Verwaltungsgericht München Urteil, 18. Nov. 2014 - M 16 K 14.915

I.

Die Klage wird abgewiesen.

II.

Die Klägerin hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.

Die Beigeladenen tragen ihre außergerichtlichen Kosten selbst.

III.

Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar.

Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht die Beklagte vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Die Beteiligten streiten über die Höhe der erstattungsfähigen Investitionskosten für eine provisorische Rettungshubschrauberstation.

Mit Vertrag vom ... Juli/... August 2008 übertrug der Beigeladene zu 2. die Durchführung des Luftrettungsdienstes in seinem Zuständigkeitsbereich auf die Klägerin. In § 2 Abs. 1 dieses Vertrages war vorgesehen, dass die Klägerin eine im Eigentum des Beigeladenen zu 2. stehende Rettungshubschrauberstation an einer Klinik in ... betreibt.

Mit E-Mail vom 22. September 2011 teilte ein Vertreter des Beigeladenen zu 2. Mitarbeitern der Klägerin u. a. mit, dass der Beginn der Maßnahmen für eine Interimslösung für die Unterbringung des in ... stationierten Rettungshubschraubers so schnell als möglich durchgeführt werden solle, da Anfang April 2012 der Hangar am Klinikum nicht mehr genutzt werden könne. Nach Rücksprache mit den Kostenträgern seien alle Kosten, die für die genannten Maßnahmen anfallen würden, Kosten des Rettungsdienstes und könnten vom Durchführenden über die Flugminutenpreise abgerechnet werden. Insofern würde es aus Sicht des Beigeladenen zu 2. „ideal“ sein, wenn die Klägerin „an diesem Punkt mit einsteigen“ würde und das Projekt dementsprechend mit der Beigeladenen zu 2. zu Ende führen könne. Eine Beauftragung der entsprechenden Büros bzw. Firmen durch die Klägerin würde darüber hinaus den Ablauf wesentlich vereinfachen.

Die Klägerin beauftragte in der Folgezeit Firmen mit der Planung und Errichtung einer Luftrettungsstation als Interims-Lösung in ...-... Am 18. November 2011 wurde das Projekt gegenüber den Kostenträgern angemeldet und ein Budgetvorschlag in Höhe von 505.000,- Euro übermittelt. Nach der Schlussrechnung haben sich Gesamtkosten der Maßnahme in Höhe von 890.083,89 Euro ergeben. Die provisorische Luftrettungsstation wurde am 27. April 2012 in Betrieb genommen (vgl. Abschlussbericht der Klägerin v. 6.9.2012, Bl. 8 ff. der Behördenakte).

Mit Schreiben vom 21. Januar 2013 teilte die Beigeladene zu 1. der Klägerin mit, dass eine komplette Kostenübernahme abgelehnt werde, nachdem eine frühzeitige Planung ohne Errichtung eines Interims-Hangars möglich gewesen sei. Lediglich solche Anschaffungen, die auch für den endgültigen Hubschrauber-Hangar verwendbar seien, würden anerkannt. Nach den vorliegenden Unterlagen seien dies Kosten in Höhen von 165.682,32 Euro.

Mit Schreiben vom 28. Mai 2013 rief die Klägerin gemäß Art. 34 Abs. 9 des Bayerischen Rettungsdienstgesetzes - BayRDG die Beklagte an. Nach Abzug der im geplanten Neubau des Zelthangars und Landeplatzes in ...-... wiederverwendbaren Investitionsgüter im Wert von 165.682,32 Euro, die von den Kostenträgern bereits in voller Höhe anerkannt worden seien, verbleibe ein Restbetrag in Höhe von 724.401,57 Euro. Der Beigeladene zu 2. habe mit Schreiben vom 5. Mai 2013 eine Übernahme der nicht anerkannten Restkosten abgelehnt. Es gebe keine anderen Anspruchsmöglichkeiten zur Refinanzierung.

