Bayerischer Verwaltungsgerichtshof Beschluss, 08. Dez. 2016 - 20 CS 16.1609

I.

Der Beschluss des Verwaltungsgerichts Regensburg vom 29. Juli 2016 wird geändert. Der Antrag auf Wiederherstellung bzw. Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Klage der Antragstellerin gegen die Ziffern 1, 2, 3 und 9 des Bescheids des Landratsamts Passau vom 17. März 2016 wird abgelehnt.

II.

Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen.

III.

Der Streitwert wird für das Verfahren in beiden Rechtszügen auf jeweils 10.000,-- EUR festgesetzt.

I. Mit inzwischen bestandskräftigem Bescheid vom 24. September 2014 verpflichtete das Landratsamt Passau (Landratsamt) die Antragstellerin auf den Grundstücken Fl.Nrn. 155, 155/1 und 162 der Gemarkung ..., Gemeinde ..., unter anderem den in der dort bezeichneten Fläche 6 (Zufahrt) eingebauten pechhaltigen Straßenaufbruch innerhalb von sechs Wochen nach Zustellung des Bescheides entweder gemäß Nr. 5.2.2.1 des Merkblattes Nr. 3.4/1 des Bayerischen Landesamts für Umwelt vom 20. März 2001 in der Fassung vom Juli 2013 (Merkblatt 3.4/1) mit einer wasserundurchlässigen Schicht fachgerecht nach den anerkannten Regeln der Technik zu versiegeln oder diese sowohl horizontal als auch vertikal restlos auszubauen und einer ordnungsgemäßen Entsorgung zuzuführen (Ziff. 1 Buchst. a) und b) des Bescheids).

Mit dem streitgegenständlichen Bescheid vom 17. März 2016 widerrief das Landratsamt den Bescheid vom 24. September 2014 in Nr. 1 Buchst. a) für die Fläche 6 (Zufahrt) dahingehend, dass eine Versiegelung nicht mehr erfolgen könne. In Ziffer 2 dieses Bescheides verpflichtete es die Antragstellerin, den im Bereich der Fläche 6 als Fundamentationsschicht eingebauten pechhaltigen Straßenaufbruch innerhalb von sechs Wochen nach Zustellung dieses Bescheides sowohl horizontal als auch vertikal restlos auszubauen und einer ordnungsgemäßen Entsorgung zuzuführen (entsprechend Ziff. 1b des Ausgangsbescheides vom 24.9.2014). In Ziffer 3 verpflichtete es die Antragstellerin, den Ausbau gemäß Nr. 2 von einem Sachverständigen gemäß § 18 Bundesbodenschutzgesetz überwachen und dokumentieren zu lassen. Die sofortige Vollziehung der Ziffern 2 (entsprechend Ziffer 6 des Ausgangsbescheides vom 24.9.2014) und 3 wurde in Ziffer 5, die der Ziffer 1 mit separatem Bescheid vom 23. Mai 2016 angeordnet.

Gegen diesen Bescheid ließ die Antragstellerin durch ihre Bevollmächtigten mit am 18. April 2016 beim Bayerischen Verwaltungsgericht Regensburg eingegangenem Schriftsatz Klage erheben, über die noch nicht entschieden wurde (Az. RN 8 K 16.599).

