Verwaltungsgericht München Beschluss, 31. Jan. 2018 - M 2 SN 17.5923

I. Die Berufung wird zurückgewiesen.

II. Der Kläger trägt die Kosten des Berufungsverfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen.

III. Das Urteil ist im Kostenpunkt vorläufig vollstreckbar.

IV. Die Revision wird nicht zugelassen.

Der Kläger wendet sich gegen eine dem Beigeladenen erteilte Ausnahmegenehmigung für den Bau einer Straße im vorläufig gesicherten Überschwemmungsgebiet.

Der Beigeladene plant in kommunaler Sonderbaulast auf Grundlage eines Bebauungsplans den Bau einer Ortsumfahrung im Zuge der S. Straße 2025. Die vorgesehene Trasse verläuft in Nord-Süd-Richtung westlich von M. weitgehend im vorläufig gesicherten Überschwemmungsgebiete der M1 (Gewässer erster Ordnung), die sie sowohl im Süden als auch im Norden durch Brückenbauwerke überquert. Die geplante Umfahrung soll überwiegend auf einem Straßendamm mit unterschiedlichen Höhen geführt werden, für den eine Reihe von Durchlässen vorgesehen ist.

Der Kläger ist Eigentümer des Grundstücks FlNr. … der Gemarkung M., das in seinem östlichen Bereich mit einer Maschinen- und Lagerhalle bebaut ist und in diesem Bereich innerhalb des vorläufig gesicherten Überschwemmungsgebiets liegt. Das Grundstück befindet sich westlich der geplanten Ortsumfahrung in einer Entfernung von etwa 130 m zur geplanten Straßentrasse.

Auf Antrag des Beigeladenen erteilte das Landratsamt diesem mit Bescheid vom 16. März 2015 die Genehmigung nach Art. 20 Abs. 1 BayWG 2010 für die geplante Errichtung zweier Brücken über die M1, die Genehmigung nach § 78 WHG 2010 für den Bau der Straße im vorläufig gesicherten Überschwemmungsgebiet der M1 sowie die Plangenehmigung nach § 68 WHG 2010 zur Anpassung von Grabenverläufen und zur Anpassung an die bestehenden Feldwegdurchlässe. Der Bescheid enthält unter anderem die Regelung, dass, soweit zu Beginn des Straßenbaus das Hochwasserrückhaltebecken B. noch nicht im Bau oder fertiggestellt sei, mit dem Bau der Straße erst begonnen werden dürfe, wenn für den Straßendamm ausreichender Retentionsausgleich in Form von Kiesabbau, naturschutzfachlichen Ausgleichsmaßnahmen oder sonstigem Geländeabtrag nachgewiesen sei. Mit unwesentlich Retentionsraum beanspruchenden Teilmaßnahmen (z. B. Brücken) dürfe vorher begonnen werden.

Die vom Kläger hiergegen erhobene Klage hat das Verwaltungsgericht Augsburg mit Urteil vom 19. April 2016 mit der Begründung abgewiesen, die Klage sei unzulässig, weil sich der Kläger nicht auf drittschützende Vorschriften berufen könne. § 78 WHG 2010 komme weder unmittelbar drittschützende Wirkung zu noch sei über das Gebot der Rücksichtnahme entsprechender Drittschutz begründbar. Mit Beschluss vom gleichen Tag hat das Verwaltungsgericht den Antrag des Klägers auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung seiner Klage gegen den mit Bescheid vom 18. November 2015 für sofort vollziehbar erklärten Bescheid vom 16. März 2015 abgelehnt.

Der Kläger verfolgt in der vom Verwaltungsgericht wegen grundsätzlicher Bedeutung zugelassenen Berufung sein Klageziel weiter. Er macht geltend, die Klage sei zulässig, weil die Vorschrift des § 78 Abs. 3 Satz 1 WHG 2010 drittschützend sei. Die geplante Errichtung der Ortsumfahrung führe zu einer unzumutbaren Verschärfung der Hochwassersituation für das Grundstück des Klägers, der deshalb eine eigene Rechtsverletzung geltend machen könne. Der Bescheid vom 16. März 2015 sei bereits deshalb rechtswidrig, weil die nach Art. 13 Abs. 2 Satz 2 BayVwVfG (analog) erforderliche Hinzuziehung des Klägers im Verwaltungsverfahren unterblieben sei. Zudem lägen die Voraussetzungen für eine Ausnahmegenehmigung nicht vor, weil sich durch die geplante Ortsumfahrung der Abfluss bei Hochwasser nachteilig verändere und diese Auswirkungen nicht durch Nebenbestimmungen ausgeglichen werden könnten. Die Entscheidung des Landratsamts verstoße gegen das wasserrechtliche Rücksichtnahmegebot, weil die Belange des Klägers nicht berücksichtigt worden seien. Schutzmaßnahmen für die Lagerhalle des Klägers seien weder untersucht noch durch Nebenbestimmungen gesichert worden. Auch die Frage des Retentionsraumsverlusts sei äußerst oberflächlich untersucht und bewertet worden. Das Wasserwirtschaftsamt habe in seinem Gutachten zwar festgestellt, dass sich das Hochwasser aufgrund der Bauweise der geplanten Ortsumfahrung beidseitig der Straße ausbreiten könne. Es sei aber der sich hieraus zwingend ergebenden weiteren Frage, inwieweit hierdurch Grundstücke im Nahbereich der geplanten Ortsumfahrung negativ durch geänderte Abflussverhältnisse betroffen sein könnten, nicht näher nachgegangen.

Der Kläger beantragt,

das Urteil des Verwaltungsgerichts Augsburg vom 19. April 2016 abzuändern und den Bescheid des Landratsamts G. vom 16. März 2015 aufzuheben, soweit dem Beigeladenen eine Genehmigung nach § 78 Abs. 3 WHG 2010 erteilt wird.

Der Beklagte beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Das Erstgericht sei zu Recht zu dem Ergebnis gekommen, dass die Genehmigung aufgrund der Entfernung des klägerischen Grundstücks vom geplanten Straßendamm keine rechtsgestaltende Wirkung im Sinne des Art. 13 Abs. 2 Satz 2 BayVwVfG in Bezug auf den Kläger gehabt habe. Das Verwaltungsgericht habe auch richtigerweise die drittschützende Wirkung hochwasserschutzrechtlicher Regelungen verneint, weil diese allein dem öffentlichen Interesse dienten. Jedenfalls liege eine Rechtsverletzung des Klägers nicht vor. Nach der gutachterlichen Stellungnahme des amtlichen Sachverständigen werde das Hochwasser durch die Straße nicht zum Nachteil Dritter abgelenkt, daher sei eine Beeinträchtigung des Grundstücks des Klägers nach den Ausführungen des Wasserwirtschaftsamts nicht zu erwarten. Nachdem der gesamte Bereich östlich der Umgehungsstraße wegen der vorgesehenen Durchlässe nach wie vor geflutet werden könne, gingen an Retentionsfläche durch den Bau nur die für die Bauwerke in Anspruch genommenen Flächen verloren. Dieser Verlust werde durch die rechtskräftig planfestgestellte Hochwasserrückhaltung B., mit deren Bau am 17. Juli 2015 begonnen worden sei, mehr als ausgeglichen. Das Rückhaltebecken werde voraussichtlich im Mai 2018 fertiggestellt. Für den unwahrscheinlichen Fall, dass es nicht rechtzeitig zur Verfügung stehen sollte, habe das Landratsamt die Möglichkeit eröffnet, bis zu dessen Fertigstellung einen temporären Retentionsausgleich zu wählen, der einer Zulassung durch das Landratsamt bedürfe.

Der Beigeladene beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Die Klage sei unzulässig, weil der Kläger seine Klagebefugnis weder aus der behaupteten Verletzung von Verfahrensvorschriften noch aus einer Verletzung hochwasserschutzrechtlicher Bestimmungen herleiten könne. Darüber hinaus sei der Bescheid vom 16. März 2016 rechtmäßig. Selbst wenn man von einem Fall notwendiger Beteiligung nach Art. 13 Abs. 2 Satz 2 BayVwVfG ausgehen wolle, würde die Verletzung dieser Bestimmung nach Art. 46 BayVwVfG nicht zur Aufhebung des Bescheids führen, weil eine Auswirkung in der Sache nicht ersichtlich sei, nachdem der amtliche Sachverständige ausgeführt habe, dass das Hochwasser durch die Straße nicht zum Nachteil Dritter abgeführt werde. Das gelte umso mehr für das weit abgelegene Grundstück des Klägers. Der Kläger berufe sich auf Behauptungen, die nicht durch konkrete wasserwirtschaftliche Untersuchungen belegt seien; demgegenüber habe sich das Wasserwirtschaftsamt ausführlich mit den Voraussetzungen für die Erteilung einer Ausnahmegenehmigung auseinandergesetzt.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der beigezogenen Behördenakten und der Gerichtsakten Bezug genommen

Die zulässige Berufung des Klägers ist unbegründet, weil die dem Beigeladenen mit Bescheid vom 16. März 2015 erteilte wasserrechtliche Genehmigung den Kläger jedenfalls nicht in seinen Rechten verletzt.