Mit Beschluss vom ... November 2013, der Klägerin am 16. Dezember 2013 zugestellt, entschied die Beklagte, dass die Beigeladene zu 1. an die Klägerin als weiteren Beitrag zu den Investitionskosten des Hubschrauberlandeplatzes ... den Betrag von 280.000,- Euro entrichtet. Im Übrigen wurde der Antrag der Klägerin auf Festsetzung der von der Beigeladenen zu 1. zu tragenden Investitionskosten abgelehnt. Zur Begründung wurde u. a. ausgeführt, die geltend gemachten Investitionskosten entsprächen in erheblichem Umfang nicht den Geboten der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit. Nach den Angaben der Klägerin und den Erfahrungen in einem vorangegangenen Schiedsstellenverfahren betrage der durchschnittliche Abschreibungszeitraum eines Hubschrauber-Landeplatzes 25 Jahre. Dies ergebe eine jährliche Abschreibung von 28.976,- Euro. Unter Berücksichtigung einer Verzinsung des Anlagekapitals würden die Investitionskosten somit jährlich 39.842,- Euro betragen. Die Nutzungszeit des im Jahr 2012 in Betrieb genommenen Hubschrauber-Landeplatzes ...-... sei aber mit höchstens 7 Jahren anzusetzen. Dies ergebe sich zum einen aus der Befristung der Genehmigung durch das Staatsministerium bis längstens 31. Dezember 2018 und zum anderen daraus, dass der Gemeinderat von ... dem Provisorium nur bis Ende 2014 zugestimmt habe, die Standortgemeinde daher auf eine endgültige Lösung drängen werde. Auch sei der Standort als Hubschrauber-Landeplatz nicht nach § 6 Abs. 1 Satz 1 des Luftverkehrsgesetzes - LuftVG genehmigt. Bei einer Nutzungszeit von lediglich 7 Jahren würden auf jedes Jahr anteilige Investitionskosten von 103.845,94 Euro entfallen. Art. 32 BayRDG gehe davon aus, dass die Kosten einer ordnungsgemäßen Leistungserbringung entsprechen müssten, wobei bei einem von der Standortgemeinde nur vorübergehend geduldeten und luftverkehrsrechtlich nicht genehmigten und voraussichtlich auch so nicht genehmigungsfähigen Standort nicht gesprochen werden könne. Die von der Klägerin geltend gemachte Zwangslage zur Errichtung des Interimshubschrauberlandeplatzes sei durch unterlassene bzw. verfehlte Planungen des Beigeladenen zu 2. entstanden. Bei der Entscheidung der Schiedsstelle sei zu berücksichtigen, dass der Standort ... tatsächlich genutzt werde und die Beigeladene zu 1. auch mit Kosten belastet worden wäre, wenn sich der endgültige Standort bereits in Betrieb befinden würde. Ausgehend von einer 7-jährigen Nutzungsdauer und kalkulatorischen Kosten von rund 40.000,- Euro im Jahr bei 25-jähriger Abschreibung würde die Schiedsstelle zu einer angemessenen Kostenbeteiligung der Beigeladenen zu 1. von 280.000,- Euro gelangen.

