Bayerischer Verwaltungsgerichtshof Urteil, 31. Juli 2018 - B 4 K 16.137

bei uns veröffentlicht am31.07.2018
vorgehend
Verwaltungsgericht Bayreuth, B 4 K 16.137, 13.09.2017

Gericht

Bayerischer Verwaltungsgerichtshof

Tenor

I. Auf die Berufung der Beklagten wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Bayreuth vom 13. September 2017 – B 4 K 16.137 – abgeändert.

Die Klage wird insgesamt abgewiesen.

II. Die Kläger haben die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen als Gesamtschuldner zu tragen.

III. Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Die Kläger dürfen die Vollstreckung gegen Sicherheitsleistung in Höhe des zu vollstreckenden Betrags abwenden, soweit nicht die Beklagte zuvor Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

IV. Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

Die Kläger wenden sich gegen die Heranziehung zu einem Straßenausbaubeitrag für die Erneuerung der Kasernstraße von der Einmündung in die Kanalstraße bis zur Kreuzung mit der Egloffsteinstraße.

Die im östlichen Altstadtbereich gelegene, zwischen 1962 (Fahrbahn) und 1970 (Gehwege) hergestellte Kasernstraße zweigt von der Wiesentstraße ab, führt in etwa gradlinig nach Nordosten, kreuzt nach etwa 180 m die Egloffsteinstraße und nach ca. 245 m die Birkenfelderstraße und mündet schließlich nach etwa 325 m in die Kanalstraße ein. Die südwestliche Teilstrecke zwischen Wiesentstraße und Egloffsteinstraße liegt in dem von der Beklagten förmlich festgesetzten Sanierungsgebiet III „Kronengarten“.

In den Jahren 2012/2013 erneuerte die Beklagte die Kasernstraße umfassend. Mit Bescheid vom 2. November 2015 setzte sie den Straßenausbaubeitrag für das Grundstück der Kläger auf 20.136,04 Euro fest und verlangte von diesen als Gesamtschuldner unter Anrechnung der bereits geleisteten Vorauszahlung noch 1.493,29 Euro. Bei der Beitragsberechnung stufte sie die Kasernstraße als Anliegerstraße im Sinn von § 7 Abs. 2 Nr. 1.1, Abs. 3 Nr. 1 ihrer Ausbaubeitragssatzung (ABS) vom 1. Juli 2010 ein und setzte dementsprechend eine Eigenbeteiligung von 20% der beitragsfähigen Ausbaukosten für sämtliche Teileinrichtungen an.

Die Kläger haben nach erfolglosem Widerspruchsverfahren Klage zum Verwaltungsgericht Bayreuth erhoben und sich dem Grunde wie der Höhe nach gegen die Beitragserhebung gewandt. Das Verwaltungsgericht hat mit Urteil vom 13. September 2017 den Beitragsbescheid in der Gestalt des Widerspruchsbescheids des Landratsamts Forchheim vom 28. Januar 2016 aufgehoben, soweit darin ein höherer Straßenausbaubeitrag als 15.579,33 Euro festgesetzt wird, und im Übrigen die Klage abgewiesen. Zur Begründung hat es ausgeführt: Die Beitragserhebung sei zwar dem Grunde nach gerechtfertigt. Die Beklagte habe bei der Abrechnung den richtigen Abrechnungsraum (Kasernstraße von der Einmündung in die Kanalstraße bis zur Kreuzung mit der Egloffsteinstraße) als auch das zutreffende Abrechnungsgebiet zugrunde gelegt. Insbesondere habe sie zu Recht die Teilung des Grundstücks FlNr. 591/353 (alt) nicht als Missbrauch rechtlicher Gestaltungsmöglichkeiten gewertet und deshalb nur das Anliegergrundstück FlNr. 591/674 (neu) bei der Aufwandsverteilung berücksichtigt. Die Beklagte habe aber einen zu niedrigen Eigenanteil angesetzt. Bei der Kasernstraße handle es sich nicht um eine Anlieger-, sondern um eine Haupterschließungsstraße. Sie sei das Bindeglied zwischen Birkenfelder- und Egloffsteinstraße, die auch von der Beklagten als Haupterschließungsstraßen eingestuft seien. Angesichts des umliegenden Bauquartiers, das geprägt sei durch Schulen, den Stadtpark, den Friedhof und die Nähe zur Innenstadt, liege es nahe, dass in der Kasernstraße kein „ganz überwiegender“ Anliegerverkehr im Sinn von § 7 Abs. 3 Nr. 1 ABS stattfinde. Hinzu komme das Parkplatzangebot, auf das die Beklagte durch einen Flyer ausdrücklich hinweise, um Besucher, denen ein zeitlich begrenztes kostenloses Parken genüge, in diese Straßen zu führen. Der dadurch ausgelöste Parksuchverkehr sei ebenfalls kein Anliegerverkehr.

Die Beklagte trägt mit ihrer vom Verwaltungsgerichtshof zugelassenen Berufung im Wesentlichen vor: Die Kasernstraße weise keine Verbindungsfunktion auf, wie es für die Einstufung als Haupterschließungsstraße notwendig wäre. Verkehr aus westlicher Richtung, von der Wiesentstraße kommend, sei schon deshalb überwiegend Anliegerverkehr, weil es in östlicher Richtung nicht aus dem Bauquartier hinausgehe. Für Verkehr in westlicher Richtung sei die Weiterfahrt nach zwei Drittel der Strecke von der Egloffsteinstraße in Richtung Wiesentstraße verboten („unechte Einbahnstraße“). Verkehr in Nord-Süd-Richtung werde über die Adenauerallee an der Innenstadt vorbei oder über die Hornschuchallee durch die Innenstadt hindurch abgewickelt. Die Birkenfelderstraße sei als Haupterschließungsstraße eingestuft, da sie ebenfalls den Nord-Süd-Verkehr aufnehme. Die Egloffsteinstraße dürfe von Süden nur bis zur Wendeschleife vor der Ritter-von Traitteur Schule befahren werden. Die Aufnahme der Parkplätze in der Kasernstraße in den städtischen Flyer mache aus dieser keine Haupterschließungsstraße. Im Übrigen werde die Kasernstraße vom Tiefbauamt anhand verschiedener Daten als Anliegerstraße eingestuft, da der für eine Haupterschließungsstraße maßgebliche Durchgangsverkehr, der Busverkehr und der Schwerlastverkehr über die Gebsattelstraße auf die Birkenfelderstraße oder die Egloffsteinstraße als Haupterschließungsstraßen geführt werde. Soweit die Kasernstraße aufgrund ihrer Breite nicht wie eine Anliegerstraße anmute, sei das der Geschichte der Straße geschuldet. Die Bebauungslinie an der Kasernstraße stamme sicherlich aus einer Zeit, als anstelle der Adenauerallee noch der Ludwig-Donau-Main-Kanal verlaufen sei.

Die Beklagte beantragt,

das Urteil des Verwaltungsgerichts Bayreuth vom 13. September 2017 abzuändern und die Klage insgesamt abzuweisen.

Die Kläger beantragen,

die Berufung zurückzuweisen.

Sie verteidigen die vom Verwaltungsgericht vorgenommene Einstufung der Kasernstraße als Haupterschließungsstraße. Ein erheblicher Anteil der Verkehrsteilnehmer fahre aus der Gebsattelstraße kommend über die Kanal- und die Kasernstraße zu den schulischen Einrichtungen. Das kostenlose Parken werde überwiegend bereits in den frühen Morgenstunden von den in der Stadt arbeitenden Beschäftigten genutzt. Die Kasernstraße werde auch von Verkehrsteilnehmern mit auswärtigen Kennzeichen als Durchgangsstraße genutzt.

Wegen der Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird auf den Inhalt der Gerichtsakten beider Instanzen sowie der vorgelegten Behördenakten Bezug genommen.

Gründe

Die zulässige Berufung der Beklagten hat in der Sache Erfolg.

Der angefochtene Straßenausbaubeitragsbescheid vom 2. November 2015 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 28. Januar 2016 ist auch in dem noch streitigen Umfang von 4.556,71 Euro rechtmäßig und verletzt die Kläger nicht in ihren Rechten. Die Festsetzung des Straßenausbaubeitrags für die Erneuerung der Kasernstraße auf 20.136,04 Euro ist nicht nur dem Grunde nach, sondern auch in der Höhe nicht zu beanstanden. Die Beklagte hat die Straße bei Bemessung ihres Eigenanteils an dem beitragsfähigen Aufwand zu Recht als Anliegerstraße eingestuft. Die Klage ist deshalb unter Änderung des erstinstanzlichen Urteils in vollem Umfang abzuweisen (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

1. Bei der abgerechneten Straßenbaumaßnahme an der Kasernstraße handelt es sich, wie das Verwaltungsgericht zutreffend entschieden hat, um die Erneuerung einer Ortsstraße, für welche die Beklagte nach Art. 5 Abs. 1 Satz 1 und 3 KAG (in der bis 31.12.2017 geltenden Fassung) und ihrer Ausbaubeitragssatzung – ABS – vom 1. Juli 2010 von den Eigentümern der bevorteilten Grundstücke, darunter das der Kläger, Straßenausbaubeiträge verlangen durfte und musste (zur Beitragserhebungspflicht BayVGH, U.v. 9.11.2016 – 6 B 15.2732 – BayVBl 2017, 200).

Abzustellen ist dabei als maßgebliche Einrichtung auf die nordöstliche Teilstrecke der Kasernstraße zwischen Kanalstraße und Egloffsteinstraße, weil der südwestliche Teil (von der Wiesentstraße bis zur Egloffsteinstraße) in einem förmlich festgesetzten Sanierungsgebiet liegt und aufgrund der besonderen Vorschriften der §§ 152 ff. BauGB ausbaubeitragsrechtlich außer Betracht zu bleiben hat (§ 154 Abs. 1 Satz 3 BauGB). Ferner ist, wie das Verwaltungsgericht ebenfalls zutreffend entschieden hat, bei der Verteilung des Erneuerungsaufwands auf die bevorteilten Grundstücke nicht das frühere Grundstück FlNr. 591/353 (alt) in seinem gesamten damaligen Umfang zu berücksichtigen, sondern nur das abgetrennte neue (Buch-)Grundstück FlNr. 591/674; bei der vor dem Entstehen der sachlichen Beitragspflichten durchgeführten Grundstücksteilung handelt es sich entgegen dem erstinstanzlichen Vorbringen der Kläger nicht um einen Missbrauch von rechtlichen Gestaltungsmöglichkeiten (Art. 13 Abs. 1 Nr. 2 b KAG i.V.m. § 42 AO).

2. Die Kasernstraße ist aber entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts nicht als Haupterschließungsstraße einzustufen, sondern als Anliegerstraße. Die Beklagte hat deshalb zu Recht von dem beitragsfähigen Aufwand einen Eigenanteil für sämtliche erneuerten Teileinrichtungen von „nur“ 20% abgezogen (§ 7 Abs. 2 Nr. 1.1 ABS) und den verbleibenden – umlagefähigen – Aufwand auf die bevorteilten Grundstücke verteilt.

a) Die Ausbaubeitragssatzung definiert Anliegerstraßen als Straßen, die ganz überwiegend der Erschließung der Grundstücke dienen (§ 7 Abs. 3 Nr. 1 ABS). Haupterschließungsstraßen sind Straßen, die der Erschließung von Grundstücken und gleichzeitig dem durchgehenden innerörtlichen Verkehr dienen und nicht Hauptverkehrsstraßen sind (§ 7 Abs. 3 Nr. 2 ABS). Als Hauptverkehrsstraße wiederum gelten Straßen, die ganz überwiegend dem durchgehenden innerörtlichen Verkehr und/oder überörtlichen Durchgangsverkehr dienen (§ 7 Abs. 3 Nr. 3 ABS).

Ausgangspunkt für die – gerichtlich uneingeschränkt überprüfbare – Einstufung von Straßen in eine dieser Kategorien sind nach ständiger Rechtsprechung folgende Erwägungen: Art. 5 Abs. 3 KAG verlangt von der Gemeinde, für Ortsstraßen, die nicht nur unbedeutend auch der Allgemeinheit zugutekommen, in der Beitragssatzung eine Eigenbeteiligung am Erneuerungs- oder Verbesserungsaufwand vorzusehen, die die Vorteile der Allgemeinheit angemessen berücksichtigt; die Satzung hat eine vorteilsgerecht abgestufte Eigenbeteiligung einheitlich für das gesamte Gemeindegebiet vorzusehen. Aus dieser – den allgemeinen Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG) konkretisierenden – Vorgabe erwächst das Gebot, die Ortsstraßen nach ihrer Verkehrsbedeutung typisierend zu gliedern und zumindest nach den Straßenkategorien der Wohnstraßen, der Straßen mit starkem innerörtlichen Verkehr und Durchgangsstraßen zu differenzieren (BayVGH, U.v. 29.10.1984 – 6 B 82 A.2893 – VGH n.F. 37, 142 ff.; U.v. 9.2.2012 – 6 B 10.865 – juris Rn. 18).

Die Kategorien sollen also Straßentypen mit signifikanten Unterschieden hinsichtlich des Vorteils der Allgemeinheit gegeneinander abgrenzen. Das Verständnis der Einzelbestimmung kann sich somit von vorneherein nicht isoliert an deren Wortlaut, sondern muss sich am Verhältnis zu den anderen Straßenkategorien orientieren. Da nach den Definitionen der Ausbaubeitragssatzung der Beklagten Anliegerstraßen ganz überwiegend dem Anliegerverkehr und Hauptverkehrsstraßen ganz überwiegend dem Durchgangsverkehr dienen, drängt sich auf, dass sich bei Haupterschließungsstraßen Anlieger- und Durchgangsverkehr in etwa als gleichgewichtig erweisen. Daraus folgt auch mit Blick auf die gesetzlichen Vorgaben, dass die Begriffswahl „ganz überwiegend“ verdeutlichen soll, dass es nicht um rechnerisch exakte Größenordnungen, sondern, wie es dem Grundsatz der Typengerechtigkeit entspricht, um einen Schwerpunkt gehen soll. Nach ständiger Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofs ist bei der Einordnung einer Straße in die Kategorien der Ausbaubeitragssatzung ausgehend von den Definitionen der Satzung auf die Zweckbestimmung abzustellen, wie sie sich aus einer Gesamtbewertung von Art und Größe der Gemeinde, deren weiterreichenden Verkehrsplanungen, der Lage und Führung der Straße im gemeindlichen Straßennetz und dem gewählten Ausbauprofil ergibt. Lediglich „daneben“, gewissermaßen als Bestätigungsmerkmal, können auch die tatsächlichen Verkehrsverhältnisse von Bedeutung sein (vgl. BayVGH, U.v. 20.2.2009 – 6 BV 07.615 – juris Rn. 19; U.v. 9.2.2012 – 6 B 10.865 – juris Rn. 18; B.v. 9.3.2015 – 6 ZB 14.124 – juris Rn. 6; B.v. 17.2.2016 – 6 ZB 14.1871 – juris Rn. 20).

Als Anliegerverkehr ist in diesem Zusammenhang der Verkehr anzusehen, der zu den angrenzenden Grundstücken hinführt oder von ihnen ausgeht (Ziel- und Quellverkehr). Dem Anliegerverkehr ist darüber hinaus auch der kleinräumige Ziel- und Quellverkehr aus dem betreffenden Bauquartier zuzuordnen; denn bei diesem handelt es sich nicht um „durchgehenden innerörtlichen Verkehr“, wie er zur Einstufung als Haupterschließungsstraße erforderlich wäre (BayVGH, U.v. 9.2.2012 – 6 B 10.865 – B.v. 27.7.2012 – 6 ZB 12.796 – juris Rn. 11).

b) Gemessen an diesem Maßstab handelt es sich bei der Kasernstraße um eine Anliegerstraße.

Ihrer Zweckbestimmung nach dient die Kasernstraße – bei typisierender Betrachtung – ganz überwiegend der Abwicklung des Anliegerverkehrs für die angrenzenden Grundstücke und für das kleinräumige Umfeld im Bauquartier, das nordöstlich des alten Stadtkerns der Beklagten zwischen der parallel verlaufenden Gebsattelstraße (im Süden), der quer verlaufenden Kanalstraße (im Osten) und dem Stadtpark/Alten Friedhof (im Norden) liegt. Das ergibt sich aus Lage und Führung der Kasernstraße im Straßennetz. Eine nennenswerte Verbindungsfunktion für den durchgehenden örtlichen oder gar überörtlichen Verkehr kommt ihr nicht zu. An ihrem nordöstlichen Ende mündet sie in die querende Kanalstraße und hat keinen unmittelbaren Anschluss an eine über das Quartier hinausführende Straße. Im Südwesten ist von der Wiesentstraße her die Zufahrt in die Kasernstraße zwar möglich, nicht jedoch in umgekehrter Richtung die Zufahrt aus der Kasernstraße in die Wiesentstraße, weil im letzten Teilstück die Weiterfahrt verboten ist („unechte Einbahnstraße“). Schon mit Blick hierauf dient nicht etwa die Kasernstraße dem innerwie überörtlichen Durchgangsverkehr als Verbindung vom Altstadtkern nach Nordosten, sondern die parallel zu dieser verlaufende Gebsattelstraße, welche von der Wiesentstraße unmittelbar zur Adenauerallee (B 470) führt. Von den beiden die Kasernstraße in Nord-Süd-Richtung kreuzenden Straßen hat die Birkenfelderstraße größere Bedeutung für den durchgehenden Verkehr, indem sie die Gebsattelstraße mit der weiter nach Norden führenden Bamberger Straße verbindet. Die ebenfalls von der Gebsattelstraße her über die Kasernstraße nach Norden führende Egloffsteinstraße hat von Norden aus verbindende Bedeutung, darf aber in Richtung Norden nur bis zur Wendeschleife vor der Ritter-von Traitteur Schule befahren werden. Aufgrund dieser Umstände dient die Kasernstraße trotz ihrer durchaus zentralen Lage am Rand des Stadtkerns ganz überwiegend dem Anliegerverkehr. Die Beklagte hat bei der Erneuerung auch kein Ausbauprofil gewählt, das zu dieser Zweckbestimmung in Widerspruch stünde.

