Bayerischer Verwaltungsgerichtshof Beschluss, 27. Jan. 2016 - 5 CE 15.2140

I.

Die Beschwerde wird zurückgewiesen.

II.

Der Antragsteller trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.

III.

Der Streitwert für das Beschwerdeverfahren wird auf 5.000 € festgesetzt.

I.

Der Antragsteller steht als Landgerichtsarzt bei dem Landgericht I. im Dienst des Antragsgegners. Er rechnete in den Jahren 2005 mit 2008 im Rahmen seiner Nebentätigkeit „Sprechstunde für Jedermann, ausschließlich Privatpatienten“ insgesamt 115.755 € technische Laborleistungen gegenüber dem Landgericht I. ab, die von der Justizkasse ausbezahlt worden sind.

Das staatliche Rechnungsprüfungsamt A. hat in den Jahren 2010 und 2011 den gerichtsärztlichen Dienst in Bayern geprüft und festgestellt, dass die vom Antragsteller in Rechnung gestellten Nummern der Gebührenordnung für Ärzte ausnahmslos dem Abschnitt M Laboratoriumsuntersuchungen III zuzuordnen seien und u. a. voraussetzten, dass der Arzt über eine nachgewiesene Fachkunde verfüge. Die Präsidentin des Landgerichts I. forderte darauf den Antragsteller mit Schreiben vom 17. Juli 2014 auf, den erforderlichen Fachkundenachweis vorzulegen, da ohne einen solchen Fachkundenachweis Vergütungsansprüche für technische Laborleistungen mangels Liquidationsrechts unbegründet und erbrachte Leistungen mithin zurückzufordern seien.

Daraufhin bat der Antragsteller mit Schreiben vom 24. Juli 2014 um Akteneinsicht. Die Präsidentin des Landgerichts I. teilte mit Schreiben vom 4. August 2014 mit, dass kein Anspruch auf Akteneinsicht bestehe, weil es sich bei den Akten nicht um Akten eines Verwaltungsverfahrens handele, sondern um Akten, die der Vorbereitung der Geltendmachung von Zahlungsansprüchen dienten.

Mit Schriftsatz vom 13. August 2014 erhob der Antragsgegner Klage zum Landgericht I. und machte für die Jahre 2004 und 2005 Rückforderungsansprüche in Höhe von 48.401,38 € geltend, weil der Antragsteller mangels Fachkundenachweises in rechtlich unzulässiger Weise technische Laborleistungen abgerechnet habe. Neben der zivilrechtlichen Aufarbeitung der vom Rechnungsprüfungsamt monierten Abrechnungen war gegen den Antragsteller in dieser und weiteren Sachen bereits mit Verfügung vom 9. Juli 2013 ein Disziplinarverfahren eingeleitet worden, das derzeit wegen eines strafrechtlichen Ermittlungsverfahrens ausgesetzt ist.

Der Antragsteller beantragte mit Schriftsatz vom 20. September 2014,

den Antragsgegner zu verpflichten, dem Antragsteller vorläufig Akteneinsicht in die im Zusammenhang mit dem Schreiben der Präsidentin des Landgerichts I. vom 17. Juli 2014 angefallenen Akten (soweit diese dem Antragsteller bisher noch nicht bekannt sind) zu gewähren.

Ein Anordnungsgrund ergebe sich aus der Tatsache, dass in einem Hauptsacheverfahren frühestens in zwei bis drei Jahren mit einer rechtskräftigen Entscheidung zu rechnen sei und dem Antragsteller nicht zumutbar sei, bis dahin zu warten. Der Anordnungsanspruch ergebe sich aus Art. 107 Abs. 1 und 2 BayBG und aus dem Prinzip des rechtlichen Gehörs. Nachdem die Präsidentin des Landgerichts I. einen Teil der Akten vorgelegt habe, erstrecke sich der Anspruch auf Akteneinsicht nunmehr auf die vollständigen beim Landgericht I. vorhandenen Akten. Eine Einschränkung des umfassenden Rechts des Antragstellers auf Akteneinsicht liege nicht vor.