Am 15. Januar 2014 erhob die Klägerin Klage gegen den Beschluss vom ... November 2013 zum Verwaltungsgericht Augsburg. Zur Begründung wurde im Wesentlichen vorgetragen, bereits bei Vertragsschluss im Jahr 2008 sei bekannt gewesen, dass die Rettungshubschrauberstation durch einen Neubau ersetzt werden solle. Im Januar 2010 habe der Klinikbetreiber überraschend mitgeteilt, dass die Errichtung einer solchen Station nicht übernommen werden könne. Die Planungszeit von zwei Jahren sei sehr knapp gewesen. Die Eignung eines Standortes auf dem Kasernengelände ... sei vom Luftamt ... erst im September 2011 endgültig verneint worden. Ab September 2011 habe eine Übergangslösung geschaffen werden müssen. Nur die Klägerin habe diese zeitgerecht herstellen können. Es liege kein gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbarer Beurteilungsspielraum der Beklagten vor. Es gebe Hinweise auf eine tendenziell einseitige Verhandlungsführung des Vorsitzenden der Schiedsstelle, z. B. wegen E-Mails im Vorfeld der Sitzung der Entgeltschiedsstelle am ... November 2013. Die Klägerin sei in der Verhandlung nicht ausreichend gehört worden. Der angeblich bestehende Beurteilungsspielraum der Klägerin sei überschritten worden. Die Investitionskosten der Klägerin seien grundsätzlich ansatzfähig gemäß Art. 34 Abs. 1 AVBayRDG. Zwischen dauerhaften und vorübergehenden Einrichtungen werde nicht unterschieden. Die Kosten seien auch gemäß Art. 34 Abs. 2 AVBayRDG im Rahmen einer wirtschaftlichen und sparsamen Betriebsführung angefallen. Maßgeblich sei nur das wirtschaftliche Verhalten des Durchführenden des Rettungsdienstes, nicht des Beigeladenen zu 2. Es komme nur auf die Wirtschaftlichkeit in der konkreten Situation, nicht dagegen unter hypothetischen Rahmenbedingungen an. Von September 2011 bis April 2012 sei keine wirtschaftlichere Lösung mehr möglich gewesen. Der angefochtene Schiedsspruch habe nicht dem Interessenausgleich, sondern einer Sanktionierung einer angeblichen Fehlplanung des Beigeladenen zu 2. gedient.

Die Klägerin beantragt,

die Beklagte unter teilweiser Aufhebung ihres Beschlusses vom ... November 2013 zu verpflichten, unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut über den Antrag der Klägerin auf Festsetzung der durch die Beigeladene zu 1. zu tragenden Investitionskosten für eine Rettungshubschrauberstation zu entscheiden, soweit der Antrag der Klägerin auf Festsetzung dieser Kosten jenseits des Betrages von 280.000,- Euro abgelehnt wurde.

Die Beklagte beantragt

Klageabweisung.

Zur Begründung wurden u. a. die Gründe der Entscheidung vom ... November 2013 vertieft. Der Versuch, im Vorfeld den Beigeladenen zu 2. in eine einvernehmliche Lösung einzubinden, werde nicht für verwerflich gehalten. Die Dauer der Schiedsstellensitzung sei mit eineinhalb Stunden völlig ausreichend gewesen. Der Sachverhalt sei weitgehend unstreitig gewesen, die rechtliche Würdigung habe sich auf einen Gesichtspunkt konzentriert. Die Zwangslage der Klägerin sei von der Beklagten ausdrücklich anerkannt worden. Nur sei diese Zwangslage durch verzögerte Planungen, Planungsänderungen und die Verwerfung konkreter Planungen durch die kommunale Seite entstanden. Die Beklagte habe auch nicht im Sinne eines „Alles oder Nichts“ entschieden. Der im Beschluss vom ... November 2013 festgesetzte Betrag von 280.000,- Euro entspreche 38,7 v. H. der begehrten Kostenfestsetzung.

Die Beigeladenen zu 1. und 2. stellen keinen Antrag.

Mit Beschluss vom 24. Februar 2014 erklärte sich das Verwaltungsgericht Augsburg für örtlich nicht zuständig und verwies das Verfahren an das Verwaltungsgericht München (Az.: Au 1 K 14.67).

Zu weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf die Niederschrift über die mündliche Verhandlung am 18. November 2014, die Gerichtsakte und die vorgelegte Behördenakte Bezug genommen.

Die zulässige Klage ist unbegründet.

Der Klägerin steht der geltend gemachte Anspruch auf eine erneute Entscheidung der Beklagten über die Höhe der zu erstattenden Investitionskosten für die Errichtung des Hubschrauberlandesplatzes ... nicht zu (§ 113 Abs. 5 VwGO). Soweit der Beschluss der Beklagten vom ... November 2013 der gerichtlichen Kontrolle unterliegt, weist er keine Rechtsfehler auf.