Der Einstufung als Anliegerstraße steht nicht entgegen, dass über die Kasernstraße die beiden Schulen an der Egloffsteinstraße und der an der Kanalstraße/ Birkenfelderstraße gelegene Alte Friedhof angefahren werden. Dabei handelt es sich um kleinräumigen Ziel- und Quellverkehr aus dem Bauquartier, der dem Anlieger- und nicht dem Durchgangsverkehr zuzuordnen ist. Zwar mag die Kasernstraße vom Durchgangsverkehr als Abkürzung genutzt werden, etwa um von der Adenauerallee her kommend über die Kanalstraße schneller in die Birkenfelder Straße Richtung Norden zu gelangen. Das muss allerdings bei der gebotenen typisierenden Betrachtungsweise außer Betracht bleiben, weil sich der Verkehr häufig eine Bahn sucht, die auch von zufälligen, nicht mir der Netzplanung und dem Straßenbau zusammenhängenden Gründen abhängig ist. Vereinzelte kleinräumige Umfahrungen gehören deshalb noch nicht zum „durchgehenden innerörtlichen Verkehr“ (BayVGH, B.v. 9.3.2015 – 6 ZB 14.124 – juris Rn. 8). Unbeachtlich bleibt schließlich der Umstand, dass die Beklagte in dem Flyer „Günstig Parken in Forchheim“ – neben zahlreichen anderen Parkmöglichkeiten – auf die Längsparkplätze in der Kasernstraße hinweist („4 Std. Parken mit Parkscheibe“).

3. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO; der Ausspruch über ihre vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 2 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 10, § 711 ZPO.

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil kein Zulassungsgrund nach § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.

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(1) Soweit der Verwaltungsakt rechtswidrig und der Kläger dadurch in seinen Rechten verletzt ist, hebt das Gericht den Verwaltungsakt und den etwaigen Widerspruchsbescheid auf. Ist der Verwaltungsakt schon vollzogen, so kann das Gericht auf Antrag auch aussprechen, daß und wie die Verwaltungsbehörde die Vollziehung rückgängig zu machen hat. Dieser Ausspruch ist nur zulässig, wenn die Behörde dazu in der Lage und diese Frage spruchreif ist. Hat sich der Verwaltungsakt vorher durch Zurücknahme oder anders erledigt, so spricht das Gericht auf Antrag durch Urteil aus, daß der Verwaltungsakt rechtswidrig gewesen ist, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an dieser Feststellung hat.

(2) Begehrt der Kläger die Änderung eines Verwaltungsakts, der einen Geldbetrag festsetzt oder eine darauf bezogene Feststellung trifft, kann das Gericht den Betrag in anderer Höhe festsetzen oder die Feststellung durch eine andere ersetzen. Erfordert die Ermittlung des festzusetzenden oder festzustellenden Betrags einen nicht unerheblichen Aufwand, kann das Gericht die Änderung des Verwaltungsakts durch Angabe der zu Unrecht berücksichtigten oder nicht berücksichtigten tatsächlichen oder rechtlichen Verhältnisse so bestimmen, daß die Behörde den Betrag auf Grund der Entscheidung errechnen kann. Die Behörde teilt den Beteiligten das Ergebnis der Neuberechnung unverzüglich formlos mit; nach Rechtskraft der Entscheidung ist der Verwaltungsakt mit dem geänderten Inhalt neu bekanntzugeben.

(3) Hält das Gericht eine weitere Sachaufklärung für erforderlich, kann es, ohne in der Sache selbst zu entscheiden, den Verwaltungsakt und den Widerspruchsbescheid aufheben, soweit nach Art oder Umfang die noch erforderlichen Ermittlungen erheblich sind und die Aufhebung auch unter Berücksichtigung der Belange der Beteiligten sachdienlich ist. Auf Antrag kann das Gericht bis zum Erlaß des neuen Verwaltungsakts eine einstweilige Regelung treffen, insbesondere bestimmen, daß Sicherheiten geleistet werden oder ganz oder zum Teil bestehen bleiben und Leistungen zunächst nicht zurückgewährt werden müssen. Der Beschluß kann jederzeit geändert oder aufgehoben werden. Eine Entscheidung nach Satz 1 kann nur binnen sechs Monaten seit Eingang der Akten der Behörde bei Gericht ergehen.

(4) Kann neben der Aufhebung eines Verwaltungsakts eine Leistung verlangt werden, so ist im gleichen Verfahren auch die Verurteilung zur Leistung zulässig.

(5) Soweit die Ablehnung oder Unterlassung des Verwaltungsakts rechtswidrig und der Kläger dadurch in seinen Rechten verletzt ist, spricht das Gericht die Verpflichtung der Verwaltungsbehörde aus, die beantragte Amtshandlung vorzunehmen, wenn die Sache spruchreif ist. Andernfalls spricht es die Verpflichtung aus, den Kläger unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu bescheiden.

Tenor

I.

Die Berufung der Klägerin gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts München vom 28. Oktober 2014 - M 2 K 14.1641 -wird zurückgewiesen.

II.

Die Klägerin hat die Kosten des Berufungsverfahrens zu tragen.

III.

Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung gegen Sicherheitsleistung in Höhe des zu vollstreckenden Betrags abwenden, sofern nicht der Beklagte vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

IV.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

Die Klägerin, eine im Umland von München gelegene kreisangehörige Gemeinde mit etwa 9.000 Einwohnern, wendet sich gegen eine rechtsaufsichtliche Maßnahme, mit der die von ihrem Gemeinderat beschlossene Aufhebung der Straßenausbaubeitragssatzung beanstandet wurde.

1. Nachdem das Landratsamt München als zuständige Rechtsaufsichtsbehörde wiederholt auf die Soll-Vorschrift des Art. 5 Abs. 1 Satz 3 KAG zur Erhebung von Beiträgen für die Erneuerung und Verbesserung von Ortsstraßen und beschränkt-öffentlichen Wegen hingewiesen hatte, beschloss der Gemeinderat der Klägerin am 23. April 2009 erstmals eine Satzung für die Erhebung eines Straßenausbaubeitrags. An deren Stelle trat die am 1. Januar 2011 in Kraft gesetzte Satzung über die Erhebung von Beiträgen zur Deckung des Aufwands für die Herstellung, Anschaffung, Verbesserung oder Erneuerung von Straßen, Wegen, Plätzen, Parkplätzen, Grünanlagen und Kinderspielplätzen (Ausbaubeitragssatzung - ABS) vom 1. Dezember 2010.

Am 21. November 2013 beschloss der Gemeinderat mit 11 zu 7 Stimmen „eine Satzung zur Aufhebung der Straßenausbaubeitragssatzung vom 01.01.2011“ ohne weitere textliche Festlegung. In dem zugrunde liegenden Antrag einer Gemeinderatsfraktion heißt es, dass aufgrund der Reduzierung des Schuldenstands (von 7.967.740 € am 31.12.2006 auf 3.375.278 € am 31.12.2013) und der Erhöhung der Rücklagen (von 2.363.278 € am 31.12.2006 auf 8.731.505 € am 31.12.2013) „die Notwendigkeit einer Straßenausbaubeitragssatzung nicht gegeben“ sei; einen Satzungsentwurf enthielt der Antrag nicht. Der erste Bürgermeister fertigte am 21. Januar 2014 folgende Aufhebungssatzung aus:

§ 1 Aufhebung

Die Satzung über die Erhebung von Beiträgen zur Deckung des Aufwands für die Herstellung, Anschaffung, Verbesserung oder Erneuerung von Straßen, Wegen, Plätzen, Grünanlagen und Kinderspielplätzen (Ausbaubeitragssatzung - ABS -) wird aufgehoben.

§ 2 In-Kraft-Treten

Diese Aufhebungssatzung tritt am Tag nach ihrer ortsüblichen Bekanntmachung in Kraft.

Die Aufhebungsatzung wurde am 22. Januar 2014 in der Gemeindeverwaltung zur Einsichtnahme niedergelegt. Die Niederlegung wurde in der Zeit vom 22. Januar bis 25. Februar 2014 durch Anschlag an den Gemeindetafeln bekanntgegeben.

Das Landratsamt beanstandete mit Bescheid vom 8. April 2014 die Aufhebung der Ausbaubeitragssatzung als rechtswidrig. Es forderte die Klägerin auf, den in der Sitzung des Gemeinderats am 21. November 2013 gefassten Beschluss zur Aufhebung der Ausbaubeitragssatzung aufzuheben und eine neue Ausbaubeitragssatzung zu erlassen. Für den Fall, dass die Klägerin bis zum Ablauf von drei Monaten nach Bestandskraft des Bescheids dieser Aufforderung nicht nachkommt, drohte es ferner die Ersatzvornahme durch die Rechtsaufsichtsbehörde an. Zur Begründung dieser Maßnahmen führte das Landratsamt aus: Die Voraussetzungen für ein rechtsaufsichtliches Einschreiten lägen vor. Die Aufhebung der Ausbaubeitragssatzung sei rechtswidrig. Sie verstoße gegen Art. 5 Abs. 1 Satz 3 KAG. Danach seien Gemeinden grundsätzlich zur Erhebung von Ausbaubeiträgen und dementsprechend auch zum Erlass entsprechender Satzungen verpflichtet. Nur in Ausnahmefällen dürften sie Ausbaumaßnahmen vollständig aus allgemeinen Deckungsmitteln finanzieren. Die hierzu erforderlichen besonderen Umstände habe die Klägerin nicht überzeugend darlegen können. Die rechtsaufsichtliche Beanstandung, das Aufhebungsverlangen und die Verpflichtung zum Neuerlass einer Straßenausbaubeitragssatzung entsprächen pflichtgemäßer Ermessensausübung.

2. Die daraufhin erhobene Klage blieb überwiegend ohne Erfolg. Das Verwaltungsgericht hat mit Urteil vom 28. Oktober 2014 den Bescheid des Landratsamtes vom 8. April 2014 nur insoweit aufgehoben, als von der Klägerin der Erlass einer neuen Straßenausbaubeitragssatzung gefordert und für den Fall des Nichterlasses die Ersatzvornahme angedroht wird; im Übrigen hat es die Klage abgewiesen.

Zur Begründung seines Urteils hat das Verwaltungsgericht ausgeführt: Die rechtsaufsichtliche Beanstandung des Gemeinderatsbeschlusses vom 21. November 2013 sei auf der Grundlage von Art. 112 Satz 1 Alt. 1 GO rechtmäßig. Denn der Gemeinderatsbeschluss verstoße gegen Art. 5 Abs. 1 Satz 3 KAG. Die Gemeinden seien nach dieser Vorschrift in der Regel verpflichtet, für die Erneuerung oder Verbesserung von Ortsstraßen und beschränkt-öffentlichen Wegen Beiträge von den bevorteilten Grundstückseigentümern zu erheben, und dürften Ausbaumaßnahmen nur in Ausnahmefällen vollständig aus allgemeinen Deckungsmitteln finanzieren. Dadurch werde der Gestaltungsspielraum, der den Gemeinden durch Art. 62 Abs. 2 GO über den Vorrang der Einnahmebeschaffung aus besonderen Entgelten allenfalls verbleibe, weiter eingeschränkt. Ein atypischer Sachverhalt, der die Aufhebung der Ausbaubeitragssatzung ausnahmsweise rechtfertigen könne, liege nicht vor. Er ergebe sich nicht aus der Haushaltslage der Klägerin. Da diese selbst im Rahmen der Anhörung angegeben habe, sie wolle nach Abschluss der bereits in Angriff genommenen Baumaßnahmen an zwei Straßen im Gemeindegebiet ab dem Haushaltsjahr 2015 wieder eine Ausbaubeitragssatzung erlassen, gehe sie selbst nicht davon aus, aufgrund einer besonders günstigen Haushaltslage jedenfalls mittelfristig auf die Erhebung von Straßenausbaubeiträgen verzichten zu können. Im Übrigen ergebe sich aus den Haushaltsdaten, dass sich die finanzielle Situation der Klägerin zwar als solide, aber keineswegs als in atypischer Weise herausragend darstelle. So seien im Finanzplanungszeitraum bis 2017 Nettokreditaufnahmen geplant, es stünden erhebliche Investitionen an und es sei von einem deutlichen Rückgang der allgemeinen Rücklage auszugehen. Auch sei zu berücksichtigen, dass das Gewerbesteueraufkommen, das erheblich zu den Einnahmen der Klägerin beitrage, konjunkturellen Einflüssen unterliege.

Die Aufhebung der Straßenausbaubeitragssatzung könne die Klägerin auch nicht mit den Gesichtspunkten des Vertrauensschutzes und der Beitragsgerechtigkeit rechtfertigen. Ein schutzwürdiges Vertrauen von Bürgern darauf, von der Erhebung von Straßenausbaubeiträgen verschont zu bleiben, könne im Regelfall selbst dann nicht entstehen, wenn eine Gemeinde keine Ausbaubeitragssatzung erlassen habe. Erst recht gelte das, wenn eine Gemeinde, wie die Klägerin, über eine Ausbaubeitragssatzung verfüge, aber auf ihrer Grundlage keine Beiträge erhebe. Deshalb könne es nicht überzeugen, wenn die Klägerin im Sinn einer „Schlussstrichregelung“ für die beiden im Jahr 2014 noch zu sanierenden Straßen keine Ausbaubeiträge erheben wolle mit der Begründung, dass in der Vergangenheit bei der Sanierung der Ortsstraßen keine Beiträge erhoben worden seien und die Anlieger der beiden noch sanierungsbedürftigen Straßen auf einen früheren Ausbau „ihrer“ Straßen verzichtet hätten. Ob sich die Rechtswidrigkeit des Gemeinderatsbeschlusses zusätzlich daraus ergebe, dass kein konkreter Satzungstext beschlossen worden sei, bedürfe keiner Erörterung.

Die Aufforderung der Rechtsaufsichtsbehörde, den Gemeinderatsbeschluss vom 21. November 2013 aufzuheben, und die hierauf bezogene Androhung der Ersatzvornahme seien ebenfalls rechtmäßig. Rechtswidrig seien indes die Anordnung, eine neue Ausbaubeitragssatzung zu erlassen, und die hierauf bezogene Androhung der Ersatzvornahme. Denn die Aufhebungssatzung sei ebenso wie der zugrunde liegende Gemeinderatsbeschluss vom 21. November 2013 materiell rechtswidrig und damit insgesamt nichtig. Die Straßenausbaubeitragssatzung vom 1. Dezember 2010 gelte fort. Deshalb sei die Aufforderung zum Neuerlass eine Ausbaubeitragssatzung nicht erforderlich und mithin unverhältnismäßig.

3. Die Klägerin macht mit ihrer vom Verwaltungsgerichtshof wegen grundsätzlicher Bedeutung zugelassenen Berufung unter ausführlicher Darlegung ihrer Haushaltslage im Wesentlichen geltend:

Die rechtsaufsichtliche Anordnung sei entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts in vollem Umfang rechtswidrig. Art. 5 Abs. 1 Satz 3 KAG belasse den Gemeinden bei der Entscheidung, ob sie Straßenausbaubeiträge erheben wolle, ein verfassungsrechtlich durch das kommunale Selbstverwaltungsrecht geschütztes Ermessen. Der Vorschrift des Art. 62 Abs. 2 GO über die Grundsätze der Einnahmebeschaffung komme demgegenüber schon deshalb keine weitere Bedeutung zu, weil es sich bei Art. 5 Abs. 1 Satz 3 KAG um das sowohl speziellere als auch spätere Gesetz handele. Die den Gemeinden gesetzlich überlassene Entscheidung, ob Straßenausbaubeiträge erhoben werden sollen, betreffe den verfassungsrechtlich geschützten Kernbereich der kommunalen Finanzhoheit, in dem der Staat nur eine Recht-mäßigkeits-, nicht aber eine Zweckmäßigkeitskontrolle ausüben dürfe.