Der Antragsgegner beantragte, den Antrag abzulehnen. Es handele sich bei den streitgegenständlichen Akten nicht um die Personalakte des Antragstellers und überdies würden diese Akten nicht für das Dienstverhältnis des Antragstellers verwendet. Es seien vielmehr personenbezogene Daten Dritter vorhanden, die als „vertraulich“ gekennzeichnet und auch so zu behandeln seien, weil Beschäftigte des Landgerichts I. zu den Abrechnungsmodalitäten befragt worden wären.

Das Verwaltungsgericht lehnte den Antrag mit Beschluss vom 5. Februar 2015 ab. Es sei bereits das Vorliegen eines Anordnungsgrundes zweifelhaft. Allein das Interesse an einer beschleunigten gerichtlichen Entscheidung genüge nicht den Anforderungen an das Vorliegen eines Anordnungsgrundes. Der Antragsteller begehre ferner eine unzulässige Vorwegnahme der Hauptsache. Unzumutbare, anders nicht abwendbare Nachteile seien weder vorgetragen noch erkennbar. Von einer hohen Wahrscheinlichkeit des Bestehens eines Anspruchs des Antragstellers auf Akteneinsicht in der Hauptsache sei außerdem bei gebotener summarischer Betrachtung nicht auszugehen. Nach Art. 107 Abs. 2 Satz 1 BayBG hätten Beamte ein Recht auf Einsicht auch in andere Akten als Personalakten, die personenbezogene Akten über sie enthielten und für ihr Dienstverhältnis verarbeitet oder genutzt würden, soweit gesetzlich nichts anderes bestimmt sei. Nach Satz 2 sei die Einsichtnahme unzulässig, wenn die Daten der Betroffenen mit Daten Dritter oder geheimhaltungsbedürftigen nicht personenbezogenen Daten derart verbunden seien, dass ihre Trennung nicht oder nur mit unverhältnismäßig großem Aufwand möglich sei. In diesem Fall sei dem Beamten oder der Beamtin Auskunft zu erteilen. Bei den in den Akten des Landgerichts I. gesammelten Daten handele es sich um solche, die die Tätigkeit des Antragstellers als Landgerichtsarzt beträfen. Damit würden dessen persönliche Verhältnisse tangiert, so dass personenbezogene Daten betroffen seien, auf deren Einsichtnahme grundsätzlich ein Anspruch bestehe. Allerdings seien in den vollständigen Akten nach den unwidersprochenen Angaben des Antragsgegners auch Namen und Angaben über die Beschäftigten des Landgerichts I. enthalten, die zu den Vorgängen und Abrechnungsmodalitäten befragt worden seien. Die Vorgänge seien daher in nachvollziehbarer Weise zum Schutze der Betroffenen als vertraulich gekennzeichnet worden. Die Interessen der betroffenen Dritten und des Dienstherrn an der Geheimhaltung seien damit vorliegend höher zu bewerten, als die Interessen des Antragstellers an der Einsichtnahme in die vollständigen Akten. Der Antragsteller habe nicht substantiiert dargelegt, inwiefern seine Interessen an der Einsicht in die Sachakten gewichtiger seien, als das Interesse des Dienstherrn am Schutz der personenbezogenen Daten Dritter. Vor diesem Hintergrund sei es nicht zu beanstanden, dass der Antragsgegner die Akteneinsicht verwehrt habe. Die Verweigerung der Akteneinsicht bedeute nicht, dass der Kläger rechtlich schutzlos wäre. Denn ihm stehe ein Auskunftsanspruch gegenüber seinem Dienstherrn zu.

Mit seiner am 19. Februar 2015 eingegangenen Beschwerde beantragte der Antragsteller,

den Antragsgegner unter Abänderung des Beschlusses des Verwaltungsgerichts Münchens vom 5. Februar 2015 zu verpflichten, dem Antragsteller vorläufig Akteneinsicht in die im Zusammenhang mit dem Schreiben der Präsidentin des Landgerichts I. vom 17. Juli 2014 angefallenen Akten (soweit diese dem Antragsteller bisher noch nicht bekannt sind) zu gewähren.