1. Das Landratsamt hat die vom Kläger angefochtene Genehmigung auf § 78 Abs. 3 Satz 1 WHG 2010 gestützt. Danach kann die Kreisverwaltungsbehörde die Errichtung oder Erweiterung baulicher Anlagen, die im festgesetzten oder (gemäß § 78 Abs. 6, § 76 Abs. 3 WHG 2010) im vorläufig gesicherten Überschwemmungsgebiet nach § 78 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 WHG 2010 generell einem Bauverbot unterliegen, im Einzelfall genehmigen, soweit die in Absatz 3 Satz 1 Nummern 1 bis 4 der Bestimmung geregelten Anforderungen erfüllt sind oder ein Ausgleich der nachteiligen Auswirkungen durch Nebenbestimmungen möglich ist.

1.1 Wie das Erstgericht zutreffend ausgeführt hat, kann der Kläger nicht geltend machen, durch die dem Beigeladenen erteilte Genehmigung in seinen Rechten verletzt zu sein, weil seine Hinzuziehung im behördlichen Genehmigungsverfahren unterblieben ist. Gemäß Art. 13 Abs. 2 Satz 2 BayVwVfG ist ein Dritter zu einem Verwaltungsverfahren nur dann notwendig hinzuzuziehen, wenn der Ausgang des Verfahrens rechtsgestaltende Wirkung für diesen hat, also die in Betracht kommende Entscheidung unmittelbar die Rechte des Dritten begründet, ändert oder aufhebt (Schmitz in Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 8. Auflage 2014, § 13 Rn. 40 m.w.N. zur wortgleichen Bundesvorschrift). Die angefochtene Genehmigung nach § 78 Abs. 3 WHG 2010 hat jedoch schon wegen der Entfernung des klägerischen Grundstücks vom geplanten Straßendamm keine unmittelbaren Auswirkungen auf die Rechte des Klägers; dieser macht vielmehr geltend, durch das Vorhaben faktisch betroffen zu sein, weil sich hierdurch die Hochwassersituation verschärft habe. Selbst wenn er sich insoweit auf eine konkrete Grundrechtsgefährdung berufen wollte (die, wie im Folgenden noch auszuführen sein wird, aufgrund der Feststellungen des Wasserwirtschaftsamts hier jedoch auszuschließen ist), liegen hier die Voraussetzungen für eine notwendige Hinzuziehung nicht vor, zumal er eine solche auch noch im Nachhinein gerichtlich geltend machen kann (Schmitz a.a.O. Rn. 38 m.w.N.). Darauf, dass die Verfahrensregelung des Art. 13 Abs. 2 BayVwVfG dem Kläger hier keine selbstständig durchsetzbare verfahrensrechtliche Rechtsposition einräumt (vgl. für die wasserrechtlichen Verfahrensvorschriften bereits BVerwG, U.v. 20.10.1972 – IV C 107.67 – BVerwGE 41, 58/63 ff.; U.v. 14.12.1973 – IV C 50.71 – NJW 1974, 813/814), kommt es daher nicht mehr an.

1.2 Es kann gleichermaßen dahinstehen, ob die Rechtsauffassung des Erstgerichts zutrifft, dass die Vorschriften des Wasserhaushaltsgesetzes zum Schutz von Überschwemmungsgebieten keine drittschützende Wirkung entfalten und dem Kläger daher die nach § 42 Abs. 2 VwGO erforderliche Klagebefugnis fehlt.

Wie in dem angegriffenen Urteil zutreffend ausgeführt wird, ist die Frage nach dem Drittschutz im Hochwasserschutzrecht umstritten. Ein Teil der Literatur und Rechtsprechung verneint die drittschützende Wirkung der wasserrechtlichen Bestimmungen zum Hochwasserschutz unter Bezugnahme auf die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (B.v. 17.8.1972 – IV B 162.1 – ZfW 1973, 114), die allerdings zur Vorschrift des ehemaligen § 32 WHG a.F. (i.d.F. vom 27.7.1957 – BGBl I S. 1110, 1386) und damit vor der Entwicklung der Rechtsprechung zum wasserrechtlichen Rücksichtnahmegebot (BVerwG, U.v. 3.7.1987 – 4 C 41.86 – ZfW 1988, 337; U.v. 15.7.1987 – 4 C 56.83 – BVerwGE 78, 40; U.v. 19.2.1988 – juris) und vor Umsetzung der Richtlinie 2007/60/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. Oktober 2007 über die Bewertung und das Management von Hochwasserrisiken (ABl EU Nr. L 288/27) ergangen ist. Nach dieser Ansicht dienen die Regelungen ausschließlich dem Allgemeinwohl und sehen weder nach dem Wortlaut noch nach ihrem Sinn und Zweck die Berücksichtigung von Interessen Dritter vor; sie bezwecken allein den vorbeugenden Hochwasserschutz und richten sich nicht an einen überschaubaren Personenkreis (SächsOVG, U.v. 9.6.2011 – 1 A 504/09 – NVwZ-RR 2011, 937; OVG Hamburg, B.v. 28.1.2016 – 2 Bs 254/15 – NVwZ-RR 2016, 686; Hünneke in Landmann/Rohmer, UmweltR I, vor § 72 WHG Rn. 36 m.w.N.; Jeromin/Praml, Hochwasserschutz und wasserrechtliches Rücksichtnahmegebot, NVwZ 2009, 1079 m.w.N.; wohl auch Breuer/Gärditz, Öffentliches und privates Wasserrecht, 4. Aufl. 2017, Rn. 1363).

Nach anderer Auffassung dienen die Bestimmungen zum vorbeugenden Hochwasserschutz unmittelbar bzw. in Verbindung mit dem wasserrechtlichen Rücksichtnahmegebot auch dem Schutz von Individualinteressen eines abgrenzbaren Personenkreises. Zur Begründung wird unter anderem auf die in § 78 Abs. 3 Nr. 2 WHG 2010 vorgesehene Berücksichtigung von Wasserstand und Hochwasserabfluss verwiesen. Diese hätten entscheidende Auswirkungen auf das Entstehen von Schäden bei den vom Hochwasser Betroffenen, daher bezwecke der Hochwasserschutz auch den Schutz von Leib, Leben und Eigentum (vgl. schon BayVGH, U.v. 8.11.1990 – 2 B 90.310 – BayVBl 1991, 247 zur früheren Vorschrift des Art. 61 Abs. 2 Satz 2 BayWG a.F. unter Bezugnahme auf BVerwGE 78, 40/43; U.v. 14.2.2005 – 26 B 03.2579 – BayVBl 2005, 726; B.v. 16.9.2009 – 15 CS 09.1924 – juris; OVG RhPf, U.v. 2.3.2010 – 1 A 10176/09 – juris; Czychowski/Reinhardt, WHG, 11. Aufl. 2014, § 78 Rn. 38 und 46 m.w.N.; Rossi in Sieder/Zeitler/Dahme, WHG, Stand 1.5.2016, § 78 Rn. 80 m.w.N.; Faßbender/Gläß, Drittschutz im Hochwasserrecht, NVwZ 2011, 1094 m.w.N.).

Der erkennende Senat hat diese Frage bislang offen gelassen (BayVGH, B.v. 4.2.2014 – 8 CS 13.1848 – juris Rn. 12; B.v. 16.12.2015 – 8 ZB 14.1471 – juris Rn. 7; B.v. 19.12.2016 – 8 ZB 15.230 – juris Rn. 9; ebenso: BayVGH, B.v. 15.1.2013 – 15 B 11.2754 – juris Rn. 17; NdsOVG, B.v. 20.7.2007 – 12 ME 210/07 – NVwZ 2007, 1210; VGH BW, B.v. 18.11.2013 – 5 S 2037/13; B.v. 23.9.2014 – 3 S 784/14 – NuR 2015, 488). Auch der hier vorliegende Fall ist nicht geeignet, sich zu dem Meinungsstreit zu äußern und diesem einer höchstrichterlichen Entscheidung zuzuführen, weil die Frage nach der drittschützenden Wirkung der Regelungen zur Freihaltung von Überschwemmungsgebieten hier nicht entscheidungserheblich ist. Denn wie sich aus den nachfolgenden Ausführungen ergibt, verletzt die angefochtene Genehmigung den Kläger jedenfalls nicht in seinen Rechten, so dass seine Berufung ungeachtet der unterschiedlichen Auffassungen zum Drittschutz der einschlägigen wasserrechtlichen Bestimmungen in jedem Fall zurückzuweisen ist.

1.3 Ungeachtet der Frage, ob die vom Landratsamt herangezogene Bestimmung des § 78 Abs. 3 Satz 1 WHG 2010 die zutreffende Rechtsgrundlage für die dem Beigeladenen erteilte Ausnahmegenehmigung zur Errichtung der Ortsumgehung darstellt, wird der Kläger durch diese nicht in rechtserheblicher Weise beeinträchtigt.

