Verwaltungsgericht München Beschluss, 17. Nov. 2017 - M 25 E 17.4657

I. Der Bescheid vom 16. Dezember 2016 wird aufgehoben und der Beklagte wird verpflichtet, über die beantragte Ausbildungsgenehmigung unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu entscheiden.

Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.

II. Der Kläger und der Beklagte haben die Kosten des Verfahrens je zur Hälfte zu tragen.

III. Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar.

Der Kläger wendet sich gegen die Ablehnung einer Ausbildungserlaubnis aufgrund der Entscheidung des Landratsamtes F. (Landratsamt) vom 16. Dezember 2016 und begehrt die Verpflichtung, eine Schneiderausbildung bei der Firma O. antragsgemäß gestattet zu bekommen.

Der Kläger behauptet, am 1. Januar 1983 geboren und afghanischer Staatsangehöriger zu sein. Er reiste - vermutlich am 4. August 2014 - ohne Papiere in das Bundesgebiet ein und gab an, er habe im Alter von 13 Jahren ohne seine Eltern Afghanistan verlassen und bis zu seiner Ausreise 2014 illegal im Iran gelebt und dort als Schneider gearbeitet. Am 18. August 2014 stellte der Kläger einen Asylantrag, über den das Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (Bundesamt) bis heute nicht entschieden hat.

Der Kläger erhielt mit Zustimmung der Bundesagentur für Arbeit eine bis 18. August 2018 gültige Beschäftigungserlaubnis als Helfer im Metall- und Zaunbau in Teilzeit (Bl. 77 der Behördenakte - BA) sowie eine bis 31. Mai 2019 gültige Beschäftigungserlaubnis als Hausmeisterhelfer in Teilzeit (Bl. 103 BA).

Am 14. Dezember 2016 bat die Firma O. um Mitteilung zur aufenthaltsrechtlichen Situation (Ausbildungsduldung) in Verbindung mit der Erlaubnis zur Beschäftigung des Klägers als Auszubildenden; beigefügt sei der Entwurf des Ausbildungsvertrages, unterschrieben vom Ausbildungsbetrieb sowie vom Kläger (Bl. 113 BA).

Mit Schreiben vom 16. Dezember 2016 teilte das Landratsamt dem Kläger mit, dass in seinem Fall eine Erlaubnis zur Ausbildung nicht erteilt werden könne. Männliche alleinstehende afghanische Staatsangehörige hätten eine negative Bleibeprognose. Nach neuer Weisungslage des Bayerischen Staatsministeriums des Innern solle bei dem Vorliegen einer negativen Bleibeprognose eine Ausbildung nicht genehmigt werden. Dies sei der Firma O. mitgeteilt worden (Bl. 116 BA).

Das Schreiben enthält keine Rechtsbehelfsbelehrung:oder sonstige Kennzeichnung als Bescheid.

Die Bevollmächtigte des Klägers bat mit Schreiben vom 27. Dezember 2016 um Mitteilung, ob eine weitere schriftliche Ablehnung erfolge, da ansonsten davon ausgegangen werde, dass es sich bei dem Schreiben des Landratsamtes vom 16. Dezember 2016 um einen Ablehnungsbescheid handele.

Nach Aktenlage verfügt der Kläger über das Zertifikat Deutsch A 1 für Zuwanderer vom 28. Juli 2016.

In der mündlichen Verhandlung stellte er klar, dass er im Rahmen eines privat finanzierten Integrationskurses wegen des Fehlens eines Platzes im Kurs A 2 erneut den Kurs A 1 für Zuwanderer besuche.