Bei dem verfassungsrechtlich gebotenen Verständnis der Gesetzeslage sei die rechtsaufsichtliche Beanstandung aus mehreren Gründen rechtswidrig. Das Landratsamt habe zunächst in das der Gemeinde eingeräumte Ermessen und damit in den Kernbereich der kommunalen Finanzhoheit eingegriffen. Es habe sein eigenes Ermessen an die Stelle der Erwägungen der Klägerin gesetzt, was der staatlichen Aufsicht von vornherein verboten sei. Jedenfalls aber sei die rechtsaufsichtliche Maßnahme unverhältnismäßig. Sie sei bereits ungeeignet, weil sie nicht einem nach der Verfassung zulässigen Zweck diene. Den vom Landratsamt behaupteten Vorrang der Deckung von Ausbaukosten durch Beiträge vor der Deckung durch andere Einnahmen gebe es nicht. Die aufsichtliche Maßnahme sei darüber hinaus unverhältnismäßig im engeren Sinn, weil die verfassungsrechtlich geschützte Entscheidungshoheit der Gemeinde über ihre Einnahmen etwaige Gründe für die rechtsaufsichtliche Maßnahme eindeutig überwiege. In diesem Zusammenhang dürfe als Maßstab nicht auf eine „herausragende“ Finanzlage abgestellt werden. Es komme allenfalls darauf an, ob die finanzielle Situation der Gemeinde so günstig sei, dass ohne empfindliche Einbußen an ihrer dauernden Leistungsfähigkeit auf die Einnahmebeschaffung aus Straßenausbaubeiträgen verzichtet werden könne. Das aber sei bei der Klägerin ohne weiteres der Fall. Sie verfüge über eine überdurchschnittliche Finanzkraft nach allen dafür maßgeblichen Parametern. So habe sie keine neuen Kredite aufgenommen, (über-)erfülle ihre Rücklagenverpflichtung, verfüge seit Jahren über eine gute Liquidität ohne die Notwendigkeit der Aufnahme von Kassenkrediten und sei ohne jegliche Einschränkung in der Lage, alle Pflichtaufgaben zu erfüllen und mehrere freiwillige Aufgaben, darunter auch Großprojekte, ohne neue Kreditaufnahmen wahrzunehmen. Seit dem Jahr 2000 erhalte sie keine staatlichen Schlüsselzuweisungen im Rahmen des kommunalen Finanzausgleichs. Dass es in den Schlussbemerkungen des Vorberichts zum Haushaltsplan für das Haushaltsjahr 2014 heiße, die Klägerin stehe in den nächsten Jahren vor großen finanziellen Herausforderungen, solle nicht bedeuten, die dauernde Leistungsfähigkeit sei nicht gesichert. Dass ein wesentlicher Teil der gemeindlichen Einnahmen aus dem Gewerbesteueraufkommen stamme, rechtfertige es nicht, die dauernde Leistungsfähigkeit wegen möglicher konjunktureller Schwankungen infrage zu stellen. Ansonsten kämen die durch Art. 5 Abs. 1 Satz 3 KAG zugelassenen Ausnahmen praktisch nicht in Betracht.

Hinzu komme, dass bei Vorhandensein einer Ausbaubeitragssatzung den möglichen Einnahmen gemeindliche Kosten in etwa gleicher Höhe gegenüber stünden. Mit einer vergleichbaren Begründung habe die Landeshauptstadt München ihre Straßenausbaubeitragssatzung aufgehoben, ohne dass dies von der zuständigen Rechtsaufsichtsbehörde beanstandet worden sei. Der Klägerin seien im Zeitraum von 1999 bis 2014 etwa 3,3 Mio. € Straßenausbaukosten entstanden, wofür sie bei Vorliegen einer Ausbaubeitragssatzung maximal Beiträge in Höhe von etwa 2,6 Mio. € hätte erzielen können, im jährlichen Durchschnitt etwa 175.000 €. Der jährliche Anteil der möglichen Beitragseinnahmen am Haushaltsvolumen liege im Durchschnitt bei weniger als 0,5% des jährlichen Haushaltsvolumens. Sämtliche Mitarbeiter in der Gemeindeverwaltung der Klägerin seien vollständig ausgelastet. Für eine rechtssichere Abrechnung von Straßenausbaubeiträgen müsse mindestens ein weiterer Mitarbeiter eingestellt werden, wodurch jährliche Kosten in Höhe von ca. 93.000 € entstünden. Schon unter Berücksichtigung dieser Personalkosten ergäbe sich bei Erlass einer Ausbaubeitragssatzung ein durchschnittlicher jährlicher Überschuss von nur ca. 46.000 €. Im Vergleich dazu erziele die Klägerin wesentlich höhere Einnahmen durch Ablösevereinbarungen im Rahmen von städtebaulichen Verträgen, was ohne zusätzliche Personalkosten zu bewältigen sei.

Die rechtsaufsichtliche Maßnahme verstoße schließlich gegen das Willkürverbot. Im Freistaat Bayern hätten 27% der Gemeinden keine Straßenausbaubeitragssatzung, im Landkreis München seien es neben der Klägerin 17 weitere von insgesamt 29 Gemeinden, die sich jedenfalls nicht in einer besseren wirtschaftlichen Situation befänden. Nur gegenüber der Klägerin einen strengeren Maßstab anzulegen, sei willkürlich. Die Beanstandung dürfe auch nicht mit der vom Verwaltungsgericht angesprochenen Erwägung aufrechterhalten werden, der Gemeinderatsbeschluss sei wegen Fehlens eines konkreten beschlossenen Satzungstextes bereits aus formalen Gründen unwirksam. Denn diese Erwägungen seien im angefochtenen Bescheid vom Landratsamt nicht angestellt worden und dürften im gerichtlichen Verfahren nicht nachgeschoben werden. Eine vollständige Auswechslung der die Ermessensentscheidung tragenden Gründe sei unzulässig.

Die Klägerin beantragt sinngemäß,

das Urteil des Verwaltungsgerichts abzuändern und den Bescheid des Landratsamtes München vom 8. April 2014 in vollem Umfang aufzuheben.

Der beklagte Freistaat verteidigt die Klageabweisung im erstinstanzlichen Urteil und beantragt,

die Berufung der Klägerin zurückzuweisen.

Er trägt vor, die Rechtsaufsichtsbehörde habe nicht in das Ermessen der Klägerin eingegriffen. Diese sei vielmehr von einem nicht vorhandenen Spielraum ausgegangen, weil ihre Haushaltslage nicht zulasse, entgegen der Soll-Vorschrift des Art. 5 Abs. 1 Satz 3 KAG auf die Erhebung von Straßenausbaubeiträgen zu verzichten. Verfassungsrecht sei dadurch nicht verletzt. Die verfassungsrechtlich verbürgte kommunale Finanzhoheit gewährleiste den Gemeinden die Befugnis zu einer eigenverantwortlichen Regelung ihrer Finanzen im Rahmen eines gesetzlich geordneten Haushaltswesens. Als konkretisierende gesetzliche Regelung seien Art. 62 Abs. 2 und 3 GO zu berücksichtigen, die eine klare Rangfolge der den Gemeinden zugewiesenen Einnahmen festlegten. Danach stehe die Finanzierung über spezielle Entgelte, wozu auch der Straßenausbaubeitrag zähle, nach den „sonstigen Einnahmen“ an zweiter Stelle, während die Einnahmen aus gemeindlichen Steuern und Kreditaufnahmen nachrangig seien. Die gesetzlich vorgegebene Reihenfolge würde sich nur dann verschieben, wenn eine andere Finanzierung wirtschaftlich und zweckmäßig wäre. Der Gesetzgeber habe sich sowohl haushaltsrechtlich als auch abgabenrechtlich zugunsten der Allgemeinheit für eine vorrangige Einnahmebeschaffung über spezielle Entgelte als Gegenleistung für besondere Vorteile entschieden.

Ein vollständiger Beitragsverzicht komme wegen Art. 62 Abs. 2 Nr. 1 GO nur in Betracht, wenn eine Beitragserhebung entweder nicht vertretbar oder nicht geboten sei. Oberste Richtschnur müsse sein, dass die stete Aufgabenerfüllung der Gemeinde - darunter auch die Verbesserung und Erneuerung von Ortsstraßen -sichergestellt sei, wovon nur ausgegangen werden könne, wenn die dauernde Leistungsfähigkeit gewährleistet sei. Unter Berücksichtigung der Einnahmebeschaffungsgrundsätze des Art. 62 Abs. 2 GO sei die dauernde Leistungsfähigkeit allein mittels der „sonstigen Einnahmen“, also aus allgemeinen Haushaltsmitteln, oder der auf andere Einrichtungen entfallenden speziellen Entgelte sicherzustellen. Ausnahmsweise könne auch eine Kreditfinanzierung einbezogen werden, wenn die Finanzierung einer Maßnahme aus den „sonstigen Einnahmen“ wirtschaftlich unzweckmäßig wäre. Als Maßstab könne außerdem auf die Grundsätze und Kriterien zurückgegriffen werden, die für Kreditgenehmigungen nach Art. 71 GO gelten würden. Ausgehend von den Begriffen „vertretbar und geboten“ in Art. 62 Abs. 2 Nr. 1 GO sei es schließlich möglich, bei einem absoluten Missverhältnis zwischen den zu erwartenden Einnahmen aus den Straßenausbaubeiträgen und dem für die Beitragserhebung anfallenden Verwaltungsaufwand auf die Beitragserhebung zu verzichten.

Nach diesen Grundsätzen hätte die Klägerin ihre Straßenausbaubeitragssatzung nicht aufheben dürfen. Die Klägerin trage selbst vor, dass sie ihre Einnahmen seit mehreren Haushaltsjahren zu einem nicht unerheblichen Teil aus Erhebung kommunaler Steuern, insbesondere Gewerbesteuern, erziele. Ohne die Erhebung von Ausbaubeiträgen verlagere die Klägerin die Finanzierung der durchzuführenden Straßenbaumaßnahmen von den dadurch Begünstigten entgegen Art. 62 Abs. 2 Nr. 2 GO auf die Allgemeinheit, vor allem die Gewerbesteuerpflichtigen. Außerdem habe die Klägerin einen voraussichtlichen Schuldenstand zum 1. Januar 2016 von 4,348 Mio. € gehabt. Es liege keine atypische Haushaltslage vor, die es rechtfertigen könne, von einer Beitragserhebung abzusehen. Der behauptete unzumutbare Verwaltungsaufwand sei nicht substantiiert dargelegt. In dem von der Klägerin angesprochenen Fall der Landeshauptstadt München sei ein Absehen von der Beitragserhebung deshalb nicht ausgeschlossen, weil die zu erwartenden Einnahmen aus den Straßenausbaubeiträgen zur Aufgabenerfüllung der Gemeinde praktisch keinen relevanten Beitrag habe leisten können. Da die Landeshauptstadt mit 1,5 Millionen Einwohnern und einem entsprechend großen Haushaltsvolumen eine Sonderstellung einnehme, werde diese Fallgestaltung kaum in einer zweiten bayerischen Gemeinde anzutreffen sein. Die Aufhebung der Straßenausbaubeitragssatzung könne auch nicht mit Gründen des Vertrauensschutzes gerechtfertigt werden.

Im Übrigen bestünden auch deshalb Zweifel an der Wirksamkeit des Gemeinderatsbeschlusses und der vom ersten Bürgermeister ausgefertigten Aufhebungssatzung, weil der bekannt gemachte Satzungstext nicht vollständig mit dem beschlossenen übereinstimme. In § 2 der ausgefertigten Aufhebungssatzung sei geregelt, dass die Aufhebung am Tag nach ihrer ortsüblichen Bekanntmachung in Kraft trete. Damit sei von der Möglichkeit des Art. 26 Abs. 1 Satz 2 GO Gebrauch gemacht worden, einen anderen als den in Satz 1 dieser Vorschrift genannten Tag zu bestimmen, ohne dass hierzu eine Beschlussfassung vorgelegen habe. Diese Erwägungen könnten entgegen der Auffassung der Klägerin nach § 114 Satz 2 VwGO nachgeschoben werden.

Der Vorwurf des willkürlichen Einschreitens sei nicht gerechtfertigt. Die Klägerin habe ihre Ausbaubeitragssatzung aufgehoben, obwohl Kredite sowohl im Haushaltsjahr als auch in den Finanzplanungsjahren veranschlagt und Straßenausbaumaßnahmen in diesen Jahren vorgesehen gewesen seien. Einen gleich gelagerten Fall habe es im Landkreis München nicht gegeben. Falls einzelne Gemeinden nicht über eine Ausbaubeitragssatzung verfügten, werde das Landratsamt nur dann nicht rechtsaufsichtlich tätig, wenn in den betreffenden Haushaltsjahren keine Kreditaufnahmen veranschlagt oder keine (grundsätzlich beitragsfähigen) Ausbaumaßnahmen vorgesehen sein. Selbst wenn im bayernweiten Vollzug durch die Rechtsaufsichtsbehörden Beanstandungen des Nichterlasses von Beitragssatzungen zu Unrecht unterblieben sein sollten, könne sich die Klägerin darauf nicht berufen.

Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Gerichtsakten erster und zweiter Instanz, auf die vom Landratsamt München vorgelegte Aktenheftung sowie auf die Niederschrift über die mündliche Verhandlung am 3. November 2016 Bezug genommen.

Gründe

Die Berufung der Klägerin ist zulässig, aber in der Sache nicht begründet.

Die im Berufungsverfahren noch in Streit stehenden rechtsaufsichtlichen Maßnahmen des Landratsamtes München, nämlich die Beanstandung der vom Gemeinderat der Klägerin am 21. November 2013 beschlossenen Satzung zur Aufhebung der Straßenausbaubeitragssatzung und die mit der Androhung der Ersatzvornahme verbundene Aufforderung, diesen Beschluss aufzuheben, sind rechtmäßig und verletzen die Klägerin nicht in ihren Rechten. Das Verwaltungsgericht hat die Klage insoweit zu Recht abgewiesen (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

1. Die Voraussetzungen für ein rechtsaufsichtliches Einschreiten nach Art. 112 Satz 1 GO lagen (und liegen) vor.

Das Landratsamt München durfte als zuständige Rechtsaufsichtsbehörde (Art. 110 Satz 1 GO) den Beschluss des Gemeinderats der Klägerin vom 21. November 2013 beanstanden und dessen Aufhebung verlangen, weil er rechtswidrig war. Die Klägerin war im maßgeblichen Zeitpunkt der Beschlussfassung im Gemeinderat (und ist weiterhin) gemäß Art. 5 Abs. 1 Satz 3 KAG in Verbindung mit Art. 62 Abs. 2 GO zur Erhebung von Beiträgen für die Verbesserung oder Erneuerung ihrer Ortsstraßen und beschränkt-öffentlichen Wege verpflichtet und deshalb rechtlich daran gehindert, ihre Ausbaubeitragssatzung vom 1. Dezember 2010 als zwingend erforderliche Voraussetzung für die Beitragserhebung (Art. 2 Abs. 1 Satz 1 KAG) aufzuheben.

a) Die Befugnis der Gemeinden zur Beitragserhebung und die damit verbundene Ermächtigung zum Erlass einer entsprechenden Beitragssatzung hat der Gesetzgeber im Kommunalabgabengesetz (i. d. F. der Bek. vom 4.4.1993, GVBl S. 264, BayRS 2024I, zuletzt geändert durch Gesetz vom 8.3.2016, GVBl S. 36) unterschiedlich ausgestaltet. Während die Gemeinden zur Deckung ihres anderweitig nicht gedeckten Aufwands für Erschließungsanlagen Erschließungsbeiträge erheben müssen (Art. 5a Abs. 1 KAG, bis 1.4.2016: i. V. m. § 127 Abs. 1 BauGB: „Die Gemeinden erheben...“), steht die Erhebung von Beiträgen zur Deckung des Aufwands für die Herstellung, Anschaffung, Verbesserung oder Erneuerung ihrer öffentlichen Einrichtungen grundsätzlich im pflichtgemäßen Ermessen der Gemeinden (Art. 5 Abs. 1 Satz 1 KAG: „Die Gemeinden... können“). Für die hier in Streit stehende Verbesserung oder Erneuerung von Ortsstraßen und beschränkt-öffentlichen Wegen bestimmt Art. 5 Abs. 1 Satz 3 KAG, dass solche Beiträge erhoben werden „sollen“, soweit nicht Erschließungsbeiträge nach Art. 5a KAG zu erheben sind.

aa) Der Begriff „sollen“ in Art. 5 Abs. 1 Satz 3 KAG hat nach ständiger Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofs grundsätzlich verbindlichen Charakter. Die Gemeinden sind - wie bei Soll-Vorschriften in anderen Gesetzen grundsätzlich auch (vgl. BVerwG, B. v. 3.12.2009 - 9 B 79.09 - juris Rn. 2; U. v. 17.12.2015 - 1 C 31.14 - NVwZ 2016, 458 Rn. 21 m. w. N.) - im Regelfall verpflichtet, so zu verfahren, wie es im Gesetz bestimmt ist. Nur bei Vorliegen von Umständen, die den Fall als atypisch erscheinen lassen, dürfen sie anders verfahren als im Gesetz vorgesehen und den atypischen Fall nach pflichtgemäßem Ermessen entscheiden. Das heißt, die Gemeinden sind mit Blick auf die Verbesserung oder Erneuerung von Ortsstraßen und beschränkt-öffentlichen Wegen grundsätzlich zur Beitragserhebung verpflichtet. Diese grundsätzliche Verpflichtung umfasst sämtliche für eine Beitragserhebung erforderlichen Verfahrensschritte, zuvörderst die Pflicht zum Erlass (und zur Aufrechterhaltung) einer besonderen Abgabesatzung (Straßenausbaubeitragssatzung) als zwingender Voraussetzung für die Beitragserhebung im engeren Sinn (vgl. Art. 2 Abs. 1 Satz 1 KAG). Nur in Ausnahmefällen dürfen sie die genannten Straßenbaumaßnahmen vollständig aus allgemeinen Deckungsmitteln finanzieren. Es müssen also besondere Umstände vorliegen, die es - ausnahmsweise - rechtfertigen, von der Beitragserhebung abzusehen und auf eine entsprechende Beitragssatzung zu verzichten (vgl. BayVGH, U. v. 26.10.1987 - 6 B 85 A 842 und 1075; U. v. 10.3.1999 -4 B 98.1349 - BayVBl 1999, 408; U. v. 15.10.2009 - 6 B 08.1431 - BayVBl 2010, 278 Rn. 24). Die Beantwortung der Frage, ob ein atypischer Fall vorliegt, ist nicht Teil der Ermessensentscheidung, sondern deren gesetzliche Voraussetzung. Den Gemeinden ist insoweit kein Beurteilungsspielraum eingeräumt. Ihre Einschätzung unterliegt vielmehr im Streitfall in vollem Umfang der Nachprüfung durch die Rechtsaufsichtsbehörden und Gerichte. Es handelt sich insoweit um eine rechtlich gebundene Entscheidung, an die sich bei Vorliegen eines atypischen Ausnahmefalls auf der zweiten Stufe eine nur eingeschränkt überprüfbare Ermessensentscheidung der Gemeinde anschließt.