1. Der Beklagten steht bei ihrer Entscheidung nach Art. 48 Abs. 8 BayRDG über die Kosten der Leistungserbringung der Durchführenden der Luftrettung gemäß Art. 34 Abs. 5, 6 Satz 4, Abs. 9 Satz 1 i. V. m. Art. 48 Abs. 1, Abs. 8 Satz 1 BayRDG ein Beurteilungsspielraum zu. Die Beklagte verfügt bei ihren Bewertungen und Beurteilungen im Rahmen unbestimmter Rechtsbegriffe - insbesondere der Wirtschaftlichkeit, Sparsamkeit und Leistungsfähigkeit - über eine Einschätzungsprärogative. Diese gebietet es, die gerichtliche Überprüfung darauf zu beschränken, ob die Schiedsstelle die ihr gesetzten rechtlichen Vorgaben beachtet und den Sachverhalt vollständig ermittelt hat sowie in einem fairen und willkürfreien Verfahren zu vertretbaren Bewertungen gelangt ist (vgl. BayVGH, B. v. 9.1.2014 - 21 ZB 13.362 - juris Rn. 12).

2. Ein Verstoß gegen den Grundsatz eines fairen und willkürfreien Verfahrens kann nicht festgestellt werden.

Insbesondere ist nicht zu beanstanden, dass der Vorsitzende der Beklagten den Beteiligten im Vorfeld der Verhandlung seine vorläufige Rechtsmeinung mitgeteilt hat. Diese Mitteilung erfolgte im Zusammenhang mit Bemühungen des Vorsitzenden, bereits in einem frühen Stadium des Schiedsverfahrens eine gütliche Einigung herbeizuführen. Die hierzu geführte Korrespondenz wurde den Beteiligten mitgeteilt, so dass die Transparenz des Verfahrens gewahrt wurde. Im Übrigen ist anzumerken, dass das Verfahren nach Art. 48 BayRDG kaum gesetzlich formalisiert wurde. In Art. 48 Abs. 6 Satz 1 BayRDG ist allerdings ausdrücklich ein vorbereitender Schriftverkehr vorgesehen. Der Versuch einer vergleichsweisen Erledigung der Streitigkeit bereits vor einer mündlichen Verhandlung entspricht in besonderer Weise dem Kompromisscharakter des Schiedsstellenverfahrens.Auch die Ausführlichkeit der Erörterung der Sach- und Rechtslage mit den Beteiligten in der mündlichen Verhandlung ... November 2013 ist rechtlich nicht zu beanstanden. Die Rüge der Klägerin, bestimmte Fragen seien nicht hinreichend zur Sprache gekommen, greift nicht durch. Es liegt in der Natur einer solchen Verhandlung, dass sich die Erörterung im Schwerpunkt auf Fragen konzentriert, die von der Schiedsstelle für entscheidungserheblich angesehen werden. Auch ist der Niederschrift über die Sitzung am ... November zu entnehmen, dass die Klägerin Gelegenheit zur Darlegung ihres Standpunktes hatte.

3. Der Klägerin steht kein Anspruch auf Verpflichtung der Beigeladenen zu 1. zu einer höheren Beteiligung an den Investitionskosten für den Hubschrauber-Landeplatz ...-... zu.

Bei demjenigen Investitionskostenanteil, für den bislang keine Kostenbeteiligung der Beigeladenen zu 1. festgestellt wurde, handelt es sich nicht um berücksichtigungsfähige Kosten der Leistungserbringung nach Art. 32 Satz 2 i. V. m. Art. 34 Abs. 5 Satz 1, Abs. 9 Satz 1 BayRDG. Diese Kosten entsprechen insbesondere nicht dem Erfordernis einer wirtschaftlichen und sparsamen Betriebsführung.