Nach § 78 Abs. 3 Satz 1 WHG 2010 kann abweichend vom Bauverbot des § 78 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 WHG 2010 die Errichtung oder Erweiterung einer baulichen Anlage nach den §§ 30, 33, 34 und 35 BauGB im festgesetzten Überschwemmungsgebiet im Einzelfall genehmigt werden, wenn das Vorhaben die Hochwasserrückhaltung nicht oder nur unwesentlich beeinträchtigt und der Verlust von verloren gehendem Rückhalteraum zeitgleich ausgeglichen wird, den Wasserstand und den Abfluss bei Hochwasser nicht nachteilig verändert, den bestehenden Hochwasserschutz nicht beeinträchtigt und hochwasserangepasst ausgeführt wird oder wenn die nachteiligen Auswirkungen durch Nebenbestimmungen ausgeglichen werden können. Gemäß § 78 Abs. 6, § 76 Abs. 3 WHG 2010 findet die Vorschrift auf vorläufig festgesetzte Überschwemmungsgebiete entsprechende Anwendung.

Es ist zumindest fraglich, ob im vorliegenden Fall der Anwendungsbereich dieser Bestimmung eröffnet ist. Denn die angefochtene Genehmigung wurde für den Bau der auf der Grundlage eines Bebauungsplans geplanten Ortsumgehung von M. erteilt. Nach der Rechtsprechung des Senats kann die Errichtung einer öffentlichen Straßenfläche jedoch auch im Falle einer isolierten Straßenplanung nicht unter den Vorhabensbegriff des § 29 Abs. 1 BauGB subsumiert werden (BayVGH, U.v. 27.9.2005 – 8 N 03. 2750 – NVwZ-RR 2006, 381/382). Es ist daher zweifelhaft, ob hier überhaupt eine unter das Verbot des § 78 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 WHG 2010 fallende bauliche Anlage errichtet werden soll. Im Hinblick darauf, dass die geplante Straßenführung durchgehend in Dammlage erfolgen soll, spricht vielmehr viel dafür, dass die geplante Straße die Voraussetzungen des § 78 Abs. 1 Satz 1 Nr. 6 WHG 2010 erfüllt, der das Erhöhen oder Vertiefen der Erdoberfläche im Überschwemmungsgebiet untersagt. Darüber hinaus kommt, soweit ein Teil der geplanten Straßendammtrasse quer zur Fließrichtung des Hochwassers verläuft, der Untersagungstatbestand des § 78 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 WHG 2010 in Betracht, falls diese Bereiche nicht als unselbstständige Teile des in seiner Gesamtheit jedenfalls unter § 78 Abs. 1 Satz 1 Nr. 6 WHG 2010 fallenden Gesamtvorhabens zu bewerten wären.

Letztlich kann diese Frage jedoch dahinstehen. Zwar könnte die hier ausgesprochene Genehmigung nicht auf der Grundlage des § 78 Abs. 3 Satz 1 WHG 2010 erteilt werden, wenn die geplante Ortsumgehung nicht dem generellen Bauverbot des § 78 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 WHG 2010 unterfiele. Dies ist jedoch für die Frage, ob die angefochtene Genehmigung den Kläger in seinen Rechten verletzt, unerheblich, weil die Befreiung von der einschlägigen Verbotsvorschrift dann auf § 78 Abs. 4 Satz 1 WHG 2010 zu stützen wäre, der auf die in § 78 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 bis 9 WHG 2010 geregelten Untersagungstatbestände Bezug nimmt. Gemäß dieser Bestimmung, die nach § 78 Abs. 6, § 76 Abs. 3 WHG 2010 gleichfalls auf vorläufig festgesetzte Überschwemmungsgebiete entsprechend anwendbar ist, kann eine Maßnahme im Einzelfall nach § 78 Abs. 4 Satz 1 WHG 2010 zugelassen werden, wenn Belange des Wohls der Allgemeinheit nicht entgegenstehen, der Hochwasserabfluss und die Hochwasserrückhaltung nicht wesentlich beeinträchtigt werden und eine Gefährdung von Leben oder erhebliche Gesundheits- oder Sachschäden nicht zu befürchten sind oder die nachteiligen Auswirkungen ausgeglichen werden können. Danach decken sich die Voraussetzungen dieser Vorschrift im Wesentlichen mit denen des § 78 Abs. 3 Satz 1 WHG 2010; wegen des grundsätzlich niedrigeren Gefährdungspotenzials der von ihr erfassten Maßnahmen sind im Rahmen dieser Bestimmung die Anforderungen an die Erteilung einer behördlichen Befreiung im Einzelfall jedoch abgesenkt (Czychowski/Reinhardt, WHG, § 78 Rn. 56).

Danach bestehen keine rechtlichen Bedenken gegen die vom Landratsamt erteilte Genehmigung zum Bau der Umgehungsstraße im zum Zeitpunkt der behördlichen Entscheidung vorläufig festgesetzten Überschwemmungsgebiet der M1, weil sowohl die Genehmigungsvoraussetzungen nach § 78 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 bis 4 WHG 2010 als auch die nach § 78 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 und 2 WHG 2010 hier vorliegen.

1.3.1 Nach den Ausführungen des Wasserwirtschaftsamts in der Stellungnahme vom 16. Dezember 2014 (Bl. 144 ff. der Behördenakte) und im Gutachten vom 11. März 2015 (Bl. 162 ff. der Behördenakte) geht bei Verwirklichung des Vorhabens lediglich das durch den Straßendamm selbst verdrängte Hochwasservolumen verloren, weil die Ortsumgehung entgegen früheren Planungen nicht dem Hochwasserschutz von M. dient und damit kein Überschwemmungsgebiet östlich der Straße beseitigt wird. Denn die geplante Straße wird mit großzügig dimensionierten Durchlässen versehen, so dass sich das Hochwasser beidseitig der Trasse ausbreiten kann. Der Retentionsraumverlust beschränkt sich damit auf den Straßendamm selbst; dieser wird nach der Beurteilung des Wasserwirtschaftsamts durch das bereits im Bau befindliche Rückhaltebecken der rechtskräftig planfestgestellten Hochwasserrückhaltung B. ausgeglichen. Nach Einschätzung der Fachbehörde ist die für den Retentionsausgleich erforderliche Gleichzeitigkeit gewährleistet; dessen ungeachtet ist im angefochtenen Bescheid für den Fall der nicht rechtzeitigen Errichtung des Rückhaltebeckens ein temporärer Retentionsausgleich verpflichtend vorgeschrieben.

Diese Beurteilung wird durch die vom Kläger erhobenen Einwendungen nicht infrage gestellt. Nach den vom amtlichen Sachverständigen geprüften Antragsunterlagen ergibt sich ausgehend von einem mittleren Wasserstand HQ 100 ein mittlerer Retentionsraumverlust von rund 20.000 m³ (vgl. Erläuterungsbericht zum Antrag auf wasserrechtliche Genehmigung vom 24.10.2014 unter 7). Demgegenüber wird nach den Angaben des Landratsamts durch die mit rechtskräftigem Planfeststellungsbeschluss vom 2. Januar 2012 geplante und derzeit im Bau befindliche Hochwasserrückhaltung B. ein Rückhalteraum von ca. 800.000 m³ geschaffen. Angesichts dessen greift der Vortrag des Klägers, die Untersuchung des Retentionsraumverlusts sei zu oberflächlich erfolgt und man hätte nicht auf die Wassertiefenberechnung des vorläufig gesicherten Überschwemmungsgebiets für ein Hochwasserereignis HQ 100 verzichten dürfen, nicht durch. Nach der ständigen Rechtsprechung des Senats (vgl. etwa BayVGH, B.v. 2.5.2011 – 8 ZB 10.2312 – BayVBl 2012, 47/48 m.w.N.; B.v. 7.3.2016 – 8 ZB 14.2639 – juris Rn. 7 f.) kommt amtlichen Auskünften und Gutachten des Wasserwirtschaftsamts eine besondere Bedeutung zu, weil sie auf jahrelanger Bearbeitung eines bestimmten Gebiets und nicht nur auf der Auswertung von Aktenvorgängen im Einzelfall beruhen (vgl. Art. 63 Abs. 3 BayWG 2010). Sie haben daher grundsätzlich ein wesentlich größeres Gewicht selbst als Expertisen von privaten Fachinstituten. Für nicht durch Aussagen sachverständiger Personen untermauerte Darlegungen wasserwirtschaftlicher Art von Prozessbeteiligten gilt dies erst recht (BayVGH, B.v. 5.2.2016 – 8 ZB 15.1514 – juris Rn. 9). Die Notwendigkeit einer Abweichung und Beweiserhebung durch das Gericht (vgl. § 86 Abs. 1 VwGO) ist daher erst dann geboten, wenn sich dem Gericht der Eindruck aufdrängt, dass die gutachterliche Äußerung des Wasserwirtschaftsamts tatsächlich oder rechtlich unvollständig, widersprüchlich oder aus anderen Gründen fehlerhaft ist (vgl. BayVGH, B.v. 2.5.2011 – 8 ZB 10.2312 – BayVBl 2012, 47/48). Ein solcher Sachverhalt liegt angesichts der plausiblen Darlegungen des Wasserwirtschaftsamts und den Ausführungen seines Vertreters in der mündlichen Verhandlung nicht vor. § 78 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 WHG 2010 steht der Erteilung einer Ausnahmegenehmigung danach nicht entgegen.