Dieses Verständnis des Art. 5 Abs. 1 Satz 3 KAG ergibt sich nicht nur aus dem Gesetzeswortlaut und der Unterscheidung von Kann-, Soll- und Muss-Regelungen zur Beitragserhebung, sondern wird auch durch die Gesetzesmaterialien belegt. Denn der Gesetzgeber wollte mit der Ausgestaltung als Soll-Vorschrift im Fall der Erneuerung oder Verbesserung von Ortsstraßen und beschränkt-öffentlichen Wegen bewusst dem Umstand begegnen, dass in der Vergangenheit „die Gemeinden in viel zu geringem Ausmaß von ihrem Recht, Beiträge für solche Maßnahmen festzusetzen, Gebrauch gemacht haben“ (LTDrs. 7/5192 S. 16). Dem steht nicht entgegen, dass die Gemeinden nach dem zum 1. April 2016 in Kraft getretenen Art. 5b KAG anstelle einmaliger Beiträge nach Art. 5 Abs. 1 KAG wiederkehrende Beiträge für Verkehrsanlagen erheben „können“. Damit wird lediglich ein Wahlrecht hinsichtlich der Art der Beitragserhebung eröffnet, nicht aber der Soll-Befehl des Art. 5 Abs. 1 Satz 3 KAG abgeschwächt. Der Gesetzgeber geht vielmehr davon aus, dass die „neue Option“ der wiederkehrenden Beiträge den Gemeinden entgegen kommt, „die vormals noch nicht über eine Straßenausbaubeitragssatzung verfügten, jedoch ... zu einer Beitragserhebung ... verpflichtet gewesen wären und nach wie vor sind“ (LTDrs. 17/8225 S. 18). In dem Soll-Befehl kommt zugleich das Anliegen des Gesetzgebers zum Ausdruck, alle Grundstückseigentümer (und Erbbauberechtigte), denen die Möglichkeit der Inanspruchnahme einer verbesserten oder erneuerten Straße besondere Vorteile bietet, in allen bayerischen Gemeinden im Interesse der Beitragsgerechtigkeit möglichst gleich zu behandeln.

bb) Wann ein atypischer Ausnahmefall vorliegt, der den Erlass und die Vorhaltung einer Straßenausbaubeitragssatzung entgegen der gesetzlichen Regel des Art. 5 Abs. 1 Satz 3 KAG in das Ermessen der Gemeinde stellt, lässt sich nur aufgrund einer wertenden Betrachtung aller Umstände des Einzelfalles beurteilen. Diese Wertung wird maßgebend geprägt durch das gemeindliche Finanzverfassungsrecht im Allgemeinen und die in Art. 62 Abs. 2 und 3 GO geregelten Grundsätze der Einnahmebeschaffung im Besonderen.

Art. 22 Abs. 2 GO räumt den Gemeinden das Recht ein, ihr Finanzwesen im Rahmen der Gesetze selbst zu regeln, und verpflichtet den Gesetzgeber, den Gemeinden im Rahmen ihrer Finanzhoheit als Teil des verfassungsrechtlich garantierten Selbstverwaltungsrechts die zur Erfüllung ihrer Aufgaben notwendigen Finanzmittel in ausreichendem Maße zur Verfügung zu stellen. In Erfüllung dieses Regelungsauftrags hat der Gesetzgeber durch die speziellen Ermächtigungen im Kommunalabgaben-gesetz den Gemeinden das Recht eingeräumt, zur Erfüllung ihrer Aufgaben auch eigene Abgaben, darunter Straßenausbaubeiträge, zu erheben. Art. 62 GO enthält umgekehrt für die Gemeinden die haushaltsrechtliche Verpflichtung, die ihnen gesetzlich eingeräumten Einnahmemöglichkeiten im Rahmen ihrer Haushaltswirtschaft auch tatsächlich vollständig auszuschöpfen, soweit dies zur Aufgabenerfüllung notwendig ist. Diese Verpflichtung steht insbesondere im unmittelbaren Zusammenhang mit dem Grundsatz des Haushaltsausgleichs (Art. 64 Abs. 3 Satz 1 GO), der Sicherung der Aufgabenerfüllung (Art. 61 Abs. 1 Satz 1 GO) und der Sicherstellung der dauernden Leistungsfähigkeit (Art. 61 Abs. 1 Satz 2 GO).

Vor diesem Hintergrund legt Art. 62 Abs. 2 und 3 GO die Reihenfolge fest, nach der sich die Gemeinde die zur Erfüllung ihrer Aufgaben erforderlichen Einnahmen zu beschaffen hat. Primäre Deckungsmittel sind die „sonstigen Einnahmen“, zu denen insbesondere die Gemeindeanteile an der Einkommen- und Umsatzsteuer, die allgemeinen Finanzzuweisungen sowie staatliche Zuwendungen für bestimmte Maßnahmen und die Erträge aus dem Gemeindevermögen zählen. Soweit diese sonstigen Einnahmen nicht ausreichen, hat die Gemeinde die zur Erfüllung ihrer Aufgaben erforderlichen Einnahmen soweit vertretbar und geboten aus besonderen Entgelten für die von ihr erbrachten Leistungen (Abs. 2 Nr. 1) und „im Übrigen“ - also nach-rangig - aus Steuern (Abs. 2 Nr. 2) zu beschaffen. Kredite darf die Gemeinde nur aufnehmen, wenn eine andere Finanzierung nicht möglich ist oder wirtschaftlich unzweckmäßig wäre (Abs. 3). Die in Art. 62 Abs. 2 und 3 GO gesetzlich festgelegte Rangfolge der Deckungsmittel geht von dem Grundsatz aus, dass derjenige, der eine kommunale Leistung in Anspruch nimmt oder durch eine kommunale Einrichtung einen Sondervorteil erhält, die entstehenden Kosten in vertretbarem Umfang tragen soll. Die Vorschrift soll zugleich der Entwicklung entgegenwirken, auf angemessene Gegenleistung zu verzichten und den Aufwand für die einem Einzelnen besonders zugutekommenden Leistungen aus allgemeinen Deckungsmitteln zu bestreiten (vgl. LTDrs. 7/3103 S. 32). Dabei handelt es sich nicht bloß um einen Programmsatz, sondern schon mit Blick auf den Gesetzeswortlaut um zwingendes Recht, das dem einzelnen Bürger zwar kein individuelles, einklagbares Recht verleiht, dessen Einhaltung aber von den Rechtsaufsichtsbehörden nach Art. 109 Abs. 1 GO zu überwachen ist. Allerdings bleibt es jeder einzelnen Gemeinde im Rahmen ihrer Finanzautonomie überlassen, inwieweit sie in dem ihr durch die Haushaltsgrundsätze gesteckten äußersten rechtlichen Rahmen von den Einnahmequellen Gebrauch macht (vgl. BayVGH, B. v. 1.2.2007 - 4 ZB 06.2567 - BayVBl 2007, 374 f.; B . v. 20.10.2011 - 4 ZB 11.1187 - juris Rn. 12 ff. m. w. N.).

Die Straßenausbaubeiträge gehören zu den an zweiter Rangstelle der Einnahmequellen stehenden „besonderen Entgelten“. Sie werden von den Eigentümern und Erbbauberechtigten derjenigen Grundstücke erhoben, denen durch die Möglichkeit der Inanspruchnahme einer verbesserten oder erneuerten Ortsstraße oder eines beschränkt-öffentlichen Weges besondere Vorteile entstehen, die sie aus dem Kreis der Allgemeinheit herausheben (vgl. BayVGH, U. v. 14.4.2011 - 6 BV 08.3182 -BayVBl 2012, 24 Rn. 18; U. v. 30.6.2016 - 6 B 16.515 - juris Rn. 17). Aufgrund der Wechselwirkung zwischen den haushaltswirtschaftlichen Grundsätzen und der SollVorschrift des Art. 5 Abs. 1 Satz 3 KAG verbleibt nur ein sehr eng begrenzter Bereich, innerhalb dessen eine Gemeinde auf den Erlass einer Straßenausbaubeitragssatzung als unabdingbare Voraussetzung für die Erhebung von Straßenausbaubeiträgen verzichten kann (entsprechend etwa für das thüringische Landesrecht ThürOVG, U. v. 31.5.2005 - 4 KO 1499/04 - ThürVBl 2006, 63 ff.). Als Rechtfertigung für einen solch umfassenden „Komplettverzicht“ auf diese Einnahmequelle genügt es nicht, dass eine Gemeinde „haushaltsmäßig“ mehr oder weniger gut dasteht und sich den Beitragsausfall „finanziell leisten“ kann. Eine atypische Situation, welche den Verzicht auf die Beitragserhebung entgegen der Intention des Gesetzgebers („Soll“) zu rechtfertigen vermag, kann vielmehr nur dann in Betracht kommen, wenn die Gemeinde die in Art. 62 Abs. 2 GO festgelegte Rangfolge der Deckungsmittel einhält und trotz des Beitragsverzichts sowohl die stetige Aufgabenerfüllung gesichert (Art. 61 Abs. 1 Satz 1 GO) als auch die dauernde Leistungsfähigkeit sichergestellt ist (Art. 61 Abs. 1 Satz 2 GO). Sie mag ferner wegen des gesetzlichen Gebots zur sparsamen und wirtschaftlichen Haushaltsführung (Art. 61 Abs. 2 Satz 1 GO) in Betracht zu ziehen sein, wenn der Verwaltungsaufwand für die Beitragserhebung die möglichen Beitragseinnahmen so wesentlich übersteigt, dass durch den Erhebungsverzicht die tatsächliche Einsparung von Kosten möglich ist („defizitäre“ Beitragserhebung). Das dürfte allerdings nur im Einzelfall den Verzicht der Abrechnung einer wenig kostenintensiven Baumaßnahme bei besonders hohem Verwaltungsaufwand rechtfertigen, nicht aber das vollständige Verschließen dieser Einnahmequelle durch das Absehen von einer Beitragssatzung.

cc) Dieses Verständnis des Soll-Befehls in Art. 5 Abs. 1 Satz 3 KAG trägt der verfassungsrechtlich verbürgten Garantie der kommunalen Selbstverwaltung hinreichend Rechnung. Sowohl Art. 28 Abs. 2 GG als auch Art. 11 Abs. 2 Satz 2 BV gewährleisten das Selbstverwaltungsrecht und die davon umfasste Finanzhoheit der Gemeinden „im Rahmen der Gesetze“. Durch diesen Gesetzesvorbehalt ist nicht nur die in Art. 5a Abs. 1 KAG für Erschließungsbeiträge angeordnete Erhebungspflicht gerechtfertigt (vgl. BVerwG, B. v. 3.12.1996 - 8 B 205.96 - juris), sondern auch die grundsätzliche Verpflichtung zur Erhebung von Straßenausbaubeiträgen nach Maßgabe von Art. 5 Abs. 1 Satz 3 KAG und die in Art. 62 Abs. 2 GO festgelegte Rangfolge der Deckungsmittel. Zwar schränkt der Gesetzgeber die Möglichkeit der Gemeinde ein, auf finanzielle Gegenleistungen für erbrachte Leistungen zu verzichten, sichert und verbreitert dadurch aber zugleich die finanzielle Ausstattung mit eigenen Mitteln für die Aufgaben der örtlichen Gemeinschaft. Dadurch wird weder in den Kernbereich der Selbstverwaltungsgarantie eingegriffen noch die gemeindliche Finanzhoheit unverhältnismäßig eingeschränkt. Das gilt umso mehr, als das verfassungsrechtliche Übermaßverbot gerade für den Vorrang der Finanzierung kommunaler Aufgaben aus „besonderen Entgelten“ für die von der Gemeinde erbrachten Leistungen vor der Steuererhebung streitet.

b) Gemessen an diesem Maßstab kann sich die Klägerin, wie das Verwaltungsgericht zutreffend entschieden hat, nicht auf besondere Umstände berufen, die eine Ausnahme von der grundsätzlichen Pflicht zum Erlass und zur Vorhaltung einer Straßenausbaubeitragssatzung rechtfertigen.

aa) Die Haushaltssituation der Klägerin ist unter Berücksichtigung der gesetzlich vorgegebenen Einnahmebeschaffungsgrundsätze nicht atypisch.

Zum einen ist der Haushalt auch mittelfristig - nicht unerheblich - kreditfinanziert. Im Haushaltsplan für das Haushaltsjahr 2014 (mit einem Gesamthaushaltsansatz von 29,82 Mio. €) ist der Schuldenstand zum 31. Dezember 2012 mit ca. 3,59 Mio. € beziffert, für 2014 der Gesamtkreditbetrag für Investitionen und Investitionsfördermaßnahmen auf 1,50 Mio € festgesetzt und zum 31. Dezember 2017 eine Erhöhung des Schuldenstands auf 7,30 Mio. € prognostiziert. Schon mit Blick darauf, dass Kredite gemäß Art. 62 Abs. 3 GO an der letzten Rangstelle der gemeindlichen Einnahmequellen stehen, scheidet bei einem defizitären Haushalt der Verzicht auf eine Straßenausbaubeitragssatzung von vornherein aus. Etwas anderes ergibt sich weder aus dem überobligatorisch hohen Rücklagenbestand noch daraus, dass die Rückführung der Kredite mit Blick auf das gegenwärtige Zinsniveau wirtschaftlich unzweckmäßig wäre.

Zum anderen erzielt die Klägerin ihrem eigenen Vorbringen nach einen wesentlichen Teil ihrer Einnahmen aus gemeindlichen Steuern, insbesondere aus Gewerbesteuern. Der Haushaltsplan enthält für 2014 einen Ansatz von 5,5 Mio. € Gewerbesteuereinnahmen und 0,911 Mio. € Einnahmen aus der Grundsteuer A und B. Zugleich sieht er Ausgaben für den Straßenbau in Höhe von 1,62 Mio. € vor. Durch den Verzicht auf die Erhebung von Straßenausbaubeiträgen verlagert die Klägerin die Finanzierung beitragsfähiger Straßenbaumaßnahmen von den Begünstigten auf die Allgemeinheit, insbesondere auf die Steuerpflichtigen. Das widerspricht dem gesetzlichen Vorrang der „besonderen Entgelte“ vor den Steuern und kann deshalb ebenfalls keinen atypischen Sonderfall begründen, der in Ausnahme von der SollVorschrift des Art. 5 Abs. 1 Satz 3 KAG den Verzicht auf eine Beitragssatzung rechtfertigen kann. Weder hat die Klägerin die Steuersätze (Hebesätze) für die Gewerbe-und Grundsteuer besonders niedrig festgesetzt, noch verfügt sie aufgrund besonderer struktureller Gegebenheiten über außergewöhnlich hohe Einnahmen vor allem aus der Gewerbesteuer. Die Hebesätze sind in § 4 der Haushaltssatzung für 2014 auf 260 v. H. für die Grundsteuer A und B und auf 300 v. H. für die Gewerbesteuer festgesetzt, während sie im bayerischen Landesdurchschnitt bei kreisangehörigen Gemeinden mit einer vergleichbaren Einwohnerzahl im Jahr 2014 im gewogenen Durchschnitt bei 333 v. H. für die Grundsteuer A, bei 327 v. H. bei der Grundsteuer B und bei 325 v. H. für die Gewerbesteuer liegen (vgl. Statistisches Bundesamt, Fachserie 14 Reihe 10.1 - Finanzen und Steuern 2014, S. 39). Die Gewerbesteuereinnahmen je Einwohner lagen bei der Klägerin 2014 mit ca. 611 € (5,5 Mio. € /9.000 Einwohner) auch nicht außergewöhnlich hoch über dem bayernweiten Durchschnitt, der sich auf 350,82 € je Einwohner für Gemeinden mit 5.000 bis unter 10.000 Einwohnern und auf 633,17 € je Einwohner bei Gemeinden mit 10.000 bis unter 20.000 Einwohnern bezifferte (vgl. Gemeindekasse Bayern 2015 Rn. 230). Der Umstand, dass die Klägerin seit Jahren keine Schlüsselzuweisungen im Rahmen des kommunalen Finanzausgleichs erhält, kann den Verzicht auf den Erlass einer Straßenausbaubeitragssatzung ebenfalls nicht rechtfertigen. Denn ob und in welcher Höhe sich für die einzelne Gemeinde eine Schlüsselzuweisung errechnet, hängt von deren Steuerkraft ab, in deren Berechnung unter anderem die - nivellierten - Einnahmen aus der Grund- und der Gewerbesteuer einfließen (vgl. Art. 2, 4 FAG). Letztere haben aber gerade Nachrang gegenüber den „besonderen Entgelten“.

