Bundesverwaltungsgericht Beschluss, 05. Okt. 2011 - 6 P 17/10

I.

Im Anschluss an die Sitzung der Lenkungsgruppe vom 23. Mai 2007 entschied die Vorsitzende der Geschäftsführung der Deutschen Rentenversicherung Nord, die Beteilige zu 1, im Servicedezernat (Dezernat 13 der Abteilung Leistungen) an jedem der drei Standorte Lübeck, Hamburg und Neubrandenburg jeweils ein Führungsunterstützungsteam und jeweils ein Serviceteam sowie am Standort Lübeck ein Team Mikrofilm einzurichten. Der Gesamtpersonalrat, der Beteiligte zu 2, erteilte unter dem 21. Juni 2007 seine Zustimmung.

Mit Vorlage vom 26. November 2007 bat die Beteiligte zu 1 den Antragsteller, den Personalrat für die Dienststelle Hamburg, unter anderem um Zustimmung dazu, am Standort Hamburg vorläufig bis zum 31. Dezember 2008 das Serviceteam 2 in die beiden Serviceteams 20 und 21 aufzugliedern. Der Antragsteller versagte unter dem 13. Dezember 2007 seine Zustimmung.

Im Anschluss an die Sitzung der Lenkungsgruppe vom 10. Februar 2009 beschloss die Beteiligte zu 1 die Aufgabenverteilungspläne für die Serviceteams 10, 11, 20, 21, 30, 31 und 35. Der Beteiligte zu 2 erteilte unter dem 24. Februar 2009 seine Zustimmung.

Das Begehren des Antragstellers auf Feststellung, dass die Bildung der Serviceteams 20 und 21 sowie die Aufgabenverteilung gemäß den Aufgabenverteilungsplänen für diese Serviceteams seiner Mitbestimmung unterliege, hat das Verwaltungsgericht aus folgenden Gründen abgelehnt: Hier bestünden bereits durchgreifende Bedenken gegen die Annahme einer mitbestimmungspflichtigen Organisationsmaßnahme. Die Teilung des bisherigen Serviceteams 2 am Standort Hamburg sowie die Zuordnung der im bisherigen Serviceteam 2 bearbeiteten Aufgaben auf die neu gebildeten Serviceteams 20 und 21 seien Umstrukturierungsmaßnahmen, welche der Mitbestimmung entzogen seien. Halte man die Mitbestimmung für zulässig, so sei jedenfalls die Zuständigkeit des Gesamtpersonalrats gegeben. Das Servicedezernat der Abteilung Leistungen der Deutschen Rentenversicherung Nord solle mit Sitz der Dezernatsleitung in Neubrandenburg in acht Serviceteams umstrukturiert werden, wobei die Aufgabenbereiche ausschließlich an einem Standort, allenfalls an zwei Standorten für die gesamte Deutsche Rentenversicherung Nord erledigt würden. Bei einer derartigen Verzahnung der Serviceteams im Servicedezernat Leistungen über alle Standorte und der damit gegebenen dienststellenübergreifenden Struktur könnten die Umstrukturierungen nicht durch die einzelnen örtlichen Personalräte geregelt werden.

Die Beschwerde des Antragstellers hat das Oberverwaltungsgericht zurückgewiesen.

Der Antragsteller trägt zur Begründung seiner Rechtsbeschwerde vor: Die Verzahnungen zwischen verschiedenen Organisationseinheiten könnten das zwingende Erfordernis einer dienststellenübergreifenden Regelung nicht begründen. Das Serviceteam 2, aus dem die Serviceteams 20 und 21 gebildet werden sollten, und die damit einhergehende neue Aufgabenverteilung beträfen ausschließlich den Standort Hamburg. Es gehe nicht an, den örtlichen Personalrat ausschließlich bei der Umsetzung vor Ort zu beteiligen, nachdem die organisatorischen Fragen ohne die Möglichkeit der Einflussnahme von seiner Seite erledigt worden seien. Die Dienststellenleitung sei nicht befugt, durch die Formulierung der Mitbestimmungsanträge sich den ihr genehmen Mitbestimmungspartner auszusuchen.