Am 29. April 2016 ließ die Antragstellerin durch ihre Bevollmächtigten einen Antrag auf Wiederherstellung bzw. Anordnung der aufschiebenden Wirkung ihrer Klage beim Verwaltungsgericht Regensburg stellen. Das Verwaltungsgericht hat mit Beschluss vom 29. Juli 2016 die aufschiebende Wirkung der Klage gegen Ziffer 1, Ziffer 2 und Ziffer 3 des Bescheides vom 17. März 2016 wiederhergestellt, im Übrigen (soweit die Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Klage hinsichtlich Ziff. 9 des Bescheides vom 17.3.2016 (Kostenentscheidung) begehrt worden war) den Antrag abgelehnt. In der Begründung des Beschlusses hat das Verwaltungsgericht ausgeführt, dass Rechtsgrundlage für den in Ziffer 1 des Bescheides verfügten Teilwiderruf Art. 49 Abs. 1 BayVwVfG sei, und dass dessen Tatbestandsvoraussetzungen vorlägen. Die nach dem Teilwiderruf verbleibende Ausbauanordnung könne ihrerseits rechtmäßig Bestand haben, insbesondere sei sie nicht unverhältnismäßig. Allerdings sei der Teilwiderruf ermessensfehlerhaft erfolgt. Es liege ein Ermessensfehlgebrauch der Behörde vor. Das Landratsamt sei davon ausgegangen, dass die Alternative der Versiegelung der streitgegenständlichen Fläche 6 tatsächlich ausscheide und deshalb eine Änderung der abfallrechtlichen Anordnung vom 24. September 2014 veranlasst sei. Tatsächlich ergebe sich aus den vorliegenden Gutachten aber, dass eine Versiegelung nicht vollumfänglich ausgeschlossen sei. Die Variante des Ausbaus stelle sich zwar auch aus der Sicht des Gerichts als die geeignetere Maßnahme dar, jedoch sei die Versiegelungsvariante gerade nicht bzw. zumindest nicht vollumfänglich aus tatsächlichen Gründen ausgeschlossen. Die Ermessenserwägungen des Landratsamts basierten folglich auf falschen tatsächlichen Voraussetzungen. Die in Ziffern 2 und 3 getroffenen Anordnungen verstießen gegen den Bestimmtheitsgrundsatz des Art. 37 Abs. 1 BayVwVfG. Bei Ziffer 2 sei schon nicht klar erkennbar, ob es sich bei der dort formulierten Ausbauanordnung um eine wiederholende Verfügung ohne Verwaltungsaktscharakter oder um eine neuerliche Anordnung mit Verwaltungsaktscharakter handele. Da Ziffer 3 auf Ziffer 2 Bezug nehme, diese aber nicht hinreichend bestimmt sei, verstoße auch Ziffer 3 gegen Art. 37 Abs. 1 BayVwVfG.

Gegen den dem Landratsamt am 2. August 2016 zugestellten Beschluss hat der Antragsgegner mit am 9. August 2016 beim Verwaltungsgericht eingegangenem Schriftsatz die vorliegende Beschwerde erhoben. Er beantragt,

den Beschluss des Verwaltungsgerichts Regensburg vom 29. Juli 2016 zu ändern und den Antrag auf Wiederherstellung der Klage gegen Ziffern 1 bis 3 des Bescheides des Landratsamts Passau vom 17. März 2016 abzulehnen.

Ein Ermessensfehlgebrauch liege nicht vor. Das Landratsamt habe auch in seine Erwägungen einbezogen, dass der vom Gutachter der Antragstellerin vorgegebene Befestigungsaufbau im Bereich der Aufschlusspunkte zweier Bohrungen realisiert werden könne. Im Bescheid werde auf Seiten 6 f. die Diskussion der Fachleute aufgegriffen und auch die zusammenfassende Bewertung der Gutachterin des Landratsamts, Diplom-Geologin ..., wiedergegeben. Eine weitere Auseinandersetzung mit dem Aspekt, dass im Bereich der Aufschlusspunkte zweier Bohrungen der vorgeschlagene Befestigungsaufbau möglich wäre, habe sich ermessensfehlerfrei erübrigt, da es unrealistisch wäre, die Zufahrtstraße in zweierlei Bereiche aufzuteilen. Ohne umfangreiche weitere Bohrungen sei bereits nicht feststellbar, wie weit die Bereiche reichten, in denen die Versiegelung als Sicherungsmaßnahme genügen könnte. Die Versiegelung als tatsächliche im Sinne von technischer Möglichkeit werde weder vom Landratsamt noch vom Verwaltungsgericht verkannt. Wenn sie jedoch in Ermangelung eines flächendeckend ordnungsgemäßen Unterbaus und Einbaus des pechhaltigen Materials nicht entsprechend den Vorgaben des einschlägigen Merkblatts 3.4/1 zu einer ordnungsgemäßen und schadlosen Abfallverwertung im Sinne von § 7 Abs. 3 Kreislaufwirtschaftsgesetz (KrWG) führen könne, könne es keinen Ermessensfehlgebrauch bedeuten, wenn das Landratsamt sie ausscheiden lasse. Auch die notwendige Bestimmtheit liege vor. Ziffer 2 des Bescheides wiederhole zwar die bereits im Bescheid vom 24. September 2014 enthaltene Verpflichtung zum Ausbau des in die Fläche 6 eingebauten pechhaltigen Straßenaufbruchs, sei aber in den Bescheid vom 17. März 2016 mit aufgenommen worden, weil die dafür gesetzte Frist neu in Lauf habe gesetzt werden sollen. Andernfalls hätte die Fristsetzung des ursprünglichen Bescheides fortbestanden, die abgelaufen gewesen sei, so dass die Vollstreckung aus diesem Bescheid ohne weiteren Fristenlauf hätte durchgeführt werden können. Dies sei nicht als sachgerecht erschienen. Ein Widerspruch zum Bescheid vom 24. September 2014 habe insoweit nicht bestanden. Ein vollumfänglicher Widerruf sei nicht geboten gewesen, nachdem die bereits dort bestimmte Verpflichtung der Antragstellerin zum Ausbau des pechhaltigen Straßenaufbruchs als solche aufrechterhalten werden sollte. Für die Antragstellerin sei klar erkennbar, welche Handlungspflicht sich aus dem Bescheid ergäbe, nämlich die Ausbaupflicht, für die eine neue Frist ab Zustellung des neuen Bescheides festgesetzt werde. Das Erfordernis der in Ziffer 3 neu aufgenommenen Überwachungs- und Dokumentationspflicht habe sich aus den praktischen Erfahrungen bei den Ausbauarbeiten an den Stallumfahrungen (Flächen 3, 4 und 5) ergeben. Ein Nachweis dafür, dass die Vorgaben eines ordnungsgemäßen Rückbaus eingehalten würden, insbesondere das Separierungsgebot (§ 9 Abs. 1 KrWG) und das Vermischungsverbot (§ 9 Abs. 2 Satz 1 KrWG) eingehalten würden, könne damit erbracht werden. Daher sei Ziffer 3 in den Bescheid aufgenommen worden.