Der Antragsteller dürfe nicht auf das Hauptsacheverfahren verwiesen werden, dessen Dauer bei der gegenwärtigen Überlastung der zuständigen Gerichte allein in der ersten Instanz mit mindestens eineinhalb Jahren und in der zweiten Instanz mit zwei, wenn nicht drei Jahren zu veranschlagen sei. Es bestehe die Gefahr, dass die Rechtsposition des Antragstellers endgültig beeinträchtigt werden könnte. Unter diesen Umständen könne dem Antragsteller auch der Gesichtspunkt einer unzulässigen Vorwegnahme der Hauptsache nicht entgegengehalten werden. Eine rechtskräftige Verurteilung zur Zahlung eines Betrages in Höhe von etwas mehr als 129.000 € könne wohl kaum als abwendbarer Nachteil bezeichnet werden. Das Verwaltungsgericht gehe davon aus, dass im vorliegenden Fall ein Recht auf Akteneinsicht nach Art. 107 Abs. 2 Satz 1 BayBG bestehe. Es könne keine Rede davon sein, dass es hier um die Offenbarung sonstiger geheimhaltungsbedürftiger Daten gehe. Der Antragsgegner habe nicht einmal ansatzweise erklären können, weshalb mit der Vernehmung von Beschäftigten des Landgerichts I. personenbezogene geschützte Daten erhoben worden sein sollten, noch weniger, weshalb eine Trennung solcher Daten nicht möglich gewesen sein sollte. Das Verwaltungsgericht habe den Antragsgegner mit Schreiben vom 9. Januar 2015 aufgefordert, binnen zehn Tagen zu konkretisieren, inwieweit es sich bei den im Schriftsatz vom 13. Oktober 2014 erwähnten in den Akten vorhandenen Daten um personenbezogene Daten Dritter handele, die geheimhaltungsbedürftig seien. Dieser Aufforderung sei der Antragsgegner nicht nachgekommen. Die personenbezogenen Daten Dritter seien alles andere als geheimhaltungsbedürftig. Selbstverständlich seien dem Antragsteller die entsprechenden Daten der an seiner Dienststelle beschäftigten Mitarbeiterinnen bekannt. Unabhängig davon hätten sie im Übrigen auch geschwärzt werden können. Für die Durchführung des Disziplinarverfahrens, aber auch für die Durchführung des Verfahrens wegen der angeblichen Rückforderungsansprüche habe der Kläger ein vehementes Interesse daran zu wissen, was alles sich noch in dem „verschwundenen“ Teil der Verwaltungsakte befinde.

Der Antragsgegner hat die Zurückweisung der Beschwerde beantragt.

Der Anspruch aus Art. 107 Abs. 2 Satz 1 BayBG erfordere als tatbestandliche Voraussetzung, dass die personenbezogenen Daten für das Dienstverhältnis des antragstellenden Beamten verarbeitet oder genutzt worden seien. Daran fehle es vorliegend. Die vom Antragsteller begehrte Einsicht beziehe sich auf Unterlagen, die gerade nicht im Zusammenhang mit dessen Beamtenverhältnis stünden, sondern der Vorbereitung und Geltendmachung eines zivilrechtlichen Rückforderungsanspruchs außerhalb des Dienstverhältnisses dienten. Die gerade nicht öffentlich-rechtlich, sondern im Zivilprozess ausgetragene Frage, ob der Antragsteller als Vertragspartner des Freistaats zu Unrecht Leistungen abgerechnet habe, wurzele in keiner Weise im Beamtenverhältnis des Antragstellers. Eine spezialgesetzliche Anspruchsgrundlage aus dem Beamtenrecht könne daher auch nicht zur Anwendung kommen. Der Antragsteller stehe dem Freistaat Bayern in der vorliegenden Konstellation wie jeder sonstige zivilrechtliche Vertragspartner gegenüber. Soweit der Antragsteller meine, auf die begehrten Informationen im Rahmen des Disziplinarverhältnisses angewiesen zu sein, sei er drauf zu verweisen, die dort tätige Behörde in Anspruch zu nehmen. Es sei nicht ersichtlich, dass die beim Landgericht I. geführten Vorgänge Gegenstand des Disziplinarverfahrens wären.

Der Antragsteller hat hierzu mit Schreiben vom 25. März 2015 Stellung genommen.

Hinsichtlich der Einzelheiten des Vorbringens und des Sachverhalts wird auf die Gerichtsakten beider Rechtszüge Bezug genommen.