Der Antragsteller beantragt sinngemäß,

die Beschlüsse der Vorinstanzen aufzuheben und nach seinen dort gestellten Anträgen zu erkennen.

Die Beteiligten zu 1 und 2 beantragen,

die Rechtsbeschwerde zurückzuweisen.

Sie verteidigen den angefochtenen Beschluss.

II.

Die zulässige Rechtsbeschwerde des Antragstellers ist nicht begründet. Der Beschluss des Oberverwaltungsgerichts beruht nicht auf der Nichtanwendung oder der unrichtigen Anwendung einer Rechtsnorm (§ 88 Abs. 2 MBGSH vom 11. Dezember 1990, GVOBl Schl.-H. S. 577, zuletzt geändert durch Art. 3 des Gesetzes vom 4. Februar 2011 GVOBl Schl.-H. S. 34, i.V.m. § 93 Abs. 1 Satz 1 ArbGG). Die Bildung der Serviceteams 20 und 21 im Servicedezernat (Dezernat 13 der Abteilung Leistungen) der Deutschen Rentenversicherung Nord sowie die entsprechende Aufgabenverteilung unterliegt der Mitbestimmung des Gesamtpersonalrats, des Beteiligten zu 2. Der für die Dienststelle Hamburg gebildete Personalrat, der Antragsteller, ist nicht zur Beteiligung berufen.

1. Das Begehren des Antragstellers bedarf der Auslegung. Sein Gegenstand ist das Mitbestimmungsrecht bei organisatorischen Entscheidungen zur Teambildung und Aufgabenverteilung im Servicedezernat. Der Antragsteller wünscht hier am Standort Hamburg anstelle des Beteiligten zu 2 beteiligt zu werden. Nicht Gegenstand des streitigen Begehrens sind personelle Einzelmaßnahmen wie die Übertragung von Aufgaben auf einzelne Beschäftigte oder die Zuordnung einzelner Beschäftigter zu den Teams. In dieser Hinsicht macht die Beteiligte zu 1 dem Antragsteller seine Mitbestimmungskompetenz nicht streitig (Nr. 1 Buchst. b und c sowie Anlagen 1 und 2 der Vorlage vom 26. November 2007).

2. Auf die Deutsche Rentenversicherung Nord ist das Mitbestimmungsgesetz Schleswig-Holstein anzuwenden (vgl. Beschlüsse vom 17. Juli 2010 - BVerwG 6 PB 6.10 - juris Rn. 4 ff. und vom 30. November 2010 - BVerwG 6 PB 16.10 - juris Rn. 4).

3. Die Entscheidung der Beteiligten zu 1, die Serviceteams 20 und 21 zu bilden und deren Aufgaben zu bestimmen, ist - entgegen der Annahme des Verwaltungsgerichts, aber im Einklang mit der Rechtsauffassung aller Verfahrensbeteiligten - eine mitbestimmungspflichtige Maßnahme. Dies ergibt sich aus der gesetzlichen Regelung zur Allzuständigkeit des Personalrats. Demgemäß besagt § 2 Abs. 1 Nr. 1 MBGSH, dass der Personalrat mitbestimmt bei allen Maßnahmen der Dienststelle für die dort tätigen Beschäftigten. Die Konkretisierung findet sich in § 51 Abs. 1 Satz 1 MBGSH. Danach bestimmt der Personalrat mit bei allen personellen, sozialen, organisatorischen und sonstigen innerdienstlichen Maßnahmen, die die Beschäftigten der Dienststelle insgesamt, Gruppen von ihnen oder einzelne Beschäftigte betreffen oder sich auf sie auswirken.

a) Die Entscheidung der Beteiligten zu 1 zur Bildung der Serviceteams und zur Aufgabenverteilung sind Maßnahmen im Sinne der vorbezeichneten Bestimmungen.

