I.
Die Parteien streiten um die Frage, ob die Antragsgegnerin verpflichtet ist, im Rahmen einer vorläufigen Regelung eine Allgemeinverfügung zu erlassen, um dem Antragsteller zu ermöglichen, ein im Eigentum eines Dritten stehendes Grundstück zu begehen und mit seinem Pkw zu befahren.
Der Antragsteller ist Eigentümer des Grundstücks FlNr. 875/5 der Gemarkung C..., das ca. 11 Meter breit und zwischen 45 und 50 Meter tief ist. Dieses Grundstück grenzt im Süden auf seiner ganzen Breite an die Straße „A. an. Im Westen grenzt es auf einer Länge von ca. 18 Metern an das unbebaute, als Zuweg genutzte Grundstück FlNr. 875/9. Daran anschließend grenzt das Grundstück des Antragstellers an das mit einem Büro- und Geschäftshaus bebaute Grundstück FlNr. 875/7 an, auf dem zum Grundstück des Antragstellers hin eine ca. vier Meter breite Durchfahrt zu den hinter dem Gebäude liegenden Parkplätzen besteht.
Das Grundstück des Antragstellers ist im südlichen Teil mit einem Gebäude (Hauptgebäude) bebaut, das weder zu der westlichen noch zu der östlichen Grundstücksgrenze eine Abstandsfläche einhält. In einem Abstand von ca. sechs Metern zu dem Hauptgebäude befindet sich ein Nebengebäude.
In früheren Jahren konnte der Antragsteller nach seinem Vortrag das Nebengebäude und die Freifläche zwischen dem Haupt- und dem Nebengebäude auf seinem Grundstück über die beiden westlich angrenzenden Grundstücke zu Fuß und mit seinem Pkw erreichen. Eine Grunddienstbarkeit oder eine beschränkte persönliche Dienstbarkeit zur Sicherung eines Geh- und Fahrtrechts auf diesen beiden Grundstücken zugunsten des Grundstücks FlNr. 875/5 oder zugunsten des Antragstellers persönlich besteht nicht. Die Einfahrt über das Grundstück FlNr. 875/9 war mit Zeichen 250 der Anlage 2 zu § 41 Abs. 1 StVO mit Zusatzzeichen 1028-33 StVO „Zufahrt zu den Anwesen 11 bis 18 frei“ beschildert.
Im Zuge der Neubebauung des Grundstücks FlNr. 875/7 wurde das auf der FlNr. 875/9 aufgestellte Zeichen 250 nebst Zusatzzeichen entfernt und dort von dem Grundstückseigentümer eine Schranke errichtet. Im Rahmen eines Verwaltungsrechtsstreits der Eigentümerin der Grundstücke FlNrn. 875/10 und 875/16 der Gemarkung C..., die westlich der Grundstücke FlNrn. 875/7 und 875/9 liegen und vor Errichtung der Schranke ebenfalls über diese Grundstücke angefahren werden konnten, hat das Verwaltungsgericht Regensburg mit Urteil vom 27. März 2012 entschieden, die dortige Klägerin habe keinen Anspruch gegen die Antragsgegnerin, dass die Schranke entfernt und die Zufahrtsmöglichkeit wieder hergestellt werde (RO 4 K 12.283). Den dagegen erhobenen Antrag auf Zulassung der Berufung hat der erkennende Senat mit Beschluss vom 21. September 2012 (11 ZB 12.834) abgelehnt. Dabei stellte der Senat fest, es könne offen bleiben, ob es sich bei den Grundstücken FlNrn. 875/7 und 875/9 um eine tatsächlich-öffentliche Verkehrsfläche handele, denn die Grundstücke der Klägerin könnten auch von der anderen Seite angefahren werden. Es sei Sache der Klägerin, bei Bedarf eine Wendemöglichkeit auf ihren eigenen Grundstücken herzustellen.