Die Antragstellerin beantragt:

Die Beschwerde gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Regensburg vom 29. Juli 2016 wird zurückgewiesen.

Wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausführe, sei das Landratsamt fehlerhaft davon ausgegangen, dass die Alternative der Versiegelung aus tatsächlichen Gründen ausscheide. Die von der Antragstellerin in Auftrag gegebenen Gutachten der Baustoffprüfanstalt für Asphalt- und Erdbau GmbH (BAE) sei zu dem richtigen Ergebnis gekommen, dass eine Versiegelung der Fundationsschicht aus straßenbautechnischer und aus abfallrechtlicher Sicht ohne weiteres möglich sei. Von der Antragstellerin sei unter Beweis gestellt worden, dass beim Einbau der Fundationsschicht die Vorgaben des Merkblattes 3.4/1 beachtet worden seien. Entgegen den Behauptungen der vom Landratsamt eingeschalteten Gutachterin liege ein flächendeckend ordnungsgemäßer Unterbau vor. Ergänzend werde darauf hingewiesen, dass zwischen dem Grundstückseigentümer und der Antragstellerin ein Zivilverfahren vor dem Landgericht Passau anhängig sei. In der mündlichen Verhandlung vom 23. Juni 2016 habe die vom Landratsamt beauftragte Gutachterin ... als Sachverständige ausgeführt, dass sie bei der Zufahrtsstraße, wo keine Fahrsilosäfte hinkämen, kein Problem sähe, wenn diese versiegelt worden wäre. Daraus ergäbe sich, dass auch die Gutachterin des Landratsamtes davon ausgehe, dass zum damaligen Zeitpunkt eine Versiegelung technisch und rechtlich möglich gewesen sei. Hieran habe sich in den letzten sieben Jahren nichts geändert, da der Unterbau in keiner Weise verändert worden sei. Den Ausführungen des Verwaltungsgerichts zur Unbestimmtheit der Ziffern 2 und 3 sei vollumfänglich beizupflichten. Entgegen der Auffassung des Antragsgegners sei für den Bescheidsempfänger nicht klar erkennbar, ob es sich um eine wiederholende Verfügung oder um eine neuerliche Anordnung handeln solle. Dies habe Auswirkungen auf die Rechtsschutzmöglichkeiten des Bescheidsempfängers, da aus der Tenorierung auch in Zusammenschau mit den Bescheidsgründen nicht ersichtlich werde, welche Anordnungen überhaupt angefochten werden müssten. Gehe man wie der Antragsgegner davon aus, dass es sich bei den Ziffern 2 und 3 um neue Verwaltungsakte handle, folge daraus ihre Rechtswidrigkeit. Denn dann wäre ein teilweiser Widerruf der Ziffer 1 nicht möglich gewesen. Ansonsten würden nämlich aus beiden Bescheiden mehrere Anordnungen nebeneinander Wirksamkeit für sich beanspruchen. Für den Bescheidsempfänger sei nicht mehr zu erkennen, welche der beiden Ausbauanordnungen überhaupt gelten solle. Unabhängig davon könne nicht davon ausgegangen werden, dass die Klage aller Voraussicht nach keinen Erfolg haben werde. Aufgrund der teilweise nicht in Einklang zu bringenden gutachterlichen Stellungnahmen, sei der Ausgang des Verfahrens als offen zu betrachten. Insoweit sei aber das private Interesse der Antragstellerin an der aufschiebenden Wirkung als überwiegend anzusehen, da die nicht versiegelte Fundationsschicht bereits seit ca. sieben Jahren eingebaut sei.