II.

Die zulässige Beschwerde ist unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat den Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung im Ergebnis zu Recht abgelehnt. Das Beschwerdevorbringen, auf dessen Prüfung der Senat beschränkt ist (§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO), führt zu keiner anderen Beurteilung.

Der Antragsteller hat einen Anordnungsanspruch hinsichtlich der begehrten Akteneinsicht nicht geltend machen können.

1. Die Vorschrift des Art. 107 Abs. 1 Satz 1 BayBG, wonach ein Beamter ein Recht auf Einsicht in seine vollständige Personalakte hat, scheidet als Anspruchsgrundlage aus, weil der zum Zwecke der Geltendmachung zivilrechtlicher Rückforderungsansprüche entstandene Vorgang nicht als Personalakte zu verstehen ist.

Nach § 50 Satz 2 BeamtStG gehören zur Personalakte alle Unterlagen, die die Beamtin oder den Beamten betreffen, soweit sie mit dem Dienstverhältnis in einem unmittelbaren inneren Zusammenhang stehen (Personalaktendaten). Die unter den Sammelbegriff der Personalaktendaten fallenden Unterlagen sind kraft Gesetzes Gegenstand der Personalakte im materiellen Sinn (vgl. Weiss/Niedermaier/Summer/Zängl, Beamtenrecht in Bayern, Stand: Dez. 2014, Bd. II, § 50 BeamtStG Rn. 19). Die Begründung des Gesetzentwurfs der Staatsregierung zur Änderung beamtenrechtlicher Vorschriften zählt beispielhaft Unterlagen auf, die in den Personalakt aufzunehmen sind (vgl. LT-Drs. 12/13988, S. 19/20). Ob ein Vorgang hiernach als notwendiger Bestandteil zu den Personalakten (im materiellen Sinne) zu rechnen ist, hängt demzufolge davon ab, ob er seinem Inhalt nach den Beamten in seinem Dienstverhältnis betrifft (vgl. auch BVerwG, B.v. 20.2.1989 - 2 B 129/88 - juris Rn. 2). Das ist hier nicht der Fall, da der streitige Vorgang weder die Rechtsstellung oder die dienstliche Stellung des Antragstellers zum Gegenstand hat und auch nicht in sonstiger Weise in seine Rechte und Pflichten als Beamter eingreift. Es fehlt an einem unmittelbaren Zusammenhang mit dem Dienstverhältnis des Antragstellers und den zum Zwecke einer zivilrechtlichen Rückforderungsklage zusammengestellten Unterlagen, weil sich insoweit zwei zivilrechtliche Vertragspartner gegenüberstehen, nicht aber Dienstherr und Beamter.

2. Der Antragsteller hat auch keinen Anspruch auf Akteneinsicht nach Art. 107 Abs. 2 Satz 1, 1. Halbsatz BayBG. Nach dieser Vorschrift haben Beamte und Beamtinnen ein Recht auf Akteneinsicht auch in andere Akten (als Personalakten), die personenbezogene Daten über sie einhalten und für ihr Dienstverhältnis verarbeitet oder genutzt werden, soweit gesetzlich nichts anderes bestimmt ist. Die bayerische Regelung entspricht § 110 Abs. 4 BBG. In die bundesrechtliche Norm ist auf Vorschlag des Bundesbeauftragten für Datenschutz seiner Zeit „im Rahmen eines Gesamtkompromisses“ während der Ausschussberatungen die Regelung über die Einsicht in personenbezogenen Daten außerhalb der Personalakte eingefügt worden (vgl. BT-Drs. 12/2201, S. 23; Battis, Bundesbeamtengesetz, 4. Aufl. 2009, § 110 Rn. 7).

a. Die Akte, in die der Antragsteller Akteneinsicht begehrt, enthält personenbezogene Daten im Sinne des Art. 107 Abs. 2 Satz 1, 1. Halbsatz BayBG über den Antragsteller.