Den Antrag des Antragstellers, die Antragsgegnerin im Wege einer einstweiligen Anordnung zu verpflichten, die Zufahrt wiederherzustellen, lehnte das Verwaltungsgericht Regensburg mit Beschluss vom 19. August 2014 ab (RO 2 E 14.1208). Die dagegen erhobene Beschwerde wies der Bayerische Verwaltungsgerichtshof zurück (8 CE 14.1882). Der Verwaltungsgerichtshof stellte fest, es handele sich bei den Grundstücken FlNrn. 875/7 und 875/9 nicht um eine öffentliche Straße, sondern allenfalls um einen Privatweg, der eventuell als tatsächlich-öffentliche Verkehrsfläche genutzt werde. Dies vermittle dem Antragsteller aber keine Rechte gegenüber der Antragsgegnerin. Ob ihm gegenüber dem Grundstückseigentümer ein Notwegerecht im Sinn des § 917 BGB zustehe, müsse vor den Zivilgerichten geklärt werden. Das Landgericht Regensburg hat nach Aktenlage mit Endurteil vom 24. März 2015 (2 S 173/14) einen Anspruch auf ein Notwegerecht abgelehnt. Dagegen hat der Antragsteller am 29. Juni 2015 beim Bundesverfassungsgericht Verfassungsbeschwerde erhoben. Mit einer Klage gegen den Freistaat Bayern, über die das Verwaltungsgericht Regensburg noch nicht entschieden hat, wendet sich der Antragsteller gegen den Baugenehmigungsbescheid des Landratsamts C... vom 6. Oktober 2014 und beantragt die Feststellung, dass ihm ein Recht auf Zuwegung über die FlNrn. 875/7 und 875/9 zustehe (RO 7 K 15.471).
Mit Schriftsatz vom 6. Juli 2015 beantragte der Antragsteller unter Bezugnahme auf die Entscheidungen des Verwaltungsgerichts Regensburg vom 9. Februar 2012 (RO 4 E 12.189) und vom 27. März 2012 (RO 4 K 12.283), festzustellen, dass die Antragsgegnerin als amtliche Straßenverkehrsbehörde verpflichtet sei, im Rahmen einer einstweiligen Anordnung durch Allgemeinverfügung eine Regelung zu treffen, dass er das Recht habe, auf der FlNr. 875/9 zu Fuß von der Straße „A. ...“ zu seinem Grundstück FlNr. 875/5 zu gehen und mit seinem Pkw zu fahren und dass die Antragsgegnerin verpflichtet sei, die von einem Privatmann aufgestellte Absperrschranke (Zeichen 600 § 43 Abs. 3 Nr. 2 StVO) auf FlNr. 875/9 zu schließen, bis das Bundesverfassungsgericht über die Sache AR 2543/15 entschieden habe.
Das Verwaltungsgericht hat den Antrag mit Beschluss vom 17. August 2015 abgelehnt. Es bestehe weder ein Anordnungsgrund noch sei eine Vorwegnahme der Hauptsache, die der Antragsteller begehre, zur Gewährung effektiven Rechtsschutzes schlechterdings notwendig. Bei der Schranke handele es sich nicht um eine Verkehrseinrichtung, sondern um einen Schlagbaum. § 45 Abs. 3 StVO sei daher darauf nicht anwendbar.
Dagegen wendet sich der Antragsteller mit seiner Beschwerde. Die an sein Grundstück angrenzenden Flächen auf den Grundstücken FlNrn. 875/7 und 875/9 seien schon seit 140 Jahren öffentliche Verkehrsflächen, die jedermann begehen und befahren dürfe. Dies habe das Verwaltungsgericht Regensburg in seinen Entscheidungen aus dem Jahr 2012 auch so festgestellt. Es würden jeden Tag ca. 25 Fahrzeuge auf dieser Verkehrsfläche fahren und auch seinem Mieter werde die Durchfahrt gestattet. Es sei nicht ersichtlich, weshalb er selbst dort nicht ebenfalls fahren und gehen dürfe. Dadurch könne er das Tor an dem Nebengebäude nicht verschließen und es bestehe Diebstahl- und Vandalismusgefahr. In den genehmigten Bauvorlagen für das Büro- und Geschäftshaus sei auch eine Ein- bzw. Ausfahrt von der FlNr. 875/7 auf sein Grundstück eingezeichnet, daran müsse sich der Eigentümer und die Antragsgegnerin, die ihr Einvernehmen zu dem Bauantrag erteilt habe, festhalten lassen. Nach dem Schriftsatz des Bayerischen Staatsministeriums des Innern, für Bau und Verkehr vom 24. August 2015 handele es sich bei dem Privatweg um eine tatsächlich-öffentliche Verkehrsfläche, die der Allgemeinheit zur Benutzung offen stehe. Die Planzeichenverordnung habe Gesetzeskraft und das Zeichen 6.4 habe dingliche Wirkung. Diese reiche so weit, wie die Grundstückseigentümer dem Bauvorhaben zugestimmt hätten. Der Eigentümer der FlNrn. 875/7 und 875/9 habe die Bauvorlagen unterzeichnet.