Die Fachbehörde hat in der Stellungnahme vom 16. Dezember 2014 und im Gutachten vom 11. März 2015 ferner ausgeschlossen, dass sich Wasserstand und Abfluss im Falle eines Hochwassers durch die geplante Ortsumfahrung nachteilig verändern werden (vgl. § 78 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 WHG 2010). Dies wird damit begründet, dass die Straße zum weit überwiegenden Teil parallel zur Hochwasserfließrichtung verlaufen soll. Eventuell im Süden sich anstauendes Hochwasser kann nach der Einschätzung der Wasserbehörde weiterhin ungehindert im Westen der Straße abfließen, ohne dass sich der dortige Abflussbereich erheblich verbreitern wird, weil ein Wasserspiegelausgleich durch die vorgesehenen Durchlässe und das Brückenbauwerk erfolgt. Auch die großzügig dimensionierten Grabendurchlässe auf der Zuflussseite im Süden tragen demnach dazu bei, das breitflächig in der linksseitigen Talaue ankommende Hochwasser ohne wesentlichen Aufstau abzuführen. In der mündlichen Verhandlung hat der Vertreter des Wasserwirtschaftsamts nochmals ausführlich dargelegt, dass die Hochwasserfließrichtung im M1tal in Süd-Nord-Richtung erfolge. Die geplante Straße enthalte genügend Durchlässe für ein potenzielles Hochwasser und ebenfalls genügend Grabendurchlässe für hochwasserführende Wiesengräben, so dass sich das Hochwasser ohne Weiteres links und rechts der Straße verteilen könne, ohne dass der Straßendamm hierbei nachteilige Wirkungen hervorrufe (vgl. Sitzungsniederschrift vom 18.7.2017 S. 2).

Hiergegen hat der Kläger keine substanziierten Einwendungen erhoben. Er begründet seine Einwendungen vielmehr pauschal mit der Befürchtung, die geplante Straße werde sich negativ auf die Hochwassersituation seines überwiegend im Überschwemmungsgebiet liegenden Grundstücks auswirken. Soweit er dies in der mündlichen Verhandlung damit begründet hat, dass das Vorhaben ursprünglich als Hochwasserschutz für M. geplant gewesen sei, verkennt er jedoch, dass die nunmehr umgesetzte Planung eine solche Funktion des Straßendamms gerade nicht mehr vorsieht, weil mit Herstellung des übergeordneten Hochwasserschutzes B. das Gemeindegebiet des Markts M. sowie die Umfahrungsstrecke selbst hochwasserfrei werden (vgl. Erläuterungsbericht zum Antrag auf wasserrechtliche Genehmigung vom 24.10.2014 unter 6; Stellungnahme des Wasserwirtschaftsamts vom 16.12.2014 unter 1, Gutachten des Wasserwirtschaftsamts vom 11.3.2015 unter 2.3).

Entgegen dem klägerischen Vorbringen wurde durch die Fachbehörde auch untersucht, inwieweit das klägerische Grundstück und die hierauf befindliche Lagerhalle durch die geplante Ortsumfahrung wegen Veränderungen der Abflussverhältnisse beeinträchtigt werden könnten. Der Vertreter des Wasserwirtschaftsamts, der sich seit mindestens 15 Jahren mit dem Hochwasserschutz im M1tal befasst, hat in der mündlichen Verhandlung überzeugend ausgeführt, es sei nicht vorstellbar, dass der Kläger nachteilig betroffen werde, weil wegen der Entfernung seines Grundstücks zur geplanten Straßentrasse keine Erhöhung des Wasserspiegels zu erwarten sei; sollte es dennoch zu einem Anstieg kommen, läge dieser unterhalb der Rechenungenauigkeitsgrenze (vgl. Sitzungsniederschrift vom 18.7.2017 S. 2 f.).

Der Einwand des Klägers, man habe nicht untersucht, inwiefern bei dem geplanten Kreisverkehrsplatz, durch den die E. Straße an die Ortsumgehung angeschlossen werde, die Rampe zum Kreisverkehrsplatz hin eine Dammwirkung hervorrufe, welche ihrerseits einen Hochwasserrückstau verursache, vermag die Richtigkeit der Beurteilung des Vorhabens durch den Vertreter der Fachbehörde nicht in Zweifel ziehen. Denn dieser hat nachvollziehbar darauf hingewiesen, dass ein Rückstaubereich allenfalls südlich der E. Straße denkbar sei, nicht aber nördlich davon, wo sich das klägerische Grundstück befinde. Es sei allenfalls denkbar, dass durch die Rampe der E. Straße zum Kreisverkehrsplatz hin westlich von dieser der Wasserstand im Hochwasserfall leicht konzentrierter sei. Wenn das Hochwasser aber die Höhe der Lagerhalle des Klägers erreiche, sei dort hiervon kaum noch etwas zu spüren, weil sich der Abfluss nach der E. Straße großflächig verteile (vgl. Sitzungsniederschrift vom 18.7.2017 S. 3).

Diesen für den Senat plausiblen Ausführungen hat der Kläger keine substanziierten Einwände entgegengesetzt. Nach Überzeugung des Gerichts resultieren die pauschal geäußerten Bedenken des Klägers aus dem Umstand, dass sich die Lagerhalle auf seinem Grundstück bereits zum derzeitigen Zeitpunkt im Überschwemmungsgebiet und überdies in einer minimalen Senke befindet (vgl. Sitzungsniederschrift vom 18.7.2017 S.3), weshalb bereits in der jetzigen Situation nicht ausgeschlossen werden kann, dass diese von einem hundertjährlichen Hochwasser betroffen sein könnte. Entsprechend vorstehenden Darlegungen sind jedoch keine konkreten Anhaltspunkte dafür gegeben, dass die Befürchtung des Klägers, die geplante Ortsumgehung werde den Wasserstand und den Abfluss bei Hochwasser zulasten seines Grundstücks nachteilig verändern, zutrifft.

Nachdem im Bereich der geplanten Ortsumfahrung kein Hochwasserschutz besteht (vgl. Stellungnahme des Wasserwirtschaftsamts vom 16.12.2014 unter 3), sind auch die Voraussetzungen des § 78 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 WHG 2010 gegeben. Da die Gradiente der Straße durchgehend über dem Wasserstand für HQ 100 liegt, ist diese auch hochwasserangepasst geplant (§ 78 Abs. 3 S. 1 Nr. 4 WHG 2010). Nach den Ausführungen des Wasserwirtschaftsamts sind Beschädigungen durch Überströmen oder Dammdurchsickerung ausgeschlossen und die Ein- und Ausläufe ausreichend befestigt (vgl. Stellungnahme des Wasserwirtschaftsamts vom 16.12.2014 unter 4).

1.3.2 Aus vorstehenden Darlegungen ergibt sich, dass auch die Voraussetzungen des § 78 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 und 2 WHG 2010 hier erfüllt sind. Nach den Feststellungen des Wasserwirtschaftsamts ist eine Beeinträchtigung des Wohls der Allgemeinheit durch das Straßenbauvorhaben nicht ersichtlich. Dies wird auch vom Kläger, der sich selbst ausdrücklich für den Bau der Ortsumgehung ausgesprochen hat, nicht infrage gestellt. Wie oben ausgeführt werden nach den überzeugenden Erläuterungen der Fachbehörde Hochwasserabfluss und Hochwasserrückhaltung hierdurch nicht wesentlich beeinträchtigt. Gleichermaßen sind aufgrund des Vorhabens weder eine Gefährdung von Leben noch erhebliche Gesundheits- und Sachschäden zu befürchten.

1.3.3 Nachdem eine Beeinträchtigung des Klägers durch den geplanten Bau der Ortsumgehung nicht ersichtlich ist, kann dieser auch nicht mit Erfolg rügen, dass die Erteilung der Ausnahmegenehmigung wegen der fehlenden Berücksichtigung seiner Belange ermessensfehlerhaft erfolgt sei. Eine Verletzung der Rechte des Klägers durch die Erteilung der angefochtenen wasserrechtlichen Genehmigung ist danach jedenfalls ausgeschlossen.

2. Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 2 VwGO. Es entspricht der Billigkeit, dem Kläger auch die außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen gemäß § 162 Abs. 3 VwGO aufzuerlegen, weil dieser einen Antrag gestellt und damit ebenfalls ein Kostenrisiko auf sich genommen hat (vgl. § 154 Abs. 3 VwGO).

3. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Absatz 1 Satz 1 VwGO i.V.m. 708 Nr. 10 ZPO.

4. Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen nach § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.

I. Die Berufung wird zurückgewiesen.

II. Der Kläger trägt die Kosten des Berufungsverfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen.

III. Das Urteil ist im Kostenpunkt vorläufig vollstreckbar.

IV. Die Revision wird nicht zugelassen.

Der Kläger wendet sich gegen eine dem Beigeladenen erteilte Ausnahmegenehmigung für den Bau einer Straße im vorläufig gesicherten Überschwemmungsgebiet.

Der Beigeladene plant in kommunaler Sonderbaulast auf Grundlage eines Bebauungsplans den Bau einer Ortsumfahrung im Zuge der S. Straße 2025. Die vorgesehene Trasse verläuft in Nord-Süd-Richtung westlich von M. weitgehend im vorläufig gesicherten Überschwemmungsgebiete der M1 (Gewässer erster Ordnung), die sie sowohl im Süden als auch im Norden durch Brückenbauwerke überquert. Die geplante Umfahrung soll überwiegend auf einem Straßendamm mit unterschiedlichen Höhen geführt werden, für den eine Reihe von Durchlässen vorgesehen ist.

Der Kläger ist Eigentümer des Grundstücks FlNr. … der Gemarkung M., das in seinem östlichen Bereich mit einer Maschinen- und Lagerhalle bebaut ist und in diesem Bereich innerhalb des vorläufig gesicherten Überschwemmungsgebiets liegt. Das Grundstück befindet sich westlich der geplanten Ortsumfahrung in einer Entfernung von etwa 130 m zur geplanten Straßentrasse.

Auf Antrag des Beigeladenen erteilte das Landratsamt diesem mit Bescheid vom 16. März 2015 die Genehmigung nach Art. 20 Abs. 1 BayWG 2010 für die geplante Errichtung zweier Brücken über die M1, die Genehmigung nach § 78 WHG 2010 für den Bau der Straße im vorläufig gesicherten Überschwemmungsgebiet der M1 sowie die Plangenehmigung nach § 68 WHG 2010 zur Anpassung von Grabenverläufen und zur Anpassung an die bestehenden Feldwegdurchlässe. Der Bescheid enthält unter anderem die Regelung, dass, soweit zu Beginn des Straßenbaus das Hochwasserrückhaltebecken B. noch nicht im Bau oder fertiggestellt sei, mit dem Bau der Straße erst begonnen werden dürfe, wenn für den Straßendamm ausreichender Retentionsausgleich in Form von Kiesabbau, naturschutzfachlichen Ausgleichsmaßnahmen oder sonstigem Geländeabtrag nachgewiesen sei. Mit unwesentlich Retentionsraum beanspruchenden Teilmaßnahmen (z. B. Brücken) dürfe vorher begonnen werden.

Die vom Kläger hiergegen erhobene Klage hat das Verwaltungsgericht Augsburg mit Urteil vom 19. April 2016 mit der Begründung abgewiesen, die Klage sei unzulässig, weil sich der Kläger nicht auf drittschützende Vorschriften berufen könne. § 78 WHG 2010 komme weder unmittelbar drittschützende Wirkung zu noch sei über das Gebot der Rücksichtnahme entsprechender Drittschutz begründbar. Mit Beschluss vom gleichen Tag hat das Verwaltungsgericht den Antrag des Klägers auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung seiner Klage gegen den mit Bescheid vom 18. November 2015 für sofort vollziehbar erklärten Bescheid vom 16. März 2015 abgelehnt.

Der Kläger verfolgt in der vom Verwaltungsgericht wegen grundsätzlicher Bedeutung zugelassenen Berufung sein Klageziel weiter. Er macht geltend, die Klage sei zulässig, weil die Vorschrift des § 78 Abs. 3 Satz 1 WHG 2010 drittschützend sei. Die geplante Errichtung der Ortsumfahrung führe zu einer unzumutbaren Verschärfung der Hochwassersituation für das Grundstück des Klägers, der deshalb eine eigene Rechtsverletzung geltend machen könne. Der Bescheid vom 16. März 2015 sei bereits deshalb rechtswidrig, weil die nach Art. 13 Abs. 2 Satz 2 BayVwVfG (analog) erforderliche Hinzuziehung des Klägers im Verwaltungsverfahren unterblieben sei. Zudem lägen die Voraussetzungen für eine Ausnahmegenehmigung nicht vor, weil sich durch die geplante Ortsumfahrung der Abfluss bei Hochwasser nachteilig verändere und diese Auswirkungen nicht durch Nebenbestimmungen ausgeglichen werden könnten. Die Entscheidung des Landratsamts verstoße gegen das wasserrechtliche Rücksichtnahmegebot, weil die Belange des Klägers nicht berücksichtigt worden seien. Schutzmaßnahmen für die Lagerhalle des Klägers seien weder untersucht noch durch Nebenbestimmungen gesichert worden. Auch die Frage des Retentionsraumsverlusts sei äußerst oberflächlich untersucht und bewertet worden. Das Wasserwirtschaftsamt habe in seinem Gutachten zwar festgestellt, dass sich das Hochwasser aufgrund der Bauweise der geplanten Ortsumfahrung beidseitig der Straße ausbreiten könne. Es sei aber der sich hieraus zwingend ergebenden weiteren Frage, inwieweit hierdurch Grundstücke im Nahbereich der geplanten Ortsumfahrung negativ durch geänderte Abflussverhältnisse betroffen sein könnten, nicht näher nachgegangen.

Der Kläger beantragt,

das Urteil des Verwaltungsgerichts Augsburg vom 19. April 2016 abzuändern und den Bescheid des Landratsamts G. vom 16. März 2015 aufzuheben, soweit dem Beigeladenen eine Genehmigung nach § 78 Abs. 3 WHG 2010 erteilt wird.

Der Beklagte beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Das Erstgericht sei zu Recht zu dem Ergebnis gekommen, dass die Genehmigung aufgrund der Entfernung des klägerischen Grundstücks vom geplanten Straßendamm keine rechtsgestaltende Wirkung im Sinne des Art. 13 Abs. 2 Satz 2 BayVwVfG in Bezug auf den Kläger gehabt habe. Das Verwaltungsgericht habe auch richtigerweise die drittschützende Wirkung hochwasserschutzrechtlicher Regelungen verneint, weil diese allein dem öffentlichen Interesse dienten. Jedenfalls liege eine Rechtsverletzung des Klägers nicht vor. Nach der gutachterlichen Stellungnahme des amtlichen Sachverständigen werde das Hochwasser durch die Straße nicht zum Nachteil Dritter abgelenkt, daher sei eine Beeinträchtigung des Grundstücks des Klägers nach den Ausführungen des Wasserwirtschaftsamts nicht zu erwarten. Nachdem der gesamte Bereich östlich der Umgehungsstraße wegen der vorgesehenen Durchlässe nach wie vor geflutet werden könne, gingen an Retentionsfläche durch den Bau nur die für die Bauwerke in Anspruch genommenen Flächen verloren. Dieser Verlust werde durch die rechtskräftig planfestgestellte Hochwasserrückhaltung B., mit deren Bau am 17. Juli 2015 begonnen worden sei, mehr als ausgeglichen. Das Rückhaltebecken werde voraussichtlich im Mai 2018 fertiggestellt. Für den unwahrscheinlichen Fall, dass es nicht rechtzeitig zur Verfügung stehen sollte, habe das Landratsamt die Möglichkeit eröffnet, bis zu dessen Fertigstellung einen temporären Retentionsausgleich zu wählen, der einer Zulassung durch das Landratsamt bedürfe.

Der Beigeladene beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Die Klage sei unzulässig, weil der Kläger seine Klagebefugnis weder aus der behaupteten Verletzung von Verfahrensvorschriften noch aus einer Verletzung hochwasserschutzrechtlicher Bestimmungen herleiten könne. Darüber hinaus sei der Bescheid vom 16. März 2016 rechtmäßig. Selbst wenn man von einem Fall notwendiger Beteiligung nach Art. 13 Abs. 2 Satz 2 BayVwVfG ausgehen wolle, würde die Verletzung dieser Bestimmung nach Art. 46 BayVwVfG nicht zur Aufhebung des Bescheids führen, weil eine Auswirkung in der Sache nicht ersichtlich sei, nachdem der amtliche Sachverständige ausgeführt habe, dass das Hochwasser durch die Straße nicht zum Nachteil Dritter abgeführt werde. Das gelte umso mehr für das weit abgelegene Grundstück des Klägers. Der Kläger berufe sich auf Behauptungen, die nicht durch konkrete wasserwirtschaftliche Untersuchungen belegt seien; demgegenüber habe sich das Wasserwirtschaftsamt ausführlich mit den Voraussetzungen für die Erteilung einer Ausnahmegenehmigung auseinandergesetzt.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der beigezogenen Behördenakten und der Gerichtsakten Bezug genommen

Die zulässige Berufung des Klägers ist unbegründet, weil die dem Beigeladenen mit Bescheid vom 16. März 2015 erteilte wasserrechtliche Genehmigung den Kläger jedenfalls nicht in seinen Rechten verletzt.

