Bayerischer Verwaltungsgerichtshof Beschluss, 09. Mai 2017 - 13a ZB 16.1974

I.

Die Klage wird abgewiesen.

II.

Die Kosten des Verfahrens hat der Kläger zu tragen.

III.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des zu vollstreckenden Betrags abwenden, wenn nicht der Beklagte vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Die Beteiligten streiten über die Aufhebung eines Zuwendungsbescheids und die Rückforderung des bereits ausbezahlten Zuwendungsbetrags.

Der Kläger ist Landwirt und Inhaber des landwirtschaftlichen Betriebs mit der Betriebsnummer ... Bis zum Ende des Jahres 2012 war der Kläger Gesellschafter der Gesellschaft bürgerlichen Rechts N./R., die (auch) den genannten Betrieb bewirtschaftete. Nach Angaben des Klägers lag die Verantwortlichkeit für den Betrieb aber auch seinerzeit bei ihm.

Im Verpflichtungsjahr 2014 bewirtschaftete der Kläger ca. 21 ha Grünland (Mähweiden) in den Gemarkungen ... und ... der Gemeinde ...

Mit Mehrfachantrag vom 14. Mai 2014 beantragte er (wie bereits in den vergangenen Jahren) u. a. die Gewährung von Ausgleichszulage in benachteiligten Gebieten (AGZ). Mit Bescheid des Amtes für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten ... (Landwirtschaftsamt) vom 7. Oktober 2014 bewilligte der Beklagte dem Kläger eine Ausgleichszulage in Höhe von 528,75 €, die auch zur Auszahlung kam.

Bei einer Vor-Ort-Kontrolle im Betrieb des Klägers stellte das Landratsamt ... - Veterinäramt - u. a. fest, dass der Kläger seiner Kennzeichnungs- und Registrierungspflicht in Bezug auf die Führung des Bestandsregisters und dem „Herkunftssicherungs- und Informationssystem für Tiere“ (HIT-Datenbank) wiederholt nicht nachgekommen war. Im Bestand befanden sich tatsächlich 16 Rinder, während das Bestandsregister und die HIT-Datenbank einen Bestand von 64 Rindern auswiesen. Darüber hinaus waren zwei der tatsächlich im Bestand stehenden Tiere nicht im Bestandregister geführt und auch nicht, trotz überschrittener Meldefrist, in der HIT-Datenbank erfasst.

Der Kläger wurde bereits in den Jahren 2011, 2012 und 2013 wegen des gleichen Verstoßes sanktioniert und (u. a.) die Ausgleichszulage 2011 um 1%, 2012 um 15% und 2013 um 23% gekürzt.

Mit Schreiben vom 17. März 2015 hörte das Landwirtschaftsamt den Kläger zur beabsichtigten „Kürzung von 100%“ aller für das Jahr 2014 beantragten Prämien und zur Rückforderung der bereits ausgezahlten Ausgleichszulage für benachteiligte Gebiete in Höhe von 528,75 € an und gab Gelegenheit zur Äußerung bis zum 24. März 2015. Aus den Gründen des angefochtenen Bescheids vom 9. November 2015 geht hervor, dass die Bevollmächtigte des Klägers mit Schriftsatz vom 7. April 2015 Stellung nahm und auf eine Erkrankung von Tieren nach einer angeordneten Blauzungenimpfung des Bestandes sowie auf eine Erkrankung des Klägers und seiner Familie hinwies. Dieser Schriftsatz befindet sich nicht in den vorgelegten Verwaltungsakten.

Mit Bescheid vom 27. Juli 2015 widerrief das Landwirtschaftsamt seinen „Bewilligungsbescheid vom 08.10.2014“ und forderte einen Betrag von 528,75 € an zu viel gewährter Ausgleichszulage für das Verpflichtungsjahr 2014 zuzüglich Zinsen zurück.