Das mit der Beschwerde eingereichte Ablehnungsgesuch wegen Besorgnis der Befangenheit gegen den Vorsitzenden Richter am Verwaltungsgericht Dr. L. hat das Verwaltungsgericht mit Beschluss vom 20. Oktober 2015 abgelehnt. Gegen diesen Beschluss erhob der Antragsteller mit Schriftsatz vom 23. Oktober 2015 ebenfalls Beschwerde.
Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten wird auf die Gerichtsakten beider Instanzen verwiesen.
II.
Die Beschwerde gegen den Beschluss vom 20. Oktober 2015 ist unzulässig (§ 146 Abs. 2 VwGO) und daher zu verwerfen.
Die zulässige Beschwerde gegen den Beschluss vom 17. August 2015, bei deren Prüfung der Verwaltungsgerichtshof gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO das form- und fristgerechte Beschwerdevorbringen berücksichtigt, ist nicht begründet. Das Verwaltungsgericht ist zutreffend davon ausgegangen, dass die Voraussetzungen für eine einstweilige Anordnung nach § 123 VwGO nicht vorliegen. Danach kann das Gericht auch schon vor Klageerhebung eine einstweilige Anordnung in Bezug auf den Streitgegenstand treffen, wenn die Gefahr besteht, dass durch eine Veränderung des bestehenden Zustands die Verwirklichung eines Rechts des Antragstellers vereitelt oder wesentlich erschwert werden könnte. Nach § 123 Abs. 3 VwGO i. V. m. § 920 Abs. 1 und 2 ZPO sind dabei sowohl ein Anordnungsanspruch als auch ein Anordnungsgrund glaubhaft zu machen. Zutreffend hat das Verwaltungsgericht ausgeführt, dass kein Anordnungsgrund glaubhaft gemacht wurde und eine Vorwegnahme der Hauptsache ohnehin nur in eng begrenzten Ausnahmefällen in Betracht kommt.
Darüber hinaus hat der Antragsteller aber auch keinen Anordnungsanspruch glaubhaft gemacht. Sein Begehren in den Nummern I und II seines Antrags ist wohl dahingehend zu verstehen, dass er den Erlass einer verkehrsrechtlichen Anordnung durch die Antragsgegnerin als Straßenverkehrsbehörde begehrt, die ihm das Begehen und Befahren der im Eigentum eines Dritten stehenden Grundstücke FlNrn. 875/7 und 875/9 ermöglicht, um rückwärtige Teile seines Grundstücks besser erreichen zu können. Ein solcher Anspruch ist nicht ersichtlich.
Nach § 45 Abs. 1 Satz 1 der Straßenverkehrs-Ordnung vom 6. März 2013 (StVO, BGBl. I S. 1635), zuletzt geändert durch Verordnung vom 15. September 2015 (BGBl. I S. 1573), ist die Straßenverkehrsbehörde ermächtigt, die Benutzung bestimmter Straßen oder Straßenstrecken aus Gründen der Sicherheit oder Ordnung des Verkehrs zu beschränken oder zu verbieten. Diese Befugnis ist grundsätzlich auf den Schutz der Allgemeinheit und nicht auf die Wahrung der Interessen einzelner gerichtet (vgl. BVerwG, U.v. 4.6.1986 - 7 C 76/84 - BVerwGE 74, 234) und besteht nur für straßenrechtlich gewidmete oder tatsächlich-öffentliche Wege (vgl. Hentschel/Dauer/König, Straßenverkehrsrecht, 43. Aufl. 2015, § 1 StVO Rn. 13 ff.).
Die Anordnung von Verkehrszeichen und Verkehrseinrichtungen ist nach § 45 Abs. 9 Satz 1 StVO darüber hinaus nur dort zulässig, wo dies aufgrund der besonderen Umstände zwingend geboten ist. Der einzelne kann dabei allenfalls einen Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung der Behörde über ein verkehrsregelndes Einschreiten haben, wenn die Verletzung seiner durch das Straßenverkehrsrecht geschützten Individualinteressen in Betracht kommt (vgl. BVerwG, U.v. 4.6.1986 a. a. O., juris Rn. 10).
Im vorliegenden Fall kann offen bleiben, ob es sich bei den Verkehrsflächen auf den Grundstücken FlNrn. 875/7 und 875/9 überhaupt um öffentliche Wege handelt, auf denen verkehrsregelnde Maßnahmen durch die Straßenverkehrsbehörde grundsätzlich in Betracht kämen. Das Schreiben des Bayerischen Staatsministeriums des Innern, für Bau und Verkehr vom 24. August 2015 stellt hinsichtlich der Aussage, es handele sich bei dem Privatweg auf den FlNrn. 875/7 und 875/9 um eine öffentliche Verkehrsfläche, die der Allgemeinheit zur Benutzung offen stehe, keine Allgemeinverfügung nach Art. 35 Satz 2 BayVwVfG dar, denn damit sollte erkennbar keine Regelung mit Außenwirkung getroffen, sondern nur eine Auskunft erteilt werden, die die Antragsgegnerin und das Gericht jedoch nicht bindet. Aber selbst wenn es sich um einen tatsächlich-öffentlichen Weg handeln sollte, ist nicht ersichtlich, dass durch den darauf eröffneten Verkehr Gefahren für den Antragsteller resultieren, denen durch eine Beschränkung i. S. d. § 45 Abs. 1 Satz 1 StVO begegnet werden müsste. Der Antragsteller hat nicht dargelegt welche konkrete verkehrsrechtliche Anordnung er begehrt und aus welchen Gründen er einen Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung darüber haben sollte. Er hat auch nicht ausgeführt, welche Individualinteressen, die durch das Straßenverkehrsrecht geschützt werden, durch die fehlende Anordnung verletzt sein könnten. Es ist auch nicht glaubhaft gemacht, dass Gründe der Sicherheit oder Ordnung des Verkehrs eine Verkehrsregelung auf den Grundstücken FlNrn. 875/7 und 875/9 überhaupt erforderlich machen und dass besondere Umstände vorliegen, die die Anordnung von Verkehrszeichen und Verkehrseinrichtungen nach § 45 Abs. 9 Satz 1 StVO zwingend erfordern.
Selbst wenn man das Begehren des Antragstellers dahingehend verstehen wollte, die Antragsgegnerin zu verpflichten, festzustellen, er sei berechtigt, die Grundstücke FlNrn. 875/7 und 875/9 im Rahmen des dort eröffneten tatsächlich-öffentlichen Verkehrs zu betreten und zu befahren, um sein eigenes Grundstück zu erreichen, wäre seine Beschwerde nicht erfolgreich. Denn auch wenn auf den Grundstücken FlNrn. 875/7 und 875/9 im Rahmen des dortigen Büro- und Geschäftsbetriebs ein tatsächlich-öffentlicher Verkehr auf den Parkplätzen und der Zufahrt eröffnet wäre, wäre davon die Zufahrt zu einem angrenzenden Nachbargrundstück nicht umfasst.
Die Eröffnung eines tatsächlich-öffentlichen Verkehrs setzt die ausdrückliche oder stillschweigende Freigabe durch den Berechtigten zur dauernden oder vorübergehenden Verkehrsbenutzung durch jedermann oder allgemein eine bestimmte Gruppe und die tatsächliche Benutzung der Flächen in dieser Weise voraus (vgl. Hentschel/Dauer/König a. a. O. § 1 StVO Rn. 14). Der Verkehr kann aber seiner Art nach eingegrenzt sein, mit der Folge, dass die Wegefläche der Allgemeinheit nur im Rahmen der vom Einverständnis des Verfügungsberechtigten getragenen Zwecksetzung zur Verfügung steht (vgl. OVG Saarl, U.v. 28.11.2000 - 2 R 8/99 - juris Rn. 33). Bei allgemein zugänglichen Parkplätzen von Büro- und Geschäftshäusern, die grundsätzlich tatsächlich-öffentliche Verkehrsflächen sein können (vgl. Hentschel/Dauer/König a. a. O. Rn. 15), kann die Freigabe durch den Berechtigten auf die Mitarbeiter, Kunden und Besucher der in dem Geschäftshaus ansässigen Firmen beschränkt werden (vgl. OVG NW, B.v. 4.8.1999 - 5 A 1321/97 - NJW 2000, 602). Würde es sich bei der Zufahrt und dem Parkplatz auf den FlNrn. 875/7 und 875/9 um eine tatsächlich-öffentliche Verkehrsfläche handeln, so wäre die Verkehrsbenutzung durch den Berechtigten bei summarischer Prüfung auf die Mitarbeiter, Kunden und Besucher der in dem Geschäftshaus ansässigen Praxen und Firmen begrenzt, da an der Zufahrt eine Schranke angebracht ist, die gemäß dem im Akt vorhandenen Lichtbild mit einem Symbol entsprechend Zeichen 260 der Anlage 2 zu § 41 Abs. 1 StVO versehen ist und wohl nur Mitarbeiter, Kunden und Besucher von dem Verbot ausnimmt. Der Eigentümer der FlNrn. 875/7 und 875/9 ist mit einem Durchgangsverkehr auf das Grundstück des Antragstellers offensichtlich auch nicht einverstanden und duldet einen solchen Verkehr nicht allgemein.