Personenbezogene Daten sind nach Art. 4 Abs. 1 BayDSG Einzelangaben über persönliche oder sachliche Verhältnisse bestimmter oder bestimmbarer natürlicher Personen (vgl. zum Rückgriff auf Datenschutzrecht: Weiss/Niedermaier/Summer/Zängl, Beamtenrecht in Bayern, Stand: Dez. 2014, Bd. II, Art. 107 BayBG Rn. 54). Mit der Befragung von Beschäftigten des Landgerichts I. über die Abrechnungsmodalitäten wurden Einzelangaben erhoben, die eine Aussage über den Antragsteller selbst ermöglichen (vgl. Wilde/Ehmann/Niese/Knoblauch, Bayerisches Datenschutzgesetz, Stand: Juli 2014, Art. 4 Rn. 7/9 mit Beispielen für persönliche oder sachliche Verhältnisse), so dass in dem Vorgang personenbezogene Daten des Antragstellers im Sinne des Art. 107 Abs. 2 Satz 1 BayBG enthalten sind.

b. Die personenbezogenen Daten werden jedoch nicht im Sinne des Art. 107 Abs. 2 Satz 1, 1. Halbsatz BayBG für das Dienstverhältnis des Antragstellers „verarbeitet oder genutzt“. Der Gesetzgeber hat im Rahmen des Art. 107 BayBG zwischen Personal- und „anderen Akten“ differenziert und damit den zum früheren Personalaktenrecht gegen die Abgrenzung von Personalakten und Sachakten geltend gemachten Bedenken (vgl. Weiss/Niedermaier/Summer/Zängl, Beamtenrecht in Bayern, Stand: Dez. 2014, Bd. II, Art. 107 BayBG Rn. 53) Rechnung getragen. Sachaktenqualität kommt nach Art. 104 Abs. 2 Satz 1 BayBG allen Unterlagen zu, „die besonderen, von der Person und dem Dienstverhältnis sachlich zu trennenden Zwecken dienen“ (vgl. Wilde/Ehmann/Niese/Knoblauch, Bayerisches Datenschutzgesetz, Stand: Juli 2014, Handbuch Ziff. XIV.3.d) - Abgrenzung zwischen Personalaktendaten und Sachdatenakten), gleichwohl aber der Personalwirtschaft (Durchführung organisatorischer, personeller und sozialer Maßnahmen) dienen (vgl. Art. 102 Satz 1 BayBG). Damit wird deutlich, dass der Gesetzgeber mit Art. 107 BayBG eine beamtenrechtliche Spezialvorschrift schaffen wollte, die dem Beamten eine Einsichtsmöglichkeit in Bezug auf seine Person erhobenen Daten ermöglicht, wenn und soweit diese in einem (unmittelbaren) Zusammenhang mit seinem Dienstverhältnis stehen (so bereits BVerwG, B.v. 20.2.1989 - 2 B 129/88 - juris Rn. 2). Daran fehlt es hier, worauf der Antragsgegner sowohl im verwaltungsgerichtlichen Verfahren als auch im Beschwerdeverfahren hingewiesen hat. Die streitige Sachakte wird nicht für das Dienstverhältnis des Antragstellers verarbeitet oder genutzt. Das wäre der Fall, wenn die Sachdatenakten eine Grundlage für eine dienstliche Entscheidung oder eine sonstige den Beamten in seiner dienstlichen Stellung betreffende Amtshandlung bildeten oder den Grund dafür, dass eine solche unterbliebe (vgl. Weiss/Niedermaier/Summer/Zängl, Beamtenrecht in Bayern, Stand: Dez. 2014, Bd. II, Art. 107 BayBG Rn. 54). Das ist hier nicht der Fall. Die Akte betrifft einzig und allein die Vorbereitung der Durchsetzung zivilrechtlicher Rückforderungsansprüche gegen den Antragsteller; die dienstliche Stellung des Antragstellers wird dadurch nicht - auch nicht mittelbar - tangiert. Ein schlichtes Betreffen der dienstlichen Stellung in dem Sinne, dass Schriftstücke zur Nebentätigkeit des Antragstellers als Landgerichtsarzt, die Organisation und Wirtschaftlichkeit des gerichtsärztlichen Dienstes und die Nebentätigkeit des Leiters der landgerichtsärztlichen Dienststelle in den Akten vorhanden sind, ist nicht ausreichend.