Nachdem der Kläger gegen den Bescheid vom 27. Juli 2015 Klage erhoben hatte, „ersetzte“ das Landwirtschaftsamt seinen Bescheid vom 27. Juli 2015 durch einen neuen Bescheid vom 9. November 2015. Mit dem letztgenannten Bescheid nahm es den „Bescheid vom 07.10.2014“ mit Wirkung für die Vergangenheit zurück, lehnte für das Jahr 2014 die Gewährung einer Zuwendung ab und setzte den zu erstattenden Betrag auf 528,75 € zuzüglich Zinsen fest. Auf die Ausführungen zur Begründung des Bescheids wird verwiesen.

Am 5. Dezember 2015 ließ der Kläger zum Verwaltungsgericht Augsburg Klage erheben. Er beantragt,

den Bescheid des Landwirtschaftsamts vom 9. November 2015 aufzuheben.

Dem Kläger sei kein vorsätzlicher Verstoß gegen Cross-Compliance-Bestimmungen vorzuwerfen. Bis zum Jahre 2008 sei der klägerische Betrieb ordnungsgemäß und beanstandungsfrei geführt worden. Im Jahr 2008 seien seine Rinder dann auf behördliche Anordnung gegen die Blauzungenkrankheit geimpft worden. Dadurch sei das Immunsystem der Tiere stark angegriffen worden. Tiere seien dann derart schwer an der Tierseuche „chronischer Botolismus“ erkrankt, dass sie hätten eliminiert werden müssen. Dies habe zum Zusammenbruch der gesamten Herde geführt. Dies habe im Betrieb des Klägers zu schwersten Schäden geführt. Der Kläger, seine Ehefrau und zwei seiner Kinder seien ebenfalls infiziert worden. Die Tierkrankheit „chronischer Botolismus“ sei nicht als Tierseuche anerkannt. Die Ursache der Erkrankungen seiner Tiere sei bis heute nicht geklärt. Der Kläger sei der Auffassung, dass insoweit ein human- und veterinärmedizinisches Sachverständigengutachten erforderlich sei.

Für den Beklagten beantragt die Staatliche Führungsakademie für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten,

die Klage abzuweisen.

Der angefochtene Bescheid vom 9. November 2015 sei rechtmäßig und verletze den Kläger nicht in eigenen Rechten. Der Kläger habe Kenntnis von seinen Kennzeichnungs- und Meldepflichten gehabt; ihm seien auch die möglichen Folgen seines rechtswidrigen Verhaltens bekannt gewesen. Dennoch habe er die Tiere nicht abgemeldet.

Die Kammer übertrug den Rechtsstreit dem Einzelrichter zur Entscheidung.

In der mündliche Verhandlung am 8. Juli 2016 erklärte der Kläger u. a., dass er das Bestandsregister und die HIT-Datenbank, in denen seit Jahren 48 Rinder als Bestand ausgewiesen seien, obwohl diese ebenfalls seit Jahren nicht mehr vorhanden seien, nicht berichtigen werde. Er verlange, dass der Beklagte die Ursache der Erkrankung seiner Tiere, die in der Blauzungenimpfung liege, durch ein Sachverständigengutachten aufkläre. Die Nichtberichtigung des Bestandsregisters und der HIT-Datenbank betrachte er als „Druckmittel“ gegenüber dem Beklagten.

Wegen weiterer Einzelheiten des Sachverhalts wird auf die Gerichtsakte und die vorgelegte Verwaltungsakte Bezug genommen.

Die zulässige Klage hat keinen Erfolg. Der Bescheid des Landwirtschaftsamts vom 9. November 2015 ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten.

1. Die Aufhebung des Zuwendungsbescheids vom 7. Oktober 2014 und die Ablehnung der Gewährung von Ausgleichszulage in benachteiligten Gebieten (AGZ) für das Verpflichtungsjahr 2014 in Nr. 1. und Nr. 2. des angefochtenen Bescheids kann (jedenfalls im Ergebnis) rechtlich nicht beanstandet werden.

