007 - 3 K 422/07 -, juris; vgl. auch BayVGH, Beschluss vom 08.04.2005 – 4 ZB 04.1264 -, NVwZ-RR 2006, 209 ff.; a. A. BayVGH, Urteil vom 14.10.1998 - 4 B 98.505 -; VG Regensburg, Urteil vom 05.07.2000 - RO 3 K 99.2408 -; jeweils juris; einschränkend VG Oldenburg, Beschluss vom 17.06.2004 - 2 B 1293/04 - juris; s. zum Ganzen auch Ritgen, Die Zulässigkeit von Bürgerbegehren, NWVBl 2003, 87 ff. m.w.N.). |
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| | bb) Den o.g. Anforderungen dürfte die Fragestellung des streitgegenständlichen Bürgerbegehrens nicht genügen. Mit der Teilfrage 1 soll der Beschluss, „dass die Stadt Stuttgart aus dem Projekt Stuttgart 21 aussteigt“, der Entscheidung der Bürger unterstellt werden. Wie dieses Ziel aber konkret umgesetzt werden soll, wird der Verantwortung der Beklagten überlassen. Die in den Teilfragen 2 - 5 vorgesehenen Wege allein sind angesichts bereits bestehender vertraglicher Bindungen (s.u.) für einen Ausstieg unzureichend. Die Teilfragen 2 - 4 betreffen nur den Abschluss weiterer Verträge, wobei die in den Teilfragen 2 und 3 genannten Verträge auf der Grundlage entsprechender Gemeinderatsbeschlüsse schon am ersten Tag der Unterschriftssammlung unterzeichnet worden waren. Die Teilfrage 5 lässt offen, was passieren soll, wenn die Vertragspartner einer Aufhebungsvereinbarung nicht zustimmen - was diese im vorliegenden Fall bereits erklärt und durch den Abschluss der Finanzierungsvereinbarung vom 02.04.2009 manifestiert haben Ein positiver Bürgerentscheid würde daher zu einer Bindung „ins Blaue hinein“ führen und die Beklagte zum Ausstieg mit nicht übersehbaren Konsequenzen verpflichten. Zu berücksichtigen dürfte auch sein, dass die Entscheidung für das Projekt Stuttgart 21 in der planfestgestellten Form eine Entscheidung zwischen verschiedenen, im Vorfeld untersuchten Varianten darstellt. Selbst wenn über den Ausstieg der Beklagten (mittelbar) die Verwirklichung des Projektes verhindert werden könnte, wäre damit die Angelegenheit nicht „endgültig entschieden“, nachdem für die Bahn als Projektträgerin die von den Projektgegnern favorisierte Alternative augenscheinlich nicht in Betracht kommt. |
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| | c) Ob die Teilfrage 1 eine hinreichend bestimmte „Entscheidung“ i.S.d. § 21 GemO BW vorgibt, kann im vorliegenden Verfahren aber letztlich offen bleiben. Die Beteiligung der Beklagten am Projekt Stuttgart 21 kann jedenfalls deshalb nicht (mehr) zum Gegenstand eines Bürgerentscheids gemacht werden, weil insoweit bereits in der Vergangenheit bindende Gemeinderatsbeschlüsse ergangen sind, die durch den Abschluss rechtlich verbindlicher Vereinbarungen vollzogen wurden. Ein „Ausstieg“ aus dem Projekt ist damit grundsätzlich nur noch in dem vom Vertragsrecht vorgegebenen Rahmen möglich. |
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| | Die rechtlichen Hindernisse für das Bürgerbegehren bestehen daher weniger in einem nicht fristgerechten Vorgehen gegen die das Projekt Stuttgart 21 betreffenden Gemeinderatsbeschlüsse von 1995 und 2001, welche seinerzeit noch gar nicht Gegenstand eines Bürgerbegehrens sein konnten, als vielmehr in dem Vollzug dieser Gemeinderatsbeschlüsse durch den Abschluss von Verträgen. Verkürzt gesagt konnte die grundsätzliche Beteiligung der Beklagten am Projekt Stuttgart 21 vor der Novellierung der Gemeindeordnung im Jahr 2005 noch nicht und nach der Novellierung nicht mehr zum Gegenstand einer unmittelbaren Bürgerbeteiligung gemacht werden. |
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| | aa) Es spricht einiges dafür, dass bereits die Zustimmung des Gemeinderates zu der Rahmenvereinbarung vom 07.11.1995 eine Grundsatzentscheidung über das „Ob“ der Beteiligung der Beklagten am Projekt Stuttgart 21 - auch in finanzieller Hinsicht - beinhaltet und sich durch den Abschluss der Rahmenvereinbarung manifestiert hat. Der Gemeinderat der Beklagten hat der Rahmenvereinbarung mit Beschluss vom 30.11.1995 zugestimmt (GR-Drs. 605/1995 vom 20.11.1995). In der Rahmenvereinbarung haben sich die Beteiligten (d.h. das Land Baden-Württemberg, die Beklagte, der Verband Region Stuttgart, die Bundesrepublik Deutschland und die Deutsche Bahn AG) verpflichtet, das in der Vereinbarung näher beschriebene Projekt Stuttgart 21 vorrangig zu entwickeln (§ 4 Abs. 5), in zeitlicher Hinsicht zu fördern (§ 5) und nach Maßgabe einer noch abzuschließenden Finanzierungsvereinbarung die Kosten zu übernehmen (§ 6). Die Beklagte hat sich zur Aufstellung von Bebauungsplänen für das freiwerdende Bahngelände (§ 4 Abs. 1) und ggf. zur Zahlung von Schadensersatz (§ 4 Abs. 2) verpflichtet. Eine finanzielle Beteiligung der Beklagten ist zum einen bezüglich des kommunalen Anteils an den Nahverkehrsmitteln (im Rahmen der Mitgliedschaft im Verband Region Stuttgart) vorgesehen (§ 3 Abs. 4). Zum andern regelt die Vereinbarung, dass das Risiko von Baukostenerhöhungen bis zu einem Betrag von 170 Mio. DM zu einem Drittel (umgerechnet 29 Mio. Euro) von der Beklagten getragen wird (§ 3 Abs. 5). Diese Regelungen gehen über (unverbindliche) Absichtserklärungen weit hinaus. Dass der Gemeinderat der Beklagten diese Bindung bewusst eingegangen ist, ergibt sich auch aus der Sitzungsvorlage zum Gemeinderatsbeschluss vom 30.11.1995. Darin heißt es: „Gewiss führt die Rahmenvereinbarung zu Bindungen. Das liegt im Wesen eines jeden Vertrages. … An diesen Bindungen hat die Landeshauptstadt, sofern sie Stuttgart 21 will, ein nachhaltiges Interesse“. |
