I.
Die Antragstellerin beantragt den Erlass einer einstweiligen Anordnung in Bezug auf die Gestaltung des Stimmzettels für die Zweitstimme zur bevorstehenden Landtagswahl im Stimmkreis D., hilfsweise in Bezug auf ein bestimmte Art und Weise einer Information der Wähler über Möglichkeiten einer gültigen Stimmabgabe für eine Partei, für die auf dem Stimmzettel kein Kreis als Ankreuzsymbol vorgedruckt ist.
Die Antragstellerin ist nach ihrem eigenem Vorbringen eine am 30. April 2016 gegründete Partei mit Sitz in Augsburg, die bei der anstehenden Landtagswahl in allen sieben bayerischen Wahlkreisen, die den Regierungsbezirken entsprechen, zur Wahl zugelassen worden sei.
Im Stimmkreis D. (Stimmkreis Nr. ...) tritt die Antragstellerin mit einem Stimmkreisbewerber aus diesem Stimmkreis an, andere Wahlkreisbewerber treten für sie nicht an. Der Regierungspräsident von Niederbayern ließ als Wahlkreisleiter des Wahlkreises Niederbayern für den Stimmkreis D. Stimmzettel zur Abgabe der Zweitstimme (Stimmzettel B) herstellen, die in der Kopfleiste die im Stimmkreis zur Wahl stehenden Parteien und Wählergruppen aufführen, wobei bei keinem Partei- oder Wählergruppennamen ein Kreis als Ankreuzsymbol beigefügt ist. Unter den Namen der Parteien und Wählergruppen sind die Namen der jeweiligen Wahlkreisbewerber aufgeführt, vor deren Namen jeweils ein Kreis als Ankreuzsymbol angebracht ist. Bei der Antragstellerin sind unter dem Namen der Partei keine Namen von Wahlkreisbewerbern aufgelistet, sodass für die Antragstellerin im Stimmkreis D. weder beim Namen der Partei noch bei einem Wahlkreisbewerber ein Kreis als Ankreuzsymbol aufgedruckt ist.
Mit Telefaxschreiben vom 21. September 2018, 19:17 Uhr sucht die Antragstellerin um Eilrechtsschutz durch Erlass einer einstweiligen Anordnung nach. Zur Begründung trägt sie unter anderem vor, sie habe am 10. September 2018 von einem Mitarbeiter des Wahlkreisleiters erfahren, dass die Antragstellerin auf dem Stimmzettel für die Zweitstimme im Stimmkreis D. ohne grafisches Ankreuzsymbol gelistet sei. Für die Wählerinnen und Wähler dürfte es nicht nachvollziehbar sein, warum der Kreis zum Ankreuzen fehle. Mit der aktuellen Stimmzettelgestaltung werde signalisiert, dass einer Partei ohne Kreis wohl keine Zweitstimme gegeben werden könne. Über den Grund des Fehlens des Kreises und entsprechende Reaktionsmöglichkeiten würden die Wählerinnen und Wähler im Unklaren gehalten. Es sei richtig und noch möglich, auf den Stimmzetteln auf die Besonderheit hinzuweisen. Das Landeswahlgesetz zeige in Verbindung mit der Landeswahlordnung und der dazugehörenden Anlage 14 ein Muster, welches als gestalterisches Merkmal zum Ankreuzen ganz klar einen Kreis vorsehe. Fehle nun in einem Stimmkreis die Möglichkeit, bei der Zweitstimme einen Namen anzukreuzen, müsse dieser Kreis eben in einer der für die Antragstellerin vorgesehenen Spalten trotzdem vorhanden sein. Möglich wäre das etwa in der Kopfzeile. Da der Wahlkreisvorschlag der Antragstellerin mit der Nummer 1300 benannt sei, hätte aber auch allein dies hinter einem Kreiszeichen und einer entsprechenden Erläuterung (zum Beispiel in der Kopfzeile nach dem Hinweis auf die fehlende Ordnungsnummer) funktioniert. Eine Lücke im Gesetz dürfe nicht zum Nachteil einer Partei führen. Alternativ zum Neudruck der Stimmzettel müsse hilfsweise ein den Stimmzetteln beizulegendes Hinweisblatt darüber aufklären, wie stattdessen eine Partei ohne grafisches Ankreuzsymbol gültig gewählt werden könne. Wie nun über die Medien bekannt geworden sei, plane der Wahlleiter einen Aushang eines entsprechenden Hinweises lediglich im Wahllokal. Unabhängig davon, ob ein Aushang an einer Wand der D. Wahllokale von den Wählerinnen und Wählern entdeckt und gelesen werde, fehle dieser Hinweis