1. Das Landratsamt hat die vom Kläger angefochtene Genehmigung auf § 78 Abs. 3 Satz 1 WHG 2010 gestützt. Danach kann die Kreisverwaltungsbehörde die Errichtung oder Erweiterung baulicher Anlagen, die im festgesetzten oder (gemäß § 78 Abs. 6, § 76 Abs. 3 WHG 2010) im vorläufig gesicherten Überschwemmungsgebiet nach § 78 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 WHG 2010 generell einem Bauverbot unterliegen, im Einzelfall genehmigen, soweit die in Absatz 3 Satz 1 Nummern 1 bis 4 der Bestimmung geregelten Anforderungen erfüllt sind oder ein Ausgleich der nachteiligen Auswirkungen durch Nebenbestimmungen möglich ist.

1.1 Wie das Erstgericht zutreffend ausgeführt hat, kann der Kläger nicht geltend machen, durch die dem Beigeladenen erteilte Genehmigung in seinen Rechten verletzt zu sein, weil seine Hinzuziehung im behördlichen Genehmigungsverfahren unterblieben ist. Gemäß Art. 13 Abs. 2 Satz 2 BayVwVfG ist ein Dritter zu einem Verwaltungsverfahren nur dann notwendig hinzuzuziehen, wenn der Ausgang des Verfahrens rechtsgestaltende Wirkung für diesen hat, also die in Betracht kommende Entscheidung unmittelbar die Rechte des Dritten begründet, ändert oder aufhebt (Schmitz in Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 8. Auflage 2014, § 13 Rn. 40 m.w.N. zur wortgleichen Bundesvorschrift). Die angefochtene Genehmigung nach § 78 Abs. 3 WHG 2010 hat jedoch schon wegen der Entfernung des klägerischen Grundstücks vom geplanten Straßendamm keine unmittelbaren Auswirkungen auf die Rechte des Klägers; dieser macht vielmehr geltend, durch das Vorhaben faktisch betroffen zu sein, weil sich hierdurch die Hochwassersituation verschärft habe. Selbst wenn er sich insoweit auf eine konkrete Grundrechtsgefährdung berufen wollte (die, wie im Folgenden noch auszuführen sein wird, aufgrund der Feststellungen des Wasserwirtschaftsamts hier jedoch auszuschließen ist), liegen hier die Voraussetzungen für eine notwendige Hinzuziehung nicht vor, zumal er eine solche auch noch im Nachhinein gerichtlich geltend machen kann (Schmitz a.a.O. Rn. 38 m.w.N.). Darauf, dass die Verfahrensregelung des Art. 13 Abs. 2 BayVwVfG dem Kläger hier keine selbstständig durchsetzbare verfahrensrechtliche Rechtsposition einräumt (vgl. für die wasserrechtlichen Verfahrensvorschriften bereits BVerwG, U.v. 20.10.1972 – IV C 107.67 – BVerwGE 41, 58/63 ff.; U.v. 14.12.1973 – IV C 50.71 – NJW 1974, 813/814), kommt es daher nicht mehr an.

1.2 Es kann gleichermaßen dahinstehen, ob die Rechtsauffassung des Erstgerichts zutrifft, dass die Vorschriften des Wasserhaushaltsgesetzes zum Schutz von Überschwemmungsgebieten keine drittschützende Wirkung entfalten und dem Kläger daher die nach § 42 Abs. 2 VwGO erforderliche Klagebefugnis fehlt.

Wie in dem angegriffenen Urteil zutreffend ausgeführt wird, ist die Frage nach dem Drittschutz im Hochwasserschutzrecht umstritten. Ein Teil der Literatur und Rechtsprechung verneint die drittschützende Wirkung der wasserrechtlichen Bestimmungen zum Hochwasserschutz unter Bezugnahme auf die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (B.v. 17.8.1972 – IV B 162.1 – ZfW 1973, 114), die allerdings zur Vorschrift des ehemaligen § 32 WHG a.F. (i.d.F. vom 27.7.1957 – BGBl I S. 1110, 1386) und damit vor der Entwicklung der Rechtsprechung zum wasserrechtlichen Rücksichtnahmegebot (BVerwG, U.v. 3.7.1987 – 4 C 41.86 – ZfW 1988, 337; U.v. 15.7.1987 – 4 C 56.83 – BVerwGE 78, 40; U.v. 19.2.1988 – juris) und vor Umsetzung der Richtlinie 2007/60/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. Oktober 2007 über die Bewertung und das Management von Hochwasserrisiken (ABl EU Nr. L 288/27) ergangen ist. Nach dieser Ansicht dienen die Regelungen ausschließlich dem Allgemeinwohl und sehen weder nach dem Wortlaut noch nach ihrem Sinn und Zweck die Berücksichtigung von Interessen Dritter vor; sie bezwecken allein den vorbeugenden Hochwasserschutz und richten sich nicht an einen überschaubaren Personenkreis (SächsOVG, U.v. 9.6.2011 – 1 A 504/09 – NVwZ-RR 2011, 937; OVG Hamburg, B.v. 28.1.2016 – 2 Bs 254/15 – NVwZ-RR 2016, 686; Hünneke in Landmann/Rohmer, UmweltR I, vor § 72 WHG Rn. 36 m.w.N.; Jeromin/Praml, Hochwasserschutz und wasserrechtliches Rücksichtnahmegebot, NVwZ 2009, 1079 m.w.N.; wohl auch Breuer/Gärditz, Öffentliches und privates Wasserrecht, 4. Aufl. 2017, Rn. 1363).

Nach anderer Auffassung dienen die Bestimmungen zum vorbeugenden Hochwasserschutz unmittelbar bzw. in Verbindung mit dem wasserrechtlichen Rücksichtnahmegebot auch dem Schutz von Individualinteressen eines abgrenzbaren Personenkreises. Zur Begründung wird unter anderem auf die in § 78 Abs. 3 Nr. 2 WHG 2010 vorgesehene Berücksichtigung von Wasserstand und Hochwasserabfluss verwiesen. Diese hätten entscheidende Auswirkungen auf das Entstehen von Schäden bei den vom Hochwasser Betroffenen, daher bezwecke der Hochwasserschutz auch den Schutz von Leib, Leben und Eigentum (vgl. schon BayVGH, U.v. 8.11.1990 – 2 B 90.310 – BayVBl 1991, 247 zur früheren Vorschrift des Art. 61 Abs. 2 Satz 2 BayWG a.F. unter Bezugnahme auf BVerwGE 78, 40/43; U.v. 14.2.2005 – 26 B 03.2579 – BayVBl 2005, 726; B.v. 16.9.2009 – 15 CS 09.1924 – juris; OVG RhPf, U.v. 2.3.2010 – 1 A 10176/09 – juris; Czychowski/Reinhardt, WHG, 11. Aufl. 2014, § 78 Rn. 38 und 46 m.w.N.; Rossi in Sieder/Zeitler/Dahme, WHG, Stand 1.5.2016, § 78 Rn. 80 m.w.N.; Faßbender/Gläß, Drittschutz im Hochwasserrecht, NVwZ 2011, 1094 m.w.N.).

Der erkennende Senat hat diese Frage bislang offen gelassen (BayVGH, B.v. 4.2.2014 – 8 CS 13.1848 – juris Rn. 12; B.v. 16.12.2015 – 8 ZB 14.1471 – juris Rn. 7; B.v. 19.12.2016 – 8 ZB 15.230 – juris Rn. 9; ebenso: BayVGH, B.v. 15.1.2013 – 15 B 11.2754 – juris Rn. 17; NdsOVG, B.v. 20.7.2007 – 12 ME 210/07 – NVwZ 2007, 1210; VGH BW, B.v. 18.11.2013 – 5 S 2037/13; B.v. 23.9.2014 – 3 S 784/14 – NuR 2015, 488). Auch der hier vorliegende Fall ist nicht geeignet, sich zu dem Meinungsstreit zu äußern und diesem einer höchstrichterlichen Entscheidung zuzuführen, weil die Frage nach der drittschützenden Wirkung der Regelungen zur Freihaltung von Überschwemmungsgebieten hier nicht entscheidungserheblich ist. Denn wie sich aus den nachfolgenden Ausführungen ergibt, verletzt die angefochtene Genehmigung den Kläger jedenfalls nicht in seinen Rechten, so dass seine Berufung ungeachtet der unterschiedlichen Auffassungen zum Drittschutz der einschlägigen wasserrechtlichen Bestimmungen in jedem Fall zurückzuweisen ist.

1.3 Ungeachtet der Frage, ob die vom Landratsamt herangezogene Bestimmung des § 78 Abs. 3 Satz 1 WHG 2010 die zutreffende Rechtsgrundlage für die dem Beigeladenen erteilte Ausnahmegenehmigung zur Errichtung der Ortsumgehung darstellt, wird der Kläger durch diese nicht in rechtserheblicher Weise beeinträchtigt.