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| | Auch aus § 6 der Vereinbarung ergibt sich nichts anderes. Danach sind sich alle Beteiligten „darüber einig, dass für das Gesamtprojekt eine Finanzierungsvereinbarung nach Abschluss des Planfeststellungsverfahrens zu treffen ist“. Dies bedeutet aber nicht im Umkehrschluss, dass die Regelungen der Rahmenvereinbarung unverbindlich wären oder die Beklagte sich ihrer Beteiligung - auch in finanzieller Hinsicht - nach Belieben begeben könnte. Auch wenn zum Zeitpunkt des Abschlusses der Rahmenvereinbarung im Jahr 1995 die Realisierung des Projekts Stuttgart 21 im Hinblick auf das noch ausstehende Planfeststellungsverfahren nicht feststand, so ändert dies nichts daran, dass im Falle der Durchführung des Projekts die Beteiligung der Beklagten durch die Vereinbarung von 1995 mit Zustimmung des Gemeinderates bereits verbindlich vereinbart gewesen sein dürfte. |
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| | Eine verbindliche Vereinbarung über die Beteiligung der Beklagten am Projekt Stuttgart 21 stellt jedenfalls die Realisierungsvereinbarung vom 24.07.2001 dar, der der Gemeinderat am 12.07.2001 zugestimmt hat (GR-Drs. 664/2001). In dieser zwischen dem Land Baden-Württemberg, dem Verband Region Stuttgart, der Deutschen Bahn AG und der Beklagten geschlossenen Vereinbarung hat sich die Beklagte verbindlich zum Erwerb bestimmter freiwerdender Bahnflächen (Ziffer 2) und zur Übernahme weiterer Investitionskostenrisiken (Ziffer 3.2) verpflichtet. Die Beklagte hat sich bereit erklärt, sich an den zusätzlichen Kosten der Flughafenanbindung mit 5 Mio. DM (2,56 Mio. EUR) zu beteiligen (Ziff. 3.1.2) und über die in § 3 Abs. 5 der Rahmenvereinbarung vorgesehenen Regelungen hinaus wasserwirtschaftliche Risiken in Höhe von max. 40 Mio. DM (20,5 Mio EUR) zu übernehmen (Ziff. 3.2). Der Wortlaut der letztgenannten Bestimmung spricht im Übrigen dafür, dass bereits die Rahmenvereinbarung von 1995 verbindlich die finanzielle Beteiligung der Beklagten an dem Projekt regelte. In einer im Zusammenhang mit der Realisierungsvereinbarung geschlossenen Vorfinanzierungsvereinbarung von 2001 (GRDrs. 177/2001; vgl. Einleitung a.E. und Ziff. 3.1.4 der Realisierungsvereinbarung) hat die Beklagte darüber hinaus einen Anteil von 50 Mio. DM (= 26 Mio. EUR) an den Kosten der Vorfinanzierung des Bundesanteils übernommen. Insgesamt hat die Beklagte damit durch die Vereinbarungen von 1995 und 2001 finanzielle Verpflichtungen bzw. Kostenrisiken in Höhe von 78,06 Mio. EUR übernommen (29 + 2,56 + 20,5 + 26 Mio. EUR). |
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| | Der Auffassung, dass - spätestens - mit der Realisierungsvereinbarung von 2001 eine verbindliche Entscheidung über die Beteiligung der Beklagten am Projekt Stuttgart 21 getroffen worden ist, steht auch Ziffer 3.3 der Realisierungsvereinbarung nicht entgegen. Darin haben die Parteien vereinbart, auf der Basis einer für Ende 2004 von der Deutsche Bahn AG vorgesehenen aktualisierten Wirtschaftlichkeitsrechnung über die Anpassung ihrer Finanzierungsbeiträge zu verhandeln, um die Wirtschaftlichkeit des Projekts zu gewährleisten; als Ergebnis der Verhandlungen sollte dann eine aktualisierte Finanzierungsvereinbarung abgeschlossen werden. Daraus folgt jedoch weder, dass die Vereinbarung der bisherigen Finanzierungsbeiträge nicht mehr verbindlich sein sollte, noch, dass eine Partei berechtigt gewesen wäre, das Projekt durch einseitige Erklärung zu beenden. Dagegen spricht schon, dass nach der Regelung in Ziff. 3.3 a. E. keine Partei ihren finanziellen Beitrag, so wie er zum Zeitpunkt der Unterzeichnung der Vereinbarung festgelegt wird, unterschreiten kann. Auch ist eine Partei nur dann berechtigt, die Beendigung des Projektes zu erklären, wenn die Verhandlungen zu keinem einvernehmlichen Ergebnis führen. Diese Bedingung ist jedoch zu keinem Zeitpunkt eingetreten. |
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| | d) Auch die Tatsache, dass der Gemeinderat am 04.10.2007 dem Abschluss einer „Ergänzungsvereinbarung über die Beteiligung der Landeshauptstadt Stuttgart und des Verbandes Region Stuttgart an dem Projekt Stuttgart 21“ zugestimmt hat, macht die auf einen Ausstieg gerichtete Teilfrage 1 nicht zulässig. |
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| | aa) Richtet sich ein Bürgerbegehren gegen einen Beschluss des Gemeinderats, muss es gemäß § 21 Abs. 3 Satz 3, 2. HS GemO BW innerhalb von sechs Wochen nach der Bekanntgabe des Beschlusses eingereicht sein. Stellt man auf den Gemeinderatsbeschluss vom 04.10.2007 ab, wäre innerhalb der Sechs-Wochen-Frist die nach § 21 Abs. 3 Satz 5 GemO BW für ein Bürgerbegehren im vorliegenden Fall notwendige Anzahl von mindestens 20.000 Unterschriften beigebracht worden. Dass das notwendige Quorum - deutlich - überschritten ist, ergibt sich aus den vorgelegten Akten der Beklagten und ist zwischen den Beteiligten unstreitig. |
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| | bb) Entgegen der Auffassung des Klägers beinhaltet die in der Gemeinderatssitzung vom 04.10.2007 erteilte Zustimmung des Gemeinderates zum Abschluss der Ergänzungsvereinbarung vom 05.10.2007 aber keinen neuen Grundsatzbeschluss über die Beteiligung der Beklagten am Projekt Stuttgart 21, der den Weg zu dem angestrebten Bürgerentscheid eröffnen konnte. |