Das Rangverhältnis der Einnahmequellen lässt sich nicht dadurch infrage stellen, dass Art. 62 Abs. 2 Nr. 2 GO den Vorrang der „besonderen Entgelte“ unter den Vorbehalt des Vertretbaren und Gebotenen stellt. Zunächst ist der den Gemeinden damit eingeräumte Beurteilungsspielraum durch die Soll-Vorschrift des Art. 5 Abs. 1 Satz 3 KAG weitgehend eingeschränkt. Zudem führen die regelmäßig nicht unerheblichen Aufwendungen der Gemeinde für die Verbesserung oder Erneuerung ihrer Straßen zu einem beachtlichen Sondervorteil in Gestalt einer qualifizierten Inanspruchnahmemöglichkeit bei den Eigentümern und Erbbauberechtigten der bevorteilten Grundstücke. Die Klägerin beziffert auf der Grundlage der in den letzten 15 Jahren durchgeführten Straßenbaumaßnahmen das mögliche Beitragsaufkommen auf 165.000 € im jährlichen Durchschnitt. Es ist kein tragfähiger sozialer oder finanzwirtschaftlicher Grund ersichtlich, zugunsten des bevorteilten Personenkreises auf die Erhebung besonderer Entgelte zum Vorteilsausgleich mit der Folge zu verzichten, dass die in Rede stehenden Mittel von anderen aufgebracht werden müssen oder zur Erfüllung anderer gemeindlicher Aufgaben fehlen. Einer übermäßigen Belastung der Beitragspflichtigen kann die Gemeinde durch die Zulassung einer Verrentung oder Ratenzahlung begegnen (Art. 5 Abs. 10 KAG), einer unbilligen Härte im Einzelfall aufgrund sorgfältiger Prüfung durch einen Beitrags(teil)erlass Rechnung tragen. Dass den Gemeinden gerade wegen des Nachrangs der Steuereinnahmen in aller Regel der Verzicht auf den Erlass einer Straßenausbaubeitragssatzung verwehrt sein dürfte, entspricht dem Zweck des Gesetzes.

bb) Eine atypische Situation ergibt sich auch nicht aus dem Vorbringen der Klägerin, das mögliche jährliche Beitragsaufkommen von durchschnittlich 165.000 € sei im Vergleich zum Haushaltsvolumen marginal und werde durch den Erhebungsaufwand nahezu aufgezehrt, weil alle Gemeindemitarbeiter völlig ausgelastet seien und zur Beitragserhebung ein weiterer Mitarbeiter zu jährlichen Kosten von 93.000 € eingestellt werden müsste.

Die „Gegenrechnung“ ist schon nicht nachvollziehbar. Nach dem Vorbringen der Klägerin werden beitragsfähige Maßnahmen nicht etwa jährlich durchgeführt, weshalb das mögliche Beitragsaufkommen zwischen 0 € und 430.000 € im Jahr schwankt. Mithin würde für die Beitragsabrechnung kein kontinuierlicher, sondern nur fallweiser Arbeitsaufwand entstehen, der in einer Gemeinde mit der Größenordnung der Klägerin offenkundig auch keinen Mehrbedarf von einer ganzen Stelle in der genannten Höhe auslösen würde. Das gilt umso mehr, als die Klägerin ihre Straßenbaumaßnahmen bereits jetzt und unabhängig vom Vorhandensein einer Beitragssatzung kostenmäßig prüfen und abwickeln (lassen) muss; damit wird aber der Sache nach der erste und durchaus arbeitsaufwändige Teil einer Beitragsabrechnung, nämlich die Zusammenstellung des beitragsfähigen Aufwands, ohnehin durchgeführt. Jedenfalls aber ist nichts dafür ersichtlich, dass die Klägerin die Erhebung von Straßenausbaubeiträgen generell nur defizitär vollziehen kann und deshalb ausnahmsweise (schon) vom Erlass einer entsprechenden Abgabesatzung absehen dürfte. Dass die möglichen Beitragseinnahmen im Verhältnis zum Gesamtvolumen des Haushalts mehr oder weniger gering sind, kann die Klägerin nicht vom SollBefehl des Art. 5 Abs. 1 Satz 3 KAG entbinden. Das ist nicht etwa atypisch, sondern liegt in der Natur des Beitrags als teilweise Aufwandserstattung für bestimmte Infrastrukturmaßnahmen.

cc) Besondere Umstände, welche die Aufhebung der Ausbaubeitragssatzung rechtfertigen, ergeben sich schließlich auch nicht unter dem Gesichtspunkt des Vertrauensschutzes zugunsten bestimmter Beitragsschuldner.

Die Klägerin macht geltend, sie sei deshalb zur Aufhebung der Straßenausbaubeitragssatzung berechtigt, weil bestimmte Grundstückseigentümer sich bereits vor dem Erlass dieser Beitragssatzung im Vertrauen auf die fortdauernde Beitragsfreiheit damit einverstanden erklärt hätten, dass „ihre“ Straße erst später ausgebaut werde. Dieses Argument greift, wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat, nicht durch. Das Vertrauen der Betroffenen darauf, entgegen der vom Gesetzgeber angeordneten grundsätzlichen Erhebungspflicht nicht zu Beiträgen herangezogen zu werden, ist - vor Ablauf der Ausschlussfrist des Art. 13 Abs. 1 Nr. 4 b) bb) Spiegelstrich 1 KAG - nicht schutzwürdig. Art. 5 Abs. 8 KAG lässt es ausdrücklich und in verfassungsrechtlich unbedenklicher Weise zu, Beiträge sogar für solche beitragsfähigen Ausbaumaßnahmen zu erheben, die bereits vor dem Inkrafttreten einer (wirksamen) Ausbaubeitragssatzung endgültig abgeschlossen worden sind. Zwar hat der Senat entschieden, dass eine Gemeinde rechtlich nicht gehindert ist, den zeitlichen Geltungsbereich ihrer Beitragssatzung im Interesse des Rechtsfriedens und der Rechtssicherheit zu beschränken und bereits seit längerem - in satzungsloser Zeit - endgültig abgeschlossene Ausbaumaßnahmen von der Beitragserhebung auszunehmen (BayVGH, U. v. 15.10.2009 - 6 B 08.1431 - BayVBl 2010, 278 Rn. 25). Das gilt indes nicht für den Fall künftiger Baumaßnahmen, auch wenn sie früher hätten durchgeführt werden sollen, dann aber mit „Zustimmung“ der Anlieger zurückgestellt wurden.

dd) Fehlt es demnach an einer atypischen Situation, bleibt es bei der gesetzlichen Verpflichtung der Klägerin aus Art. 5 Abs. 1 Satz 3 KAG, für die Verbesserung oder Erneuerung ihrer Ortsstraßen und beschränkt-öffentlichen Wege Beiträge zu erheben und eine entsprechende Beitragssatzung vorzuhalten. Der Beschluss des Gemeinderats vom 21. November 2013 einer „Satzung zur Aufhebung der Straßenausbaubeitragssatzung vom 01.01.2011“ war demnach rechtswidrig. Das gilt auch insoweit, als die aufgehobene Satzung die Beitragserhebung nicht nur für die in Art. 5 Abs. 1 Satz 3 KAG genannten Maßnahmen regelt, sondern darüber hinaus auf der Grundlage der Kann-Bestimmung des Art. 5 Abs. 1 Satz 1 KAG etwa auf Grünanlagen und Kinderspielplätze erstreckt (vgl. § 5 Abs. 1 Nrn. 5 und 6 ABS). Von einer bloßen, auf den Bereich des Art. 5 Abs. 1 Satz 3 KAG beschränkten Teilrechtswidrigkeit des Aufhebungsbeschlusses kann schon deshalb nicht ausgegangen werden, weil nicht angenommen werden kann, dass der Beschluss vom Gemeinderat auch ohne den zur Rechtswidrigkeit führenden Teil getroffen worden wäre.

2. Das Landratsamt hat mit seiner Entscheidung, den rechtswidrigen Gemeinderatsbeschluss vom 21. November 2013 wegen „des nicht unerheblichen Verstoßes gegen Art. 5 Abs. 1 Satz 3 KAG“ zu beanstanden und dessen Aufhebung zu verlangen, das ihr durch Art. 112 Satz 1 GO eröffnete rechtsaufsichtliche Ermessen fehlerfrei ausgeübt.

a) Für eine gleichheitswidrige Handhabung des Beanstandungsrechts ist nichts ersichtlich.

Der Einwand der Klägerin, sie sei trotz ihrer überdurchschnittlich guten Finanzlage willkürlich aus dem Kreis von insgesamt 18 Gemeinden allein im Zuständigkeitsbereich des Landratsamtes München und 27% der Gemeinden im Freistaat Bayern ohne Straßenausbaubeitragssatzung herausgegriffen worden, geht fehl. Dabei kann dahinstehen, ob sich eine Gemeinde uneingeschränkt auf den durch Art. 3 Abs. 1 GG und Art. 118 Abs. 1 BV grundrechtlich verbürgten allgemeinen Gleichheitssatz oder „nur“ auf das objektive Willkürverbot berufen kann. Ebenso kann offen bleiben, ob der Gleichheitssatz beim Vollzug der rechtsaufsichtlichen Vorschriften nur die jeweilige Behörde für ihren konkreten Zuständigkeitsbereich (so etwa Jarass in Jarass/Pieroth, GG, 14. Aufl. 2016, Art. 3 Rn. 9 m. w. N.) oder aber den Freistaat Bayern als den Träger der öffentlichen Gewalt für seinen Zuständigkeitsbereich aufgrund der Möglichkeit zur Vollzugsvereinheitlichung durch Verwaltungsvorschriften verpflichtet (in diese Richtung Osterloh/Nußberger, in Sachs, GG, 7. Aufl. 2014, Art. 3 Rn. 81 und Fn. 164; P. Kirchhof in Maunz/Dürig, GG, 2015, Art. 3 Abs. 1 Rn. 162 m. w. N.). Selbst bei Zugrundelegung des für die Klägerin günstigeren Prüfungsmaßstabs kann eine ungerechtfertigte Ungleichbehandlung nicht festgestellt werden. Die einzelne Rechtsaufsichtsbehörde und erst recht der Freistaat Bayern muss rechtswidrige Zustände, die bei einer Vielzahl von Gemeinde vorliegen, nicht stets „flächendeckend“ beanstanden, sondern darf sich auf die Regelung von Einzelfällen beschränken, sofern sie hierfür sachliche Gründe anzuführen vermag (vgl. BVerwG, B. v. 19.2.1992 - 7 B 106.91 - NVwZ-RR 1992, 360; B. v. 24.7.2014 -4 B 34.14 - juris Rn. 4). Das ist hier der Fall. Der Beklagte hat insoweit vorgetragen, dass es im Zuständigkeitsbereich des Landratsamtes München keinen gleichgelagerten Fall gebe, in dem eine Gemeinde, die über eine Straßenausbaubeitrags-satzung verfüge, diese wieder aufhebe, obwohl sie im aktuellen Haushaltsjahr und in den Finanzplanungsjahren Kredite veranschlage; das Landratsamt bleibe nur dann untätig, wenn eine Gemeinde keine Kreditaufnahme veranschlage oder keine grundsätzlich beitragsfähigen Baumaßnahmen vorsehe. Es ist mit dem Gleichheitssatz ohne weiteres vereinbar, wenn die einzelne Rechtsaufsichtsbehörde die Aufhebung einer bestehenden - hier im Übrigen wiederholt angemahnten - Straßenausbaubeitragssatzung im Einzelfall zum Anlass nimmt, auf die Einhaltung der gesetzlichen Pflicht aus Art. 5 Abs. 1 Satz 3 KAG und des Grundsatzes der Subsidiarität von Krediten (Art. 62 Abs. 3 GO) hinzuwirken. Selbst wenn der Gleichheitssatz im Vollzug der staatlichen Kommunalaufsicht behördenübergreifende Geltung beanspruchen sollte, ist nichts dafür vorgetragen oder ersichtlich, dass eine andere bayerische Gemeinde trotz einer gerade auch in den besonderen Umständen vergleichbaren Fallgestaltung unbeanstandet geblieben wäre. Damit ist eine sachwidrige Ungleichbehandlung der Klägerin durch das Landratsamt München ausgeschlossen, zumal weder die einzelne Rechtsaufsichtsbehörde im Zeitpunkt der Beanstandung noch nachträglich das überprüfende Gericht verpflichtet waren oder sind, von Amts wegen mögliche Bezugsfälle zu ermitteln. Im Übrigen wäre es auch als rechtmäßig anzuerkennen, wenn das Landratsamt den Fall der Klägerin als „Musterfall“ ausgewählt hätte, um erst nach einer Bestätigung seiner Rechtsauffassung gleichartige Fälle aufzugreifen (vgl. BVerwG, B. v. 19.2.1992 - 7 B 106.91 - NVwZ-RR 1992, 360).

b) Das Landratsamt war ferner nicht daran gehindert, die Klägerin nur zur Aufhebung des Gemeinderatsbeschlusses, nicht aber auch zur Aufhebung der vom ersten Bürgermeister in Vollzug dieses Beschlusses ausgefertigten und amtlich bekannt gemachten Aufhebungssatzung aufzufordern.

Die (ausgefertigte und bekannt gemachte) Aufhebungssatzung kann schon deshalb kein beachtliches Hindernis bilden, weil sie, worauf bereits das Verwaltungsgericht hingewiesen hat, aus denselben Gründen wie der zugrunde liegende Gemeinderatsbeschluss (oben Nr. 1) inhaltlich gegen Art. 5 Abs. 1 Satz 3 KAG verstößt und deshalb nichtig ist. Im Übrigen ist sie bereits nicht ordnungsgemäß zustande gekommen. Denn die vom ersten Bürgermeister am 21. Januar 2014 nach Art. 26 Abs. 2 Satz 1 GO ausgefertigte Originalurkunde der Satzung (vgl. Anlage K10 zur Klagebegründung vom 4.6.2014) stimmt nicht mit dem vom Gemeinderat am 21. November 2013 beschlossenen Satzungstext (Anlage K9) überein. Der Gemeinderat hatte ohne weitere inhaltliche Festlegungen lediglich „eine Satzung zur Aufhebung der Straßenausbaubeitragssatzung vom 01.01.2011“ beschlossen. Die Ausfertigung umfasst hingegen einen Satzungstext mit zwei Paragraphen. Das mag hinsichtlich § 1 noch hingenommen werden, weil dessen ausgefertigter Text mit dem Beschluss des Satzungsgebers trotz der Wortlautunterschiede jedenfalls inhaltlich übereinstimmt. § 2 der ausgefertigten Satzung verändert indes den Satzungsbeschluss des Gemeinderats inhaltlich und überschreitet die Grenzen zulässiger Berichtigungen (vgl. BVerfG, B. v. 15.2.1978 - 2 BvL 8/74 - BVerfGE 48, 1/18 f.). Während nämlich der Gemeinderat keine Regelung zum Inkrafttreten der Aufhebungssatzung beschlossen und es mithin bei der gesetzlichen Festlegung in Art. 26 Abs. 1 Satz 1 GO belassen hatte (Satzungen treten eine Woche nach ihrer Bekanntmachung in Kraft), ergänzte der erste Bürgermeister den ausgefertigten Satzungstext um die davon abweichende Bestimmung, dass die Aufhebungssatzung am Tag nach ihrer ortsüblichen Bekanntmachung in Kraft tritt.

3. Ebenfalls rechtmäßig ist schließlich die Androhung der Ersatzvornahme durch die Rechtsaufsichtsbehörde für den Fall, dass die Klägerin der Aufforderung zur Aufhebung des Gemeinderatsbeschlusses vom 21. November 2013 bis zum Ablauf von drei Monaten nach Bestandskraft des Bescheids nicht nachkommt. Die Befugnis der Rechtsaufsichtbehörde zu dieser Androhung ergibt sich mittelbar aus Art. 113 Satz 1 GO. Die der Klägerin gesetzte Frist ist angemessen.

4. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Der Ausspruch über ihre vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO, § 708 Nr. 10, § 711 ZPO.

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil keiner der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Gründe vorliegt.

Rechtsmittelbelehrung

Nach § 133 VwGO kann die Nichtzulassung der Revision durch Beschwerde zum Bundesverwaltungsgericht in Leipzig angefochten werden. Die Beschwerde ist beim Bayerischen Verwaltungs-gerichtshof (in München Hausanschrift: Ludwigstraße 23, 80539 München; Postfachanschrift: Postfach 34 01 48, 80098 München; in Ansbach: Montgelasplatz 1, 91522 Ansbach) innerhalb eines Monats nach Zustellung dieser Entscheidung einzulegen und innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung dieser Entscheidung zu begründen. Die Beschwerde muss die angefochtene Entscheidung bezeichnen. In der Beschwerdebegründung muss die grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache dargelegt oder die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts, des Gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts, von der die Entscheidung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs abweicht, oder der Verfahrensmangel bezeichnet werden.

Vor dem Bundesverwaltungsgericht müssen sich die Beteiligten, außer in Prozesskostenhilfeverfahren, durch Prozessbevollmächtigte vertreten lassen. Dies gilt auch für Prozesshandlungen, durch die ein Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht eingeleitet wird. Als Prozessbevollmächtigte zugelassen sind neben Rechtsanwälten und Rechtslehrern an den in § 67 Abs. 2 Satz 1 VwGO genannten Hochschulen mit Befähigung zum Richteramt nur die in § 67 Abs. 4 Satz 4 VwGO und in §§ 3, 5 RDGEG bezeichneten Personen. Für die in § 67 Abs. 4 Satz 5 VwGO genannten Angelegenheiten (u. a. Verfahren mit Bezügen zu Dienst- und Arbeitsverhältnissen) sind auch die dort bezeichneten Organisationen und juristischen Personen als Bevollmächtigte zugelassen. Sie müssen in Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht durch Personen mit der Befähigung zum Richteramt handeln.

