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Bayerischer Verwaltungsgerichtshof Beschluss, 03. Jan. 2019 - 4 ZB 17.2419

published on 03/01/2019 00:00

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Verwaltungsgericht Ansbach, AN 1 K 16.312, 27/10/2017

Gericht

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Tenor

I. Der Antrag auf Zulassung der Berufung wird abgelehnt.

II. Die Klägerin trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens.

III. Der Streitwert für das Zulassungsverfahren wird auf 154.342,78 Euro festgesetzt.

Gründe

Die Klägerin begehrt das Wiederaufgreifen einer bestandskräftigen Rückforderungsentscheidung bezüglich wasserwirtschaftlicher Zuwendungen nach einer Änderung der Rechtsprechung zur rechtlichen Einordnung der Nr. 2.1 ANBest-K.

Die der Klägerin mit Schlussbescheid vom 28. April 2008 bewilligten Fördermittel in Höhe von 424.691,73 Euro wurden aufgrund einer späteren Überprüfung durch das Staatliche Rechnungsprüfungsamt mit Schlussbescheid vom 14. Dezember 2012 in Höhe von 154.342,78 Euro zurückgefordert. Dabei wurde zur Begründung ausgeführt, die zuwendungsfähigen Kosten hätten sich im Nachhinein um den genannten Betrag ermäßigt, so dass insoweit nach Nr. 2.1 ANBest-K eine den Zuwendungsbescheid auflösende Bedingung eingetreten sei.

Die dagegen erhobene Anfechtungsklage wurde in der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht am 13. Juni 2013 übereinstimmend für erledigt erklärt.

Mit Schreiben vom 19. August 2015 beantragte die Klägerin, das Verfahren gemäß Art. 51 BayVwVfG wiederaufzugreifen. Die Rechtslage habe sich gemäß Art. 51 Abs. 1 Nr. 1 BayVwVfG nachträglich zu ihren Gunsten geändert, da das Bundesverwaltungsgericht entschieden habe, dass eine Kürzung von Zuwendungen bei nachträglich geänderter Rechtsauffassung keine auflösende Bedingung darstelle.

Der Beklagte lehnte den Antrag auf Wiederaufgreifen des Verfahrens mit Bescheid vom 26. Januar 2016 ab.

Die Klägerin erhob daraufhin beim Verwaltungsgericht Klage und beantragte, den Beklagten zum Wiederaufgreifen des Verfahrens, hilfsweise zur erneuten Entscheidung über den Wiederaufgreifensantrag zu verpflichten.

Mit Urteil vom 27. Oktober 2017 wies das Verwaltungsgericht die Klage ab.

Hiergegen wendet sich die Klägerin mit ihrem Antrag auf Zulassung der Berufung.

Der Beklagte tritt dem Antrag entgegen.

Wegen weiterer Einzelheiten wird auf die Gerichts- und Behördenakten verwiesen.

II.

1. Der Zulassungsantrag hat keinen Erfolg, da die geltend gemachten Zulassungsgründe nicht vorliegen.

a) An der Richtigkeit des verwaltungsgerichtlichen Urteils bestehen keine ernsthaften Zweifel (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO). Die Klägerin hat keinen einzelnen tragenden Rechtssatz und keine erhebliche Tatsachenfeststellung des Verwaltungsgerichts mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt (zu diesem Maßstab BVerfG, B.v. 21.1.2009 - 1 BvR 2524/06 - NVwZ 2009, 515/516 m.w.N.).

Die Klägerin führt aus, nach der höchstrichterlichen Rechtsprechung liege eine Änderung der Rechtslage im Sinne des Art. 51 Abs. 1 Nr. 1 BayVwVfG vor bei einer Änderung des materiellen Rechts, der eine allgemeinverbindliche Außenwirkung zukomme. Eine solche Änderung gehe mit der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 16. Juni 2015 (Az. 10 C 15.14) einher, da diese eine von einem konkreten Sachverhalt zu abstrahierende Rechtsfrage betreffe. Ihr komme allgemeinverbindliche Außenwirkung zu, da die Verwaltungspraxis bei der Rückforderung von Zuwendungen maßgeblich geändert werden müsse. Das Bundesverwaltungsgericht habe nicht die Regelung der Nr. 2.1 ANBest-K aufgehoben, sondern deren Rechtsanwendung definiert und damit die Rechtslage konstitutiv verändert. Es sei auch ein Wiederaufgreifensgrund nach Art. 51 Abs. 1 Nr. 3 BayVwVfG i. V. m. § 580 Nr. 6 ZPO gegeben, da es sich bei der fehlerhaften Beurteilung der Nr. 2.1 ANBest-K um eine Vorfrage gehandelt habe. Der Klägerin stehe jedenfalls ein Anspruch auf Wiederaufgreifen des Verfahrens im Ermessenswege zu, da wegen der rechtswidrigen Rückforderungspraxis eine Ermessensreduzierung auf Null vorliege.

Diese Ausführungen sind nicht geeignet, ernstliche Zweifel an der Richtigkeit der erstinstanzlichen Entscheidung zu begründen.

aa) Das Verwaltungsgericht hat zu Recht angenommen, dass die Grundsatzentscheidung des Bundesverwaltungsgerichts, wonach Nr. 2.1 ANBest-K entgegen der früheren Rechtsprechung des Senats keine auflösende Bedingung darstellt, nicht zu einer nachträglichen Änderung der dem Bescheid vom 14. Dezember 2012 zugrunde liegenden Rechtslage geführt hat. Die rechtliche Beurteilung der Frage, ob und ggf. in welchem Umfang die Klägerin die im Schlussbescheid vom 28. April 2008 bewilligten Fördermittel zu erstatten hatte, richtete sich nach den bis heute (insoweit) unverändert gebliebenen Vorschriften des Bayerischen Verwaltungsverfahrensgesetzes. Die im Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 16. Juni 2015 getroffene Feststellung, wonach der in Nr. 2.1 ANBest-K genannte Fall einer nachträglichen Ermäßigung der ursprünglich veranschlagten zuwendungsfähigen Ausgaben nicht von Art. 36 Abs. 2 Nr. 2 BayVwVfG erfasst werde, stellte lediglich eine - allerdings über den Einzelfall hinaus bedeutsame - Gesetzesauslegung dar und ließ die bestehende Rechtslage unberührt. Nach mittlerweile einhelliger höchstrichterlicher Rechtsprechung und ganz herrschender Auffassung im Schrifttum können bloße Änderungen der (höchst- oder instanzgerichtlichen) Rechtsprechung nicht als Rechtsänderungen im Sinne des Art. 51 Abs. 1 Nr. 1 BayVwVfG verstanden werden (ausführliche Nachweise bei Sachs in Stelkens u.a., VwVfG, 9. Aufl. 2018, § 51 Rn. 105 ff.). Dies folgt schon aus der Tatsache, dass Gerichtsentscheidungen grundsätzlich nur zwischen den jeweiligen Verfahrensbeteiligten bindend sind (§ 121 VwGO) und daher keine normative Außenwirkung entfalten können.

Entgegen der Auffassung der Klägerin ergibt sich aus der höchstrichterlichen Klärung des Rechtsbegriffs der auflösenden Bedingung auch kein Wiederaufgreifensgrund nach Art. 51 Abs. 1 Nr. 3 BayVwVfG i. V. m. § 580 Nr. 6 ZPO. Nach dieser zivilprozessualen Vorschrift findet die Restitutionsklage statt, wenn ein vorhergehendes Urteil, auf welches das betreffende Urteil gegründet ist, durch ein anderes rechtskräftiges Urteil aufgehoben ist. Für die entsprechende Anwendung im Rahmen des Art. 51 Abs. 1 Nr. 3 BayVwVfG bedeutet dies, dass eine gerichtliche oder behördliche Entscheidung, die für den unanfechtbar gewordenen Verwaltungsakt von präjudizieller Bedeutung war, nachträglich aufgehoben worden sein muss (vgl. BVerwG, U.v. 27.1.1994 - 2 C 12.92 - BVerwGE 95, 86/91; Sachs, a.a.O., Rn. 125). An dieser Voraussetzung fehlt es hier, da der bestandskräftig gewordene Bescheid vom 14. Dezember 2012 nicht auf einem vorhergehenden (und mittlerweile aufgehobenen) Gerichtsurteil oder Verwaltungsakt beruhte. Da es nach Wortlaut und Sinn der Restitutionsvorschrift eines engen Ursachenzusammenhangs zwischen der vorgreiflichen Entscheidung und dem Erlass des wiederaufzugreifenden Verwaltungsakts bedarf (vgl. Sachs, a.a.O.), genügt es nicht, wenn einer mittlerweile aufgehobenen früheren Gerichts- oder Behördenentscheidung und dem nunmehr angegriffenen bestandskräftigen Verwaltungsakt lediglich dieselbe (überholte) Rechtsauffassung zugrunde liegt (vgl. Falkenbach in BeckOK VwVfG, Stand 1.10.2018, § 51 Rn. 52 m.w.N.).

bb) Wie das Verwaltungsgericht in der angegriffenen Entscheidung überzeugend dargelegt hat, kann hier von einem Anspruch auf Wiederaufgreifen nach Art. 51 Abs. 5 i.V.m. Art. 48 BayVwVfG im Wege einer Ermessensreduzierung auf Null schon deshalb keine Rede sein, weil der in verfahrensfehlerhafter Weise auf eine auflösende Bedingung gestützte Rückforderungsbescheid jedenfalls in materieller Hinsicht - wie auch die Klägerin in der mündlichen Verhandlung am 13. Juni 2013 anerkannt hat - nicht zu beanstanden war, da ihr nach den geltenden Förderbedingungen die Zuwendungen in Höhe des Rückforderungsbetrags zu keinem Zeitpunkt zugestanden haben.

b) Der Rechtssache weist entgegen dem Vortrag der Klägerin auch keine besonderen rechtlichen Schwierigkeiten im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO auf. Die Frage, ob durch die - zu dieser Thematik erstmals ergangene - Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 16. Juni 2015 eine Änderung der Sach- oder Rechtslage im Sinne des Art. 51 Abs. 1 Nr. 1 BayVwVfG eingetreten ist, lässt sich anhand der bisherigen Rechtsprechung klar und eindeutig beantworten (und verneinen). Der Umstand, dass die in den höchst- bzw. obergerichtlichen Entscheidungen entwickelten Leitlinien der Gesetzesauslegung von der behördlichen Vollzugspraxis in der Regel übernommen und bei künftigen Entscheidungen beachtet werden, genügt danach nicht, um aus einer Neuausrichtung der Rechtsprechung einen Anspruch auf Wiederaufgreifen eines bestandskräftig abgeschlossenen Verfahrens abzuleiten.

2. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO, die Streitwertfestsetzung aus §§ 47, 52 Abs. 3 Satz 1 GKG.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO).

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(1) Der unterliegende Teil trägt die Kosten des Verfahrens. (2) Die Kosten eines ohne Erfolg eingelegten Rechtsmittels fallen demjenigen zur Last, der das Rechtsmittel eingelegt hat. (3) Dem Beigeladenen können Kosten nur auferlegt werden, we

(1) In Verfahren vor den Gerichten der Verwaltungs-, Finanz- und Sozialgerichtsbarkeit ist, soweit nichts anderes bestimmt ist, der Streitwert nach der sich aus dem Antrag des Klägers für ihn ergebenden Bedeutung der Sache nach Ermessen zu bestimmen.

(1) Im Rechtsmittelverfahren bestimmt sich der Streitwert nach den Anträgen des Rechtsmittelführers. Endet das Verfahren, ohne dass solche Anträge eingereicht werden, oder werden, wenn eine Frist für die Rechtsmittelbegründung vorgeschrieben ist, inn

(1) Gegen Endurteile einschließlich der Teilurteile nach § 110 und gegen Zwischenurteile nach den §§ 109 und 111 steht den Beteiligten die Berufung zu, wenn sie von dem Verwaltungsgericht oder dem Oberverwaltungsgericht zugelassen wird. (2) Die B

Annotations

Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO | § 124

(2) Die Berufung ist nur zuzulassen,

1.: wenn ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils bestehen,
2.: wenn die Rechtssache besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten aufweist,
3.: wenn die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat,
4.: wenn das Urteil von einer Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts, des Bundesverwaltungsgerichts, des Gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts abweicht und auf dieser Abweichung beruht oder
5.: wenn ein der Beurteilung des Berufungsgerichts unterliegender Verfahrensmangel geltend gemacht wird und vorliegt, auf dem die Entscheidung beruhen kann.

Zivilprozessordnung - ZPO | § 580 Restitutionsklage

Die Restitutionsklage findet statt:

1.

wenn der Gegner durch Beeidigung einer Aussage, auf die das Urteil gegründet ist, sich einer vorsätzlichen oder fahrlässigen Verletzung der Eidespflicht schuldig gemacht hat;

2.

wenn eine Urkunde, auf die das Urteil gegründet ist, fälschlich angefertigt oder verfälscht war;

3.

wenn bei einem Zeugnis oder Gutachten, auf welches das Urteil gegründet ist, der Zeuge oder Sachverständige sich einer strafbaren Verletzung der Wahrheitspflicht schuldig gemacht hat;

4.

wenn das Urteil von dem Vertreter der Partei oder von dem Gegner oder dessen Vertreter durch eine in Beziehung auf den Rechtsstreit verübte Straftat erwirkt ist;

5.

wenn ein Richter bei dem Urteil mitgewirkt hat, der sich in Beziehung auf den Rechtsstreit einer strafbaren Verletzung seiner Amtspflichten gegen die Partei schuldig gemacht hat;

6.

wenn das Urteil eines ordentlichen Gerichts, eines früheren Sondergerichts oder eines Verwaltungsgerichts, auf welches das Urteil gegründet ist, durch ein anderes rechtskräftiges Urteil aufgehoben ist;

7.

wenn die Partei

a): ein in derselben Sache erlassenes, früher rechtskräftig gewordenes Urteil oder
b): eine andere Urkunde auffindet oder zu benutzen in den Stand gesetzt wird, die eine ihr günstigere Entscheidung herbeigeführt haben würde;

8.

wenn der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte eine Verletzung der Europäischen Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten oder ihrer Protokolle festgestellt hat und das Urteil auf dieser Verletzung beruht.

Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO | § 121

Rechtskräftige Urteile binden, soweit über den Streitgegenstand entschieden worden ist,

1.: die Beteiligten und ihre Rechtsnachfolger und
2.: im Fall des § 65 Abs. 3 die Personen, die einen Antrag auf Beiladung nicht oder nicht fristgemäß gestellt haben.

Zivilprozessordnung - ZPO | § 580 Restitutionsklage

Die Restitutionsklage findet statt:

1.

wenn der Gegner durch Beeidigung einer Aussage, auf die das Urteil gegründet ist, sich einer vorsätzlichen oder fahrlässigen Verletzung der Eidespflicht schuldig gemacht hat;

2.

wenn eine Urkunde, auf die das Urteil gegründet ist, fälschlich angefertigt oder verfälscht war;

3.

wenn bei einem Zeugnis oder Gutachten, auf welches das Urteil gegründet ist, der Zeuge oder Sachverständige sich einer strafbaren Verletzung der Wahrheitspflicht schuldig gemacht hat;

4.

wenn das Urteil von dem Vertreter der Partei oder von dem Gegner oder dessen Vertreter durch eine in Beziehung auf den Rechtsstreit verübte Straftat erwirkt ist;

5.

wenn ein Richter bei dem Urteil mitgewirkt hat, der sich in Beziehung auf den Rechtsstreit einer strafbaren Verletzung seiner Amtspflichten gegen die Partei schuldig gemacht hat;

6.

7.

wenn die Partei

a): ein in derselben Sache erlassenes, früher rechtskräftig gewordenes Urteil oder
b): eine andere Urkunde auffindet oder zu benutzen in den Stand gesetzt wird, die eine ihr günstigere Entscheidung herbeigeführt haben würde;

8.

Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO | § 124

(2) Die Berufung ist nur zuzulassen,

1.: wenn ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils bestehen,
2.: wenn die Rechtssache besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten aufweist,
3.: wenn die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat,
4.: wenn das Urteil von einer Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts, des Bundesverwaltungsgerichts, des Gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts abweicht und auf dieser Abweichung beruht oder
5.: wenn ein der Beurteilung des Berufungsgerichts unterliegender Verfahrensmangel geltend gemacht wird und vorliegt, auf dem die Entscheidung beruhen kann.

Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO | § 154

(1) Der unterliegende Teil trägt die Kosten des Verfahrens.

(2) Die Kosten eines ohne Erfolg eingelegten Rechtsmittels fallen demjenigen zur Last, der das Rechtsmittel eingelegt hat.

(3) Dem Beigeladenen können Kosten nur auferlegt werden, wenn er Anträge gestellt oder Rechtsmittel eingelegt hat; § 155 Abs. 4 bleibt unberührt.

(4) Die Kosten des erfolgreichen Wiederaufnahmeverfahrens können der Staatskasse auferlegt werden, soweit sie nicht durch das Verschulden eines Beteiligten entstanden sind.

(5) Soweit der Antragsteller allein auf Grund von § 80c Absatz 2 unterliegt, fallen die Gerichtskosten dem obsiegenden Teil zur Last. Absatz 3 bleibt unberührt.

Gerichtskostengesetz - GKG 2004 | § 47 Rechtsmittelverfahren

(2) Der Streitwert ist durch den Wert des Streitgegenstands des ersten Rechtszugs begrenzt. Das gilt nicht, soweit der Streitgegenstand erweitert wird.

(3) Im Verfahren über den Antrag auf Zulassung des Rechtsmittels und im Verfahren über die Beschwerde gegen die Nichtzulassung des Rechtsmittels ist Streitwert der für das Rechtsmittelverfahren maßgebende Wert.