Hinsichtlich weiterer Einzelheiten wird auf die Behördenakten, die Schriftsätze im Antragsverfahren vor dem Verwaltungsgericht und die im Beschwerdeverfahren ausgetauschten Schriftsätze Bezug genommen.

II.Die zulässige Beschwerde hat Erfolg. Die in der Beschwerdebegründung dargelegten Gründe, auf deren Prüfung der Verwaltungsgerichtshof nach § 146 Abs. 4 Satz 2 VwGO beschränkt ist, rechtfertigen eine Abänderung der angefochtenen Entscheidung. Die nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO unter Berücksichtigung der Erfolgsaussichten in der Hauptsache zu treffende Interessenabwägung führt zu dem Ergebnis, dass der Antrag auf Gewährung des vorläufigen Rechtsschutzes insgesamt abzulehnen ist. Die Klage der Antragstellerin im Hauptsacheverfahren wird voraussichtlich erfolglos bleiben, so dass das Interesse an der aufschiebenden Wirkung ihrer Klage gegenüber dem öffentlichen Interesse an der sofortigen Vollziehbarkeit der abfallrechtlichen Anordnung des Antragsgegners nachrangig ist.

1. Entgegen den Ausführungen des Verwaltungsgerichts im angefochtenen Beschluss erfolgte der Teilwiderruf der Nr. 1 des Bescheides vom 14. September 2014 im streitgegenständlichen Bescheid (Ziffer 1) nicht ermessensfehlerhaft. Ein Ermessensfehlgebrauch liegt tatsächlich nicht vor.

Nach § 114 S. 1, 2. Alt. VwGO prüft das Gericht auch, ob die Behörde ihr Ermessen nicht entsprechend dem Zweck der Ermächtigung ausgeübt hat (Ermessensfehlgebrauch). Es vergleicht dabei die Gründe der Behörde mit dem Gesetzeszweck. Neben den Fällen der Willkür und der Verfolgung sachfremder Ziele umfasst dies auch die Prüfung, ob die Behörde den Zweck des Gesetzes zutreffend und vollständig erfasst hat und sich an dieses Normprogramm gehalten hat (Rennert in Eyermann, VwGO, 14. Aufl. 2014, § 114 Rn. 20). Als ein Fall des Ermessensfehlgebrauchs wird es verbreitet auch gesehen, wenn die Behörde bei ihrem Handeln von unzutreffenden, unvollständigen oder falsch gedeuteten tatsächlichen oder rechtlichen Voraussetzungen ausgeht (so Kopp/Schenke, VwGO, 22. Aufl. 2016, § 114, Rn. 12), wobei hier grundsätzlich zu differenzieren ist, ob sich der jeweilige Aspekt auf den Tatbestand des Gesetzes oder die Ermessensentscheidung bezieht (so VG Köln, U. v. 10.12.1981, NJW 1983, 1213, 1214). Ob dies hier der Fall ist, oder ob die Frage, ob eine Versiegelung der Zufahrt den Anforderungen des Merkblatts 3.4/1 entsprechen würde, stattdessen im Rahmen der Verhältnismäßigkeit des Teilwiderrufs (Versiegelung als mildere Maßnahme) zu prüfen wäre, kann offen bleiben, da das Landratsamt im Ergebnis nicht von falschen Tatsachen ausging (s.u.).

Bei der gerichtlichen Kontrolle sind grundsätzlich diejenigen Erwägungen maßgeblich, die die Behörde tatsächlich angestellt hat. Es kommt auf die tatsächlichen Gründe für die Entscheidung, nicht auf deren Begründbarkeit an (Rennert in Eyermann, VwGO, 14. Aufl. 2014, § 114 Rn. 22). Ist eine Begründung im Bescheid erfolgt, so spricht eine tatsächliche Vermutung dafür, dass sie die den Bescheid tragenden Erwägungen vollständig wiedergibt (Rennert a. a. O., Rn. 23).