Das Landwirtschaftsamt hat die Aufhebung des Zuwendungsbescheids mit Wirkung für die Vergangenheit auf Art. 48 Abs. 1 Satz 2 und Abs. 2 BayVwVfG gestützt, denn es ist davon ausgegangen, dass der Zuwendungsbescheid von Anfang an rechtswidrig war, weil der Kläger im gesamten Zuwendungsjahr 2014, d. h. auch bereits bei Einreichung seines Mehrfachantrags am 14. Mai 2014 und auch zum Zeitpunkt des Erlasses des Zuwendungsbescheids, gegen sog. Cross-Compliance-Bestimmungen, die auch bei der Inanspruchnahme von Ausgleichszulage in benachteiligten Gebieten (AGZ) zu beachten sind, verstoßen hat. Ob dieser Ansatz (anfängliche Rechtswidrigkeit des Zuwendungsbescheids) zutreffend ist, bedarf vorliegend keiner abschließenden Klärung, denn selbst dann, wenn man von einem anfänglich rechtmäßigen Zuwendungsbescheid und lediglich von einem Auflagenverstoß ausginge, wäre die Aufhebung des Bescheids mit Wirkung für die Vergangenheit - gestützt auf Art. 49 Abs. 2a Satz 1 Nr. 2 BayVwVfG - als „Widerruf“ zulässig.

1.1 Nach Art. 50a Abs. 1 Satz 1 der VO (EG) Nr. 1698/2005, der gemäß Art. 2 der VO (EU) Nr. 1310/2013 im Jahr 2014 fortgesetzt anwendbar war, hatte der Kläger als Empfänger von Ausgleichszulage in benachteiligten Gebieten (Art. 36 lit. a Ziff. II VO (EG) Nr. 1698/2005) für den gesamten Betrieb die in den Art. 5 und 6 sowie in den Anhängen II und III der VO (EG) Nr. 73/2009 genannten Grundanforderungen an die Betriebsführung und Vorschriften für die Erhaltung der Flächen in gutem landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand (Cross-Compliance-Regelungen) zu erfüllen. Dazu gehörten nach Anhang II Buchstabe A Nr. 7 VO (EG) Nr. 73/2009 auch Anforderungen an die Kennzeichnung und Registrierung von Tieren gemäß Art. 7 der VO (EG) Nr. 1760/2000, wonach Tierhalter ein (Tier-) Register auf dem neuesten Stand halten und der zuständigen Behörde in einer elektronischen Datenbank alle Veränderungen des Tierbestands (Umsetzung von Tieren in den oder aus dem Betrieb, Tiergeburten und Todesfälle bei Tieren) innerhalb bestimmter Fristen mitteilen müssen. Die Kommission hat hierzu in der VO (EG) Nr. 1082/2003 Durchführungsvorschriften für die in dem System zur Kennzeichnung und Registrierung von Rindern vorgesehenen Kontrollen erlassen. Auf nationaler Ebene wird dies konkretisiert durch die Verordnung zum Schutz gegen die Verschleppung von Tierseuchen im Viehverkehr - Viehverkehrsverordnung (ViehVerkV). Nach § 29 Abs. 1 ViehVerkV hat jeder Tierhalter jede Veränderung seines Rinderbestandes innerhalb von sieben Tagen (durch Eintragung in die HIT-Datenbank) anzuzeigen, und die in der letztgenannten Bestimmung verlangten Angabe (z. B. Betriebsnummer, Ohrmarkennummer, Zugangs- und Abgangsdatum) zu machen. § 32 Abs. 1 ViehVerkV bestimmt, dass Veränderungen des Bestands unverzüglich, Tiergeburten innerhalb von sieben Tagen in das Bestandsregister (Anlage 8 zu § 32 Abs. 1 ViehVerkV) eingetragen werden müssen.

Verstöße gegen anderweitige Verpflichtungen (Cross-Compliance) bei Maßnahmen zur Förderung der Entwicklung des ländlichen Raums durch den Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER), wie hier, führen gem. Art. 19 Abs. 1 der noch für das Verpflichtungsjahr 2014 geltenden VO (EU) Nr. 65/2011 zu Kürzungen gem. Art. 70 ff. VO (EG) Nr. 1122/2009. Nach Art. 72 Abs. 1 der zuletzt genannten Verordnung beläuft sich die Kürzung bei einem vom Betriebsinhaber begangenen vorsätzlichen Verstoß gegen anderweitige Verpflichtungen in der Regel auf 20% des Zuwendungsbetrags; der Kürzungsbetrag kann aber auch auf 100% erhöht werden.

1.2 Der Kläger hat über vier Jahre hinweg, mindestens seit 2011 bis 2014 eine Berichtigung seines Bestandsverzeichnisses und der HIT-Datenbank in Bezug auf 48 Rinder, die seit Jahren nicht mehr im Bestand stehen, unterlassen und verweigert, wie er selbst in der mündlichen Verhandlung erklärt hat, eine Berichtigung auch weiterhin. Dass der Kläger bis Ende des Jahres 2012 Gesellschafter der N./R. GbR war, ändert nichts daran, dass auch die Verstöße in den Jahren 2011 und 2012 ihm zuzurechnen sind, da er - wie er in der mündlichen Verhandlung angegeben hat - ständig seinen Betrieb in ... verantwortlich geführt hat. Angesichts der Einlassung des Klägers in der mündlichen Verhandlung kann auch kein Zweifel daran bestehen, dass der Kläger vorsätzlich, andauernd und beharrlich gegen die Cross-Compliance-Regelungen über die Führung seines Bestandsverzeichnisses sowie die Meldungen an die HIT-Datenbank verstoßen hat und verstößt, um, wie der Kläger meint, auf den Beklagten Druck auszuüben.

Hinsichtlich der sich nach den obigen Darlegungen vorzunehmenden Kürzung der Ausgleichszulage hatte das Landwirtschaftsamt eine Ermessensentscheidung in Bezug auf die Höhe des Kürzungsprozentsatzes zu treffen (vgl. BayVGH, B.v. 19.8.2013 - 21 ZB 13.1097 - juris). Wie aus der Begründung des angefochtenen Bescheids unter 2.3 (Seite 5) zu entnehmen ist, hat das Landwirtschaftsamt auch Ermessen ausgeübt. Es hat insbesondere auf die Dauer des Verstoßes, die vorangegangenen Kürzungen und die Beharrlichkeit des Klägers trotz Kenntnis der Rechtswidrigkeit seines Verhaltens abgestellt und hat sich für einen Kürzungsprozentsatz von 100%, d. h. den Ausschluss der Ausgleichszulage für das Verpflichtungsjahr 2014 entschieden. Die Ermessensausübung ist rechtlich nicht zu beanstanden. Dies gilt auch im Hinblick auf die Einhaltung des mit Verfassungsrang ausgestatteten Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes zumal es für den Kläger seit Jahren ohne weiteres möglich gewesen wäre, Berichtigungen vorzunehmen, und die Aufrechterhaltung der unzutreffenden Eintragungen im Bestandsverzeichnis und in der Datenbank für ihn keinen Nutzen im Hinblick auf das von ihm angestrebte Ziel hat und auch nicht „Beweiszwecken“ dienen kann.

1.3 Geht man mit dem Landwirtschaftsamt davon aus, dass wegen des andauernden vorsätzlichen Cross-Compliance-Verstoßes der Zuwendungsbescheid vom 7. Oktober 2014 bereits zum Erlasszeitpunkt (zumindest teilweise) rechtswidrig war, so konnte dieser auf der Grundlage des Art. 48 Abs. 1 Satz 2 und Abs. 2 BayVwVfG zurückgenommen werden.

Die genannte Befugnisnorm räumt zwar grundsätzlich ein Ermessen („kann“) ein, das von der entscheidenden Behörde pflichtgemäß auszuüben ist (Art. 40 BayVwVfG), doch beruht die Ausgleichszulage in benachteiligten Gebieten, die aus Mitteln der Europäischen Union kofinanziert wird, auch und im Wesentlichen auf Gemeinschaftsrecht (siehe oben). Dies hat zur Folge, dass bei der Rücknahme von entsprechenden zuwendungsgewährenden Verwaltungsakten, wie hier, neben dem nationalen Recht auch Gemeinschaftsrecht zur Anwendung kommt. Da die insoweit einschlägige VO (EU) Nr. 65/2011 zwar keine Vorschriften über die Rücknahme einer Förderungsbewilligung enthält, in ihrem Art. 5 Abs. 1 jedoch die zwingende Rückforderung zu Unrecht ausgezahlter Förderung vorschreibt, hatte das Landwirtschaftsamt entsprechend der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. U.v. 10.12.2003 - 3 C 22/02 - NVwZ-RR 2004, 413 und juris) keine Ermessensentscheidung im Sinne von Zweckmäßigkeitserwägungen zu treffen, wohl aber den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zu beachten.

Vorliegend geht es um die Rückforderung von 528,75 € bereits ausbezahlter Förderung (zuzüglich Zinsen). Angesichts der (relativ geringen) Höhe dieses Betrags verbietet sich bereits die Annahme eines Verstoßes gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz. Darüber hinaus muss auch insoweit Berücksichtigung finden, dass es dem Kläger ohne weiteres möglich gewesen wäre, die entsprechenden Berichtigungen vorzunehmen ohne dass ihm hierdurch ein wie auch immer gearteter rechtlicher oder sonstiger Nachteil entstanden wäre.

Die Rücknahme des Zuwendungsbescheids erfolgte auch rechtzeitig innerhalb der Jahresfrist nach Art. 48 Abs. 4 BayVwVfG, die nicht bereits mit der Kenntnis des Ergebnisses der Vor-Ort-Kontrolle am14. November 2014 zu laufen begann. Bei der Rücknahmefrist handelt es sich um eine Entscheidungsfrist, die erst dann zu laufen beginnt, sobald die Behörde die für die Rücknahmeentscheidung erheblichen Tatsachen vollständig kennt und die Rechtswidrigkeit des erlassenen Verwaltungsakts erkannt hat. Dies war frühestens mit Eingang der Stellungnahme des Klägers bzw. seiner Bevollmächtigten vom 7. April 2015 im Rahmen der Anhörung nach § 28 BayVwVfG der Fall.

1.4 Selbst wenn, entgegen der Auffassung der Beklagtenseite, eine anfängliche Rechtswidrigkeit des Zuwendungsbescheids vom 7. Oktober 2014 nicht zu bejahen wäre, fände die Aufhebung des Zuwendungsbescheids jedenfalls in Art. 49 Abs. 2a BayVwVfG eine tragfähige rechtliche Grundlage. Insoweit kann zur Begründung auf die obigen Ausführungen unter 1.3 mit der Maßgabe Bezug genommen werden, dass als Grund für die Aufhebung des Zuwendungsbescheids ein fortdauernder, beharrlicher Auflagenverstoß anzunehmen ist. Die sonstigen Erwägungen, z. B. zum Ermessen, zur Verhältnismäßigkeit und zur Einhaltung der Jahresfrist gälten für einen „Widerruf“ nach Art. 49 Abs. 2a BayVwVfG gleichermaßen.

2. Die verfügte Rückforderung der für das Jahr 2014 ausbezahlten Ausgleichszulage in benachteiligten Gebieten in Höhe von 528,75 € findet ihre Rechtsgrundlage in Art. 5 Abs. 1 der VO (EU) Nr. 65/2011 und Art. 49 a Abs. 1 BayVwVfG. Ein Ausschluss der Rückforderung nach Art. 5 Abs. 3 der VO (EU) Nr. 65/2011 greift nicht, weil die Zahlung offensichtlich nicht auf einem Irrtum des Landwirtschaftsamtes, der von den Klägern billigerweise nicht erkannt werden konnte, beruht. Sonstige Vertrauensschutzgesichtspunkte, die der Rückforderung entgegenstehen könnten, sind nicht erkennbar.