Nach § 78 Abs. 3 Satz 1 WHG 2010 kann abweichend vom Bauverbot des § 78 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 WHG 2010 die Errichtung oder Erweiterung einer baulichen Anlage nach den §§ 30, 33, 34 und 35 BauGB im festgesetzten Überschwemmungsgebiet im Einzelfall genehmigt werden, wenn das Vorhaben die Hochwasserrückhaltung nicht oder nur unwesentlich beeinträchtigt und der Verlust von verloren gehendem Rückhalteraum zeitgleich ausgeglichen wird, den Wasserstand und den Abfluss bei Hochwasser nicht nachteilig verändert, den bestehenden Hochwasserschutz nicht beeinträchtigt und hochwasserangepasst ausgeführt wird oder wenn die nachteiligen Auswirkungen durch Nebenbestimmungen ausgeglichen werden können. Gemäß § 78 Abs. 6, § 76 Abs. 3 WHG 2010 findet die Vorschrift auf vorläufig festgesetzte Überschwemmungsgebiete entsprechende Anwendung.

Es ist zumindest fraglich, ob im vorliegenden Fall der Anwendungsbereich dieser Bestimmung eröffnet ist. Denn die angefochtene Genehmigung wurde für den Bau der auf der Grundlage eines Bebauungsplans geplanten Ortsumgehung von M. erteilt. Nach der Rechtsprechung des Senats kann die Errichtung einer öffentlichen Straßenfläche jedoch auch im Falle einer isolierten Straßenplanung nicht unter den Vorhabensbegriff des § 29 Abs. 1 BauGB subsumiert werden (BayVGH, U.v. 27.9.2005 – 8 N 03. 2750 – NVwZ-RR 2006, 381/382). Es ist daher zweifelhaft, ob hier überhaupt eine unter das Verbot des § 78 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 WHG 2010 fallende bauliche Anlage errichtet werden soll. Im Hinblick darauf, dass die geplante Straßenführung durchgehend in Dammlage erfolgen soll, spricht vielmehr viel dafür, dass die geplante Straße die Voraussetzungen des § 78 Abs. 1 Satz 1 Nr. 6 WHG 2010 erfüllt, der das Erhöhen oder Vertiefen der Erdoberfläche im Überschwemmungsgebiet untersagt. Darüber hinaus kommt, soweit ein Teil der geplanten Straßendammtrasse quer zur Fließrichtung des Hochwassers verläuft, der Untersagungstatbestand des § 78 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 WHG 2010 in Betracht, falls diese Bereiche nicht als unselbstständige Teile des in seiner Gesamtheit jedenfalls unter § 78 Abs. 1 Satz 1 Nr. 6 WHG 2010 fallenden Gesamtvorhabens zu bewerten wären.

Letztlich kann diese Frage jedoch dahinstehen. Zwar könnte die hier ausgesprochene Genehmigung nicht auf der Grundlage des § 78 Abs. 3 Satz 1 WHG 2010 erteilt werden, wenn die geplante Ortsumgehung nicht dem generellen Bauverbot des § 78 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 WHG 2010 unterfiele. Dies ist jedoch für die Frage, ob die angefochtene Genehmigung den Kläger in seinen Rechten verletzt, unerheblich, weil die Befreiung von der einschlägigen Verbotsvorschrift dann auf § 78 Abs. 4 Satz 1 WHG 2010 zu stützen wäre, der auf die in § 78 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 bis 9 WHG 2010 geregelten Untersagungstatbestände Bezug nimmt. Gemäß dieser Bestimmung, die nach § 78 Abs. 6, § 76 Abs. 3 WHG 2010 gleichfalls auf vorläufig festgesetzte Überschwemmungsgebiete entsprechend anwendbar ist, kann eine Maßnahme im Einzelfall nach § 78 Abs. 4 Satz 1 WHG 2010 zugelassen werden, wenn Belange des Wohls der Allgemeinheit nicht entgegenstehen, der Hochwasserabfluss und die Hochwasserrückhaltung nicht wesentlich beeinträchtigt werden und eine Gefährdung von Leben oder erhebliche Gesundheits- oder Sachschäden nicht zu befürchten sind oder die nachteiligen Auswirkungen ausgeglichen werden können. Danach decken sich die Voraussetzungen dieser Vorschrift im Wesentlichen mit denen des § 78 Abs. 3 Satz 1 WHG 2010; wegen des grundsätzlich niedrigeren Gefährdungspotenzials der von ihr erfassten Maßnahmen sind im Rahmen dieser Bestimmung die Anforderungen an die Erteilung einer behördlichen Befreiung im Einzelfall jedoch abgesenkt (Czychowski/Reinhardt, WHG, § 78 Rn. 56).

Danach bestehen keine rechtlichen Bedenken gegen die vom Landratsamt erteilte Genehmigung zum Bau der Umgehungsstraße im zum Zeitpunkt der behördlichen Entscheidung vorläufig festgesetzten Überschwemmungsgebiet der M1, weil sowohl die Genehmigungsvoraussetzungen nach § 78 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 bis 4 WHG 2010 als auch die nach § 78 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 und 2 WHG 2010 hier vorliegen.

1.3.1 Nach den Ausführungen des Wasserwirtschaftsamts in der Stellungnahme vom 16. Dezember 2014 (Bl. 144 ff. der Behördenakte) und im Gutachten vom 11. März 2015 (Bl. 162 ff. der Behördenakte) geht bei Verwirklichung des Vorhabens lediglich das durch den Straßendamm selbst verdrängte Hochwasservolumen verloren, weil die Ortsumgehung entgegen früheren Planungen nicht dem Hochwasserschutz von M. dient und damit kein Überschwemmungsgebiet östlich der Straße beseitigt wird. Denn die geplante Straße wird mit großzügig dimensionierten Durchlässen versehen, so dass sich das Hochwasser beidseitig der Trasse ausbreiten kann. Der Retentionsraumverlust beschränkt sich damit auf den Straßendamm selbst; dieser wird nach der Beurteilung des Wasserwirtschaftsamts durch das bereits im Bau befindliche Rückhaltebecken der rechtskräftig planfestgestellten Hochwasserrückhaltung B. ausgeglichen. Nach Einschätzung der Fachbehörde ist die für den Retentionsausgleich erforderliche Gleichzeitigkeit gewährleistet; dessen ungeachtet ist im angefochtenen Bescheid für den Fall der nicht rechtzeitigen Errichtung des Rückhaltebeckens ein temporärer Retentionsausgleich verpflichtend vorgeschrieben.

Diese Beurteilung wird durch die vom Kläger erhobenen Einwendungen nicht infrage gestellt. Nach den vom amtlichen Sachverständigen geprüften Antragsunterlagen ergibt sich ausgehend von einem mittleren Wasserstand HQ 100 ein mittlerer Retentionsraumverlust von rund 20.000 m³ (vgl. Erläuterungsbericht zum Antrag auf wasserrechtliche Genehmigung vom 24.10.2014 unter 7). Demgegenüber wird nach den Angaben des Landratsamts durch die mit rechtskräftigem Planfeststellungsbeschluss vom 2. Januar 2012 geplante und derzeit im Bau befindliche Hochwasserrückhaltung B. ein Rückhalteraum von ca. 800.000 m³ geschaffen. Angesichts dessen greift der Vortrag des Klägers, die Untersuchung des Retentionsraumverlusts sei zu oberflächlich erfolgt und man hätte nicht auf die Wassertiefenberechnung des vorläufig gesicherten Überschwemmungsgebiets für ein Hochwasserereignis HQ 100 verzichten dürfen, nicht durch. Nach der ständigen Rechtsprechung des Senats (vgl. etwa BayVGH, B.v. 2.5.2011 – 8 ZB 10.2312 – BayVBl 2012, 47/48 m.w.N.; B.v. 7.3.2016 – 8 ZB 14.2639 – juris Rn. 7 f.) kommt amtlichen Auskünften und Gutachten des Wasserwirtschaftsamts eine besondere Bedeutung zu, weil sie auf jahrelanger Bearbeitung eines bestimmten Gebiets und nicht nur auf der Auswertung von Aktenvorgängen im Einzelfall beruhen (vgl. Art. 63 Abs. 3 BayWG 2010). Sie haben daher grundsätzlich ein wesentlich größeres Gewicht selbst als Expertisen von privaten Fachinstituten. Für nicht durch Aussagen sachverständiger Personen untermauerte Darlegungen wasserwirtschaftlicher Art von Prozessbeteiligten gilt dies erst recht (BayVGH, B.v. 5.2.2016 – 8 ZB 15.1514 – juris Rn. 9). Die Notwendigkeit einer Abweichung und Beweiserhebung durch das Gericht (vgl. § 86 Abs. 1 VwGO) ist daher erst dann geboten, wenn sich dem Gericht der Eindruck aufdrängt, dass die gutachterliche Äußerung des Wasserwirtschaftsamts tatsächlich oder rechtlich unvollständig, widersprüchlich oder aus anderen Gründen fehlerhaft ist (vgl. BayVGH, B.v. 2.5.2011 – 8 ZB 10.2312 – BayVBl 2012, 47/48). Ein solcher Sachverhalt liegt angesichts der plausiblen Darlegungen des Wasserwirtschaftsamts und den Ausführungen seines Vertreters in der mündlichen Verhandlung nicht vor. § 78 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 WHG 2010 steht der Erteilung einer Ausnahmegenehmigung danach nicht entgegen.