Nach diesen Maßstäben liegt ein Ermessensfehlgebrauch nicht vor. Anhaltspunkte für Willkür oder die Verfolgung sachfremder Ziele liegen nicht vor. Das Landratsamt legte seiner Entscheidung auch keine unzutreffenden tatsächlichen Annahmen zugrunde. Die im Bescheid wiedergegebene Begründung für die Ermessensbetätigung, die sich insbesondere auf den Seiten 18 bis 20 des Bescheides findet, geht bei genauer Betrachtung nicht von dem vom Verwaltungsgericht angenommenen tatsächlichen Ansatz, dass eine nachträgliche Versiegelung der Teilfläche 6 im Ganzen tatsächlich ausscheide, aus. Zwar findet sich auf Seite 20 des Bescheides die Aussage, dass eine Versiegelung nach den anerkannten Regeln der Technik nicht durchführbar sei, diese Aussage gibt jedoch die gesamte Argumentation des Landratsamtes nur verkürzt wieder. Denn tatsächlich wird auf den Seiten 19 und 20 des Bescheides ausführlich dargelegt, dass nicht zweifelsfrei angenommen werden könne, dass im gesamten Bereich der Zufahrtsstraße (Fläche 6) unterhalb der teer-/pechhaltigen Schicht flächendeckend eine Frostschutzschicht als kapillarbrechende Schicht vorhanden sei. Die Bescheidsbegründung bezieht sich dabei unter genauer Quellenangabe auf die verschiedenen von den Beteiligten im Verwaltungsverfahren eingeholten Stellungnahmen von Sachverständigen.

So führt der Beklagte auf Seite 19 des Bescheids unter Ziffer 3 zunächst aus, dass nicht zweifelsfrei angenommen werden könne, dass im gesamten Bereich der Zufahrtsstraße unterhalb der pech-/teerhaltigen Schichtflächen deckend eine Frostschutzschicht als kapillarbrechende Schicht vorhanden sei. Unter Ziffer 4 wird dies dahingehend konkretisiert, dass dem Bericht zur Detailuntersuchung III. zu entnehmen sei, dass im Bereich der Bohrpunkte BS1 und BS3 eine kapillarbrechende Frostschutzschicht nicht habe festgestellt werden können. Demgegenüber komme die BAE zwar in ihren Stellungnahmen zu dem Ergebnis, dass ab dem Bau-km 020 eine kapillarbrechende Frostschutzschicht vorliege, das Landratsamt bzw. die vom Landratsamt herangezogene Sachverständige seien bei den für die genannten Stellungnahmen angelegten Schürfen jedoch nicht anwesend gewesen. Aus den dem Landratsamt übermittelten Fotos könne nicht zweifelsfrei entnommen werden, dass ein ordnungsgemäßer Einbau einer kapillarbrechenden Schicht erfolgt sei. Zudem führt es unter Ziffer 5 aus, dass für den Einbau des pech-/teerhaltigen Straßenaufbruchs im Bereich der Zufahrt keine Dokumentation im Sinne einer Eigen- und/oder Fremdüberwachung vorliege. Daraus ergibt sich, dass das Landratsamt nicht davon ausging, dass eine nachträgliche Versiegelung der Teilfläche 6 im Ganzen ausscheide, sondern dass nicht davon ausgegangen werden könne, dass die Voraussetzungen für eine nachträgliche Versiegelung der Teilfläche 6 im Ganzen vorlägen. Ob eine Versiegelung von Teilbereichen der Fläche technisch möglich ist, ist dagegen rechtlich unerheblich, da sie zur Beseitigung der Abfalleigenschaft des teerhaltigen Straßenaufbruchs nur dann geeignet ist, wenn sie im gesamten Bereich der Fläche 6 durchführbar ist. Eine Aufteilung der Fläche 6 in Bereiche, in denen eine Versiegelung möglich ist, und in andere Teilbereiche war weder möglich noch aus abfallrechtlicher Sicht sinnvoll.