bei den Briefwählern, die einen Anteil von bis zu 30% ausmachten. Das Fehlen eines grafischen Ankreuzsymbols (hier: Kreis) werde zu einer Stimmenreduzierung führen. Ein unverzügliches Eingreifen sei erforderlich, um Schadensbegrenzung bei der bereits laufenden Wahl (Briefwahl) zu erreichen. Gerade für neue Parteien sei die erste Wahlteilnahme entscheidend für den Parteiaufbau und die weitere Zukunft. So gehe es neben dem Einzug in den Landtag auch um Parteienfinanzierung oder den Erlass des Erfordernisses für die darauffolgende Landtagswahl, erneut Unterstützungsunterschriften sammeln zu müssen. Die begehrte Anordnung sei zur Regelung der Rechtsbeziehung ungeachtet des Umstandes geboten, dass mit ihr die Hauptsache vorweggenommen werde. Ein Verfahren zur Hauptsache könne der Antragstellerin wirksamen Rechtsschutz zur Erfüllung ihres Anspruchs auf chancengleiche Teilnahme an demokratischen Wahlen nämlich nicht gewähren. Über eine entsprechende Klage werde rechtskräftig erst nach Ende der Landtagswahl entschieden sein. Ohne die begehrte einstweilige Anordnung würde die Antragstellerin also Nachteile erleiden, die bei einem Obsiegen in der Hauptsache nicht mehr ausgeglichen werden könnten und die hinzunehmen ihr deshalb nicht zuzumuten seien.
Die Antragstellerin beantragt,
a) dem Antragsgegner im Wege einer einstweiligen Anordnung nach § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO aufzugeben, für die am 14. Oktober stattfindende Landtagswahl in Bayern die Stimmzettel im Wahlbezirk Niederbayern, Stimmkreis D. (Nr. 201), Zweitstimme, mit Aufdruck eines grafischen Ankreuzsymbols, hilfsweise mit entsprechenden Hinweisen, wie Parteien, bei denen auf dem Stimmzettel das grafische Ankreuzsymbol (hier: Kreis) fehlt, rechtsgültig gewählt werden können, zu drucken bzw. drucken zu lassen,
b) hilfsweise,
ein Informationsblatt an die Wähler, wie Parteien, bei denen auf dem Stimmzettel das grafische Ankreuzsymbol (hier: Kreis) fehlt, rechtsgültig gewählt werden können, sowohl bei der Aushändigung der Stimmzettel im Wahllokal als auch den Briefwahlunterlagen beizufügen.
Der Antragsgegner beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Zur Begründung macht er mit Schreiben vom 27. September 2018 geltend, dass der Antrag auf vorläufigen Rechtsschutz nach § 123 VwGO bereits nicht statthaft und damit unzulässig sei. Die Gestaltung des Stimmzettels sei nämlich eine ausschließlich nach der Wahl anfechtbare wahlorganisatorische Entscheidung; derartige Entscheidungen könnten ausschließlich mit den im Wahlgesetz vorgesehenen Rechtsbehelfen sowie im Wahlprüfungsverfahren angefochten werden. Der Antrag auf vorläufigen Rechtsschutz sei aber auch sowohl im Hauptantrag wie auch im Hilfsantrag unbegründet. Die Gestaltung des streitgegenständlichen Stimmzettels B zur Landtagswahl im Stimmkreis 201 D. entspreche dem amtlichen Muster und damit der geltenden Rechtslage. Die Antragstellerin habe im Wahlkreis Niederbayern lediglich einen Kandidaten auf ihrer Wahlkreisliste, der im Stimmkreis 201 zugleich Stimmkreisbewerber (Direktkandidat) sei. Dies sei grundsätzlich zulässig, die Stimmkreisbewerber könnten allerdings im eigenen Stimmkreis nicht auf dem Stimmzettel für die Wahl eines Wahlkreisabgeordneten (Zweitstimme) aufgeführt werden. Die Spalte der Antragstellerin enthalte damit auf dem großen Stimmzettel keinen Kandidaten und bleibe zwangsläufig leer. In der Kopfzeile bei den Namen der Parteien und Wählergruppen sehe das amtliche Muster für diesen Stimmzettel keinen Kreis oder ähnliches zum Ankreuzen vor. Wenn der Wähler einer solchen Partei seine Zweitstimme geben wolle, könne er den Wahlvorschlag der Partei als solchen kennzeichnen. Nach dem bayerischen Wahlrecht werde zwar grundsätzlich auch die Zweitstimme einem