Beschluss:

Der Streitwert wird auf 15.000 € festgesetzt (§ 47, § 52 Abs. 1 GKG).

(1) Der Eigentümer eines im förmlich festgelegten Sanierungsgebiet gelegenen Grundstücks hat zur Finanzierung der Sanierung an die Gemeinde einen Ausgleichsbetrag in Geld zu entrichten, der der durch die Sanierung bedingten Erhöhung des Bodenwerts seines Grundstücks entspricht. Miteigentümer haften als Gesamtschuldner; bei Wohnungs- und Teileigentum sind die einzelnen Wohnungs- und Teileigentümer nur entsprechend ihrem Miteigentumsanteil heranzuziehen. Werden im förmlich festgelegten Sanierungsgebiet Erschließungsanlagen im Sinne des § 127 Absatz 2 hergestellt, erweitert oder verbessert, sind Vorschriften über die Erhebung von Beiträgen für diese Maßnahmen auf Grundstücke im förmlich festgelegten Sanierungsgebiet nicht anzuwenden. Satz 3 gilt entsprechend für die Anwendung der Vorschrift über die Erhebung von Kostenerstattungsbeträgen im Sinne des § 135a Absatz 3.

(2) Die durch die Sanierung bedingte Erhöhung des Bodenwerts des Grundstücks besteht aus dem Unterschied zwischen dem Bodenwert, der sich für das Grundstück ergeben würde, wenn eine Sanierung weder beabsichtigt noch durchgeführt worden wäre (Anfangswert), und dem Bodenwert, der sich für das Grundstück durch die rechtliche und tatsächliche Neuordnung des förmlich festgelegten Sanierungsgebiets ergibt (Endwert).

(2a) Die Gemeinde kann durch Satzung bestimmen, dass der Ausgleichsbetrag abweichend von Absatz 1 Satz 1 ausgehend von dem Aufwand (ohne die Kosten seiner Finanzierung) für die Erweiterung oder Verbesserung von Erschließungsanlagen im Sinne des § 127 Absatz 2 Nummer 1 bis 3 (Verkehrsanlagen) in dem Sanierungsgebiet zu berechnen ist; Voraussetzung für den Erlass der Satzung sind Anhaltspunkte dafür, dass die sanierungsbedingte Erhöhung der Bodenwerte der Grundstücke in dem Sanierungsgebiet nicht wesentlich über der Hälfte dieses Aufwands liegt. In der Satzung ist zu bestimmen, bis zu welcher Höhe der Aufwand der Berechnung zu Grunde zu legen ist; sie darf 50 vom Hundert nicht übersteigen. Im Geltungsbereich der Satzung berechnet sich der Ausgleichsbetrag für das jeweilige Grundstück nach dem Verhältnis seiner Fläche zur Gesamtfläche; als Gesamtfläche ist die Fläche des Sanierungsgebiets ohne die Flächen für die Verkehrsanlagen zu Grunde zu legen. § 128 Absatz 1 und 3 ist entsprechend anzuwenden.

(3) Der Ausgleichsbetrag ist nach Abschluss der Sanierung (§§ 162 und 163) zu entrichten. Die Gemeinde kann die Ablösung im Ganzen vor Abschluss der Sanierung zulassen; dabei kann zur Deckung von Kosten der Sanierungsmaßnahme auch ein höherer Betrag als der Ausgleichsbetrag vereinbart werden. Die Gemeinde soll auf Antrag des Ausgleichsbetragspflichtigen den Ausgleichsbetrag vorzeitig festsetzen, wenn der Ausgleichsbetragspflichtige an der Festsetzung vor Abschluss der Sanierung ein berechtigtes Interesse hat und der Ausgleichsbetrag mit hinreichender Sicherheit ermittelt werden kann.

(4) Die Gemeinde fordert den Ausgleichsbetrag durch Bescheid an; der Betrag wird einen Monat nach der Bekanntgabe des Bescheids fällig. Vor der Festsetzung des Ausgleichsbetrags ist dem Ausgleichsbetragspflichtigen Gelegenheit zur Stellungnahme und Erörterung der für die Wertermittlung seines Grundstücks maßgeblichen Verhältnisse sowie der nach § 155 Absatz 1 anrechenbaren Beträge innerhalb angemessener Frist zu geben. Der Ausgleichsbetrag ruht nicht als öffentliche Last auf dem Grundstück.

(5) Die Gemeinde hat den Ausgleichsbetrag auf Antrag des Eigentümers in ein Tilgungsdarlehen umzuwandeln, sofern diesem nicht zugemutet werden kann, die Verpflichtung bei Fälligkeit mit eigenen oder fremden Mitteln zu erfüllen. Die Darlehensschuld ist mit höchstens 6 vom Hundert jährlich zu verzinsen und mit 5 vom Hundert zuzüglich der ersparten Zinsen jährlich zu tilgen. Der Tilgungssatz kann im Einzelfall bis auf 1 vom Hundert herabgesetzt werden und das Darlehen niedrig verzinslich oder zinsfrei gestellt werden, wenn dies im öffentlichen Interesse oder zur Vermeidung unbilliger Härten oder zur Vermeidung einer von dem Ausgleichsbetragspflichtigen nicht zu vertretenden Unwirtschaftlichkeit der Grundstücksnutzung geboten ist. Die Gemeinde soll den zur Finanzierung der Neubebauung, Modernisierung oder Instandsetzung erforderlichen Grundpfandrechten den Vorrang vor einem zur Sicherung ihres Tilgungsdarlehens bestellten Grundpfandrecht einräumen.

(6) Die Gemeinde kann von den Eigentümern auf den nach den Absätzen 1 bis 4 zu entrichtenden Ausgleichsbetrag Vorauszahlungen verlangen, sobald auf dem Grundstück eine den Zielen und Zwecken der Sanierung entsprechende Bebauung oder sonstige Nutzung zulässig ist; die Absätze 1 bis 5 sind sinngemäß anzuwenden.

(1) Durch Missbrauch von Gestaltungsmöglichkeiten des Rechts kann das Steuergesetz nicht umgangen werden. Ist der Tatbestand einer Regelung in einem Einzelsteuergesetz erfüllt, die der Verhinderung von Steuerumgehungen dient, so bestimmen sich die Rechtsfolgen nach jener Vorschrift. Anderenfalls entsteht der Steueranspruch beim Vorliegen eines Missbrauchs im Sinne des Absatzes 2 so, wie er bei einer den wirtschaftlichen Vorgängen angemessenen rechtlichen Gestaltung entsteht.

(2) Ein Missbrauch liegt vor, wenn eine unangemessene rechtliche Gestaltung gewählt wird, die beim Steuerpflichtigen oder einem Dritten im Vergleich zu einer angemessenen Gestaltung zu einem gesetzlich nicht vorgesehenen Steuervorteil führt. Dies gilt nicht, wenn der Steuerpflichtige für die gewählte Gestaltung außersteuerliche Gründe nachweist, die nach dem Gesamtbild der Verhältnisse beachtlich sind.

(1) Alle Menschen sind vor dem Gesetz gleich.

(2) Männer und Frauen sind gleichberechtigt. Der Staat fördert die tatsächliche Durchsetzung der Gleichberechtigung von Frauen und Männern und wirkt auf die Beseitigung bestehender Nachteile hin.

(3) Niemand darf wegen seines Geschlechtes, seiner Abstammung, seiner Rasse, seiner Sprache, seiner Heimat und Herkunft, seines Glaubens, seiner religiösen oder politischen Anschauungen benachteiligt oder bevorzugt werden. Niemand darf wegen seiner Behinderung benachteiligt werden.

Tenor

I.

Der Antrag des Klägers auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Ansbach vom 14. November 2013 - AN 3 K 13.467 und AN 3 K 13.899 - wird abgelehnt.

II.

Der Kläger hat die Kosten des Zulassungsverfahrens zu tragen.

III.

Der Streitwert für das Zulassungsverfahren wird auf 12.760,80 Euro festgesetzt.

Gründe

Der Antrag des Klägers, die Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts zuzulassen, hat keinen Erfolg. Die fristgerecht geltend gemachten Zulassungsgründe nach § 124 Abs. 2 Nrn. 1, 4 und 5 VwGO liegen nicht vor (§ 124a Abs. 5 Satz 2 VwGO).

1. An der Richtigkeit des angegriffenen Urteils bestehen keine ernstlichen Zweifel im Sinn von § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO.

Dieser Zulassungsgrund wäre begründet, wenn vom Rechtsmittelführer ein einzelner tragender Rechtssatz oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung des Verwaltungsgerichts mit schlüssigen Argumenten in Frage gestellt würde (vgl. BVerfG, B. v. 23.6.2000 - 1 BvR 830/00 - NVwZ 2000, 1163/1164; B. v. 23.3.2007 - 1 BvR 2228/02 - BayVBl. 2007, 624). Das ist nicht der Fall.

Der Kläger wendet sich gegen seine Heranziehung zu Vorauszahlungen auf den Straßenausbaubeitrag für die Erneuerung und Verbesserung der Straße Am Weinberg in Höhe von insgesamt 12.760,80 Euro. Er ist der Auffassung, bei der Verteilung der (prognostizierten) Ausbaukosten müsse zugunsten der beitragspflichtigen Anlieger ein höherer gemeindlicher Eigenanteil angesetzt werden, weil es sich bei der abgerechneten Straße entgegen der Ansicht der Beklagten und des Verwaltungsgerichts nicht um eine Anliegerstraße i. S. des § 7 Abs. 3 Nr. 1 ABS, sondern um eine Haupterschließungsstraße nach § 7 Abs. 3 Nr. 2 ABS handle. Diese Rüge begründet keine ernstlichen Zweifel, denen in einem Berufungsverfahren weiter nachzugehen wäre.

Die Satzung definiert Anliegerstraßen als Straßen, die ganz überwiegend der Erschließung der Grundstücke dienen (§ 7 Abs. 3 Nr. 1 ABS). Haupterschließungsstraßen sind Straßen, die der Erschließung von Grundstücken und gleichzeitig dem durchgehenden innerörtlichen Verkehr dienen und nicht Hauptverkehrsstraßen sind (§ 7 Abs. 3 Nr. 2 ABS). Als Hauptverkehrsstraße wiederum gelten Straßen, die ganz überwiegend dem durchgehenden innerörtlichen Verkehr und/oder überörtlichen Durchgangsverkehr dienen (§ 7 Abs. 3 Nr. 3 ABS).

Ausgangspunkt für die - gerichtlich uneingeschränkt überprüfbare - Einstufung von Straßen in eine dieser Kategorien sind nach ständiger Rechtsprechung folgende Erwägungen: Art. 5 Abs. 3 KAG verlangt von der Gemeinde, für Ortsstraßen, die nicht nur unbedeutend auch der Allgemeinheit zugute kommen, in der Abgabesatzung eine Eigenbeteiligung am Erneuerungs- oder Verbesserungsaufwand vorzusehen, die die Vorteile der Allgemeinheit angemessen berücksichtigt; die Satzung hat eine vorteilsgerecht abgestufte Eigenbeteiligung einheitlich für das gesamte Gemeindegebiet vorzusehen. Aus dieser - den allgemeinen Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG) konkretisierenden - Vorgabe, erwächst das Gebot, die Ortsstraßen nach ihrer Verkehrsbedeutung typisierend zu gliedern und zumindest nach den Straßenkategorien der Wohnstraße, der Straße mit starkem innerörtlichen Verkehr und Durchgangsstraßen zu differenzieren (BayVGH, U. v. 29.10.1984 - 6 B 82 A.2893 - VGH n. F. 37, 142 ff.). Die Kategorien sollen also Straßentypen mit signifikanten Unterschieden hinsichtlich des Vorteils der Allgemeinheit gegeneinander abgrenzen. Das Verständnis der Einzelbestimmung kann sich somit von vorneherein nicht isoliert an deren Wortlaut, sondern muss sich am Verhältnis zu den anderen Straßenkategorien orientieren. Da nach den Definitionen der Ausbaubeitragssatzung der Beklagten Anliegerstraßen ganz überwiegend dem Anliegerverkehr und Hauptverkehrsstraßen ganz überwiegend dem Durchgangsverkehr dienen, drängt sich auf, dass sich bei Haupterschließungsstraßen Anlieger- und Durchgangsverkehr in etwa als gleichgewichtig erweisen. Daraus folgt auch mit Blick auf die gesetzlichen Vorgaben, dass die Begriffswahl „ganz überwiegend“ verdeutlichen soll, dass es nicht um rechnerisch exakte Größenordnungen, sondern, wie es dem Grundsatz der Typengerechtigkeit entspricht, um einen Schwerpunkt gehen soll. Nach ständiger Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofs ist bei der Einordnung einer Straße in die Kategorien der Ausbaubeitragssatzung ausgehend von den Definitionen der Satzung auf die Zweckbestimmung abzustellen, wie sie sich aus einer Gesamtbewertung von Art und Größe der Gemeinde, deren weiterreichenden Verkehrsplanungen, der Lage und Führung der Straße im gemeindlichen Straßennetz und dem gewählten Ausbauprofil ergibt. Lediglich „daneben“, gewissermaßen als Bestätigungsmerkmal, können auch die tatsächlichen Verkehrsverhältnisse von Bedeutung sein (vgl. BayVGH, U. v. 20.2.2009 - 6 BV 07.615 - juris Rn. 19; U. v. 9.2.2012 - 6 B 10.865 - juris Rn. 18; B. v. 4.12.2012 - 6 ZB 10.2225 - juris Rn. 5 m. w. N.).

Gemessen an diesem Maßstab ist das Verwaltungsgericht auf einer ausreichenden Tatsachengrundlage zu Recht zu dem Ergebnis gelangt, dass die Straße Am Weinberg „ganz überwiegend“ dem Anliegerverkehr dient.

Diese Straße liegt in einem Baugebiet südöstlich der Altstadt, das an drei Seiten - im Westen, Norden und Osten - von den Staatsstraßen 2246 (Bahnhofstraße) und 2249 (Steinweg) begrenzt wird und im fraglichen Bereich mit kleineren Wohngebäuden bebaut ist. Nach ihrer Lage im Verkehrsnetz ist die Straße ersichtlich nicht darauf ausgerichtet, innerörtlichen oder gar überörtlichen Durchgangsverkehr von nennenswertem Gewicht aufzunehmen. Mit Blick auf die umgebenden Staatsstraßen liegt es auf der Hand, dass der Durchgangsverkehr ebenso wie der Ziel- und Quellverkehr für dieses Gebiet über den von West nach (Nord-)Ost durchlaufenden Straßenzug An der Steige und Hans-Wild-Straße auf eine der beiden Staatsstraßen gelenkt werden soll. Zwar ermöglicht auch die Straße Am Weinberg, ebenso wie die etwas weiter westlich zu ihr parallel verlaufende Tobias-Weiß-Straße, die kurz vor der Staatsstraße 2246 in die Straße Am Weinberg einmündet, eine direkte Zufahrt zur Staatsstraße 2246 (Bahnhofstraße). Soweit die Nutzung der Straße Am Weinberg für die Bewohner oder Besucher insbesondere des südlichen und östlichen Teils des Baugebiets sinnvoll erscheinen mag, bleibt dies bei der gebotenen typisierenden Betrachtungsweise außer Betracht, weil sich der Verkehr häufig eine Bahn sucht, die auch von zufälligen, nicht mit der Netzplanung und dem Straßenbau zusammenhängenden Gründen abhängig ist. Vereinzelte kleinräumige Umfahrungen gehören noch nicht zum „durchgehenden innerörtlichen Verkehr“ (BayVGH, B. v. 27.2.2008 - 6 ZB 05.3393 - juris Rn. 7). Dass die Straße Alter Postberg, wie der Kläger hervorhebt, entgegen den Feststellungen des Verwaltungsgerichts keine Durchfahrt zwischen den beiden Staatsstraßen ermöglicht, sondern als Sackgasse am Schulhof endet, ist für die Einstufung der abzurechnenden Straße Am Weinberg als Anliegerstraße unerheblich.

Das Ausbauprofil mit einer Fahrbahnbreite von 6,5 m ohne Parkstreifen und Radweg (bei einer Gesamtbreite von 9 m) ist für sich betrachtet „neutral“ und führt, wie das Verwaltungsgericht überzeugend ausgeführt hat, entgegen der Auffassung des Klägers nicht zu einer Einstufung als Haupterschließungsstraße.

2. Die Berufung ist nicht wegen Divergenz nach § 124 Abs. 2 Nr. 4 VwGO zuzulassen. Die vom Kläger behauptete Abweichung des erstinstanzlichen Urteils von der Rechtsprechung des Senats liegt nicht vor.

3. Das Urteil des Verwaltungsgerichts beruht auch nicht auf einem der Beurteilung des Verwaltungsgerichtshofs unterliegenden Verfahrensmangel (§ 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO).