Diese für die Ermessensentscheidung des Landratsamts maßgebliche Einschätzung wird auch durch den Vortrag der Antragstellerin im Beschwerdeverfahren nicht widerlegt. Die Antragstellerin versucht im Beschwerdeverfahren unter Heranziehung der verschiedenen gutachterlichen Stellungnahmen der BAE darzulegen, dass für den Bereich der Zufahrt eine den Vorgaben des Merkblatts 3.4/1 entsprechende Versiegelung dieser Fläche und damit eine ordnungsgemäße und schadlose Verwertung des dort verbauten teerhaltigen Straßenaufbruchs im Sinne von § 7 Abs. 3 KrWG möglich ist. Dass eine nachträgliche Versiegelung der gesamten Zufahrt möglich ist, wird durch die verschiedenen Gutachten der BAE aber nicht zur Überzeugung des Senats nachgewiesen. Denn sowohl durch die im Auftrag des Landratsamts erfolgten Bohrungen und Schürfe als auch durch die im Auftrag der Antragstellerin erfolgten Schürfe können allein punktuelle Erkenntnisse über den an diesen Stellen vorliegenden Aufbau der Zufahrt erlangt werden. Eine aussagekräftige Dokumentation des erfolgten Einbaus, wie er in Ziffer 5.2.3 des Merkblatts 3.4/1 und in Ziffer 10 der Zusätzlichen technischen Vertragsbedingungen und Richtlinien für die umweltverträgliche Verwertung von Ausbaustoffen mit teer-/pechtypischen Bestandteilen im Straßenbau in Bayern (ZTVuVA-StB By 03) für später eventuell erforderliche Aus- oder Umbaumaßnahmen verlangt wird, liegt hier gerade nicht vor. Die im Verwaltungsverfahren von der Antragstellerin auf mehrmaliges Verlangen des Landratsamts vorgelegte „Dokumentation“ vom 14. September 2010 (Bl. 204/205 der Behördenakte) beschränkt sich auf eine Liste der Mengen des angelieferten teerhaltigen Straßenaufbruchs und die Bezeichnung der jeweiligen Entnahmestellen sowie eine grobe Skizze, an welchen Stellen teerhaltiger Straßenaufbruch verbaut wurde. Aussagen über die eingebaute Menge oder Schichtdicke am jeweiligen Ort, die Einbauweise und die hydrogeologischen Standortverhältnisse sowie vorhandene Untersuchungsergebnisse hinsichtlich der verschiedenen, von unterschiedlichen Ausbauorten stammenden Mengen, sind entgegen dem Merkblatt 3.4/1 nicht enthalten. Daher sind auf der Grundlage von Unterlagen, die beim Einbau erstellt wurden, keinerlei Rückschlüsse möglich über die Dicke der jeweiligen Schichten und die Art des Einbaus.

Zudem finden sich auch nirgendwo Feststellungen dazu, dass die Seitenflächen der eingebauten pechhaltigen Schicht mit Bitumenemulsion versiegelt wurden, wie im Merkblatt 3.4/1 (Ziffer 5.2.2.1 am Ende) und in den Anforderungen an die stoffliche Verwertung von mineralischen Reststoffen/Abfällen der LAGA (Stand November 1997, Teil II - 1.3.3) gefordert.

Im Ergebnis bedeutet dies, dass aufgrund der beim Einbau des teerhaltigen Straßenaufbruchs nicht erfolgten Dokumentation im Sinne des Merkblatts 3.4/1 von einem ordnungsgemäßen Einbau im Sinne des Merkblatts nicht ausgegangen werden kann. Die von der Antragstellerin nachträglich durchgeführten Untersuchungen konnten aufgrund ihres punktuellen Charakters diesen Mangel nicht beheben, umso mehr als das Ergebnis der nachträglichen Untersuchungen zwischen den von den Beteiligten beauftragten Sachverständigen weiterhin streitig ist.

An diesem Befund ändert auch die von der Antragstellerin angeführte Zeugenaussage der vom Landratsamt beauftragten Gutachterin vor dem LG Passau nichts, da diese nichts an den dargestellten fehlenden flächendeckenden Erkenntnissen über den Aufbau der Zufahrtstraße ändert.

Das Landratsamt ging daher bei Erlass des streitgegenständlichen Bescheids nicht von einem unzutreffenden Sachverhalt aus. Ein Ermessensfehler liegt damit nicht vor.