Bei dieser Bewertung ist ohne Bedeutung, ob Mitwirkungshandlungen Dritter - hier etwa des Beigeladenen zu 2. - die Art und Weise der Leistungserbringung durch den Durchführenden des Rettungsdienstes beeinflusst haben. Nur eine dahingehende Auslegung entspricht dem Sinn und Zweck der Regelung über ansatzfähige Kosten nach Art. 32 Satz 2 BayRDG. Andernfalls könnten Durchführende des Rettungsdienstes das Erfordernis der Beachtung betriebswirtschaftlicher Grundsätze dadurch umgehen, dass Teilleistungen von Dritten erbracht werden und deren Kosten voraussetzungslos ansatzfähig wären. Kostenrisiken, die durch die Art und Weise der Leistungserbringung - einschließlich vertraglich geschuldeter Leistungen Dritter - beeinflusst werden können, müssen bei dem betreffenden Durchführenden des Rettungsdienstes verbleiben. Eine Risikoverlagerung auf Mitglieder der Beigeladenen zu 1. würde den wesentlichen Anreiz für eine wirtschaftliche und sparsame Betriebsführung gefährden. Dieses Verständnis des Art. 32 Satz 2 BayRDG führt auch im vorliegenden Fall nicht zu einem für die Klägerin unbilligen Ergebnis. Diese ist nicht daran gehindert, ggf. Ansprüche gegenüber Vertragspartnern geltend zu machen.

Auch die Frage, ob eine nicht den genannten Maßstäben entsprechende Betriebsführung auf einem individuellen Verschulden von Mitarbeitern der Klägerin oder des Beigeladenen zu 2. beruht, ist für die Ansatzfähigkeit nach Art. 32 Satz 2 BayRDG ohne Bedeutung.

Vorliegend ist zwischen den Beteiligten unstreitig, dass für einen Hubschrauber-Landeplatz ein Abschreibungszeitraum von 25 Jahren angenommen werden kann. Bereits hieraus folgt, dass die Schaffung einer Übergangslösung für höchstens sieben Jahre grundsätzlich nicht wirtschaftlich ist.

Anderes kann ausnahmsweise auch nicht deshalb gelten, weil die Klägerin geltend macht, dass bei Beauftragung durch den Beigeladenen zu 2. im Jahr 2011 die Planung und Herstellung eines endgültigen Hubschrauber-Landeplatzes nicht mehr möglich gewesen sei. Im Rahmen der Leistungserbringung ist es Aufgabe des jeweiligen Durchführenden des Rettungsdienstes - ggf. im Zusammenwirken mit anderen Aufgabenträgern -, rechtzeitig ausreichende Planungs- und Realisierungszeiträume einzukalkulieren und dabei erkennbare Risiken zu berücksichtigen. Aus dem Schreiben des Beigeladenen zu 2. vom 25. Oktober 2012 (Bl. 15 ff. der Behördenakte) ergibt sich, dass jedenfalls seit dem Jahr 2007 feststand, dass „in absehbarer Zeit eine neue Luftrettungsstation an anderer Stelle“ entstehen musste. Dem weiteren Schreiben des Beigeladenen zu 2. vom 8. Oktober 2013 zufolge (Bl. 60 ff. der Behördenakte) wurde erst im Jahr 2010 eine eigene Planung für die Neuerrichtung des Hubschrauber-Landeplatzes begonnen. Angesichts der bekanntermaßen langen Planungs- und Genehmigungszeiträume und des Wegfalls des bisherigen Standorts Anfang 2012 ist der Beginn konkreter Planungstätigkeiten im Jahr 2010 nicht ausreichend. Es ist schon fraglich, ob es - selbst unter Annahme optimalen Rahmenbedingungen - hätte gelingen können, innerhalb von rund zwei Jahren einen geeigneten Standort festzulegen, diesen zu überplanen, Genehmigungsunterlagen zu erstellen, erforderliche Genehmigungen einzuholen und die Anlage zu errichten. Die Klägerin weist selbst darauf hin (vgl. S. 5 des Schriftsatzes vom 17.4.2014, Bl. 106 der Gerichtsakte), dass selbst bei optimalem Verlauf das Vorhaben eine „erhebliche organisatorische Herausforderung für alle Beteiligten bedeutet“ hätte. Jedenfalls sind offensichtlich keinerlei Zeitpuffer eingeplant worden, wie sie - z. B. hinsichtlich der Zeitdauer kommunaler Entscheidungsprozesse bei der Standortfestlegung - erforderlich gewesen wären.