Ausweislich eines Aktenvermerks vom 7. Februar 2017 (Bl. 133 BA) gab der Kläger an, dass er eine in Afghanistan lebende Schwester habe, zu der er keinen Kontakt habe. Besprochen wurde, dass er über einen Kontakt zu seinen Verwandten versuchen solle, beglaubigte Kopien von deren Ausweisen zu beschaffen, um eigene Papiere zu besorgen. Der offizielle Antrag zur Erlaubnis zur Ausbildungsaufnahme sei bei dieser Vorsprache unter Vorlage des Ausbildungsvertrages sowie der Eintragung in die Lehrlingsrolle der Handwerkskammer gestellt worden.

In den Akten befindet sich weiter eine Anfrage der Klägerseite an das Generalkonsulat vom 6. Februar 2017 (Bl. 129 BA) wegen der Benennung von Rechtsvertretern in Afghanistan, um dort Papiere zu beschaffen.

Die Bevollmächtigte des Klägers erhob mit Schriftsatz vom 17. Januar 2017 Klage und beantragte,

I. Die Entscheidung des Landratsamtes vom 16. Dezember 2016, dass die Ausbildungserlaubnis versagt wird, wird aufgehoben.

II. Der Beklagte wird verpflichtet, dem Kläger die Ausbildung bei der Firma O. wie beantragt zu gestatten.

Hilfsweise:

Der Beklagte wird verpflichtet, über den Antrag des Klägers, ihm die Ausbildung bei der Firma O. zu gestatten, unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu entscheiden.

Zur Begründung wird ausgeführt:

Die Ausbildungserlaubnis sei dem Kläger mit Schreiben vom 16. Dezember 2016, zugestellt am 20. Dezember 2016, abgelehnt worden. Dieses Schreiben sei ein belastender Verwaltungsakt, da es sich um eine hoheitliche Verfügung auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts zur Regelung eines Einzelfalles handele. Der Kläger habe einen Anspruch auf die Erteilung der Ausbildungserlaubnis als Asylbewerber, der sich seit 3 Monaten gestattet im Bundesgebiet aufhalte. Die Ablehnung sei ermessensfehlerhaft, da der Antragsteller bereits Beschäftigungserlaubnisse für zwei Arbeitsstellen habe. Der Ausbildungsplatz werde für den Kläger freigehalten. Nach der aktuellen Statistik des Bundesamtes für Dezember 2016 betrage die Schutzquote für Asylbewerber aus Afghanistan 55,80%; dies sei eine hinreichende Bleibeperspektive. Es läge eine Ermessensreduzierung auf Null vor, da statistische Werte für die Einzelfallentscheidung ungeeignet seien, da die Statistik des Bundesamtes schwanke und durch die Rechtsprechung beeinflusst werde und da der Kläger seine Mitwirkungspflichten nach dem Asylgesetz erfülle. Sein Helferkreis versuche, Papiere zu beschaffen. Dazu seien unter anderem 17 Anwälte in Afghanistan und Bekannte aus dem Heimatort kontaktiert worden. Die Beschaffung offizieller Dokumente sei schwierig, da der Kläger seit 2003 nicht mehr in Afghanistan gewesen sei. Im Übrigen sei nach ständiger Rechtsprechung die Beschaffung von Identitätspapieren bei der eigenen Auslandsvertretung erst nach dem Abschluss des Asylverfahrens zumutbar.

Das Landratsamt beantragte am 4. April 2017:

Klageabweisung.

Die Klage sei bereits als Verpflichtungsklage unzulässig, da gegenüber dem Ausbildungsbetrieb - wie im Betreff von dessen Anfrage genannt - nur eine Beratung erfolgt sei und da das Schreiben vom 16. Dezember 2016 an den Kläger keine Entscheidung, sondern nur eine Information gewesen sei. Eine entsprechende Anfrage der Bevollmächtigten sei aus organisatorischen Gründen nicht beantwortet worden. Der Kläger habe erst bei seiner Vorsprache am 7. Februar 2017 einen Antrag gestellt. Es sei beabsichtigt, einen Bescheid zu erlassen. Die Schutzquote für Asylbewerber aus Afghanistan nach der Statistik des Bundesamtes betrage im Februar 2017 44,56%, wobei die Quote für junge Männer noch geringer sei. Dem Antragsteller sei es zuzumuten, die Entscheidung des Bundesamtes über sein Asylverfahren abzuwarten. Seine Sprachkenntnisse seien für eine Ausbildung zu gering. Die Identität sei nicht geklärt.