bestimmten Bewerber gegeben und diese auf dem Stimmzettel angekreuzt. Allerdings sei die Stimmabgabe auch gültig, wenn der Wähler statt eines Bewerbers den Wahlkreisvorschlag als solchen - also eine bestimmte Partei - ankreuze. Der Umstand, dass auf dem Stimmzettel beim Namen der Partei kein Kreis zum Ankreuzen aufgedruckt sei, ändere daran nichts. Die Kennzeichnung der Partei könne statt mittels eines Kreuzes beim Namen der Partei auch auf andere eindeutige Weise erfolgen (zum Beispiel durch Unterstreichen oder Einkreisen). Diese Stimme werde dann der betreffenden Partei bei der Sitzverteilung zugerechnet, die Zweitstimme könne damit im streitgegenständlichen Fall wirksam abgegeben werden. Die (Brief-) Wähler im Stimmkreis 201 seien auch bereits in allgemeiner Form über die Möglichkeit informiert worden, auf dem großen Stimmzettel einer Partei ihre Stimme zu geben, auch wenn kein Kreis zum Ankreuzen dafür vorgesehen sei. Folgende Maßnahmen seien bereits ergriffen worden bzw. geplant: Hinweis auf die Möglichkeiten der Stimmabgabe durch Aushang in Verbindung mit den in den Wahllokalen im Stimmkreis 201 auszuhängenden Stimmzettelmustern; Pressemitteilung der Regierung von Niederbayern vom 10. September 2018, mit der auf die Rechtslage sowie ausdrücklich auf die auch in diesem Fall bestehende Möglichkeit hingewiesen werde, statt eines Bewerbers einen Wahlkreisvorschlag als solchen (also eine Partei) auf dem großen Stimmzettel anzukreuzen oder auf andere eindeutige Weise zu kennzeichnen (die beiden im Stimmkreis 201 verbreiteten Tageszeitungen hätten in der Folge über die Möglichkeit der Stimmabgabe im Fall einer „leeren Liste“ auch bereits umfassend berichtet); die Pressemitteilung sei zusätzlich an alle Gemeinden des Stimmkreises 201 mit der Bitte versandt worden, die Wahlvorstände entsprechend zu unterrichten; schließlich sei auf der Startseite der Homepage der Regierung von Niederbayern ein entsprechender Hinweis zur Stimmabgabe eingestellt. Ein darüber hinausgehender Anspruch auf Aushändigung eines Informationsblattes unmittelbar zum Zwecke der Stimmabgabe bestehe nicht und könne auch als unzulässige Wahlwerbung verstanden werden.
Wegen der weiteren Einzelheiten wird zur Vervollständigung der Sachverhaltsdarstellung auf den Inhalt der Gerichtsakte Bezug genommen.
II.
Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung bleibt sowohl im Hauptwie auch im Hilfsantrag ohne Erfolg.
1. An sich kann das Gericht nach § 123 Abs. 1 Satz 2 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) durch einstweilige Anordnung einen Zustand vorläufig regeln, wenn dies u.a. zur Abwendung wesentlicher Nachteile nötig erscheint. Dabei handelt es sich bei der begehrten Anordnung um eine Regelungsanordnung nach § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO und nicht um eine Sicherungsanordnung nach § 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Letztere würde der Sicherung eines bestehenden Zustands dienen, wenn die Gefahr besteht, dass durch eine Veränderung dieses Zustands die Verwirklichung eines Rechts eines Antragstellers vereitelt oder wesentlich erschwert werden könnte; sie bezweckt somit die Aufrechterhaltung des „status quo“. Im Gegensatz dazu bezweckt eine Regelungsanordnung die Erweiterung einer Rechtsposition und zielt somit auf die Veränderung des bestehenden Zustands ab. Nachdem es vorliegend um die Verpflichtung des Wahlkreisleiters in Bezug auf die Gestaltung von Stimmzetteln bei der bevorstehenden Landtagswahl, hilfsweise um eine Verpflichtung zur Information in bestimmter Form über Möglichkeiten der Stimmabgabe geht, ist vorliegend aber keine bloße Erhaltung des „status quo“ begehrt, sondern eine Veränderung des bestehenden Zustandes, mithin der Erlass einer Regelungsanordnung.
In Wahlangelegenheiten gilt jedoch der Grundsatz, dass Entscheidungen und Maßnahmen, die sich unmittelbar auf das Wahlverfahren beziehen, nur mit den in den Wahlvorschriften vorgesehenen Rechtsbehelfen und nur im Wahlprüfungsverfahren angefochten werden können (vgl. VG Würzburg, B.v. 14.8.2003 - W 2 E 03.919 - juris m.w.N., auch zur verfassungsgerichtlichen Rechtsprechung). Hintergrund dieser Konzeption ist, dass der reibungslose Ablauf einer Parlamentswahl nur gewährleistet werden kann, wenn die Rechtskontrolle der zahlreichen Einzelentscheidungen der Wahlorgane während des Wahlverfahrens begrenzt und im Übrigen einem nach der Wahl stattfindenden Wahlprüfungsverfahren vorbehalten bleibt (vgl. BVerfGE 11, 329). Das Bundesverfassungsgericht hat unter anderem in einer Entscheidung in Bezug auf eine Bundestagswahl (vgl. BVerfG, BayVBl 2009, 750) klargestellt, dass es dann, wenn alle sich unmittelbar auf die Vorbereitung und Durchführung der Wahl zum Deutschen Bundestag beziehenden Entscheidungen, vor dem Wahltermin mit Rechtsmitteln angreifbar wären, es in dem Wahlorganisationsverfahren, das durch ein ebenenübergreifendes Zusammenspiel der einzelnen Wahlorgane mit zahlreichen zu beachtenden Terminen und Fristen geprägt ist, zu erheblichen Beeinträchtigungen käme. Umfangreichere Sachverhaltsermittlungen und die Klärung schwieriger tatsächlicher und rechtlicher Fragen wären kaum ohne erhebliche Auswirkungen auf den Ablauf des Wahlverfahrens möglich, sodass es nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts von Verfassungs wegen gerechtfertigt ist, die Rechtskontrolle der auf das Wahlverfahren bezogenen Entscheidungen während des Wahlablaufs einzuschränken und im Übrigen die Kontrolle von Wahlfehlern einem nach der Wahl durchzuführenden Prüfungsverfahren vorzubehalten.
Diese für eine Bundestagswahl ergangene Rechtsprechung ist auf den vorliegenden Fall einer Landtagswahl ohne weiteres zu übertragen, da auch bei dieser zahlreiche Einzelentscheidungen unterschiedlicher Wahlorgane unter Beachtung bestimmter Fristen und Termine zu treffen sind. Nach dem Willen des Gesetzgebers soll eine Landtagswahl zeitgerecht zum Ablauf der Wahlperiode stattfinden. Die Prüfung einer Landtagswahl obliegt gemäß Art. 33 Satz 1 der Bayerischen Verfassung (BV) i.V.m. Art. 51 ff des Landeswahlgesetzes (LWG) dem Bayerischen Landtag. Vor allem aber sehen für die Wahlen zum Bayerischen Landtag die Bestimmungen in Art. 33 Satz 2 und Art. 63 BV i.V.m. Art. 48 des Gesetzes über den Bayerischen Verfassungsgerichtshof (VfGHG) die ausschließlich statthaften Rechtsbehelfe und Anfechtungsmöglichkeiten vor. Rechtsmittelverfahren sollen den Wahltermin aber nicht beeinflussen (vgl. VG Würzburg a.a.O. m.w.N.). Soll die Wahl zum Wahltermin stattfinden, müssen die Stimmzettel gedruckt werden, die Briefwähler müssen rechtzeitig vor der Wahl ihre Unterlagen erhalten und die Wähler müssen sich angemessene Zeit vorher darüber informieren können, welche Wahlvorschläge und welche Bewerber zugelassen worden sind und wie die Stimmzettel aussehen, auf denen sie ihre jeweiligen Stimme abgeben können.
Die Bestimmung, wie die Stimmzettel für die anstehende Landtagswahl im Stimmkreis D. konkret zu gestalten sind, ist nach § 36 Abs. 2 der Landeswahlordnung (LWO) vom Wahlkreisleiter zu treffen. Hierbei handelt es sich um eine während des Wahlverfahrens ergangene und unmittelbar darauf bezogene Entscheidung. Diese kann nach den vorangegangenen Ausführungen grundsätzlich nur mit den in den Wahlvorschriften vorgesehenen Rechtsbehelfen und nur im Wahlprüfungsverfahren angefochten werden, gegen sie kann aber kein vorläufiger verwaltungsgerichtlicher Rechtsschutz in Anspruch genommen werden.