Gerichtskostengesetz - GKG 2004 | § 52 Verfahren vor Gerichten der Verwaltungs-, Finanz- und Sozialgerichtsbarkeit

(2) Bietet der Sach- und Streitstand für die Bestimmung des Streitwerts keine genügenden Anhaltspunkte, ist ein Streitwert von 5 000 Euro anzunehmen.

(3) Betrifft der Antrag des Klägers eine bezifferte Geldleistung oder einen hierauf bezogenen Verwaltungsakt, ist deren Höhe maßgebend. Hat der Antrag des Klägers offensichtlich absehbare Auswirkungen auf künftige Geldleistungen oder auf noch zu erlassende, auf derartige Geldleistungen bezogene Verwaltungsakte, ist die Höhe des sich aus Satz 1 ergebenden Streitwerts um den Betrag der offensichtlich absehbaren zukünftigen Auswirkungen für den Kläger anzuheben, wobei die Summe das Dreifache des Werts nach Satz 1 nicht übersteigen darf. In Verfahren in Kindergeldangelegenheiten vor den Gerichten der Finanzgerichtsbarkeit ist § 42 Absatz 1 Satz 1 und Absatz 3 entsprechend anzuwenden; an die Stelle des dreifachen Jahresbetrags tritt der einfache Jahresbetrag.

(4) In Verfahren

1.: vor den Gerichten der Finanzgerichtsbarkeit, mit Ausnahme der Verfahren nach § 155 Satz 2 der Finanzgerichtsordnung und der Verfahren in Kindergeldangelegenheiten, darf der Streitwert nicht unter 1 500 Euro,
2.: vor den Gerichten der Sozialgerichtsbarkeit und bei Rechtsstreitigkeiten nach dem Krankenhausfinanzierungsgesetz nicht über 2 500 000 Euro,
3.: vor den Gerichten der Verwaltungsgerichtsbarkeit über Ansprüche nach dem Vermögensgesetz nicht über 500 000 Euro und
4.: bei Rechtsstreitigkeiten nach § 36 Absatz 6 Satz 1 des Pflegeberufegesetzes nicht über 1 500 000 Euro

angenommen werden.

(5) Solange in Verfahren vor den Gerichten der Finanzgerichtsbarkeit der Wert nicht festgesetzt ist und sich der nach den Absätzen 3 und 4 Nummer 1 maßgebende Wert auch nicht unmittelbar aus den gerichtlichen Verfahrensakten ergibt, sind die Gebühren vorläufig nach dem in Absatz 4 Nummer 1 bestimmten Mindestwert zu bemessen.

(6) In Verfahren, die die Begründung, die Umwandlung, das Bestehen, das Nichtbestehen oder die Beendigung eines besoldeten öffentlich-rechtlichen Dienst- oder Amtsverhältnisses betreffen, ist Streitwert

1.: die Summe der für ein Kalenderjahr zu zahlenden Bezüge mit Ausnahme nicht ruhegehaltsfähiger Zulagen, wenn Gegenstand des Verfahrens ein Dienst- oder Amtsverhältnis auf Lebenszeit ist,
2.: im Übrigen die Hälfte der für ein Kalenderjahr zu zahlenden Bezüge mit Ausnahme nicht ruhegehaltsfähiger Zulagen.

Maßgebend für die Berechnung ist das laufende Kalenderjahr. Bezügebestandteile, die vom Familienstand oder von Unterhaltsverpflichtungen abhängig sind, bleiben außer Betracht. Betrifft das Verfahren die Verleihung eines anderen Amts oder den Zeitpunkt einer Versetzung in den Ruhestand, ist Streitwert die Hälfte des sich nach den Sätzen 1 bis 3 ergebenden Betrags.

(7) Ist mit einem in Verfahren nach Absatz 6 verfolgten Klagebegehren ein aus ihm hergeleiteter vermögensrechtlicher Anspruch verbunden, ist nur ein Klagebegehren, und zwar das wertmäßig höhere, maßgebend.

(8) Dem Kläger steht gleich, wer sonst das Verfahren des ersten Rechtszugs beantragt hat.

Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO | § 152

(1) Entscheidungen des Oberverwaltungsgerichts können vorbehaltlich des § 99 Abs. 2 und des § 133 Abs. 1 dieses Gesetzes sowie des § 17a Abs. 4 Satz 4 des Gerichtsverfassungsgesetzes nicht mit der Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht angefochten werden.

(2) Im Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht gilt für Entscheidungen des beauftragten oder ersuchten Richters oder des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle § 151 entsprechend.