Der Kläger rügt, das Verwaltungsgericht habe den in der mündlichen Verhandlung gestellten Beweisantrag auf Einholung eines Sachverständigengutachtens und auf Einvernahme eines Zeugen zu der Frage, „wie viel Prozent des Verkehrs in der Straße ‚Am Weinberg‘ … Durchgangsverkehr und wie viel Prozent Erschließungs-/Anliegerverkehr“ seien, zu Unrecht abgelehnt und dadurch gegen die Amtsaufklärungspflicht (§ 86 Abs. 1 VwGO) verstoßen. Das kann nicht überzeugen. Das Verwaltungsgericht hat den Beweisantrag formal in Übereinstimmung mit § 86 Abs. 2 VwGO durch gesonderten Beschluss und inhaltlich in nicht zu beanstandender Weise aufgrund seiner - zutreffenden - materiellrechtlichen Auffassung als nicht entscheidungserheblich abgelehnt. Denn bei der Einordnung einer Straße in die satzungsmäßigen Kategorien kommt es, wie oben dargelegt, gerade nicht maßgebend auf die tatsächlichen Verkehrsverhältnisse, also eine rein quantitative Betrachtung der einzelnen Verkehrsvorgänge, an. Deshalb bedurfte es hierzu auch keiner weiteren Feststellungen. Ein Gericht kann sich grundsätzlich für befugt halten, die Zweckbestimmung einer Straße zur Einstufung in eine der satzungsmäßigen Straßenkategorien selbst zu beurteilen, es sei denn, es liegen Anhaltspunkte vor, dass die funktionalen Zusammenhänge ausnahmsweise so komplexer Natur sind, dass sie nur mit Hilfe verkehrswissenschaftlichen Sachverstands zu beurteilen sind (vgl. BVerwG, B. v. 13.1.2009 - 9 B 64.08 - NVwZ 2009, 329/330; BayVGH, B. v. 4.12.2012 - 6 ZB 10.1973 - juris Rn. 14). Dafür ist mit Blick auf die Straße Am Weinberg nichts Greifbares vorgetragen und auch nichts ersichtlich.

4. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung folgt aus § 47, 52 Abs. 3 GKG.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO). Mit ihm wird das Urteil des Verwaltungsgerichts rechtskräftig (§ 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO).

Tenor

I.

Der Antrag des Beklagten auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Würzburg vom 24. Juli 2014 - W 3 K 13.185 - in seinem stattgebenden Teil wird von dem Verfahren abgetrennt und unter dem Aktenzeichen 6 ZB 16.328 fortgeführt.

II.

Der Antrag des Klägers auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Würzburg vom 24. Juli 2014 - W 3 K 13.185 - in seinem klageabweisenden Teil wird abgelehnt.

III.

Der Kläger hat die Kosten seines Antragsverfahrens zu tragen.

IV.

Der Streitwert für das Antragsverfahren des Klägers wird auf 9.513,18 Euro festgesetzt.

Gründe

1. Der Antrag des beklagten Marktes auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Würzburg in seinem stattgebenden, den Straßenausbaubeitragsbescheid des Beklagten vom 7. November 2011 hinsichtlich eines Betrags von 185,51 Euro aufhebenden Teil wird entsprechend § 93 Satz 1, § 125 Abs. 1 Satz 1 VwGO von dem Verfahren abgetrennt und gesondert fortgeführt. Denn er ist noch nicht entscheidungsreif.

2. Der Antrag des Klägers, die Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts in seinem klageabweisenden, einen Straßenausbaubeitrag in Höhe von 9.513,18 Euro betreffenden Teil zuzulassen, hat keinen Erfolg. Die innerhalb der Begründungsfrist des § 124 a Abs. 4 Satz 4 VwGO geltend gemachten Zulassungsgründe liegen nicht vor oder sind nicht ausreichend dargelegt (§ 124a Abs. 5 Satz 2 VwGO).

a) An der Richtigkeit des angegriffenen Urteils bestehen keine ernstlichen Zweifel im Sinn von § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO.

Dieser Zulassungsgrund wäre begründet, wenn vom Rechtsmittelführer ein einzelner tragender Rechtssatz oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung des Verwaltungsgerichts mit schlüssigen Argumenten in Frage gestellt würde (vgl. BVerfG, B.v. 23.6.2000 - 1 BvR 830/00 - NVwZ 2000, 1163/1164; B.v. 23.3.2007 - 1 BvR 2228/02 - BayVBl 2007, 624). Das ist nicht der Fall.

Das Verwaltungsgericht ist zu dem Ergebnis gelangt, dass nach natürlicher Betrachtungsweise die „L-straße-Nord“ als eigenständige Ortsstraße im Sinn von Art. 5 Abs. 1 Satz 3 KAG die abzurechnende Einrichtung bilde. Dazu gehöre weder die weit über 100 m lange Stichstraße „L-S-Straße“ noch der rechtwinklig nach Süden abknickende südliche Teil der „L-straße“, die beide jeweils als selbstständige Einrichtungen anzusehen seien. Anhaltspunkte dafür, dass im Verteilungsaufwand nicht beitragsfähige Bestandteile, etwa nicht berücksichtigungsfähige Kosten aufgrund der Sanierung von Wasserleitungen in der „L-straße“ enthalten seien, bestünden nicht.

Der Zulassungsantrag des Klägers hält diesen das Urteil in seinem klageabweisenden Teil tragenden Erwägungen nichts Stichhaltiges entgegen, das Zweifel an seiner Richtigkeit begründet und weiterer Überprüfung in einem Berufungsverfahren bedarf.

aa) Nicht überzeugen kann der Einwand, die „L-straße“ sei in ihrer gesamten Länge eine Einrichtung i. S.v. Art. 5 Abs. 1 Satz 1 KAG.

Wo eine Ortsstraße beginnt und wo sie endet, bestimmt sich grundsätzlich nach dem Gesamteindruck, den die jeweiligen tatsächlichen Verhältnisse einem unbefangenen Beobachter vermitteln (ständige Rechtsprechung; vgl. BayVGH, U.v. 28.1.2010 - 6 BV 08.3043 - BayVBl 2010, 470 m. w. N.). Zu fragen ist dabei, inwieweit sich die zu beurteilende Einrichtung als augenfällig eigenständiges Element des örtlichen Straßennetzes darstellt. Deshalb hat sich der ausschlaggebende Gesamteindruck nicht an Straßennamen oder Grundstücksgrenzen, sondern, ausgehend von einer natürlichen Betrachtungsweise, an der Straßenführung, der Straßenlänge, der Straßenbreite und der Ausstattung mit Teileinrichtungen auszurichten. Zugrunde zu legen ist dabei der Zustand im Zeitpunkt des Entstehens der sachlichen Beitragspflichten, also nach Durchführung der Ausbaumaßnahme (BayVGH, U.v. 1.6.2011 - 6 BV 10.2467 - BayVBl 2012, 206/208; B.v. 24.3.2015 - 6 CS 15.389 - juris Rn. 11).

In Anwendung dieses Maßstabs hat das Verwaltungsgericht gestützt auf Pläne und Lichtbilder mit überzeugenden Erwägungen festgestellt, dass bei natürlicher Betrachtungsweise die L-straße im nördlichen Bereich bis zum Anliegergrundstück FlNr. ... eine eigenständige Einrichtung bildet (L-straße Nord) und beitragsrechtlich nicht mit dem weiteren Straßenverlauf (L-straße Süd) als eine einheitliche Einrichtung angesehen werden kann. Maßgeblich hierfür ist die Straßenführung am Zusammentreffen der Straßengrundstücke FlNrn. ... und ...: Während die L-straße Nord noch ein Stück geradeaus in Richtung Osten führt und als Sackgasse endet, knickt der Straßenverlauf rechtwinklig nach Süden ab. Aus beiden Blickrichtungen ergibt sich - eindeutig - nicht der Eindruck, hier werde eine einzige durchgehende Straße lediglich um die Kurve geführt. Vielmehr stellt sich der Straßenverlauf als Abzweigung dar, was optisch durch einen roten Asphaltstreifen als Verlängerung des Gehwegs über die Fahrbahn unterstrichen wird. Es handelt sich, wie die Fotos ausreichend erkennen lassen, um eine augenfällige Zäsur im Straßenverlauf, an der zwei selbstständige Straßen rechtwinklig aufeinandertreffen. Demgegenüber treten die Merkmale der gleichen Straßenbreite und des gleichen Ausbauzustandes in der Gesamtbetrachtung zurück. Der Vergleich des Klägers mit Serpentinenstraßen führt ebenfalls nicht weiter, weil dort regelmäßig keine rechtwinkligen Abknickungen vorliegen. Ohne Bedeutung bleibt auch, ob die Straßenführung der Topographie geschuldet ist und ob die L-straße Süd in ihrem weiteren Verlauf eine einheitliche Einrichtung bildet oder ihrerseits wieder in zwei selbstständige Straßen zerfällt.

bb) Der Einwand, das Verwaltungsgericht hätte die „L-S-Straße“ als unselbstständige Stichstraße und nicht als selbstständige Einrichtung werten dürfen, vermag ebenfalls keine ernstlichen Zweifel zu begründen.

Nach der grundsätzlich maßgeblichen natürlichen Betrachtungsweise ist - vorbehaltlich spezifischer ausbaubeitragsrechtlicher Besonderheiten (vgl. BayVGH, B.v. 23.5.2012 - 6 CS 11.2636 - juris Rn. 9) - auch insoweit ausschlaggebend abzustellen auf den Gesamteindruck, den die jeweiligen tatsächlichen Verhältnisse einem unbefangenen Beobachter vermitteln. Stichstraßen sind grundsätzlich als unselbstständig zu qualifizieren, wenn sie nach den tatsächlichen Verhältnissen den Eindruck einer Zufahrt vermitteln. Da eine Zufahrt typischerweise ohne Weiterfahrmöglichkeit endet, typischerweise nur eine bestimmte Tiefe aufweist und ebenso typischerweise gerade, also nicht in Kurven verläuft, ist dies regelmäßig dann der Fall, wenn sie bis zu 100 m tief und nicht verzweigt ist (BayVGH, B.v. 20.4.2012 - 6 ZB 09.1855 - juris Rn. 8; vgl. auch BVerwG, U.v. 23.6.1999 - 8 C 30.93 - BVerwGE 99, 23 ff.; U.v. 23.6.1995 - 8 C 30.93 - juris Rn. 12 f.).

Danach bestehen keine Zweifel an der Feststellung des Verwaltungsgerichts, dass die vom Hauptzug der L-straße Nord abzweigende Sackgasse „L-S-Straße“ als selbstständige Einrichtung anzusehen ist. Denn sie ist ca. 150 m lang, was ihre Selbstständigkeit bereits indiziert (BVerwG, U.v. 9.11.1984 - 8 C 77.83 - juris Rn. 19 am Ende). Es liegen keine Besonderheiten vor, die ein Abweichen von der 100 m-Regel gebieten: Breite und einseitige Ausstattung der L-S-Straße mit einem Gehweg erwecken nicht den Eindruck eines Anhängsels zur L-straße im Sinne einer Zufahrt. An ihr liegen beidseits insgesamt ca. 15 Grundstücke mit lockerer Wohnbebauung an. Diese Anzahl steht in einem angemessenen Verhältnis zu ihrer Ausdehnung. Dass die L-S-Straße nach dem Vorbringen des Klägers zeitgleich mit der L-straße als Erschließungsanlage errichtet worden war, ist für die ausbaubeitragsrechtliche Bewertung als unselbstständiges Anhängsel oder selbstständige Einrichtung nicht entscheidungserheblich.

cc) Ohne Erfolg bleibt die Rüge, dass die Verteilung der Kosten nicht nachvollziehbar sei. Der Kläger meint, soweit die Straßenoberfläche infolge der Wasserleitungserneuerung aufgebrochen worden sei und deshalb habe wiederhergestellt werden müssen, seien diese Kosten Bestandteil der Leitungssanierung und nicht des Straßenausbauaufwandes. Das Verwaltungsgericht habe zu Unrecht darauf abgestellt, dass keine Anhaltspunkte dafür bestünden, dass nicht berücksichtigungsfähige Kosten in die Beitragsforderung eingeflossen seien.

Dieser Einwand genügt bereits nicht dem Darlegungsgebot des § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO. Es wird lediglich ohne jede weitere Substantiierung unter Hinweis auf die gleichzeitige Leitungsverlegung behauptet, dass - letztlich - möglicherweise nicht berücksichtigungsfähige Kosten in die Aufwandsverteilung eingeflossen seien. Es fehlt jede Konkretisierung etwa anhand der vorliegenden Abrechnungsunterlagen, wie sie die verfahrensrechtliche Darlegungspflicht erfordert.

Im Übrigen geht die Rüge von einer materiellrechtlich unzutreffenden Beschränkung des beitragsfähigen Ausbauaufwands aus. Von der Beitragsfähigkeit sind entgegen der Ansicht des Klägers nicht etwa diejenigen Kostenteile auszunehmen, die für die Wiederherstellung der infolge der Leitungserneuerung aufgebrochenen Straßenoberfläche angefallen sind. Der Beitragsfähigkeit einer Straßenausbaumaßnahme steht nämlich grundsätzlich nicht entgegen, dass sie im Zusammenhang mit Wasserleitungsarbeiten durchgeführt worden ist. Dies gilt selbst für den Fall, dass die Erneuerungsbedürftigkeit durch die Wasserleitungsbauarbeiten (mit-)verursacht worden wäre; denn zur bestimmungsgemäßen Nutzung einer Straße gehört regelmäßig auch die Verlegung von Versorgungsleitungen (vgl. BayVGH, U.v. 14.7.2010 - 6 B 08.2254 - juris Rn. 31).

b) Der Zulassungsgrund der besonderen tatsächlichen oder rechtlichen Schwierigkeiten (§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO) liegt nicht vor.

Diese Rüge des Klägers, die sich auf die beitragsfähigen Kosten bezieht, ist bereits nicht substantiiert dargelegt (§ 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO) und im Übrigen anhand der hilfsweise dargestellten Rechtsprechung zu beantworten.

c) Das Urteil des Verwaltungsgerichts beruht auch nicht auf einem der Beurteilung des Verwaltungsgerichtshofs unterliegenden Verfahrensmangel (§ 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO).

aa) Ohne Erfolg bleibt die Rüge, das Verwaltungsgericht habe den in der mündlichen Verhandlung gestellten Beweisantrag auf Einholung eines Verkehrsgutachtens zum Beweis der Richtigkeit des schriftsätzlich vorgebrachten Sachverhaltes sowie zum Beweis der Tatsache, dass die L-straße auf voller Länge mindestens in gleicher Weise dem innerörtlichen Durchgangsverkehr wie dem Anliegerverkehr diene bzw. zur Klärung der Zweckbestimmung der Straße zur Einstufung in die Kategorie Haupterschließungsstraße, zu Unrecht abgelehnt.

Das Verwaltungsgericht hat den Beweisantrag formal in Übereinstimmung mit § 86 Abs. 2 VwGO durch gesonderten Beschluss und inhaltlich in nicht zu beanstandender Weise aufgrund seiner materiellrechtlichen Auffassung als nicht entscheidungserheblich abgelehnt. Denn bei der Einordnung einer Straße in die satzungsmäßigen Kategorien kommt es gerade nicht maßgebend auf die tatsächlichen Verkehrsverhältnisse, also eine rein quantitative Betrachtung der einzelnen Verkehrsvorgänge, an (BayVGH, U.v. 20.2.2009 - 6 BV 07.615 - juris Rn. 19; U.v. 9.2.2012 - 6 B 10.865 - juris Rn. 18; B.v. 4.12.2012 - 6 ZB 10.2225 - juris Rn. 5 m. w. N.). Deshalb bedurfte es hierzu auch keiner weiteren Feststellungen. Ein Gericht kann sich grundsätzlich für befugt halten, die Zweckbestimmung einer Straße zur Einstufung in eine der satzungsmäßigen Straßenkategorien selbst zu beurteilen, es sei denn, es liegen Anhaltspunkte vor, dass die funktionalen Zusammenhänge ausnahmsweise so komplexer Natur sind, dass sie nur mit Hilfe verkehrswissenschaftlichen Sachverstands zu beurteilen sind (vgl. BVerwG, B.v. 13.1.2009 - 9 B 64.08 - NVwZ 2009, 329/330; BayVGH, B.v. 4.12.2012 - 6 ZB 10.1973 - juris Rn. 14). Dafür ist mit Blick auf die „L-straße“ nichts Greifbares vorgetragen und auch nichts ersichtlich. Der Senat teilt vielmehr auch inhaltlich die Auffassung des Verwaltungsgerichts, dass es sich bei der L-straße Nord um eine Anliegerstraße im Sinn von § 7 Abs. 3 Nr. 1 ABS handelt. Dass sie, wie der Kläger hervorhebt, auch von Besuchern des an der L-straße Süd gelegenen Friedhofs benutzt wird, steht dem nicht entgegen; denn bei diesem Verkehr handelt es sich ebenfalls um kleinräumigen Ziel- und Quellverkehr desselben Bauquartiers (vgl. BayVGH, B.v. 4.6.2014 - 6 CS 14.716 - juris Rn. 11 m. w. N.).

bb) Die Rüge des Klägers, das Verwaltungsgericht habe seine gerichtliche Aufklärungspflicht bezüglich der berücksichtigungsfähigen Kosten wegen der Wasserleitungserneuerung verletzt, geht ebenfalls fehl.