Die Fachbehörde hat in der Stellungnahme vom 16. Dezember 2014 und im Gutachten vom 11. März 2015 ferner ausgeschlossen, dass sich Wasserstand und Abfluss im Falle eines Hochwassers durch die geplante Ortsumfahrung nachteilig verändern werden (vgl. § 78 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 WHG 2010). Dies wird damit begründet, dass die Straße zum weit überwiegenden Teil parallel zur Hochwasserfließrichtung verlaufen soll. Eventuell im Süden sich anstauendes Hochwasser kann nach der Einschätzung der Wasserbehörde weiterhin ungehindert im Westen der Straße abfließen, ohne dass sich der dortige Abflussbereich erheblich verbreitern wird, weil ein Wasserspiegelausgleich durch die vorgesehenen Durchlässe und das Brückenbauwerk erfolgt. Auch die großzügig dimensionierten Grabendurchlässe auf der Zuflussseite im Süden tragen demnach dazu bei, das breitflächig in der linksseitigen Talaue ankommende Hochwasser ohne wesentlichen Aufstau abzuführen. In der mündlichen Verhandlung hat der Vertreter des Wasserwirtschaftsamts nochmals ausführlich dargelegt, dass die Hochwasserfließrichtung im M1tal in Süd-Nord-Richtung erfolge. Die geplante Straße enthalte genügend Durchlässe für ein potenzielles Hochwasser und ebenfalls genügend Grabendurchlässe für hochwasserführende Wiesengräben, so dass sich das Hochwasser ohne Weiteres links und rechts der Straße verteilen könne, ohne dass der Straßendamm hierbei nachteilige Wirkungen hervorrufe (vgl. Sitzungsniederschrift vom 18.7.2017 S. 2).

Hiergegen hat der Kläger keine substanziierten Einwendungen erhoben. Er begründet seine Einwendungen vielmehr pauschal mit der Befürchtung, die geplante Straße werde sich negativ auf die Hochwassersituation seines überwiegend im Überschwemmungsgebiet liegenden Grundstücks auswirken. Soweit er dies in der mündlichen Verhandlung damit begründet hat, dass das Vorhaben ursprünglich als Hochwasserschutz für M. geplant gewesen sei, verkennt er jedoch, dass die nunmehr umgesetzte Planung eine solche Funktion des Straßendamms gerade nicht mehr vorsieht, weil mit Herstellung des übergeordneten Hochwasserschutzes B. das Gemeindegebiet des Markts M. sowie die Umfahrungsstrecke selbst hochwasserfrei werden (vgl. Erläuterungsbericht zum Antrag auf wasserrechtliche Genehmigung vom 24.10.2014 unter 6; Stellungnahme des Wasserwirtschaftsamts vom 16.12.2014 unter 1, Gutachten des Wasserwirtschaftsamts vom 11.3.2015 unter 2.3).

Entgegen dem klägerischen Vorbringen wurde durch die Fachbehörde auch untersucht, inwieweit das klägerische Grundstück und die hierauf befindliche Lagerhalle durch die geplante Ortsumfahrung wegen Veränderungen der Abflussverhältnisse beeinträchtigt werden könnten. Der Vertreter des Wasserwirtschaftsamts, der sich seit mindestens 15 Jahren mit dem Hochwasserschutz im M1tal befasst, hat in der mündlichen Verhandlung überzeugend ausgeführt, es sei nicht vorstellbar, dass der Kläger nachteilig betroffen werde, weil wegen der Entfernung seines Grundstücks zur geplanten Straßentrasse keine Erhöhung des Wasserspiegels zu erwarten sei; sollte es dennoch zu einem Anstieg kommen, läge dieser unterhalb der Rechenungenauigkeitsgrenze (vgl. Sitzungsniederschrift vom 18.7.2017 S. 2 f.).

Der Einwand des Klägers, man habe nicht untersucht, inwiefern bei dem geplanten Kreisverkehrsplatz, durch den die E. Straße an die Ortsumgehung angeschlossen werde, die Rampe zum Kreisverkehrsplatz hin eine Dammwirkung hervorrufe, welche ihrerseits einen Hochwasserrückstau verursache, vermag die Richtigkeit der Beurteilung des Vorhabens durch den Vertreter der Fachbehörde nicht in Zweifel ziehen. Denn dieser hat nachvollziehbar darauf hingewiesen, dass ein Rückstaubereich allenfalls südlich der E. Straße denkbar sei, nicht aber nördlich davon, wo sich das klägerische Grundstück befinde. Es sei allenfalls denkbar, dass durch die Rampe der E. Straße zum Kreisverkehrsplatz hin westlich von dieser der Wasserstand im Hochwasserfall leicht konzentrierter sei. Wenn das Hochwasser aber die Höhe der Lagerhalle des Klägers erreiche, sei dort hiervon kaum noch etwas zu spüren, weil sich der Abfluss nach der E. Straße großflächig verteile (vgl. Sitzungsniederschrift vom 18.7.2017 S. 3).

Diesen für den Senat plausiblen Ausführungen hat der Kläger keine substanziierten Einwände entgegengesetzt. Nach Überzeugung des Gerichts resultieren die pauschal geäußerten Bedenken des Klägers aus dem Umstand, dass sich die Lagerhalle auf seinem Grundstück bereits zum derzeitigen Zeitpunkt im Überschwemmungsgebiet und überdies in einer minimalen Senke befindet (vgl. Sitzungsniederschrift vom 18.7.2017 S.3), weshalb bereits in der jetzigen Situation nicht ausgeschlossen werden kann, dass diese von einem hundertjährlichen Hochwasser betroffen sein könnte. Entsprechend vorstehenden Darlegungen sind jedoch keine konkreten Anhaltspunkte dafür gegeben, dass die Befürchtung des Klägers, die geplante Ortsumgehung werde den Wasserstand und den Abfluss bei Hochwasser zulasten seines Grundstücks nachteilig verändern, zutrifft.

Nachdem im Bereich der geplanten Ortsumfahrung kein Hochwasserschutz besteht (vgl. Stellungnahme des Wasserwirtschaftsamts vom 16.12.2014 unter 3), sind auch die Voraussetzungen des § 78 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 WHG 2010 gegeben. Da die Gradiente der Straße durchgehend über dem Wasserstand für HQ 100 liegt, ist diese auch hochwasserangepasst geplant (§ 78 Abs. 3 S. 1 Nr. 4 WHG 2010). Nach den Ausführungen des Wasserwirtschaftsamts sind Beschädigungen durch Überströmen oder Dammdurchsickerung ausgeschlossen und die Ein- und Ausläufe ausreichend befestigt (vgl. Stellungnahme des Wasserwirtschaftsamts vom 16.12.2014 unter 4).

1.3.2 Aus vorstehenden Darlegungen ergibt sich, dass auch die Voraussetzungen des § 78 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 und 2 WHG 2010 hier erfüllt sind. Nach den Feststellungen des Wasserwirtschaftsamts ist eine Beeinträchtigung des Wohls der Allgemeinheit durch das Straßenbauvorhaben nicht ersichtlich. Dies wird auch vom Kläger, der sich selbst ausdrücklich für den Bau der Ortsumgehung ausgesprochen hat, nicht infrage gestellt. Wie oben ausgeführt werden nach den überzeugenden Erläuterungen der Fachbehörde Hochwasserabfluss und Hochwasserrückhaltung hierdurch nicht wesentlich beeinträchtigt. Gleichermaßen sind aufgrund des Vorhabens weder eine Gefährdung von Leben noch erhebliche Gesundheits- und Sachschäden zu befürchten.

1.3.3 Nachdem eine Beeinträchtigung des Klägers durch den geplanten Bau der Ortsumgehung nicht ersichtlich ist, kann dieser auch nicht mit Erfolg rügen, dass die Erteilung der Ausnahmegenehmigung wegen der fehlenden Berücksichtigung seiner Belange ermessensfehlerhaft erfolgt sei. Eine Verletzung der Rechte des Klägers durch die Erteilung der angefochtenen wasserrechtlichen Genehmigung ist danach jedenfalls ausgeschlossen.

2. Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 2 VwGO. Es entspricht der Billigkeit, dem Kläger auch die außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen gemäß § 162 Abs. 3 VwGO aufzuerlegen, weil dieser einen Antrag gestellt und damit ebenfalls ein Kostenrisiko auf sich genommen hat (vgl. § 154 Abs. 3 VwGO).

3. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Absatz 1 Satz 1 VwGO i.V.m. 708 Nr. 10 ZPO.

4. Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen nach § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.