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| | Der Gemeinderat hat in der Sitzung vom 04.10.2007 einen Antrag der Gemeinderatsfraktion Bündnis 90/DIE GRÜNEN, einen erneuten Grundsatzbeschluss über das Projekt Stuttgart 21 zu fassen, mehrheitlich ausdrücklich abgelehnt (zur Zulässigkeit von Bürgerbegehren gegen wiederholende Grundsatzbeschlüsse, die aufgrund einer nochmaligen Sachdiskussion im Gemeinderat gefasst wurden, vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 13.04.1993 - 1 S 1076/92 -, NVwZ-RR 1994, 110 f.). Auch der Sache nach ist kein bürgerentscheidsfähiger Grundsatzbeschluss über die Projektbeteiligung der Beklagten ergangen. Soweit es in der entsprechenden Sitzungsvorlage (GRDrs. 790/07 vom 25.09.2007) heißt, es bestehe bisher „keine verbindliche Vereinbarung“, bezieht sich diese Formulierung nur auf die interne Kostenverteilung „zwischen dem Land und seinen Partnern“, nämlich dem Land Baden-Württemberg, dem Verband Region Stuttgart und der Beklagten, bedeutet aber nicht, dass die Beklagte im Hinblick auf ihre Beteiligung an dem Projekt Stuttgart 21 zwar keine bindenden Verpflichtungen eingegangen wäre. |
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| | Die Ergänzungsvereinbarung vom 05.10.2007 diente der Umsetzung des Memorandum of Understanding vom 19.07.2007. Darin hatten die Beteiligten festgestellt, dass die Wirtschaftlichkeit des Vorhabens durch die Wirtschaftlichkeitsrechnung der Deutschen Bahn mit Preis- und Kostenstand 2004 sowie deren Ergänzung im Rahmen der Modellrechnung belegt worden sei. Ferner sind in dem Memorandum die Finanzierungsbeiträge und Risikobeteiligungen „des Landes und seiner Partner“ genannt, ohne dass eine interne Aufteilung erfolgt war. Gegenstand der Ergänzungsvereinbarung war vor diesem Hintergrund, die Finanzierungsbeiträge und Risikobeteiligungen der Beklagten und des Verbandes Region Stuttgart im Verhältnis zu denen des Landes Baden-Württemberg festzulegen. In der Ergänzungsvereinbarung ist in diesem Zusammenhang u.a. geregelt, dass die Beklagte von den nach dem Memorandum vom Land im Falle einer Kostensteigerung abzusichernden Risiken in Höhe von 780 Millionen Euro anteilig 206,94 Millionen Euro trägt (vgl. Teilfrage 2). Im Übrigen heißt es in der Vorbemerkung der Ergänzungsvereinbarung, dass sie die Rahmenvereinbarung vom 07.11.1995 und die Realisierungsvereinbarung vom 24.07.2001 ergänze. Schließlich ermächtigen am Ende der Vereinbarung (Ziff. V) die Beklagte und der Verband Region Stuttgart das Land unwiderruflich, den Finanzierungsvertrag mit der DB und dem Bund auf der Grundlage der Ergänzungsvereinbarung auch in ihrem Namen abzuschließen. |
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| | Aus dem Beschluss des Gemeinderates vom 04.10.2007, dem Inhalt des Ergänzungsvertrages vom 05.10.2007, den vorangegangenen Gemeinderatsbeschlüssen vom 30.11.1995 und vom 12.07.2001 sowie den daraufhin abgeschlossenen Vertragswerken von 1995 und 2001 ergibt sich damit, dass die grundsätzliche Entscheidung über die Beteiligung der Beklagten am Projekt Stuttgart 21 (das „Ob“) - auch in finanzieller Hinsicht - bereits vor dem 04.10.2007 verbindlich gefallen war. Allein die Höhe der finanziellen Beteiligung (das „Wie“) ist durch die Ergänzungsvereinbarung vom 04.10.2007 im Verhältnis zu den bisherigen Vereinbarungen modifiziert worden. |
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| | d) Die auf einen Ausstieg aus dem Projekt Stuttgart 21 zielende Teilfrage 1 ist auch nicht deshalb zulässig, weil der Gemeinderatsbeschluss vom 04.10.2007 eine Änderung der Höhe der finanziellen Beteiligung der Beklagten am Projekt Stuttgart 21 betrifft. Während die Beklagte durch die auf Grund des Gemeinderatsbeschlusses geschlossene Ergänzungsvereinbarung vom 05.10.2007 auf der einen Seite erheblich stärker am Kostensteigerungsrisiko beteiligt wird, fallen auf der anderen Seite bisherige verbindliche Verpflichtungen weg (vgl. dazu im einzelnen die Beschlussvorlage zu der Gemeinderatssitzung vom 04.10.2007, GRDrs 790/2007). |
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| | aa) Die Kammer kann offen lassen, ob dies eine „wesentliche“ Änderung der Höhe der finanziellen Beteiligung der Beklagten darstellt (zur Zulässigkeit eines - wiederholten - Bürgerbegehrens bei einer durch den Gemeinderat beschlossenen wesentlichen Änderung des Vorhabens vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 06.04.1992 - 1 S 333/92 -, VBlBW 1992, 421 ff.). Die Beklagte bestreitet das und hat dazu vorgetragen, die zusätzlichen finanziellen Verpflichtungen betrügen hochgerechnet bis zum Jahr 2020 nur ca. 0,3 % des Haushaltsvolumens der Beklagten in diesen Jahren; außerdem seien die der Beklagten durch das „Konjunkturprojekt Stuttgart 21“ entstehenden zusätzlichen Einnahmen aus Steuern und Finanzzuweisungen zu berücksichtigen. |
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| | Die Kammer kann auch offen lassen, ob der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg zu der Ausschlussregelung in § 21 Abs. 2 Nr. 4 GemO BW zu folgen ist (vgl. Urteil vom 06.04.1992 - 1 S 333/92 -, VBlBW 1992, 421 ff.). Nach dieser Vorschrift findet ein Bürgerbegehren nicht statt über die Haushaltssatzung einschließlich der Wirtschaftspläne der Eigenbetriebe sowie die Kommunalabgaben, Tarife und Entgelte. Der Verwaltungsgerichtshof hat daraus geschlossen, der Gesetzgeber habe der Bürgerschaft auch in grundsätzlichen finanziellen Fragen keine Sachentscheidungskompetenz anstelle des Gemeinderates einräumen wollen, so dass Gemeinderatsbeschlüsse, die sich allein mit den Bau- oder Folgekosten eines Vorhabens befassten, nicht Gegenstand eines Bürgerbegehrens sein könnten. |