2. Entgegen der Annahme des Verwaltungsgerichts ist Ziffer 2 des Bescheides vom 17. März 2016 nicht wegen fehlender Bestimmtheit und damit wegen Verstoßes gegen Art. 37 Abs. 1 BayVwVfG rechtswidrig. Ein Verwaltungsakt ist im Sinne von Art. 37 Abs. 1 BayVwVfG hinreichend bestimmt, wenn die durch ihn getroffene Regelung so vollständig, klar und unzweideutig zu erkennen ist, dass für den Adressaten ohne weiteres erkennbar ist, was genau von ihm gefordert wird, sowie wenn die Behörden, die mit dem Vollzug betraut sind oder für deren sonstiges Verwaltungshandeln der Verwaltungsakt von Bedeutung ist, seinen Inhalt etwaigen Vollstreckungshandlungen oder sonstigen Entscheidungen zugrunde legen können (vgl. zum Ganzen Tiedemann in Beck-OK, VwVfG, 32. Edition, Stand 1.4.2016, § 37 Rn. 1 f., m. w. N.). Das Erfordernis der hinreichenden Bestimmtheit bezieht sich auch auf die Rechtsnatur des jeweiligen Verwaltungshandelns. Es muss deutlich zum Ausdruck kommen, dass es sich um einen Verwaltungsakt handelt (Tiedemann a. a. O., Rn. 9). Ob eine behördliche Maßnahme die Kriterien des Art. 35 BayVwVfG erfüllt, ist entsprechend den zu §§ 133, 157 BGB entwickelten Maßstäben nach ihrem objektiven Erklärungswert zu beurteilen. Maßgebend ist, wie der Empfänger die Erklärung unter Berücksichtigung der ihm erkennbaren Umstände bei objektiver Würdigung verstehen muss; Unklarheiten gehen zulasten der Verwaltung (BVerwG, U. v. 5.11.2009 - 4 C 3.09 - BVerwGE 135, 209, Rn. 21 m. w. N.). Liegen Zweifel an der Bestimmtheit des Verwaltungsakts vor, so ist vorrangig zu versuchen, diese durch eine Auslegung unter Berücksichtigung der Begründung des Bescheides zu beseitigen. Ist dies möglich, so liegt Unbestimmtheit nicht vor und der Verwaltungsakt ist hinreichend bestimmt (Stelkens in Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 8. Aufl. 2014, § 37 Rn. 7 m. w. N.; Tiedemann in Beck-OK a. a. O., Rn. 5).

So verhält es sich hier. Denn eine Auslegung führt zu dem Ergebnis, dass in Ziffer 2 des streitgegenständlichen Bescheids eine Regelung getroffen wurde, und zwar insoweit, als für den Ausbau des teerhaltigen Straßenaufbruchs eine neue Frist gesetzt wurde, und damit ein Verwaltungsakt vorliegt. Dafür spricht einerseits bereits die Bezeichnung des Bescheids vom 17. März 2016 insgesamt als solchen und die Nennung der Ziffer 2 im Bescheidstenor. Daneben deutet aber auch die nicht zwischen einzelnen Ziffern des Bescheids differenzierende Rechtsbehelfsbelehrung in diese Richtung. Andererseits spricht auch die in Ziffer 5 verfügte Anordnung der sofortigen Vollziehung „entsprechend Ziffer 6 des Ausgangsbescheides vom 24.9.2014“ für die Annahme eines Verwaltungsaktes, da diese ansonsten gegenstandslos wäre. Dagegen spricht damit aus der Sicht des Senats, dass die Antragsgegnerin im Verfahren vor dem Verwaltungsgericht (S. 3 der Antragserwiderung v. 23. Mai 2016) ausführte, dass die Ziffer 2 lediglich „zur Klarstellung“ in den Bescheid aufgenommen worden sei, was darauf hindeuten könnte, dass eine Regelung im Sinne von Art. 35 BayVwVfG nicht beabsichtigt war. Bei genauerer Betrachtung spricht aber auch dieser Aspekt nicht gegen die Annahme einer Regelung. Denn bei Vergleich der in Ziffer 1 Buchst. b des Bescheids vom 24. September 2014 enthaltenen „ursprünglichen“ Ausbauverpflichtung mit der Ausbauverpflichtung in Ziffer 2 des streitgegenständlichen Bescheids ist ein inhaltlicher Unterschied nicht feststellbar, allein eine neue Frist, und zwar sechs Wochen ab Zustellung dieses Bescheids (vom 17. März 2016) wird festgesetzt. Damit erschließt sich der Umfang der in Ziffer 2 getroffenen Regelung dahingehend, dass allein eine neue Frist angeordnet wurde und die aufgrund des in Ziffer 1 des Bescheids vom 17. März 2016 verfügten Teilwiderrufs bestehen bleibende Ausbauverpflichtung lt. Ziffer 1 Buchst. b des Bescheids vom 24. September 2014 lediglich zur Klarstellung in Ziffer 2 des streitgegenständlichen Bescheids wiedergegeben wurde. Ohne die Setzung einer neuen Frist hätte eine Vollstreckung in der Form einer Fälligstellung der angedrohten Zwangsgelder bereits unmittelbar nach Erlass des Bescheides vom 17. März 2016 erfolgen können, da die Frist für den Ausbau und die Entsorgung des eingebauten Materials dann sechs Wochen nach Zustellung des Bescheides vom 24. September 2014 betragen hätte. Dies war aber vom Landratsamt erkennbar nicht beabsichtigt.

Entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts spricht auch die Begründung des Bescheids bei genauer Betrachtung nicht für die Annahme, dass das Landratsamt eine komplett neue Ausbauanordnung erlassen wollte. Denn es prüft im streitgegenständlichen Bescheid allein die Verhältnismäßigkeit des in Ziffer 1 verfügten Teilwiderrufs (S. 20/21). Die Rechtmäßigkeit einer Ausbauanordnung selbst wird in der Bescheidsbegründung entgegen der Annahme des VG nicht geprüft, vielmehr erfolgt die Begründung anhand der Widerrufsvorschrift des Art. 49 BayVwVfG (vgl. S. 17f). Zuzugeben ist zwar, dass die wiederholte Verwendung der Formulierung „der Teilwiderruf und die Anordnung des Ausbaus“ insbesondere im Rahmen der Verhältnismäßigkeitsprüfung missverständlich ist. Da allerdings in der Bescheidsbegründung keine Ausführungen zur Rechtmäßigkeit der Ausbauanordnung gemacht werden und diese ohnehin in weitestgehend identischer Art und Weise in dem bestandskräftigen Bescheid vom 24. September 2014 enthalten war, werden dadurch keine Zweifel am Inhalt der Entscheidung geweckt. Die Ergebnisse der Detailuntersuchung III wurden vom Landratsamt im Bescheid zur Begründung des Widerrufs herangezogen, dass damit eine erneute Anordnung der Ausbauverpflichtung begründet werden sollte, erschließt sich dem Senat nicht. Daher kann dieser Umstand auch nicht gegen die dargestellte Auslegung des Bescheids ins Feld geführt werden.

Die vom Landratsamt gewählte Formulierung der Ziffer 2 des Bescheids vom 17. März 2016 lässt unter dem Gesichtspunkt, dass der Bestimmtheitsgrundsatz des Art. 37 Abs. 1 BayVwVfG verlangt, dass der Adressat ohne weiteres aus den Bescheid erkennen können muss, was genau von ihm gefordert wird (Tiedemann a. a. O., Rn. 1 m. w. N.), nichts zu wünschen übrig: Die Antragstellerin als Bescheidsadressatin weiß eindeutig und unmissverständlich, dass ihr aufgrund des streitgegenständlichen Bescheids die zunächst im Bescheid vom 24. September 2014 eröffnete Möglichkeit der Versiegelung der Fläche 6 nicht mehr offen steht. Sie weiß darüber hinaus auch, dass sie für den Ausbau und die Entsorgung eine Frist von sechs Wochen ab Zustellung des Bescheids vom 17. März 2016 hat. Dementsprechend war sie auch über die Notwendigkeit, hiergegen um Rechtsschutz nachzusuchen, nicht im Unklaren, was sich bereits daran zeigt, dass sie dies tatsächlich auch getan hat.

3. Da Ziffer 2 entgegen den Ausführungen des Verwaltungsgerichts nicht unbestimmt ist, ist auch die darauf bezogene Ziffer 3 des Bescheides ebenso wenig unbestimmt. Die darin angeordnete Überwachung des Ausbaus und der Entsorgung durch einen Sachverständigen findet ihre Notwendigkeit in der Sicherstellung der Einhaltung des abfallrechtlichen Trennungsgebots nach § 9 Abs. 1 KrWG und des Vermischungsverbots nach § 9 Abs. 2 Satz 1 KrWG. Über die fehlende Bestimmtheit hinausgehende Gesichtspunkte, die zu einer Rechtswidrigkeit dieser Anordnung führen, sind weder vorgetragen noch ersichtlich.

Nach alledem hat die Anfechtungsklage der Antragstellerin gegen die Ziffern 1 bis 3 vom 17. März 2016 nach der im einstweiligen Rechtsschutzverfahren anzustellenden summarischen Prüfung keine Aussicht auf Erfolg. Das Interesse der Antragstellerin an der Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung ihrer Klage muss daher gegen das Vollzugsinteresse der öffentlichen Hand zurücktreten. Die neben den Erfolgsaussichten der Klage vom Bevollmächtigten der Antragstellerin geltend gemachten Interessen der Klägerin konnten neben den Erfolgsaussichten nicht berücksichtigt werden, da es sich gerade nicht um einen Fall handelt, bei dem die Erfolgsaussichten der Hauptsacheklage offen sind.

Die verwaltungsgerichtliche Entscheidung war daher dahingehend zu ändern, dass der Antrag vollständig abzuweisen war. Die Kostenentscheidung erfolgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf §§ 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 1 GKG.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO).