Verwaltungsgericht München Urteil, 17. Apr. 2018 - M 5 K 16.6001

I. Die Klage wird abgewiesen.

II. Der Kläger hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.

II. Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht der Beklagte vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

IV. Die Berufung wird zugelassen.

Die Parteien streiten um die Rechtmäßigkeit der Betriebskostenabrechnung des Jahres 2014 für die Dienstwohnung des Klägers.

Der Kläger steht als technischer Hausverwalter der H.-Grundschule (Besoldungsgruppe A 6) in Diensten der Beklagten. 2004 bezog er auf dem Grundstück der Grundschule eine Dienstwohnung mit einer Wohnfläche von 113,40 m², bestehend aus zwei Zimmern, einer Wohnküche, einem Bad mit WC, einem separaten WC, einer Speisekammer, Flur/Diele und einem Kellerraum.

Mit Schreiben vom 17. September 2015 erhielt der Kläger von der Beklagten die Aufstellung der Betriebskosten des Jahres 2014 mit Gesamtkosten in Höhe von 2.029,81 Euro, welche mit Schreiben vom 23. Oktober 2015 durch die Beklagte berichtigt wurde.

Gegen die Betriebskostenabrechnung des Jahres 2014 legte der Kläger mit Schreiben vom 9. November 2015 Widerspruch ein, über den bislang nicht entschieden ist.

Der Kläger hat am 30. Dezember 2016 Untätigkeitsklage erhoben und beantragt,

den Bescheid der Beklagten vom 17. September 2015 aufzuheben.

Es liege bereits keine taugliche Rechtsgrundlage vor. Die herangezogene Verordnung über die Dienstwohnungen der Beamten (Dienstwohnungsverordnung) gelte nur für den Bereich des Freistaates Bayern. Die Beklagte könne den Sachbezug nicht im Beschlusswege durch entsprechende Anwendung der Dienstwohnungsverordnung regeln. Die Anwendung des örtlichen Mietspiegels zur Bestimmung der Nebenkosten der Dienstwohnung sei nicht rechtmäßig. Nur die Ermittlung des wirtschaftlichen Wertes der Dienstwohnung könne sich nach dem Mietspiegel richten, was jedoch nicht für die Betriebskosten gelte. Die Dienstwohnungsverordnung sehe keine Kostenschätzung vor. In einer Heranziehung des Mietspiegels für die Berechnung der Nebenkosten liege ein Verstoß gegen das Alimentationsprinzip. Nebenkosten von jährlich 2.000 Euro seien unverhältnismäßig, zumal diese – anders als die Ermittlung des wirtschaftlichen Wertes der Dienstwohnung – auch nicht von der Besoldungsgruppe des Beamten abhingen. Es handele sich ferner auch nicht um gerechtfertigte Kosten, da Hausreinigung und Teile des Hausmeisterdienstes vom Kläger selbst vorgenommen worden seien. Im Übrigen sei unklar, ob (weitere) Kosten für Hausmeisterdienste, Straßenreinigung, Grundsteuer sowie Sach- und Haftpflichtversicherung tatsächlich angefallen seien. Nur dann könnten diese als gerechtfertigte Kosten veranschlagt werden.

Die Beklagte hat beantragt,

die Klage abzuweisen.

Eine gesonderte Verordnung im Bereich von Dienstwohnungen sei bisher nicht erlassen, sodass die Beklagte durch Stadtratsbeschluss vom 19. März 2013 die (staatliche) Dienstwohnungsverordnung für anwendbar erklärt habe. Zugleich sei bestimmt worden, dass beim überwiegenden Teil der stadteigenen Dienstwohnungen die technischen Voraussetzungen nicht gegeben seien, um die tatsächlich angefallenen Betriebskosten zu ermitteln, sodass die insoweit einschlägigen „nicht umgelegten Betriebskosten“ nach dem jeweils aktuellen Mietspiegel zu tragen seien. Der … Mietspiegel sei qualifiziert nach anerkannten wissenschaftlichen Grundsätzen und stelle daher keine schlichte Schätzung dar. Die Hausreinigung sei im Treppenhaus, über das man zur Dienstwohnung des Klägers im 2. Obergeschoss gelange, jedenfalls bis zum 1. Obergeschoss von einer Fremdfirma vorgenommen worden. Hausmeisterkosten könnten im Bereich des privaten Mietvertragsrechts auch angesetzt werden, wenn der Hauswart selbst Mieter sei; dies gelte auch bei Dienstwohnungen. Kosten für Straßenreinigung, Sach- und Haftpflichtversicherung sowie Grundsteuer seien ebenfalls angefallen.

Hinsichtlich weiterer Einzelheiten wird auf die Gerichts- und vorgelegten Behördenakten sowie auf die Niederschrift vom 17. April 2018 verwiesen.

Die zulässige Klage ist unbegründet. Die Betriebskostenabrechnung der Beklagten vom 17. September 2015 ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO).

1. Rechtsgrundlage für die Anrechnung von Sachbezügen auf die Besoldung ist Art. 11 des Bayerischen Besoldungsgesetzes (BayBesG). Als Sachbezüge sind grundsätzlich alle im Zusammenhang mit dem Dienstverhältnis gewährten und von daher mit dem Amt verbundenen Zuwendungen wirtschaftlicher Vorteile durch den Dienstherrn an den Beamten zu sehen, also auch die Überlassung von Sachen zur Nutzung oder die Einräumung von Rechten, wenn sie einen wirtschaftlichen Wert besitzen (BVerwG, U.v. 17.3.1983 – 2 C 34/81 – BVerwGE 67, 66 bis 74 – juris Rn. 14). Hierzu zählt auch die Überlassung einer Dienstwohnung an den technischer Hausverwalter auf dem Grundstück einer Grundschule.

Nach Art. 11 Abs. 1 BayBesG werden Sachbezüge unter Berücksichtigung ihres wirtschaftlichen Werts mit einem angemessenen Betrag auf die Besoldung angerechnet, soweit nichts anderes bestimmt ist. Die Bestimmung des Sachbezugswerts und dessen Anrechnung nach Abs. 1 trifft für den Bereich des Staates das Staatsministerium der Finanzen, für Landesentwicklung und Heimat, für den Bereich der Gemeinden, der Gemeindeverbände und der sonstigen unter der Aufsicht des Staates stehenden Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts das zuständige Staatsministerium im Einvernehmen mit dem Staatsministerium der Finanzen, für Landesentwicklung und Heimat durch Rechtsverordnung (Abs. 2). Für die konkrete Ausgestaltung der Anrechnung von Sachbezügen den Bereich des Staates gilt die Verordnung über die Dienstwohnungen der Beamten (Dienstwohnungsverordnung – DWV) vom 28. November 1997, zuletzt geändert am 5. Dezember 2016. Wenngleich eine entsprechende Bestimmung für den Bereich der Gemeinden bislang nicht erlassen worden ist, war die Beklagte zur Abrechnung der Betriebskosten gegenüber dem Kläger berechtigt. Zwar verlangt Art. 11 Abs. 2 BayBesG ausdrücklich den Erlass einer eigenständigen Rechtsverordnung, sodass ein Rückgriff auf die staatliche DWV grundsätzlich nicht möglich ist. Deren Anwendbarkeit kann auch durch den Stadtratsbeschluss der Beklagten vom 19. März 2013 (Ziffer 1) nicht ermöglicht werden. Das gilt trotz der Regelung in 11.2 Satz 1 der Bayerischen Verwaltungsvorschriften zum Besoldungsrecht und Nebengebieten (Bekanntmachung des Bayerischen Staatsministeriums der Finanzen vom 22.12.2010, Az. 23-P1502/1-022-16 997/10 – BayVwVBes), wonach die Bestimmung des Sachbezugswerts mangels entsprechender Verordnung für den nichtstaatlichen Bereich den einzelnen Dienstherren obliegen soll. Denn eine Umgehung der ausdrücklichen landesgesetzlichen Bestimmung, nach der eine Rechtsverordnung zu erlassen ist, kann aufgrund bloßer Verwaltungsvorschriften nicht erreicht werden. Der Stadtratsbeschluss der Beklagten kann kein Gesetz im materiellen Sinn ersetzen.

Gleichwohl verfängt der Einwand der Klagepartei, eine Heranziehung des Klägers sei mangels gültiger Rechtsgrundlage nicht möglich, nicht. Denn wenngleich eine Rechtsverordnung für die konkrete Ausgestaltung der Anrechnung fehlt, besteht mit Art. 11 BayBesG eine gültige Rechtsgrundlage, die die Sachwertabrechnung grundsätzlich erlaubt. Es fehlt letztlich lediglich eine Vorschrift über die konkrete Ausgestaltung. Da diese vorliegend noch nicht erlassen wurde, ist aus Billigkeitsgründen eine entsprechende Heranziehung der staatlichen DWV unter Berücksichtigung der städtischen Besonderheiten zulässig.

2. Die Beklagte durfte die Betriebskosten anhand des örtlichen Mietspiegels berechnen. § 7 Abs. 2 Satz 1 DWV sieht vor, dass die Betriebskosten im Verhältnis der Wohn- bzw. Nutzflächen umzulegen sind. Satz 2 der Regelung schränkt das insofern ein, dass bei vorhandenen Messeinrichtungen eine Aufteilung der Betriebskosten nach dem gemessenen Verbrauch zu erfolgen hat. Hieraus wird ersichtlich, dass eine Installation entsprechender Messeinrichtungen nicht vorgeschrieben ist. Der Dienstherr ist nur bei deren Vorhandensein dazu verpflichtet, eine Verbrauchsabrechnung vorzunehmen, sodass nach § 7 Abs. 2 Satz 1 DWV grundsätzlich eine Umlage nach Wohn- bzw. Nutzflächen vorzunehmen wäre. Der Dienstherr ist jedoch frei, unter Berücksichtigung der städtischen Besonderheiten eine abweichende Regelung zu treffen. Das gilt insbesondere vor dem Hintergrund, dass die in § 7 Abs. 1 Satz 1 DWV vorgesehene Umlegung unter Umständen zu bedeutenden Nachteilen für den betreffenden Beamten führen kann. So ist im vorliegenden Fall davon auszugehen, dass das Verhältnis zwischen der Wohnfläche des Beamten zur übrigen Fläche des Schulgeländes relativ hoch ist, während demgegenüber das Verhältnis zwischen der Anzahl der Wohnungsnutzer zur Anzahl der Schüler gering ausfällt. Denn in einem Schulgebäude hält sich auf vergleichsweise geringem Raum eine hohe Anzahl von Schülern auf, was zu erheblichen Kosten insbesondere im Bereich Strom, Wasser/Abwasser, Müllgebühren und ähnlichen Positionen führt. Das hätte zur Folge, dass der Beamte die durch mehrere hundert Schüler verursachten Kosten in erheblichem Umfang mittragen müsste. Das Heranziehen des örtlichen Mietspiegels erscheint insofern sachgerecht. Zudem legt die Beklagte keine willkürlich festgelegten Pauschalen zu Grunde, sondern statische Mittelwerte. Bei dem vorliegend in Bezug genommenen Mietspiegel handelt es sich nicht lediglich um einen „einfachen“, sondern um einen „qualifizierten Mietspiegel“, der nach anerkannten wissenschaftlichen Grundsätzen erstellt und von der Kommune oder von Interessenvertretern der Vermieter und der Mieter anerkannt worden ist sowie in regelmäßigen Abständen aktualisiert wird (§ 558d Abs. 1 und 2 Bürgerliches Gesetzbuch – BGB).

Eine Anknüpfung an den örtlichen Mietspiegel steht daher im Organisationsermessen der Beklagten. Das Organisationsermessen des Dienstherrn findet seine Grenze erst in der Unverhältnismäßigkeit. Ein so erhebliches Missverhältnis, dass dem Beamten eine pauschale Abrechnung durch die Koppelung an den Mietspiegel unzumutbar wäre, ist vorliegend jedoch nicht anzunehmen. Die Beklagte zieht Werte heran, die gerade dem Durchschnitt der in der Stadt ansässigen Bewohner entsprechen und somit keine unverhältnismäßige Belastung darstellen. Der Beamte hat keinen Anspruch auf die günstigste Ausgestaltung bei der Abrechnung. Er hat es hinzunehmen, wenn hierdurch im Einzelfall Nachteile für ihn entstehen. So hat der Kläger vorgetragen, dass es für ihn vorteilhafter sei, wenn er eine eigene Mülltonne nutzen könnte und die Abrechnung der Müllgebühren nach dem tatsächlichen Verbrauch erfolgte. Dem steht allerdings das berechtigte Interesse des Dienstherrn gegenüber, Aufwand und Kosten möglichst gering zu halten. So kann etwa die Bereitstellung einer zusätzlichen Mülltonne zu weiteren Kosten in der Anschaffung und Wartung, zu einem räumlichen Mehrbedarf und zu Mehraufwand hinsichtlich des Verbringens zum Abholort, Reinigung etc. führen. Es obliegt dem Dienstherrn, hier eine Abwägung zwischen den eigenen Interessen und denen des Beamten vorzunehmen und zu entscheiden, ob eine verbrauchsgenaue Abrechnung erfolgen soll oder eine pauschale. Eine Verpflichtung zu einer bestimmten Abrechnungsweise besteht demgegenüber nicht. Ein Verstoß gegen das Alimentationsprinzip als Ausprägung der dem Dienstherrn seinen Beamten gegenüber obliegenden Fürsorgepflicht aus Art. 33 Abs. 4 des Grundgesetzes für die Bundesrepublik Deutschland (GG), § 45 des Gesetzes zur Regelung des Statusrechts der Beamtinnen und Beamten in den Ländern (Beamtenstatusgesetz – BeamtStG) sowie Art. 86 Bayerisches Beamtengesetz (BayBG) ist nicht ersichtlich. Durch eine Anknüpfung der Miethöhe an die Besoldungsgruppe des das Objekt bewohnenden Beamten wird bereits eine finanzielle Entlastung erzielt. Vorliegend zahlt der Kläger für seine 113 m² große Wohnung nur wenige hundert Euro, so dass dem Alimentationsprinzip insoweit bereits hinreichend Rechnung getragen wird und der Beamte im Vergleich zu den durchschnittlichen Wohnkosten in der Stadt bereits eine Begünstigung erfährt.

3. Bei den vorliegend abgerechneten Betriebskosten handelt es sich auch um gerechtfertigte Kosten nach § 7 Abs. 1 Satz 2 DWV. Die Beklagte hat angegeben, dass Kosten für Hausmeisterdienste, Straßenreinigung, Grundsteuer sowie Sach- und Haftpflichtversicherung tatsächlich angefallen sind. Die Hausreinigung wird durch den Kläger nur in Teilen selbst übernommen, sodass weitere Reinigungskosten anfallen. Hinsichtlich des Hausmeisterdienstes ist es zulässig, die Kosten des Hauswarts auf sämtliche Mieter umzulegen, auch wenn eine Mietpartei die Tätigkeit des Hauswartes selbst ausübt (Langenberg in Schmidt-Futterer: Mietrecht, 13. Auflage 2017, § 556 BGB Rn. 187).

4. Die Klagepartei hat als unterlegener Beteiligter nach § 154 Abs. 1 VwGO die Kosten zu tragen. Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung beruht auf § 167 Abs. 1 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 der Zivilprozessordnung (ZPO).

5. Die Berufung wird nach §§ 124 a Abs. 1 Satz 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zugelassen. Die im vorliegenden Verfahren inmitten stehenden Rechtsfragen, ob die DWV auch für gemeindliche Dienstherren aufgrund eines Stadtratsbeschlusses zur Anwendbarkeit gebracht werden kann und ob anstelle eine individuellen Verbrauchsmessung eine pauschale Anknüpfung nicht umgelegter Betriebskosten an einen (qualifizierten) Mitspiegel erfolgen darf, sind in der Rechtsprechung bislang nicht beantwortet und stellen sich nach Darstellung der Beklagten wie der Klagepartei in zahlreichen weiteren Fällen (vgl. Happ in Eyermann, VwGO, 14. Auflage 2014, § 124 Rn. 36 ff.).