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| | Ob schließlich in diesem Zusammenhang von Bedeutung ist, dass der Gemeinderat der Bildung von entsprechenden Teilrücklagen zur Finanzierung des verbindlichen städtischen Beitrages zum Projekt Stuttgart 21 und des eventuellen städtischen Beitrages als Teil der Risikoabsicherung Stufe 1 im Rahmen des Jahresabschlusses 2007 bereits zugestimmt hat, bedarf ebenfalls keiner Entscheidung. |
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| | bb) Die Frage, ob ein (nur) die Kostenerhöhung eines Projekts betreffender Gemeinderatsbeschluss bürgerentscheidfähig ist, bedarf jedenfalls deshalb keiner Entscheidung, weil im vorliegenden Fall die Kostenerhöhung gar nicht zum Gegenstand des Bürgerbegehrens gemacht worden ist. Das Bürgerbegehren nimmt nicht eine auf Grund des Gemeinderatsbeschlusses vom 04.10.2007 wesentliche Erhöhung der Kosten bzw. Kostenrisiken und die sich daraus ergebenden Konsequenzen für die Beklagte in den Blick und macht diese zum Gegenstand der Abstimmung. Dazu hätte es einer ganz anderen Fragestellung und Begründung bedurft. Es hätte z.B. in der Begründung dargelegt werden müssen, welche finanziellen Belastungen die Beklagte bisher - verbindlich - übernommen hat, welche Veränderungen nunmehr beschlossen worden sind und welche Folgerungen daraus gezogen werden sollen und können. In dem Bürgerbegehren wird aber die Frage der Kostenerhöhung als solche allenfalls am Rand angesprochen. Es geht in dem Bürgerbegehren nicht um das „Wie“ der Beteiligung in finanzieller Hinsicht, sondern um die Beteiligung an dem Projekt an sich (das „Ob“), gegen die nach der Begründung schwerpunktmäßig die Beeinträchtigungen durch die jahrelange Bauzeit ins Feld geführt werden. |
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| | e) Selbst wenn man ungeachtet der dargestellten rechtlichen Einwände mit dem Kläger davon ausginge, dass der Gemeinderatsbeschluss vom 04.10.2007 im Hinblick auf die Beteiligung der Beklagten am Projekt Stuttgart 21 grundsätzlich „bürgerbegehrensfähig“ gewesen wäre, so wäre ein inhaltlich dagegen gerichtetes Bürgerbegehren wegen des Vollzugs des Gemeinderatsbeschlusses durch den Abschluss der Ergänzungsvereinbarung am 05.10.2007 dennoch unzulässig. |
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| | Bürgerbegehren und Bürgerentscheide können, wie sich aus dem Namen und dem Wesen des Rechtsinstituts ergibt, nur zu Angelegenheiten stattfinden, über die die Gemeinde jetzt oder in absehbarer Zukunft noch entscheiden kann. Bürgerbegehren, die nur eine nachträgliche Meinungsäußerung der Bürger zu einer bereits vom Gemeinderat entschiedenen und vollzogenen Maßnahme herbeiführen wollen, sind nicht zulässig (vgl. BayVGH, Beschluss vom 22.03.1999 - 4 ZB 98.1352 -, NVwZ-RR 1999, 368 f.). |
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| | Mit Beschluss vom 04.10.2007 hat der Gemeinderat der Beklagten dem Abschluss der Ergänzungsvereinbarung über die finanzielle Beteiligung der Beklagten am Projekt Stuttgart 21 zugestimmt und die Vertreter der Verwaltung ermächtigt, alle Erklärungen und Handlungen zum Abschluss und zur Umsetzung des Vertrages vorzunehmen. Von der in der Gemeinderatssitzung erteilten Ermächtigung haben die Vertreter der Beklagten durch Abschluss der Ergänzungsvereinbarung am 05.10.2007 Gebrauch gemacht. Die Forderung, die Ergänzungsvereinbarung nicht abzuschließen, geht daher ins Leere, mit anderen Worten: die Angelegenheit kann nicht mehr in dem vom Bürgerbegehren verfolgten Sinn entschieden werden. Damit ist das Bürgerbegehren insoweit unzulässig geworden (zur Unzulässigkeit eines Bürgerbegehrens nach Vollzug der Maßnahme, die verhindert werden soll, vgl. OVG NW, Beschluss vom 06.12.2007 - 15 B 1744/07 -, DVBl 2008, 120 ff.; BayVGH, Beschlüsse vom 21.10.1999 - 4 ZE 99.2944 -, juris, und vom 22.03.1999 - 4 ZB 98.1352 -, NVwZ-RR 1999, 368 f.; OVG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 19.10.2000 - A 2 S 298/99 -,juris; VG Minden, Urteil vom 16.07.2002 - 3 K 138/02 -, juris; a.A. wohl Kunze/Bronner/Katz, GemO BW, § 21 Rn. 21, wonach ein fristgerechtes Bürgerbegehren auch gegen einen vollzogenen Beschluss zulässig sein soll). |
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| | f) Entgegen der Auffassung des Klägers war der Oberbürgermeister der Beklagten auch nicht gehalten, die Vollziehung des Gemeinderatsbeschlusses vom 04.10.2009 deshalb auszusetzen, weil hiergegen ein Bürgerbegehren eingeleitet worden ist. |
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| | Zwar ist es offenkundiges Ziel der Vorschriften über das Bürgerbegehren und den Bürgerentscheid, die Bürgerschaft möglichst aktiv in die politischen Entscheidungsprozesse einzubeziehen. Durch die Novellierung des § 21 GemO BW im Jahr 2005, insbes. durch den Wegfall des sog. „Positivkatalogs“, hat der Gesetzgeber die Möglichkeiten unmittelbarer Bürgerbeteiligung nochmals erweitert. Der Grundsatz der „repräsentativen Demokratie“ auch auf Gemeindeebene wird durch die Möglichkeit eines Bürgerentscheids als Element der unmittelbaren Demokratie aber nur ergänzt, nicht überlagert. Die beiden Entscheidungsformen stehen gleichberechtigt nebeneinander: Ein nach zulässigem Bürgerbegehren ergangener Bürgerentscheid hat zwar die Kraft, einen Ratsbeschluss zu ersetzen (§ 21 Abs. 7 Satz 1 GemO BW). Dies schließt aber die sich aus § 43 GemO BW folgende Verpflichtung des Bürgermeisters nicht aus, einen Ratsbeschluss zu vollziehen, gegen den sich ein Bürgerbehren nachträglich richtet. |
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| | Eine aufschiebende Wirkung sieht die Gemeindeordnung in Baden-Württemberg selbst bei zulässigen Bürgerbegehren nicht vor (anders z.B. § 26 Abs. 6 Satz 6 GemO NRW i.d. seit dem 17.10.2007 geltenden Fassung - GV.NRW S. 380 - für Bürgerbegehren, deren Zulässigkeit der Gemeinderat festgestellt hat). Auch der Regelungszusammenhang und der Zweck der Vorschriften über das Bürgerbegehren geben nichts für die Annahme her, das Interesse der Unterzeichner eines Bürgerbegehrens an einer Unterbindung gemeindlicher Tätigkeit, die ihrem Begehren "faktisch" entgegen wirkt, sei rechtlich geschützt. § 21 Abs. 1 und Abs. 8 GemO BW i.V.m. § 41 KomWG schützen allein ihr Interesse an der Zulassung eines zulässigen Bürgerbegehrens durch den Gemeinderat. An der weiteren Förderung des mit dem Bürgerbegehren bekämpften Vorhabens ist die Gemeinde erst mit dem erfolgreichen Bürgerentscheid gehindert (§ 21 Abs. 7 GemO BW). Die Minderheit von Bürgern, die das nach § 21 Abs. 3 Satz 5 GemO erforderliche Quorum bilden, kann eine derartige Sperrwirkung nicht herbeiführen (so ausdrücklich VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 06.09.1993 - 1 S 1749/93 -, NVwZ 1994, 397 ff.). |
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| | Indem der Gesetzgeber dem Bürgerbegehren keine aufschiebende Wirkung beigemessen hat, hat er die Möglichkeit eröffnet, Gemeinderatsbeschlüsse auch bei einem laufenden Bürgerbegehren umzusetzen. Die Gemeindeordnung Baden-Württemberg nimmt damit in Kauf, dass im Einzelfall eine Entscheidung des Gemeinderates dadurch einen faktischen Vorrang erhält, dass sie wegen der Schwerfälligkeit des Verfahrens zur Herbeiführung eines Bürgerentscheids schon vor dessen Abschluss in die Tat umgesetzt werden kann. Der Sinn des repräsentativ-demokratischen Systems besteht gerade darin, eine organisatorisch und zeitlich handhabbare Form demokratischer Willensbildung für mitgliederstarke Körperschaften bereitzustellen und die Funktionsfähigkeit und Effizienz des gemeindlichen Verwaltungshandelns sicherzustellen (vgl. Hess. VGH, Beschluss vom 17.11.2008 - 8 B 1806/08 -, juris; OVG NW, Beschluss vom 06.12.2007 - 15 B 1744/07 -, DVBl 2008, 120 ff.; zur mangelnden Sperrwirkung von Bürgerbegehren auf der Grundlage der jeweiligen landesrechtlichen Gemeindeordnungen siehe auch OVG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 19.10.2000 - A 2 S 298/99 -, juris; BayVGH, Beschluss vom 12.09.1997 - 4 ZE 97.2758, NVwZ-RR 1998, 253; OVG NW, Beschluss vom 15.07.1997 - 15 B 1138/97 -, NVwZ-RR 1999, 140 f. und Urteil vom 04.04.2006 - 15 A 5081/05 -, NVwZ-RR 2007, 625 ff., jeweils zur Rechtslage vor dem 17.10.2007; OVG Meck.-Vorpom., Beschluss vom 24.07.1996 - 1 M 43/96 - , NVwZ 1997, 306 ff.; VG Gießen, Beschluss vom 08.08.1997 - 8 G 1178/97 -, juris). |
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| | Der Hinweis des Klägers auf die Empfehlungen in der Verwaltungsvorschrift des Innenministeriums zur Gemeindeordnung für Baden-Württemberg - VwV GemO - vom 01.12.1985 (GABl 1985, 1113 ff.), vom Vollzug eines mit einem Bürgerbegehren angefochtenen Gemeinderatsbeschlusses abzusehen, geht damit ins Leere. Abgesehen davon, dass die VwV GemO wohl nach der Vorschriftenanordnung - VAO - vom 23.11.2004 (GABl 2005, 194 ff.; vgl. zur Verfallsautomatik Ziff. 9 der VAO) außer Kraft getreten sein dürfte, widerspricht sie der Rechtslage sowie der dazu ergangenen Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg. |
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| | g) Eine Beschränkung der Handlungsmacht des Oberbürgermeisters lässt sich im vorliegenden Fall auch nicht aus dem Gesichtspunkt der Organtreue oder des Rechtsmissbrauchs herleiten. |
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| | Nach teilweise in der Rechtsprechung vertretener Auffassung (vgl. insbes. OVG NW, Beschluss vom 06.12.2007 - 15 B 1744/07 -, DVBl 2008, 120 ff.) soll sich eine Schranke für die Befugnis von Gemeindeorganen zur Entscheidung über den Gegenstand eines Bürgerbegehrens aus dem auf das Verhältnis der Gemeindeorgane zur Bürgerschaft im Rahmen eines Bürgerbegehrens übertragbaren Grundsatz der Organtreue ergeben. Dieser soll die Gemeindeorgane verpflichten, sich so gegenüber dem Bürgerbegehren zu verhalten, dass dieses seine gesetzlich eröffnete Entscheidungskompetenz ordnungsgemäß wahrnehmen kann, mit anderen Worten, bei der Ausübung der gemeindlichen Kompetenzen von Rechts wegen auf die Willensbildung der Bürgerschaft im Rahmen eines Bürgerbegehrens Rücksicht zu nehmen. |
|
| | Es erscheint bereits fraglich, ob der im Staatsrecht entwickelte und auf das Verhältnis kommunaler Organe untereinander übertragene Grundsatz der Organtreue auf das Verhältnis zwischen Gemeindeorganen und der ein Bürgerbegehren unterstützenden Bürgerschaft überhaupt anwendbar ist. Selbst wenn man der o.g. Auffassung folgt, kann angesichts der Tatsache, dass der Gesetzgeber in Baden-Württemberg für Bürgerbegehren keine aufschiebende Wirkung vorgesehen hat und Gemeinderatsbeschlüsse und Bürgerentscheide gleichwertig nebeneinander stehen, eine Verletzung der Treuepflicht nicht schon dann vorliegen, wenn die Entscheidung des Gemeindeorgans dem Bürgerentscheid zuvorkommt. Für die Annahme eines treuwidrigen Verhaltens gemeindlicher Organe durch Ausführung eines mit einem Bürgerbegehren angegriffenen Beschlusses der Gemeindevertretung sind vielmehr hohe Anforderungen zu stellen (vgl. Hess. VGH, Beschluss vom 17.11.2008 - 8 B 1806/08 -, juris). Ein im o.g. Sinne treuwidriges Handeln eines Gemeindeorgans setzt voraus, dass dessen Handeln - sei es in der Sache selbst oder hinsichtlich des dafür gewählten Zeitpunkts - bei objektiver Betrachtung nicht durch einen sachlichen Grund gerechtfertigt ist, sondern allein dem Zweck dient, dem Bürgerbegehren die Grundlage zu entziehen und damit eine Willensbildung auf direkt-demokratischem Wege zu verhindern (so auch OVG NW, Beschluss vom 06.12.2007, a.a.O.; ebenso für den Fall rechtsmissbräuchlicher Verhinderung eines - zulässigen - Bürgerbegehrens VG Gießen, Beschluss vom 08.08.1997 - 8 G 1178/97 -, juris). |
|
| | Es kann offen bleiben, welche rechtlichen Konsequenzen ein treuwidriges Verhalten des Oberbürgermeisters im vorliegenden Fall hätte und ob sich daraus überhaupt ein Anspruch auf Rückabwicklung ergeben könnte. Die Unterzeichnung des Ergänzungsvertrages vom 05.10.2007 durch die Gemeindevertreter unmittelbar nach dem Gemeinderatsbeschluss vom 04.10.2007 stellt jedenfalls kein treuwidriges oder rechtsmissbräuchliches Verhalten im o.g. Sinne dar. |
|
| | Wie dargelegt ist spätestens in der Realisierungsvereinbarung vom 24.07.2001 die Beteiligung der Beklagten am Projekt Stuttgart 21 verbindlich geregelt worden. Der Gemeinderat hat in seiner Sitzung vom 04.10.2007 eine erneute Grundsatzentscheidung über das Projekt ausdrücklich abgelehnt, der Ergänzungsvereinbarung zugestimmt und die Vertreter der Verwaltung ermächtigt, alle Erklärungen und Handlungen zum Abschluss und zur Umsetzung der Ergänzungsvereinbarung vorzunehmen. Angesichts dieser Vorgeschichte und der Komplexität der Angelegenheit - auch im Hinblick auf die mit einzubindenden Vertragspartner - bestand weder Veranlassung noch Notwendigkeit, mit dem Vollzug des Gemeinderatsbeschlusses zuzuwarten im Hinblick auf ein Bürgerbegehren, in dem entgegen der vertraglichen Bindungen die grundsätzliche Beteiligung der Beklagten am Projekt Stuttgart 21 in Frage gestellt werden sollte. Zu berücksichtigen ist dabei auch, dass die Initiatoren des Bürgerbegehren erst am 05.10.2007 den Text des Bürgerbegehrens veröffentlicht und mit der Sammlung von Unterschriften begonnen haben. Zum Zeitpunkt des Vertragsschlusses lag daher ein zulassungsfähiges Bürgerbegehren noch gar nicht vor. |
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| | h) Die auf einen Ausstieg der Beklagten aus dem Projekt Stuttgart 21 gerichtete Teilfrage 1 ist auch deshalb unzulässig, weil sie auf ein rechtswidriges Ziel gerichtet ist. |
|
| | aa) Bei der Entscheidung über die Zulässigkeit eines Bürgerbegehrens ist auch zu prüfen, ob die mit dem Bürgerbegehren verlangte Maßnahme mit der Rechtsordnung vereinbar ist. Dies ergibt sich auch ohne ausdrückliche gesetzliche Regelung bereits aus dem Rechtsstaatsprinzip. Es besteht kein Anspruch auf Zulassung eines Bürgerentscheids, der im Falle seiner Annahme rechtswidrig wäre und daher beanstandet und aufgehoben werden müsste (vgl. BayVGH, Urteil vom 10.12.1997, - 4 B 97.89-93, NVwZ-RR 1999, 141 ff.; VG Regensburg, Urteil vom 28.03.2007 - RO 3 K 07.00149 -, juris; VG Ansbach, Urteil vom 06.07.2006 - AN 4 K 06.00437 -, juris). |
|
| | Ein Bürgerbegehren ist auch dann unzulässig, wenn sich dessen Rechtswidrigkeit aus einem Verstoß gegen bestehende vertragliche Verpflichtungen ergibt und keine konkreten Anhaltspunkte dafür vorliegen, dass sich die Gemeinde z.B. durch ein einseitiges Rücktritts- oder Kündigungsrecht oder durch einen Anspruch auf Vertragsanpassung bzw. -aufhebung von den eingegangenen vertraglichen Bindungen lösen kann (vgl. OVG NW, Urteil vom 04.04.2006 - 15 A 5081/05 -, NVwZ-RR 2007, 625 ff.; VG Meiningen, Urteil vom 07.12.2007 - 2 K 572/07 Me - , juris; VG Ansbach, Urteil vom 06.07.2006 - AN 4 K 06.00437 -, juris; VG Augsburg, Urteil vom 22.01.2004 - Au 8 K 03.364 - juris, zu einer auf der Basis eines Gemeinderatsbeschlusses geschlossenen Kreuzungsvereinbarung mit der DB Netz AG; a. A. VG Düsseldorf, Urteil vom 22.10.2004 - 1 K 2006/03 -, juris, dann aber Hinweis auf die Folgekosten im Kostendeckungsvorschlag erforderlich). |
|
| | Das Prinzip der Vertragstreue stellt einen der elementarsten Rechtsgrundsätze überhaupt dar. Die Bindungswirkung von Verträgen schützt das Vertrauen der Parteien auf die durch das Rechtsgeschäft geschaffene Rechtslage. Die Zulässigkeit von Bürgerentscheiden trotz anderslautender vertraglicher Verpflichtungen würde das Vertrauen in die Bindungswirkung von Verträgen mit kommunalen Vertragspartnern nachhaltig erschüttern und damit die Handlungsfähigkeit der Kommunalorgane erheblich beeinträchtigen. |
|
| | Anders als bei der Beanstandung von gesetzwidrigen Gemeinderatsbeschlüssen durch die Rechtsaufsichtsbehörde nach §§ 121 ff. GemO BW sieht § 21 GemO BW für Bürgerbegehren, mit denen Ratsbeschlüsse beseitigt werden sollen, auch keine Rückwirkung vor. Das sog. kassatorische Bürgerbegehren zielt vielmehr darauf ab, eine getroffene Ratsentscheidung aufgrund einer anderen politischen Willensbildung der Bürgerschaft zu ändern. Das rechtfertigt - nicht anders als bei einem geänderten politischen Willen im Rat selbst - nur eine Gestaltungsmöglichkeit für die Zukunft (vgl. OVG NW, Urteil vom 04.04.2006 - 15 A 5081/05 -, NVwZ-RR 2007, 625 ff.). |
|
| | bb) Im vorliegenden Fall widerspricht der „Ausstieg“ der Beklagten aus dem Projekt Stuttgart 21 bestehenden vertraglichen Verpflichtungen. Konkrete Anhaltspunkte dafür, dass die Beklagte sich durch ein einseitiges Kündigungs- oder Rücktrittsrecht oder einen einvernehmlichen Aufhebungsvertrag mit den übrigen Vertragsparteien aus ihren vertraglichen Verpflichtungen lösen könnte, bestehen zum maßgeblichen Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung nicht. |