Ein Gericht verletzt seine Aufklärungspflicht grundsätzlich dann nicht, wenn es von einer Beweiserhebung absieht, die eine anwaltlich vertretene Partei nicht ausdrücklich beantragt hat (ständige Rechtsprechung; vgl. etwa BVerwG, B.v. 16.4.2012 - 4 B 29.11 - BayVBl 2012, 640; BayVGH, B.v. 6.11.2012 - 6 ZB 12.187 - juris Rn. 19). Der durch einen Bevollmächtigten i. S.v. § 67 Abs. 2 Satz 1 VwGO vertretene Kläger hätte in der mündlichen Verhandlung einen Beweisantrag (§ 86 Abs. 2 VwGO) zu Protokoll stellen können (vgl. § 105 VwGO i. V. m. § 160 Abs. 3 Nr. 2 ZPO); das ist jedoch zu dem in Rede stehenden Beweisthema ausweislich der Niederschrift über die mündliche Verhandlung vom 24. Juli 2014 nicht geschehen. Die Aufklärungsrüge stellt kein Mittel dar, um Versäumnisse eines Verfahrensbeteiligten, vor allem das Unterlassen der Stellung von Beweisanträgen, zu kompensieren. Es ist auch nicht ersichtlich, inwiefern sich dem Verwaltungsgericht mangels konkreter Rügen und der Aktenlage eine weitere Aufklärung hätte aufdrängen sollen. Im Übrigen kann die Rüge auch in ihrem materiellrechtlichen Ausgangspunkt nicht überzeugen (oben a) cc)).

3. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung folgt aus § 47, § 52 Abs. 3 Satz 1 GKG.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO). Mit ihm wird das Urteil des Verwaltungsgerichts in seinem klageabweisenden Teil rechtskräftig (§ 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO).

Tenor

I.

Der Antrag des Klägers auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Ansbach vom 14. November 2013 - AN 3 K 13.467 und AN 3 K 13.899 - wird abgelehnt.

II.

Der Kläger hat die Kosten des Zulassungsverfahrens zu tragen.

III.

Der Streitwert für das Zulassungsverfahren wird auf 12.760,80 Euro festgesetzt.

Gründe

Der Antrag des Klägers, die Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts zuzulassen, hat keinen Erfolg. Die fristgerecht geltend gemachten Zulassungsgründe nach § 124 Abs. 2 Nrn. 1, 4 und 5 VwGO liegen nicht vor (§ 124a Abs. 5 Satz 2 VwGO).

1. An der Richtigkeit des angegriffenen Urteils bestehen keine ernstlichen Zweifel im Sinn von § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO.

Dieser Zulassungsgrund wäre begründet, wenn vom Rechtsmittelführer ein einzelner tragender Rechtssatz oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung des Verwaltungsgerichts mit schlüssigen Argumenten in Frage gestellt würde (vgl. BVerfG, B. v. 23.6.2000 - 1 BvR 830/00 - NVwZ 2000, 1163/1164; B. v. 23.3.2007 - 1 BvR 2228/02 - BayVBl. 2007, 624). Das ist nicht der Fall.

Der Kläger wendet sich gegen seine Heranziehung zu Vorauszahlungen auf den Straßenausbaubeitrag für die Erneuerung und Verbesserung der Straße Am Weinberg in Höhe von insgesamt 12.760,80 Euro. Er ist der Auffassung, bei der Verteilung der (prognostizierten) Ausbaukosten müsse zugunsten der beitragspflichtigen Anlieger ein höherer gemeindlicher Eigenanteil angesetzt werden, weil es sich bei der abgerechneten Straße entgegen der Ansicht der Beklagten und des Verwaltungsgerichts nicht um eine Anliegerstraße i. S. des § 7 Abs. 3 Nr. 1 ABS, sondern um eine Haupterschließungsstraße nach § 7 Abs. 3 Nr. 2 ABS handle. Diese Rüge begründet keine ernstlichen Zweifel, denen in einem Berufungsverfahren weiter nachzugehen wäre.

Die Satzung definiert Anliegerstraßen als Straßen, die ganz überwiegend der Erschließung der Grundstücke dienen (§ 7 Abs. 3 Nr. 1 ABS). Haupterschließungsstraßen sind Straßen, die der Erschließung von Grundstücken und gleichzeitig dem durchgehenden innerörtlichen Verkehr dienen und nicht Hauptverkehrsstraßen sind (§ 7 Abs. 3 Nr. 2 ABS). Als Hauptverkehrsstraße wiederum gelten Straßen, die ganz überwiegend dem durchgehenden innerörtlichen Verkehr und/oder überörtlichen Durchgangsverkehr dienen (§ 7 Abs. 3 Nr. 3 ABS).

Ausgangspunkt für die - gerichtlich uneingeschränkt überprüfbare - Einstufung von Straßen in eine dieser Kategorien sind nach ständiger Rechtsprechung folgende Erwägungen: Art. 5 Abs. 3 KAG verlangt von der Gemeinde, für Ortsstraßen, die nicht nur unbedeutend auch der Allgemeinheit zugute kommen, in der Abgabesatzung eine Eigenbeteiligung am Erneuerungs- oder Verbesserungsaufwand vorzusehen, die die Vorteile der Allgemeinheit angemessen berücksichtigt; die Satzung hat eine vorteilsgerecht abgestufte Eigenbeteiligung einheitlich für das gesamte Gemeindegebiet vorzusehen. Aus dieser - den allgemeinen Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG) konkretisierenden - Vorgabe, erwächst das Gebot, die Ortsstraßen nach ihrer Verkehrsbedeutung typisierend zu gliedern und zumindest nach den Straßenkategorien der Wohnstraße, der Straße mit starkem innerörtlichen Verkehr und Durchgangsstraßen zu differenzieren (BayVGH, U. v. 29.10.1984 - 6 B 82 A.2893 - VGH n. F. 37, 142 ff.). Die Kategorien sollen also Straßentypen mit signifikanten Unterschieden hinsichtlich des Vorteils der Allgemeinheit gegeneinander abgrenzen. Das Verständnis der Einzelbestimmung kann sich somit von vorneherein nicht isoliert an deren Wortlaut, sondern muss sich am Verhältnis zu den anderen Straßenkategorien orientieren. Da nach den Definitionen der Ausbaubeitragssatzung der Beklagten Anliegerstraßen ganz überwiegend dem Anliegerverkehr und Hauptverkehrsstraßen ganz überwiegend dem Durchgangsverkehr dienen, drängt sich auf, dass sich bei Haupterschließungsstraßen Anlieger- und Durchgangsverkehr in etwa als gleichgewichtig erweisen. Daraus folgt auch mit Blick auf die gesetzlichen Vorgaben, dass die Begriffswahl „ganz überwiegend“ verdeutlichen soll, dass es nicht um rechnerisch exakte Größenordnungen, sondern, wie es dem Grundsatz der Typengerechtigkeit entspricht, um einen Schwerpunkt gehen soll. Nach ständiger Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofs ist bei der Einordnung einer Straße in die Kategorien der Ausbaubeitragssatzung ausgehend von den Definitionen der Satzung auf die Zweckbestimmung abzustellen, wie sie sich aus einer Gesamtbewertung von Art und Größe der Gemeinde, deren weiterreichenden Verkehrsplanungen, der Lage und Führung der Straße im gemeindlichen Straßennetz und dem gewählten Ausbauprofil ergibt. Lediglich „daneben“, gewissermaßen als Bestätigungsmerkmal, können auch die tatsächlichen Verkehrsverhältnisse von Bedeutung sein (vgl. BayVGH, U. v. 20.2.2009 - 6 BV 07.615 - juris Rn. 19; U. v. 9.2.2012 - 6 B 10.865 - juris Rn. 18; B. v. 4.12.2012 - 6 ZB 10.2225 - juris Rn. 5 m. w. N.).

Gemessen an diesem Maßstab ist das Verwaltungsgericht auf einer ausreichenden Tatsachengrundlage zu Recht zu dem Ergebnis gelangt, dass die Straße Am Weinberg „ganz überwiegend“ dem Anliegerverkehr dient.

Diese Straße liegt in einem Baugebiet südöstlich der Altstadt, das an drei Seiten - im Westen, Norden und Osten - von den Staatsstraßen 2246 (Bahnhofstraße) und 2249 (Steinweg) begrenzt wird und im fraglichen Bereich mit kleineren Wohngebäuden bebaut ist. Nach ihrer Lage im Verkehrsnetz ist die Straße ersichtlich nicht darauf ausgerichtet, innerörtlichen oder gar überörtlichen Durchgangsverkehr von nennenswertem Gewicht aufzunehmen. Mit Blick auf die umgebenden Staatsstraßen liegt es auf der Hand, dass der Durchgangsverkehr ebenso wie der Ziel- und Quellverkehr für dieses Gebiet über den von West nach (Nord-)Ost durchlaufenden Straßenzug An der Steige und Hans-Wild-Straße auf eine der beiden Staatsstraßen gelenkt werden soll. Zwar ermöglicht auch die Straße Am Weinberg, ebenso wie die etwas weiter westlich zu ihr parallel verlaufende Tobias-Weiß-Straße, die kurz vor der Staatsstraße 2246 in die Straße Am Weinberg einmündet, eine direkte Zufahrt zur Staatsstraße 2246 (Bahnhofstraße). Soweit die Nutzung der Straße Am Weinberg für die Bewohner oder Besucher insbesondere des südlichen und östlichen Teils des Baugebiets sinnvoll erscheinen mag, bleibt dies bei der gebotenen typisierenden Betrachtungsweise außer Betracht, weil sich der Verkehr häufig eine Bahn sucht, die auch von zufälligen, nicht mit der Netzplanung und dem Straßenbau zusammenhängenden Gründen abhängig ist. Vereinzelte kleinräumige Umfahrungen gehören noch nicht zum „durchgehenden innerörtlichen Verkehr“ (BayVGH, B. v. 27.2.2008 - 6 ZB 05.3393 - juris Rn. 7). Dass die Straße Alter Postberg, wie der Kläger hervorhebt, entgegen den Feststellungen des Verwaltungsgerichts keine Durchfahrt zwischen den beiden Staatsstraßen ermöglicht, sondern als Sackgasse am Schulhof endet, ist für die Einstufung der abzurechnenden Straße Am Weinberg als Anliegerstraße unerheblich.

Das Ausbauprofil mit einer Fahrbahnbreite von 6,5 m ohne Parkstreifen und Radweg (bei einer Gesamtbreite von 9 m) ist für sich betrachtet „neutral“ und führt, wie das Verwaltungsgericht überzeugend ausgeführt hat, entgegen der Auffassung des Klägers nicht zu einer Einstufung als Haupterschließungsstraße.

2. Die Berufung ist nicht wegen Divergenz nach § 124 Abs. 2 Nr. 4 VwGO zuzulassen. Die vom Kläger behauptete Abweichung des erstinstanzlichen Urteils von der Rechtsprechung des Senats liegt nicht vor.

3. Das Urteil des Verwaltungsgerichts beruht auch nicht auf einem der Beurteilung des Verwaltungsgerichtshofs unterliegenden Verfahrensmangel (§ 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO).

Der Kläger rügt, das Verwaltungsgericht habe den in der mündlichen Verhandlung gestellten Beweisantrag auf Einholung eines Sachverständigengutachtens und auf Einvernahme eines Zeugen zu der Frage, „wie viel Prozent des Verkehrs in der Straße ‚Am Weinberg‘ … Durchgangsverkehr und wie viel Prozent Erschließungs-/Anliegerverkehr“ seien, zu Unrecht abgelehnt und dadurch gegen die Amtsaufklärungspflicht (§ 86 Abs. 1 VwGO) verstoßen. Das kann nicht überzeugen. Das Verwaltungsgericht hat den Beweisantrag formal in Übereinstimmung mit § 86 Abs. 2 VwGO durch gesonderten Beschluss und inhaltlich in nicht zu beanstandender Weise aufgrund seiner - zutreffenden - materiellrechtlichen Auffassung als nicht entscheidungserheblich abgelehnt. Denn bei der Einordnung einer Straße in die satzungsmäßigen Kategorien kommt es, wie oben dargelegt, gerade nicht maßgebend auf die tatsächlichen Verkehrsverhältnisse, also eine rein quantitative Betrachtung der einzelnen Verkehrsvorgänge, an. Deshalb bedurfte es hierzu auch keiner weiteren Feststellungen. Ein Gericht kann sich grundsätzlich für befugt halten, die Zweckbestimmung einer Straße zur Einstufung in eine der satzungsmäßigen Straßenkategorien selbst zu beurteilen, es sei denn, es liegen Anhaltspunkte vor, dass die funktionalen Zusammenhänge ausnahmsweise so komplexer Natur sind, dass sie nur mit Hilfe verkehrswissenschaftlichen Sachverstands zu beurteilen sind (vgl. BVerwG, B. v. 13.1.2009 - 9 B 64.08 - NVwZ 2009, 329/330; BayVGH, B. v. 4.12.2012 - 6 ZB 10.1973 - juris Rn. 14). Dafür ist mit Blick auf die Straße Am Weinberg nichts Greifbares vorgetragen und auch nichts ersichtlich.

4. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung folgt aus § 47, 52 Abs. 3 GKG.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO). Mit ihm wird das Urteil des Verwaltungsgerichts rechtskräftig (§ 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO).

(1) Der unterliegende Teil trägt die Kosten des Verfahrens.

(2) Die Kosten eines ohne Erfolg eingelegten Rechtsmittels fallen demjenigen zur Last, der das Rechtsmittel eingelegt hat.

(3) Dem Beigeladenen können Kosten nur auferlegt werden, wenn er Anträge gestellt oder Rechtsmittel eingelegt hat; § 155 Abs. 4 bleibt unberührt.

(4) Die Kosten des erfolgreichen Wiederaufnahmeverfahrens können der Staatskasse auferlegt werden, soweit sie nicht durch das Verschulden eines Beteiligten entstanden sind.

(5) Soweit der Antragsteller allein auf Grund von § 80c Absatz 2 unterliegt, fallen die Gerichtskosten dem obsiegenden Teil zur Last. Absatz 3 bleibt unberührt.

(1) Soweit sich aus diesem Gesetz nichts anderes ergibt, gilt für die Vollstreckung das Achte Buch der Zivilprozeßordnung entsprechend. Vollstreckungsgericht ist das Gericht des ersten Rechtszugs.

(2) Urteile auf Anfechtungs- und Verpflichtungsklagen können nur wegen der Kosten für vorläufig vollstreckbar erklärt werden.

Für vorläufig vollstreckbar ohne Sicherheitsleistung sind zu erklären:

1.
Urteile, die auf Grund eines Anerkenntnisses oder eines Verzichts ergehen;
2.
Versäumnisurteile und Urteile nach Lage der Akten gegen die säumige Partei gemäß § 331a;
3.
Urteile, durch die gemäß § 341 der Einspruch als unzulässig verworfen wird;
4.
Urteile, die im Urkunden-, Wechsel- oder Scheckprozess erlassen werden;
5.
Urteile, die ein Vorbehaltsurteil, das im Urkunden-, Wechsel- oder Scheckprozess erlassen wurde, für vorbehaltlos erklären;
6.
Urteile, durch die Arreste oder einstweilige Verfügungen abgelehnt oder aufgehoben werden;
7.
Urteile in Streitigkeiten zwischen dem Vermieter und dem Mieter oder Untermieter von Wohnräumen oder anderen Räumen oder zwischen dem Mieter und dem Untermieter solcher Räume wegen Überlassung, Benutzung oder Räumung, wegen Fortsetzung des Mietverhältnisses über Wohnraum auf Grund der §§ 574 bis 574b des Bürgerlichen Gesetzbuchs sowie wegen Zurückhaltung der von dem Mieter oder dem Untermieter in die Mieträume eingebrachten Sachen;
8.
Urteile, die die Verpflichtung aussprechen, Unterhalt, Renten wegen Entziehung einer Unterhaltsforderung oder Renten wegen einer Verletzung des Körpers oder der Gesundheit zu entrichten, soweit sich die Verpflichtung auf die Zeit nach der Klageerhebung und auf das ihr vorausgehende letzte Vierteljahr bezieht;
9.
Urteile nach §§ 861, 862 des Bürgerlichen Gesetzbuchs auf Wiedereinräumung des Besitzes oder auf Beseitigung oder Unterlassung einer Besitzstörung;
10.
Berufungsurteile in vermögensrechtlichen Streitigkeiten. Wird die Berufung durch Urteil oder Beschluss gemäß § 522 Absatz 2 zurückgewiesen, ist auszusprechen, dass das angefochtene Urteil ohne Sicherheitsleistung vorläufig vollstreckbar ist;
11.
andere Urteile in vermögensrechtlichen Streitigkeiten, wenn der Gegenstand der Verurteilung in der Hauptsache 1.250 Euro nicht übersteigt oder wenn nur die Entscheidung über die Kosten vollstreckbar ist und eine Vollstreckung im Wert von nicht mehr als 1.500 Euro ermöglicht.

In den Fällen des § 708 Nr. 4 bis 11 hat das Gericht auszusprechen, dass der Schuldner die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung abwenden darf, wenn nicht der Gläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit leistet. § 709 Satz 2 gilt entsprechend, für den Schuldner jedoch mit der Maßgabe, dass Sicherheit in einem bestimmten Verhältnis zur Höhe des auf Grund des Urteils vollstreckbaren Betrages zu leisten ist. Für den Gläubiger gilt § 710 entsprechend.

(1) Gegen das Urteil des Oberverwaltungsgerichts (§ 49 Nr. 1) und gegen Beschlüsse nach § 47 Abs. 5 Satz 1 steht den Beteiligten die Revision an das Bundesverwaltungsgericht zu, wenn das Oberverwaltungsgericht oder auf Beschwerde gegen die Nichtzulassung das Bundesverwaltungsgericht sie zugelassen hat.

(2) Die Revision ist nur zuzulassen, wenn

1.
die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat,
2.
das Urteil von einer Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts, des Gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts abweicht und auf dieser Abweichung beruht oder
3.
ein Verfahrensmangel geltend gemacht wird und vorliegt, auf dem die Entscheidung beruhen kann.

(3) Das Bundesverwaltungsgericht ist an die Zulassung gebunden.