Mithin kommt es nicht auf die in der Beschwerdebegründung aufgeworfene Frage an, ob die Voraussetzungen des Art. 107 Abs. 2 Satz 2 BayBG gegeben sind, worauf das Verwaltungsgericht maßgeblich abgestellt hat. Nach Art. 107 Abs. 2 Satz 2 BayBG ist die Einsichtnahme unzulässig, wenn die Daten des Antragstellers mit Daten Dritter oder geheimhaltungsbedürftigen nicht-personenbezogenen Daten derart verbunden ist, dass ihre Trennung nicht oder nur mit unverhältnismäßig großem Aufwand möglich ist. Insoweit ist es unerheblich, dass die Präsidentin des Landgerichts I. nicht konkretisiert hat, inwiefern es sich bei den nicht vorgelegten Aktenteilen um personenbezogene Daten Dritter handeln soll.

Soweit der Antragsteller darauf hinweist, dass sein Interesse an der Akteneinsicht auch in Hinblick auf das Disziplinarverfahren besteht, ist dies nach der vorstehenden Ausführung ohne Belang, weil ev. vorhandene disziplinarisch relevante Vorgänge gegenüber dem Zweck der Aktenanlage - Geltendmachung zivilrechtlicher Rückforderungsansprüche - zurücktreten und allenfalls der Flankierung des behaupteten zivilrechtlichen Anspruchs dienen (vgl. zur Maßgeblichkeit der Zweckbestimmung: OVG Münster, B.v. 7.1.2015 - 1 B 1260/14- juris Rn. 42). Der Antragsteller wollte im vorliegenden Verfahren stets nur die im Zusammenhang mit dem Schreiben der Präsidentin des Landgerichts I. vom 17. Juli 2014 angefallen Akten einsehen, also Akten bzw. Aktenbestandteile, die im Zusammenhang mit dem dort angesprochenen zivilrechtlichen Rückforderungsanspruch stehen. Daran ist der Antragsteller nunmehr festzuhalten. Soweit die Akten Bestandteile enthalten sollten, die im Disziplinarverfahren verwendet werden, müssen diese Bestandteile in die Disziplinarakte überführt werden. Im Rahmen des Disziplinarverfahrens kann dann der Antragsteller sein Recht auf Akteneinsicht geltend machen. Ferner ist zu berücksichtigen, dass der Antragsteller trotz der versagten Akteneinsicht hinsichtlich des zivilrechtlichen Verfahrens keinen Nachteil erleiden wird, weil dort der Beibringungsgrundsatz gilt, die Parteien darlegungs- und beweispflichtig sind. Sollte also der Antragsgegner neue (dem Antragsteller unbekannte) Beweismittel einführen, könnte der Antragsteller im Rahmen der Zivilprozessordnung entsprechend agieren und reagieren. Einer vorherigen Akteneinsicht bedarf es hierzu nicht.

3. Auch das Bayerische Datenschutzgesetz scheidet als Anspruchsgrundlage für die begehrte Akteneinsicht aus, weil Art. 10 BayDSG lediglich ein Auskunftsrecht einräumt, nicht aber die begehrte Akteneinsicht ermöglicht. Es besteht auch kein dem Bayerischen Datenschutzgesetz nachrangiger (vgl. Art. 2 Abs. 8 BayDSG) Akteneinsichtsanspruch auf der Grundlage von Art. 29 BayVwVfG. Die Vorschrift begründet nach ihrem eindeutigen Wortlaut nur für die Beteiligten eines Verwaltungsverfahrens ein Recht auf Einsicht in die das jeweilige Verfahren betreffenden Akten. Der streitige Vorgang dient nicht einem Verwaltungsverfahren im Sinne des Art. 9 BayVwVfG, weil er nicht auf die Prüfung eines Verwaltungsakts oder auf den Abschluss eines öffentlich-rechtlichen Vertrags gerichtet ist, sondern allein der Vorbereitung der Geltendmachung zivilrechtlicher Ansprüche dient.

Die Beschwerde war daher mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 1 VwGO zurückzuweisen. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 52 Abs. 2 GKG. Eine Halbierung des Streitwerts gemäß § 43 Abs. 2 Nr. 1 GKG ist nicht veranlasst, weil der Antrag im Eilverfahren auf eine Vorwegnahme der Entscheidung in der Sache abzielte (vgl. Ziff. 1.5 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013).