|
| | Spätestens in der Realisierungsvereinbarung vom 24.07.2001 ist wie dargelegt die Projektbeteiligung der Beklagten verbindlich vereinbart worden. Eine einseitige Kündigungs- oder Rücktrittsklausel enthält dieser Vertrag nicht. Nach Ziff. 3.3 der Realisierungsvereinbarung sind die Parteien nur dann berechtigt, die Beendigung des Projektes zu erklären, wenn die Verhandlungen über eine aktualisierte Finanzierungsvereinbarung zu keinem einvernehmlichen Ergebnis führen; für diesen Fall ist auch die Geltendmachung von Schadensersatzansprüchen grundsätzlich ausgeschlossen (Ziff. 3.4). Ein „Ausstieg“ aus dem Projekt wäre danach nur möglich gewesen, wenn auf der Basis der für 2004 erwarteten aktualisierten Wirtschaftlichkeitsrechnung kein Einvernehmen über eine aktualisierte Finanzierungsvereinbarung erzielt worden wäre. Diese Voraussetzung ist aber nicht eingetreten. Im Memorandum of Understanding haben die Beteiligten unter Ziff. III 2. Absatz übereinstimmend festgestellt, dass die Wirtschaftlichkeit des Vorhabens durch die Wirtschaftlichkeitsrechnung der Deutschen Bahn belegt worden sei. In der mit Zustimmung des Gemeinderates abgeschlossenen Ergänzungsvereinbarung vom 05.10.2007 haben sich das Land Baden-Württemberg, der Verband Region Stuttgart und die Beklagte über ihre finanzielle Beteiligung an dem Projekt geeinigt. Schließlich haben alle Projektbeteiligten am 02.04.2009 einen Finanzierungsvertrag über das Projekt Stuttgart 21 geschlossen. In § 2 Abs. 2 der Vorbemerkung stellen die Vertragsparteien - erneut - fest, dass die Wirtschaftlichkeit des Projekts belegt sei. Für den Fall von Kostensteigerungen über das vereinbarte Risikoabsicherungsmodell hinaus enthält die Finanzierungsvereinbarung in § 2 Abs. 2 2. Abs. und § 8 Abs. 4 „Ausstiegsszenarien“, deren Voraussetzungen zum maßgeblichen Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung aber ebenfalls nicht vorliegen. Selbst bei Vorliegen der Voraussetzungen sieht die Finanzierungsvereinbarung zudem zunächst Nachverhandlungen vor. Dies entspricht der Regelung in § 313 BGB über die möglichen Folgen einer Störung der Geschäftsgrundlage, wonach zunächst eine Anpassung des Vertrages verlangt werden kann und nur im Ausnahmefall ein Rücktrittsrecht entsteht. |
|
| | Auch für die Möglichkeit einer einvernehmlichen Vertragsaufhebung bestehen derzeit keinerlei Anhaltspunkte. Die Vertragspartner der Beklagten haben bereits vor Abschluss der Finanzierungsvereinbarung vom 02.04.2009 schriftlich mitgeteilt, dass sie an dem Projekt festhalten wollen und eine Vertragsaufhebung nicht in Betracht komme (Schreiben Deutsche Bahn AG vom 09.11.2007; Schreiben Landes Baden-Württemberg vom 28.11.2007; Schreiben Verband Region Stuttgart vom 11.12.2007). Der Wille zum Festhalten an den getroffenen Vereinbarungen hat sich schließlich im Abschluss der Finanzierungsvereinbarung vom 02.04.2009 manifestiert. |
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| | cc) Das Verlangen nach einem Ausstieg aus dem Projekt Stuttgart 21 ist auch deshalb rechtswidrig, weil es einem unzulässigen Widerruf von Ermächtigungen gleichkommt, die der Gemeinderat in den vergangenen Jahren für den Abschluss von das Projekt betreffenden Verträgen erteilt hat. |
|
| | Hängt die Wirksamkeit eines Vertrages von der Zustimmung eines Dritten ab, so kann nach den allgemeinen Regelungen des Vertragsrechts die Zustimmung gemäß § 183 BGB (nur) bis zur Vornahme des Rechtsgeschäfts widerrufen werden. Es bestehen keine Bedenken, die Regeln für eine gesetzlich erforderliche Zustimmung nach §§ 182 ff. BGB sind für Gremienvorbehalte in gemeindlichen Verträgen entsprechend anzuwenden (ebenso OVG NW, Urteile vom 04.04.2006 - 15 A 5081/05 -, NVwZ-RR 2007, 625 ff., und vom 29.04.2003 - 15 A 3916/02 -, juris). |
|
| | Im vorliegenden Fall bedurften alle maßgeblichen Vereinbarungen zu dem Projekt Stuttgart 21 der Zustimmung des Gemeinderates, die jeweils erteilt wurde. Eine durch den Gemeinderat dem Bürgermeister erteilte Ermächtigung, seine Vertretungsmacht in bestimmter Weise auszuüben, kann entsprechend § 183 BGB nicht mehr rückgängig gemacht werden, wenn von der Ermächtigung Gebrauch gemacht wurde. Ein Bürgerbegehren, das - der Sache nach - auf die Aufhebung einer derartigen, bereits ausgeübten Ermächtigung des Bürgermeisters durch den Rat gerichtet ist, ist damit unzulässig (ebenso OVG NW, Urteile vom 04.04.2006 - 15 A 5081/05 -, NVwZ-RR 2007, 625 ff., und vom 29.04.2003 - 15 A 3916/02 -, juris). |
|
| | i) Die auf den Ausstieg aus dem Projekt Stuttgart 21 zielende Frage leidet schließlich auch an einem Begründungsmangel. |
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| | aa) Gemäß § 21 Abs. 3 Satz 4 GemO BW zählt eine Begründung zum zwingenden Inhalt eines Bürgerbegehrens. Die Begründung dient dazu, die Unterzeichner über den Sachverhalt und die Argumente der Initiatoren aufzuklären. Der Bürger muss wissen, über was er abstimmt. Dabei sind an die Begründung keine zu hohen Anforderungen zu stellen (vgl. Kunze/Bronner/Katz, GemO BW, § 21 Rn. 20 m.w.N.). Da die Begründung regelmäßig auch dazu dient, für das Bürgerbegehren zu werben, kann es in gewissem Umfang hinzunehmen sein, dass Tatsachenmitteilungen und Erläuterungen im Sinne des politischen Anliegens des Bürgerbegehrens "gefärbt" sind. Es ist vorrangig Sache der abstimmungsberechtigten Bürger, sich selbst ein eigenes Urteil darüber zu bilden, ob sie den mit dem vorgelegten Bürgerbegehren