Nach ständiger Senatsrechtsprechung ist unter einer Maßnahme im personalvertretungsrechtlichen Sinne jede Handlung oder Entscheidung zu verstehen, die den Rechtsstand der Beschäftigten berührt. Die Maßnahme muss auf eine Veränderung des bestehenden Zustandes abzielen. Nach Durchführung der Maßnahme müssen das Beschäftigungsverhältnis oder die Arbeitsbedingungen eine Änderung erfahren haben (vgl. Beschluss vom 5. November 2010 - BVerwG 6 P 18.09 - juris Rn. 11 m.w.N.). Von diesem Verständnis des Maßnahmebegriffs geht ausweislich der Gesetzesmaterialien auch der Landesgesetzgeber im Mitbestimmungsgesetz Schleswig-Holstein aus. Er hat zudem klargestellt, dass auch organisatorische Entscheidungen Maßnahmen sind, weil sie auf Veränderungen der Dienststelle abzielen und sich auf diese Weise auf die Beschäftigten auswirken (vgl. LTDrucks 12/996 S. 107). Solche Entscheidungen berühren die Arbeitsweise und den Arbeitsablauf der Dienststelle sowie ihre Größe und ihren Bestand (vgl. Fuhrmann/Neumann/Thorenz/Witt, Personalvertretungsrecht Schleswig-Holstein, 5. Aufl. 2000, § 51 Rn. 40).

Die Bildung der beiden Serviceteams am Standort Hamburg und die entsprechende Aufgabenzuweisung sind organisatorische Maßnahmen. Durch die Teamaufgliederung und die Neuordnung der Aufgaben ändern sich die Arbeitsbedingungen der davon betroffenen Beschäftigten. Diese müssen sich im Rahmen des Arbeitsablaufs auf die neuartige Organisations- und Aufgabenstruktur einstellen.

b) Die Bildung der neuen Serviceteams sowie die entsprechende Aufgabenverteilung sind innerdienstliche Maßnahmen. Darunter sind Entscheidungen im internen Bereich von Regierung und Verwaltung zu verstehen, durch welche die Beschäftigten in ihrem spezifischen Interesse als Beamte und Arbeitnehmer berührt werden. Der Charakter einer Entscheidung als innerdienstliche Maßnahme wird durch den Zusammenhang mit der Erledigung der Amtsaufgabe nicht in Frage gestellt. Für innerdienstliche Maßnahmen ist nicht untypisch, dass durch sie behördenintern die Voraussetzungen für die Wahrnehmung des Amtsauftrages geschaffen werden. Das verfassungsrechtliche, durch das demokratische Prinzip geprägte Verständnis vom Begriff der innerdienstlichen Maßnahme stimmt mit demjenigen Verständnis überein, welches dem Mitbestimmungsgesetz Schleswig-Holstein zugrunde liegt (vgl. Beschluss vom 5. November 2010 a.a.O. Rn. 24 ff.).

Durch die Bildung der Serviceteams sowie die entsprechende Aufgabenverteilung werden die davon betroffenen Beschäftigten in ihrer spezifischen Interessenlage als Arbeitnehmer und Beamte berührt. Sie müssen sich auf die veränderte Organisationsstruktur und die neuartige Aufgabenverteilung einstellen. Dass die Maßnahmen der ordnungsgemäßen Erfüllung öffentlicher Aufgaben durch die Deutsche Rentenversicherung Nord dienen, ist für derartige organisatorische Entscheidungen typisch und nimmt ihnen nicht den Charakter als innerdienstliche Maßnahmen.

c) Sind die in Rede stehenden organisatorischen Entscheidungen innerdienstliche Maßnahmen, so sind sie der Mitbestimmung zugänglich; die durch das demokratische Prinzip gezogene Schutzzweckgrenze ist gewahrt. Der Verantwortungsgrenze ist dadurch Rechnung getragen, dass dem Vorstand der Deutschen Rentenversicherung Nord das Letztentscheidungsrecht gebührt (§ 52 Abs. 6, § 54 Abs. 4 Satz 4, § 83 Abs. 2, § 84 Abs. 5 Satz 1 MBGSH i.V.m. § 2 Abs. 1 Satz 3 des Gesetzes zur Ausführung organisationsrechtlicher Bestimmungen des Sechsten Buchs des Sozialgesetzbuchs - RVOrgG-AusfG - vom 28. September 2005, GVOBl Schl.-H. S. 342; vgl. zum demokratischen Prinzip im Personalvertretungsrecht: Beschlüsse vom 5. November 2010 a.a.O. Rn. 25 und 29 sowie vom 14. Juni 2011 - BVerwG 6 P 10.10 - juris Rn. 57 m.w.N.).