Auch die genehmigten Baupläne, in denen eine Zufahrt auf das Grundstück des Antragstellers eingetragen ist, würden ihm nicht das Recht vermitteln, die Nachbargrundstücke als Zufahrt zu seinem Grundstück zu nutzen, selbst wenn es sich um eine tatsächlich-öffentliche Verkehrsfläche handeln würde. Es mag sein, dass der Eigentümer der FlNrn. 875/7 und 875/9 bei Einreichung der Baupläne in Erwägung gezogen hat, einen solchen Verkehr grundsätzlich zu dulden, und deshalb eine solche Zufahrt in die Pläne eingezeichnet wurde. Dies hindert ihn aber nicht daran, diesen Entschluss nach der Erteilung der baurechtlichen Genehmigung zu revidieren, denn eine Baugenehmigung vermittelt dem Nachbarn kein Recht auf Mitbenutzung des zu bebauenden Grundstücks. Solange keine vertragliche Regelung über die Mitbenutzung besteht oder die Mitbenutzung im Rahmen eines zivilrechtlichen Notwegerechts erfolgen darf, was das Landgericht offenbar verneint hat, kann der Eigentümer der Grundstücke FlNrn. 875/7 und 875/9 einen solchen Verkehr auf das Grundstück des Antragstellers ausschließen und ggf. nur im Einzelfall dem Mieter des Anwesens gestatten. Nur der Eigentümer oder der Erbbauberechtigte des zu bebauenden Grundstücks, der dem von einem Dritten auf seinem Grundstück beantragten Bauvorhaben zugestimmt hat, ist nach Art. 64 Abs. 4 Satz 2 BayBO verpflichtet, bauaufsichtliche Maßnahme zu dulden, die aus Nebenbestimmungen der Baugenehmigung herrühren. Gegenüber einem Nachbarn besteht hinsichtlich eines eigenen Bauvorhabens des Eigentümers keine solche Duldungspflicht. Die Planzeichenverordnung hat entgegen der Ansicht des Antragstellers in seinem Schriftsatz vom 18. November 2015 auch keine dingliche Wirkung, sondern regelt nach ihrem § 2 Abs. 1 Satz 1 nur, welche Planzeichen angewendet werden sollen.
Für das weitere Begehren, die vorhandene Schranke bis zu einer Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts im Verfahren AR 2543/15 geschlossen zu halten, ist ebenfalls kein Anordnungsanspruch glaubhaft gemacht. Zutreffend hat das Verwaltungsgericht festgestellt, dass es sich dabei nicht um eine Verkehrseinrichtung i. S. d. § 43 Abs. 1 Satz 1 StVO handelt, sondern um eine private Einrichtung, die in entsprechender Form häufig an Parkplätzen von Geschäftshäusern und Einkaufsmärkten zu finden ist und einem Einfahrtstor entspricht. Darüber hinaus ist nicht ersichtlich, welchen Vorteil der Antragsteller haben könnte, wenn die Schranke geschlossen bliebe. Dadurch würden nur die berechtigt Ein- und Ausfahrenden an der ihnen zustehenden Nutzung des Grundstücks gehindert, aber dem Antragsteller keine Zufahrtsmöglichkeit zu seinem rückwärtigen Grundstücksteil eröffnet.
Die Beschwerde gegen den Beschluss vom 17. August 2015 ist daher mit der Kostenfolge des § 154 Abs. 2 VwGO zurückzuweisen. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 47 Abs. 3, § 52 Abs. 1 GKG i. V. m. den Empfehlungen in Nrn. 1.5 Satz 1 und 46.15 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013 (abgedruckt in Kopp/Schenke, VwGO, 21. Aufl. 2015, Anh. § 164 Rn. 14). Für die Beschwerde gegen den Beschluss vom 20. Oktober 2015 bedarf es keiner Streitwertfestsetzung, da nach Nr. 5502 der Anlage 1 zum GKG eine Festgebühr anfällt.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO).
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