In der mündlichen Verhandlung wurde die Möglichkeit erörtert, nachprüfbare Unterlagen als Anhaltspunkt für die Identität des Klägers aus Afghanistan oder dem Iran zu erhalten. Der Kläger wiederholte erneut, dass er seit 12 Monaten keinen Kontakt zu seiner Schwester in Afghanistan mehr habe und seine übrige Familie gestorben sei. Die Vertreter des Beklagten erklärten, dass in dem hier vorliegenden Einzelfall auch eine Prüfung anhand sonstiger Unterlagen in Betracht komme und erläuterten, dass auch aus sicherheitsrechtlichen Erwägungen auf plausible Nachweise der Identität des im vorliegenden Fall nach eigenen Angaben 34 Jahre alten Klägers nicht verzichtet werde könne. Dieser habe z.B. im Iran Nachbarn und einen Arbeitgeber gehabt.

Wegen der Einzelheiten wird auf die Gerichts- und die beigezogene Behördenakte Bezug genommen.

Die zulässige Klage hat im tenorierten Umfang Erfolg und war im Übrigen abzuweisen.

Die Klage ist als Verpflichtungsklage zulässig, da das Schreiben des Landratsamtes vom 16. Dezember 2016 als ablehnender Verwaltungsakt zu betrachten ist, der aus der hier maßgeblichen Empfängersicht die Voraussetzungen des Art. 35 Satz 1 BayVwVfG i.V.m. § 133 BGB entsprechend erfüllt. Diesbezügliche Missverständnisse gehen zu Lasten der Behörde, wenn einem Schreiben nicht eindeutig zu entnehmen ist, ob es sich um eine Entscheidung im Einzelfall mit Regelungscharakter oder um ein einfaches Schreiben zur Information handelt. Eine entsprechende Anfrage der Bevollmächtigten des Klägers blieb unbeantwortet.

Der Bescheid vom 16. Dezember 2016 ist rechtswidrig und verletzt den Kläger daher in seinen Rechten. Der Beklagte war zur Neuverbescheidung unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu verpflichten (§§ 113 Abs. 5 Satz 2, 114 Satz 1 VwGO).

Die Klage war im Übrigen abzuweisen, da keine Ermessensreduzierung auf Null vorliegt und deshalb kein Anspruch auf Erteilung der beantragten Ausbildungserlaubnis besteht.

Nach § 61 Abs. 2 AsylG kann einem Asylbewerber, der sich seit 3 Monaten gestattet im Bundesgebiet aufhält, die Ausübung einer Beschäftigung erlaubt werden, wenn die Bundesagentur für Arbeit zugestimmt hat oder durch Rechtsverordnung bestimmt ist, dass die Ausübung der Beschäftigung ohne Zustimmung der Bundesagentur für Arbeit zulässig ist.

Nach § 32 Abs. 2 Nr. 2, Abs. 4 der Verordnung über die Beschäftigung von Ausländerinnen und Ausländern (Beschäftigungsverordnung - BeschV) des Bundesministeriums der Justiz und Verbraucherschutz bedarf die Erteilung einer Erlaubnis zur Berufsausbildung in einem staatlich anerkannten Ausbildungsberuf keiner Zustimmung der Bundesagentur für Arbeit.

Im vorliegenden Fall ist der Kläger im Besitz einer Aufenthaltsgestattung zur Durchführung des Asylverfahrens, das bereits seit etwa 2,5 Jahren nicht abgeschlossen wurde. Die Schneiderlehre ist ein Ausbildungsberuf im Sinne des § 32 Abs. 2 Nr. 2 BeschV, weshalb die Ausländerbehörde ohne Einschaltung der Bundesagentur für Arbeit alleine für die Erlaubnis zuständig ist.