4. Zu Recht ist ein Gesamtpersonalrat bei der Deutschen Rentenversicherung Nord gebildet worden (§ 45 Abs. 1, § 84 Abs. 5 Satz 1 MBGSH). Bei dieser handelt es sich um eine der Aufsicht des Landes Schleswig Holstein unterstehende Körperschaft des öffentlichen Rechts ohne Gebietshoheit (§ 29 Abs. 1 SGB IV). Bei ihr bestehen gemäß § 2 Abs. 1 Satz 1 RVOrgG-AusfG mehrere Personalräte, nämlich jeweils einer in den Dienststellen Lübeck, Hamburg und Neubrandenburg (vgl. Beschluss vom 17. Juli 2010 a.a.O. Rn. 15 ff. und 19 ff.).

5. Für die Abgrenzung der Zuständigkeiten der drei örtlichen Personalräte einerseits und des Gesamtpersonalrats andererseits gilt daher § 61 MBGSH; dies wird in § 2 Abs. 2 Satz 3 RVOrgG-AusfG ausdrücklich klargestellt. Nach § 61 Abs. 1 Satz 1 MBGSH ist der Gesamtpersonalrat nur zuständig für die Behandlung von Angelegenheiten, die mehrere in ihm zusammengefasste Dienststellen betreffen und die nicht durch die einzelnen Personalräte innerhalb ihres Geschäftsbereichs geregelt werden können.

a) Erste Voraussetzung für die Zuständigkeit des Gesamtpersonalrats ist danach, dass die beteiligungspflichtige Angelegenheit mehrere in ihm zusammengefasste Dienststellen betrifft. Die Angelegenheit muss dienststellenübergreifende Wirkung haben (vgl. Landtagdrucks. 12/996 S. 122). Dagegen verbleibt es bei der Zuständigkeit des örtlichen Personalrats, wenn von der beabsichtigten Maßnahme ausschließlich die Beschäftigten einer Dienststelle betroffen werden. § 2 Abs. 2 Satz 1 RVOrgG-AusfG bestätigte dies für den Bereich der Deutschen Rentenversicherung Nord. Danach beteiligt deren Geschäftsführung als gemeinsame Dienststellenleitung für alle drei Dienststellen in Hamburg, Lübeck und Neubrandenburg (§ 2 Abs. 1 Satz 2 RVOrgG-AusfG) in den Fällen, in denen Beschäftigte einer dieser Dienststellen betroffen sind, den dort gebildeten Personalrat unmittelbar (vgl. Landtagdrucks. 16/202 S. 7 f.).

b) Die vorbezeichnete erste Voraussetzung für die Zuständigkeit des Gesamtpersonalrats ist bereits dann erfüllt, wenn der Dienststellenleiter beabsichtigt, eine dienststellenübergreifende Maßnahme zu treffen. Dies reicht jedoch für die Begründung der Zuständigkeit des Gesamtpersonalrats noch nicht aus. § 61 Abs. 1 Satz 1 MBGSH verlangt vielmehr zusätzlich, dass die Angelegenheit nicht durch die einzelnen Personalräte innerhalb ihres Geschäftsbereichs geregelt werden kann. Diese zweite Voraussetzung unterwirft die dienststellenübergreifende Absicht des Dienststellenleiters einem Rechtfertigungszwang. Nur wenn die Maßnahme gerade als dienststellenübergreifende geboten ist, ist der Gesamtpersonalrat an Stelle der sonst zuständigen örtlichen Personalräte zur Mitbestimmung berufen.