3. Die Pflicht zur Verzinsung des Rückforderungsbetrages folgt aus Art. 5 Abs. 2 der VO (EU) Nr. 65/2011 und Art. 49 a Abs. 3 BayVwVfG.

4. Nach alledem ist die Klage mit der Kostenfolge nach § 154 Abs. 1 VwGO abzuweisen.

Vorläufige Vollstreckbarkeit: § 167 VwGO, §§ 708 ff. ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Gegen dieses Urteil steht den Beteiligten die Berufung zu, wenn sie vom Bayerischen Verwaltungsgerichtshof zugelassen wird. Die Zulassung der Berufung ist innerhalb eines Monats nach Zustellung des vollständigen Urteils beim Bayerischen Verwaltungsgericht Augsburg,

Hausanschrift: Kornhausgasse 4, 86152 Augsburg, oder

Postfachanschrift: Postfach 11 23 43, 86048 Augsburg,

schriftlich zu beantragen.

Der Antrag muss das angefochtene Urteil bezeichnen. Innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des vollständigen Urteils sind die Gründe darzulegen, aus denen die Berufung zuzulassen ist. Die Begründung ist, soweit sie nicht bereits mit dem Antrag vorgelegt worden ist, beim Bayerischen Verwaltungsgerichtshof,

Hausanschrift in München: Ludwigstr. 23, 80539 München, oder

Postfachanschrift in München: Postfach 34 01 48, 80098 München,

Hausanschrift in Ansbach: Montgelasplatz 1, 91522 Ansbach

einzureichen. Die Berufung ist nur zuzulassen, wenn

1. ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils bestehen,

2. die Rechtssache besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten aufweist,

3. die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat,

4. das Urteil von einer Entscheidung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs, des Bundesverwaltungsgerichts, des gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts abweicht und auf dieser Abweichung beruht oder

5. wenn ein der Beurteilung des Berufungsgerichts unterliegender Verfahrensmangel geltend gemacht wird und vorliegt, auf dem die Entscheidung beruhen kann.

Vor dem Bayerischen Verwaltungsgerichtshof müssen sich die Beteiligten durch einen Prozessbevollmächtigten vertreten lassen. Dies gilt auch für Prozesshandlungen, durch die ein Verfahren vor dem Bayerischen Verwaltungsgerichtshof eingeleitet wird. Als Bevollmächtigte sind die in § 67 Absatz 2 Satz 1 und Absatz 2 Satz 2 Nr. 3 bis 7 VwGO bezeichneten Personen und Organisationen zugelassen. Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse können sich auch durch die in § 67 Abs. 4 Satz 4 VwGO genannten Personen vertreten lassen.

Der Antragsschrift sollen 4 Abschriften beigefügt werden.

Beschluss:

Der Streitwert wird auf 528,75 € festgesetzt (§ 52 Abs. 1 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Gegen diesen Beschluss steht den Beteiligten die Beschwerde an den Bayerischen Verwaltungsgerichtshof zu, wenn der Wert des Beschwerdegegenstands 200,- Euro übersteigt oder die Beschwerde zugelassen worden ist.

Die Beschwerde ist innerhalb von sechs Monaten, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat, beim Bayerischen Verwaltungsgericht Augsburg,

Hausanschrift: Kornhausgasse 4, 86152 Augsburg, oder

Postfachanschrift: Postfach 11 23 43, 86048 Augsburg,

schriftlich einzureichen oder zu Protokoll der Geschäftsstelle einzulegen; § 129a der Zivilprozessordnung gilt entsprechend. Der Mitwirkung eines Bevollmächtigten bedarf es hierzu nicht.

Ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf dieser Frist festgesetzt worden, kann die Beschwerde auch noch innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden.

Der Beschwerdeschrift sollen 4 Abschriften beigefügt werden.