Zuvor war wohl damit gerechnet worden, das Klinikum ... werde im Zuge seiner Umstrukturierung einen Ersatzstandort schaffen. Das Vertrauen hierauf gründete jedoch nicht auf eine konkrete Planung, welche die rechtlichen und finanziellen Rahmenbedingungen berücksichtigt hätte. Weiter ist nicht ersichtlich, dass die Klägerin oder der Beigeladene zu 2. die Schaffung eines Ersatzstandortes durch das Klinikum vertraglich abgesichert hätten.

Spätestens mit Beginn der Umstrukturierung des Klinikums ... im Jahr 1997 (vgl. Sachverhaltsdarstellung im Schreiben der Beigeladenen zu 1. vom 13.8.2013, Bl. 28 der Behördenakte) war erkennbar klärungsbedürftig, welche konkreten Auswirkungen dies auf den Hubschrauber-Standort haben würde und wie ggf. rechtzeitig ein Ersatzstandort gewährleistet werden könnte. Erst im Herbst 2009 sind offensichtlich Varianten eines neuen Standorts auf einer Dachfläche des Klinikgebäudes dem Luftamt ... vorgestellt worden (vgl. Gesprächsnotiz vom 12.11.2009, Bl. 139 der Gerichtsakte). Noch im Januar 2010 wurden verschiedene Alternativen auf dem Klinikgelände und grundsätzliche Fragen der Finanzierung diskutiert (vgl. Gesprächsnotiz vom 28.1.2010, Bl. 140 ff. der Gerichtsakte). Auch aus einer E-Mail der Regierung von ... vom 17. Februar 2010 geht deutlich hervor, dass damals grundlegende Planungsaufgaben noch ungelöst bzw. unbearbeitet waren.

Grund für das Erfordernis einer Interimslösung für den Hubschrauber-Standort war demnach, dass sich Planungs- und Realisierungsrisiken verwirklicht haben, welche die Klägerin bzw. der Beigeladene zu 2. mit dem späten Beginn konkreter Planungen erst im Jahr 2010 eingegangen sind und die in ihrer Risikosphäre liegen.

4. Die Festlegung der erstattungsfähigen Kosten im Beschluss vom ... November 2013 erfolgte im Rahmen des der Beklagten eingeräumten Beurteilungsspielraums. Die Schiedsstellenentscheidung ist naturgemäß nicht die einzig vertretbare Entscheidung und weist in der Regel vor allem Kompromisscharakter auf (BayVGH, B. v. 9.1.2014 - 21 ZB 13.362 - juris Rn. 21).

Die Kalkulation der Beklagten zu den anzusetzenden Abschreibungskosten ausgehend von einer siebenjährigen Nutzungsdauer und kalkulatorischen Kosten von rund 40.000,- Euro jährlich bei einer 25-jährigen Abschreibung ist nachvollziehbar. Die Klägerin hat diese Kalkulation auch nicht in konkreter und substantiierter Weise in Frage gestellt. Die Sozialversicherungsträger müssen sich damit im Ergebnis in derjenigen Höhe an den Investitionskosten beteiligen, wie sie auch bei Schaffung eines langfristig nutzbaren Standorts anfallen würden.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Vorliegend entspräche es nicht der Billigkeit nach § 162 Abs. 3 VwGO, die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen der Klägerin aufzuerlegen. Die Beigeladenen haben keinen Antrag gestellt und sich damit dem Kostenrisiko aus § 154 Abs. 3 VwGO nicht ausgesetzt.

Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung folgt aus § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 ff. ZPO.