aa) § 61 Abs. 1 Satz 1 MBGSH ist der Regelung in § 50 Abs. 1 Satz 1 Halbs. 1 BetrVG nachgebildet. Diese Vorschrift lautet: "Der Gesamtbetriebsrat ist zuständig für die Behandlung von Angelegenheiten, die das Gesamtunternehmen oder mehrere Betriebe betreffen und nicht durch die einzelnen Betriebsräte innerhalb ihrer Betriebe geregelt werden können". Es liegt daher nahe, sich bei der Auslegung der Regelung in § 61 Abs. 1 Satz 1 MBGSH an der Rechtsprechung des Bundesarbeitsgerichts zu § 50 Abs. 1 BetrVG zu orientieren (vgl. in diesem Zusammenhang zum Ausschluss der Mitbestimmung bei leitenden Angestellten: Beschluss vom 22. März 2006 - BVerwG 6 P 10.05 - Buchholz 251.95 § 84 MBGSH Nr. 1 Rn. 24 f.).

Dagegen spricht nicht, dass der Gesamtbetriebsrat durch Entsendung von Mitgliedern der Betriebsräte des Unternehmens gebildet wird (§ 47 Abs. 2 BetrVG), während der Gesamtpersonalrat unmittelbar von den Beschäftigten der beteiligten Dienststellen gewählt wird (§ 45 Abs. 3 MBGSH). Denn die dienststellenübergreifende Legitimation des Gesamtpersonalrats spielte für den Gesetzgeber nach der Konzeption der Regelung in § 61 Abs. 1 Satz 1 MBGSH keine entscheidende Rolle. Diese Regelung verlangt zur Begründung der Zuständigkeit des Gesamtpersonalrats eine materielle Rechtfertigung. Fehlt es daran, so muss sich der Dienststellenleiter mit seinem Anliegen an die örtlichen Personalräte wenden. Dass diese - unter der Voraussetzung einer dezentralen Regelungsmöglichkeit - legitimiert sind, die von ihnen vertretenen Beschäftigten zu repräsentieren, unterliegt keinem Zweifel.

bb) Unter sinngemäßer Heranziehung der Rechtsprechung des Bundesarbeitsgerichts zu § 50 BetrVG ergibt sich Folgendes: Das Erfordernis, wonach die Angelegenheit nicht durch die einzelnen Personalräte innerhalb ihres Geschäftsbereichs geregelt werden kann, setzt nicht notwendig die objektive Unmöglichkeit einer dienststellenbezogenen Regelung voraus. Ausreichend, aber regelmäßig auch zu verlangen ist vielmehr, dass ein sachlich zwingendes Erfordernis für eine dienststellenübergreifende Regelung besteht. Dieses Erfordernis kann sich aus technischen oder rechtlichen Gründen ergeben. Reine Zweckmäßigkeitsgesichtspunkte genügen nicht. Maßgeblich sind stets die konkreten Umstände der Gesamtdienststelle und der ihr zugehörigen einzelnen Dienststellen (vgl. BAG, Beschlüsse vom 3. Mai 2006 - 1 ABR 15/05 - BAGE 118, 131 Rn. 25 und vom 14. November 2006 - 1 ABR 4/06 - BAGE 120, 146 Rn. 22). Der Gleichbehandlungsgrundsatz begrenzt die Regelungsmacht der Partner der Dienststellenverfassung, hat jedoch keinen Einfluss auf die Zuständigkeitsverteilung zwischen den verschiedenen Personalvertretungen (vgl. BAG, Beschlüsse vom 23. März 2010 - 1 ABR 82/08 - AP Nr. 135 zu § 87 BetrVG 1972 Lohngestaltung Rn. 17 und vom 18. Mai 2010 - 1 ABR 96/08 - AP Nr. 34 zu § 50 BetrVG 1972 Rn. 17). Sofern der Gesamtpersonalrat im Sinne von § 61 Abs. 1 Satz 1 MBGSH für die Behandlung einer Angelegenheit originär zuständig ist, hat er diese Angelegenheit insgesamt mit dem Dienststellenleiter zu regeln. Eine Aufspaltung der Zuständigkeiten auf Gesamtpersonalrat und örtliche Personalräte verbietet sich aus Gründen der Rechtssicherheit und Rechtsklarheit (vgl. BAG, Beschluss vom 14. November 2006 a.a.O. Rn. 35).

6. Nach den vorgenannten Grundsätzen unterliegt die Bildung der Serviceteams 20 und 21 einschließlich der entsprechenden Aufgabenverteilung der Mitbestimmung des Gesamtpersonalrats, des Beteiligten zu 2.

a) Die Bildung der beiden Serviceteams am Standort Hamburg sowie die entsprechende Zuweisung von Aufgaben durch die Aufgabenverteilungspläne sind unselbständige Teile von Organisationsentscheidungen, welche die drei Dienststellen in Lübeck, Hamburg und Neubrandenburg und damit mehrere Dienststellen im Zuständigkeitsbereich des Beteiligten zu 2 betreffen. Die Aufteilung des Servicedezernats (Dezernat 13 der Abteilung Leistungen) in sieben Teams, darunter je ein Führungsunterstützungsteam und je ein Serviceteam an allen drei Standorten sowie das Mikrofilmteam am Standort Lübeck waren - im Anschluss an die Sitzung der Lenkungsgruppe vom 23. Mai 2007 - bereits Gegenstand der Entscheidung der Beteiligten zu 1, welcher der Beteiligte zu 2 unter dem 21. Juni 2007 zugestimmt hat. Ebenso als dienststellenübergreifend konzipiert waren die Aufgabenverteilungspläne für die Serviceteams 10, 11, 20, 21, 30, 31 und 35, welche die Beteiligte zu 1 im Anschluss an die Sitzung der Lenkungsgruppe vom 10. Februar 2009 bestätigt und welchen die Beteiligte zu 2 unter dem 24. Februar 2009 zugestimmt hat.

b) Die vorbezeichneten organisatorischen Maßnahmen können nicht durch die einzelnen Personalräte in den Dienststellen Lübeck, Hamburg und Neubrandenburg geregelt werden. Für die dienststellenübergreifende Teambildung im Servicedezernat der Abteilung Leistungen der Deutschen Rentenversicherung Nord sowie die entsprechende Aufgabenzuordnung durch Aufgabenverteilungspläne besteht ein zwingendes Erfordernis.

aa) Das Servicedezernat ist - als Folge der Fusion zum 30. September 2005 - standortübergreifend organisiert; während sich die Dezernatsleitung am Standort Neubrandenburg befindet, sind die ihr nachgeordneten Teams auf drei Standorte verteilt. Es ist daher dienststellenübergreifend zu entscheiden, wie die dem Dezernat insgesamt zugewiesenen Aufgaben auf die drei Standorte verteilt, mit welchen Organisationseinheiten die Aufgaben erfüllt und welche Stellen für Beamte und Arbeitnehmer nach Art und Zahl den Organisationseinheiten zur Bewältigung der Aufgaben zugeordnet werden sollen. Diese Entscheidungen müssen einheitlich getroffen werden, weil die Zuordnungen von Aufgaben und Personal zu den Standorten in einem wechselseitigen Abhängigkeitsverhältnis stehen und die Organisationsstruktur einem aufgabenbezogenen Gesamtkonzept folgen muss. Bei einer Beteiligung der örtlichen Personalräte ist die notwendige dienststellenübergreifende Abstimmung nicht sichergestellt, weil diese die Interessen der Beschäftigten des jeweiligen Standortes, nicht aber die standortübergreifenden Interessen der Beschäftigten der Deutschen Rentenversicherung Nord vertreten.

bb) Für die Auslegung und Anwendung der Regelung in § 61 Abs. 1 Satz 1 MBGSH ist unerheblich, dass in Nr. 8 der Vorlage für die Lenkungsgruppensitzung vom 10. Februar 2009 die Beteiligung der Örtlichen Personalräte vorgeschlagen wurde. Im Übrigen ist die Lenkungsgruppe selbst dieser Anregung ausdrücklich - und zu Recht - nicht gefolgt (Nr. 7 der Ergebnisniederschrift vom 12. Februar 2009).