vorgetragenen Argumenten folgen wollen oder nicht. Darüber hinaus lassen schon Raumgründe eine ausführliche Erörterung des Für und Wider regelmäßig nicht zu. Die Grenze einer sachlich noch vertretbaren, politisch unter Umständen tendenziösen Darstellung des Anliegens des Bürgerbegehrens ist jedoch dann überschritten, wenn die Begründung in wesentlichen Punkten falsch, unvollständig oder irreführend ist. Hierbei kommt es nicht darauf an, ob dem eine Täuschungsabsicht der Initiatoren des Bürgerbegehrens zu Grunde liegt. Denn maßgebend für eine inhaltliche Kontrolle der Begründung ist allein das Ziel, Verfälschungen des Bürgerwillens vorzubeugen (vgl. dazu OVG Schleswig-Holstein, Urteil vom 19.12.2005 - 2 LB 19/05 -; OVG NW, Urteil vom 23.04.2002 -15 A 5594/00 -; VG Ansbach, Urteil vom 06.07.2006 - AN 4 K 06.00437 -; jeweils juris). |
|
| | bb) Nach diesen Maßgaben ist die Begründung für den in der Teilfrage 1 geforderten Ausstieg aus dem Projekt Stuttgart 21 unzureichend. |
|
| | Die Begründung ist schwerpunktmäßig darauf gestützt, dass das Projekt der Stadt Stuttgart über viele Jahre hinweg die größte Baustelle Europas mitten im Stadtgebiet bescheren würde. Die „zusätzlichen finanziellen Belastungen“ sind ohne nähere Konkretisierung nur im Rahmen einer allgemeinen Aufzählung der Gründe für einen Bürgerentscheid aufgeführt. Es spricht schon einiges dafür, dass mit der Begründung (in Verbindung mit der Überschrift „www.stuttgart21-nein-danke.de“) der irreführende Eindruck erweckt wird, mit dem Bürgerbegehren könne unmittelbar über die Realisierung des Projektes Stuttgart 21 abgestimmt werden; dies ist deshalb unzutreffend, weil Vorhabensträger nicht die Beklagte, sondern die Deutsche Bahn ist. Zur Begründung werden aber jedenfalls im Wesentlichen Argumente angeführt, die sich auf die Auswirkungen des Vorhabens als solches beziehen und im Planfeststellungsverfahren abzuwägen waren, nicht aber Argumente, die die Beteiligung der Beklagten an dem Projekt und damit deren eigenen Wirkungskreis betreffen. Die Begründung spiegelt damit zwar die eigentliche Motivation des Bürgerbegehrens wider, hat aber mit der zur Entscheidung gestellten Frage nach einem Verzicht auf die - u.a. finanzielle - Beteiligung der Beklagten an dem Projekt nichts zu tun. Auch wird an keiner Stelle der Begründung auf die rechtliche Tragweite der 1995 und 2001 geschlossenen Vereinbarungen über die Beteiligung der Beklagten am Projekt Stuttgart 21 und auf die möglichen erheblichen Konsequenzen eines Ausstiegs der Beklagten hingewiesen. Die Begründung spricht damit für eine verantwortbare Entscheidung notwendige elementare tatsächliche und rechtliche Gesichtspunkte überhaupt nicht an und vermittelt dem Bürger ein unvollständiges Bild von dem maßgeblichen Sachverhalt und seiner rechtlichen Beurteilung (vgl. dazu auch VG Ansbach, Urteil vom 06.07.2006 - AN 4 K 06.00437 -, juris). Angesichts der Bedeutung und Tragweite der zur Entscheidung gestellten Frage ist die Begründung unzureichend. |
|
| | j) Da die auf einen Ausstieg gerichtete Teilfrage 1 damit aus mehreren rechtlichen Gründen unzulässig ist, bedarf es keiner Entscheidung mehr, ob die Ausführungen zur Kostendeckung den gesetzlichen Anforderungen (vgl. § 21 Abs. 3 Satz 4 GemO BW) genügen. Der Vortrag des Klägervertreters, potentielle Regressforderungen anderer Projektbeteiligter im Falle des Ausstiegs könnten „nach Grund und Höhe“ nicht substantiiert werden, zeigt für die Kammer allerdings einmal mehr, dass der Gegen-stand des Bürgerbegehrens nicht so konkretisiert ist, dass er einer verantwortbaren und verbindlichen Entscheidung zugänglich ist. |
|
| | 2. Aus der Unzulässigkeit der auf einen Ausstieg der Beklagten aus dem Projekt Stuttgart 21 zielenden Teilfrage 1 folgt zugleich die Unzulässigkeit der Teilfragen 2 - 5. |
|
| | Die Teilfragen 2 und 3 sind schon deshalb unzulässig, weil auf Grund der Gemeinderatsbeschlüsse vom 04.10.2007 die Ergänzungsvereinbarung sowie die Vereinbarung über die Änderung des Kaufvertrages für die Teilgebiete A2, A3, B, C und D - am 05.10.2007 zwischen den Vertragsparteien geschlossen worden sind, wozu auf Seiten der Beklagten der Oberbürgermeister berechtigt war (s.o.). Damit können diese Angelegenheiten nicht mehr in dem vom Bürgerbegehren verfolgten Sinn entschieden werden. |
|
| | Ob die Teilfrage 4 inhaltlich hinreichend bestimmt ist, kann auf sich beruhen. Die Forderung, keine weiteren Verträge über das Projekt Stuttgart 21 abzuschließen, stellt einen Baustein in einem „Ausstiegsszenario“ dar und steht mit der Forderung nach einem Ausstieg in Teilfrage 1 in untrennbarem Zusammenhang. |
|
| | Teilfrage 5 ist schon nach ihrer Formulierung mit dem Ausstieg aus dem Projekt Stuttgart 21 verknüpft, d.h. eine entsprechende Mitteilung kann denknotwendig nur im Falle des beschlossenen Ausstiegs erfolgen. |
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| | Die Frage der Teilbarkeit des Bürgerbegehrens in zulässige und unzulässige Fragen stellt sich deshalb nicht. |
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| | Die Voraussetzungen für eine Zulassung der Berufung durch das Verwaltungsgericht gemäß § 124a Abs. 1 S. 1 i.V.m. § 124 Abs. 2 Nrn. 3 und 4 VwGO liegen nicht vor. |
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| | Beschluss vom 17. Juli 2009 |
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|
| | festgesetzt (vgl. Ziff. 22.6 des Streitwertkatalogs 2004 für die Verwaltungsgerichtsbarkeit, VBlBW 2004, 467 ff.). |
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