Nach § 61 Abs. 2 Satz 1 AsylG handelt es sich um eine Ermessensentscheidung. Die Behörde hat sich bei ihrer durch das Gericht nur eingeschränkt überprüfbaren (§ 114 VwGO) Ermessensentscheidung auf die Weisung im Schreiben des Bayerischen Staatsministeriums des Innern, für Bau und Verkehr (IMS) vom 1. September 2016 über die Beschäftigung und Berufsausbildung von Asylbewerbern, geändert durch IMS vom 19. Dezember 2016, gestützt. Danach ist bei Asylbewerbern aus sonstigen Herkunftsstaaten, zu denen auch Afghanistan gehört, bei der Ermessensausübung die aktuelle Anerkennungsquote des Bundesamtes für Migration und Flüchtlinge für den Herkunftsstaat des jeweiligen Asylbewerbers ein wesentlicher Gesichtspunkt. In Fällen geringer Anerkennungsquote und damit verbunden geringer Bleibewahrscheinlichkeit spreche die Überlegung, dass aussichtslose Asylanträge nicht mit dem Ziel einer Beschäftigung in Deutschland verfolgt werden sollten, für eine Ablehnung der Ausbildungserlaubnis. Die Gesamtanerkennungsquote des Bundesamtes ergebe sich aus der monatlich aktualisierten Entscheidungsstatistik.

Dieses Schreiben ist als ermessenslenkende Verwaltungsvorschrift zu sehen, um das Ermessen der verschiedenen Ausländerbehörden im Sinne einer landeseinheitlichen, gleichmäßigen Anwendung zu steuern. Solche Weisungen sind zulässig, da das ausländerbehördliche Ermessen dem Grunde nach durch Verwaltungsvorschriften gelenkt und gebunden werden darf (BVerwG, B.v. 27.12.1990 - 1 B 162/90).

Ob diese Weisung sich an den von § 61 Abs. 2 AsylG vorgegebenen Rahmen hält und mit höherrangigem Recht - insbesondere Unionsrecht - vereinbar ist, bedarf vorliegend keiner Entscheidung mehr. Das Landratsamt hat in der mündlichen Verhandlung ausdrücklich erklärt, dass es das Kriterium der Bleibewahrscheinlichkeit anhand der Statistiken des Bundesamtes nicht mehr bei der Ermessensentscheidung heranziehen werde. Es gelte die aktuelle Weisungslage aufgrund des IMS vom 27. Januar 2017. Danach hielten sich insbesondere für Afghanistan anerkennende und ablehnende Asylentscheidungen in etwa die Waage, weshalb es rechtlich unzulässig sei, Afghanen während des laufenden Asylverfahrens grundsätzlich eine Beschäftigungserlaubnis oder Erlaubnis zur Aufnahme einer qualifizierten Berufsausbildung zu versagen; es seien verstärkt andere Ermessenskriterien in den Blick zu nehmen.

Unter Berücksichtigung dieser aktualisierten Weisungslage und der Erklärung des Landratsamtes, dass das Kriterium der Bleibewahrscheinlichkeit nach der auf das Jahr fortgeschriebenen Monatsstatistik des Bundesamtes nicht herangezogen werde, konnte die Entscheidung vom 16. Dezember 2016 keinen Bestand mehr haben und war aufzuheben. Sonstige Ermessenserwägungen - außer der Bezugnahme auf die geringe Bleibeperspektive - wurden nicht angestellt.

Die Beklagte war zur Neuverbescheidung des Antrags unter Berücksichtigung der Rechtsauffassung des Gerichts zu verpflichten.

Unerheblich ist, ob nach der zum Zeitpunkt des Erlasses der Entscheidung vom 16. Dezember 2016 maßgeblichen Weisungslage die Ablehnung zu Recht erfolgte, da bei der hier vorliegenden Verpflichtungsklage auf die Rechtslage zum Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung abzustellen ist.

Ungeachtet dessen wird darauf hingewiesen, dass nach Auffassung der Kammer die monatliche Gesamtstatistik des Bundesamtes für Migration und Flüchtlinge ein sachlich ungeeignetes Kriterium ist. Zum einen wird diese Gesamtstatistik sehr stark davon beeinflusst, welches Land gerade entschieden wird; eine gleichmäßige, kontinuierliche Entscheidungspraxis für alle Länder besteht erfahrungsgemäß nicht. Zum anderen spiegelt die Entscheidungsstatistik des Bundesamtes nicht zuverlässig die exakte Schutzquote wieder, da dazu auf die bestandskräftigen Entscheidungen nach dem Ablauf der Rechtsmittelfrist, gegebenfalls nach Erschöpfung des Rechtsweges abgestellt werden muss. Die Zahlen sind bereits wegen der Weisungsabhängigkeit des Bundesamtes nicht annähernd identisch, mit der Folge, dass wegen dieser Schwankungen die monatliche Entscheidungsstatistik einen zu kurzen Zeitraum erfasst mit der Gefahr, dass jeden Monat eine andere Entscheidung möglich wird. Daran ändert sich grundsätzlich auch nichts, soweit auf die monatlich fortgeschriebene Statistik des jeweiligen Jahres abgestellt wird, jedenfalls nicht bei Herkunftsländern mit nicht eindeutigen Entscheidungsergebnissen. Diesem Umstand ist bei der hier vorzunehmenden Neuentscheidung Rechnung zu tragen.

Das Landratsamt hat seine Entscheidung bisher ausschließlich auf die Bleibewahrscheinlichkeit anhand der Statistik des Bundesamtes gestützt und im Übrigen keine weitere Prüfung vorgenommen. In seiner Ermessensentscheidung hat es unter Berücksichtigung der aufenthalts- und asylrechtlichen Zwecke die privaten Belange des Klägers, der sich bereits seit 2,5 Jahren im Asylverfahren befindet und das öffentliche Interesse unter Berücksichtigung einwanderungspolitischer Ziele zu prüfen, abzuwägen und zu berücksichtigen.

Nach dem Ergebnis der mündlichen Verhandlung besteht auch ein öffentliches Interesse daran, einen nachprüfbaren Nachweis des Klägers dafür zu haben, wer er ist, wie alt er ist und wo er gelebt und gearbeitet hat. Soweit der Kläger vorträgt, er sei 34 Jahre alt und habe keine lebende Verwandtschaft - mit Ausnahme einer Schwester, mit der er seit einem Jahr keinen Kontakt mehr habe - ist dies nicht überzeugend. Der Kläger ist bereits im fortgeschrittenen Alter und hat nach seinen Angaben im Iran gelebt und gearbeitet.

Unter Berücksichtigung der technischen digitalen Möglichkeiten hält es die Kammer für ausgeschlossen, dass es ihm nicht möglich sein sollte, die entsprechenden Nachweise dafür - zumindest als Kopie oder Fotografie - von Nachbarn, Freunden, Arbeitgeber etc. im Iran oder seinem Geburtsort in Afghanistan zu erhalten, aufgrund derer dann gegebenfalls weitere Identitätsnachweise eingeholt werden können.

Die Klage war abzuweisen, soweit der Kläger die Erteilung der Ausbildungserlaubnis beantragt hat. Im vorliegenden Fall liegt keine Ermessensreduzierung auf Null vor, da das Landratsamt weitere Sachaufklärung betreiben und auf deren Grundlage eine erneute Ermessensentscheidung treffen muss.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 VwGO.

Das Verfahren ist als Streitigkeit nach dem Asylgesetz gerichtskostenfrei (§ 83b AsylG).

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 ff. ZPO.