2. Zwar wird teilweise vertreten, dass einstweiliger Rechtsschutz in Ausnahme von diesem Grundsatz zulässig sein soll, wenn bei summarischer Prüfung bereits vor der Wahl festgestellt werden kann, dass das Wahlverfahren an einem offensichtlichen Fehler leidet, der in einem Wahlprüfungsverfahren zur Erklärung der Ungültigkeit der Wahl führen wird (so zumindest für eine Kommunalwahl z.B. OVG RP, B.v. 12.5.2014 - 10 B 10454/14 - juris Rn. 6 m.w.N.). Ungeachtet der Frage, ob dieser Ansicht überhaupt zu folgen ist (was angesichts des Umstands zweifelhaft ist, dass bei der gegenständlichen Landtagswahl der Bayerische Verfassungsgerichtshof und nicht ein Verwaltungsgericht für die gerichtliche Entscheidung über nachgängige Rechtsbehelfe zuständig ist), kann vorliegend jedoch jedenfalls kein offensichtlicher Fehler im erforderlichen Sinn festgestellt werden.
Voraussetzung für die Gewährung des von der Antragstellerin begehrten vorläufigen Rechtsschutzes wäre danach nämlich, dass die vom Wahlkreisleiter bestimmte Gestaltung des fraglichen Stimmzettels offensichtlich rechtswidrig war. Dies kann auf Grundlage der Vorgaben des Landeswahlgesetzes und der Landeswahlordnung indes nicht festgestellt werden.
Gemäß Art. 37 Abs. 2 LWG enthält der Stimmzettel für die Wahl eines Wahlkreisabgeordneten in jedem Stimmkreis die Wahlkreislisten sämtlicher im Wahlkreis zugelassener Wahlkreisvorschläge, wobei in den Wahlkreislisten die Stimmkreisbewerber im eigenen Stimmkreis nicht aufgeführt werden. Daher ist es nur konsequent, wenn der Name des (einzigen) Wahlkreislistenbewerbers der Antragstellerin auf dem Stimmzettel für seinen eigenen Stimmkreis nicht erscheint.
Außerdem ist nach § 36 Abs. 2 Satz 1 LWO der Stimmzettel für die Zweitstimme entsprechend dem in Anlage 14 zur Landeswahlordnung enthaltenen Muster herzustellen. Dieses enthält aber in der Kopfleiste bei den Namen der antretenden Parteien und Wählergruppen gerade keinen Kreis als Ankreuzsymbol. Derartige Kreise sind ausschließlich bei den jeweiligen Namen der Wahlkreisbewerber vorangestellt.
Nachdem schließlich nicht nur mittels Ankreuzen eines vorgedruckten Kreises eine gültige Stimmabgabe bewirkt werden kann, sondern gegebenenfalls auch in anderer geeigneter Form, kann die Entscheidung des Wahlkreisleiters, auf dem Stimmzettel für die Zweitstimme weder in der Kopfleiste beim Namen der Antragstellerin noch in der Spalte darunter einen Kreis oder ähnliches als grafisches Ankreuzsymbol vorzusehen, vor dem Hintergrund der Regelungen im Landeswahlgesetz und der Landeswahlordnung jedenfalls nicht als offensichtlich fehlerhaft angesehen werden.
Das Gericht kann im Übrigen die geltend gemachte Sorge der Antragstellerin in Bezug auf die anstehende Landtagswahl im Stimmkreis D. in gewisser Hinsicht zwar nachvollziehen. Es gibt aber auch zu bedenken, dass der Wahlkreisleiter bereits verschiedene Maßnahmen zur Information der Wähler über die Möglichkeiten einer gültigen Stimmabgabe für eine Partei, auch wenn für diese kein Kreis zum Ankreuzen aufgedruckt ist, ergriffen bzw. in die Wege geleitet hat, die dieser Sorge Rechnung tragen sollen.
Nach allem besteht vorliegend jedenfalls kein Anspruch der Antragstellerin auf Erlass einer einstweiligen Anordnung in Bezug auf die Gestaltung des Stimmzettels für die Zweitstimme zur bevorstehenden Landtagswahl im Stimmkreis D. oder in Bezug auf eine bestimmte Art und Weise einer Information der Wähler über Möglichkeiten der Stimmabgabe auf dem Stimmzettel für die Wahlkreisbewerber. Das Begehren bleibt daher sowohl im Hauptwie auch im Hilfsantrag ohne Erfolg.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 53 Abs. 2 Nr. 1, § 52 Abs. 2 des Gerichtskostengesetzes (GKG) unter Berücksichtigung der Empfehlungen des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit. Auch wenn es sich um einen Haupt- und einen Hilfsantrag, mithin also bei formaler Betrachtung um eine Antragshäufung handelt, wird nur die Hälfte des einfachen Auffangstreitwerts angesetzt; immerhin betrifft das gegenständliche Verfahren auf Erlass einer einstweiligen Anordnung, in dem das Gericht an die Formulierung der Anträge nicht gebunden ist, eine Stimmzettelgestaltung und die gegebenenfalls daraus zu ziehenden Konsequenzen.
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