Verwaltungsgericht Mainz Beschluss, 26. Nov. 2010 - 4 K 1436/09.MZ

Das Verfahren wird ausgesetzt. Es wird gemäß Artikel 267 AEUV eine Vorabentscheidung des Gerichtshofs der Europäischen Union zu folgenden Fragen eingeholt:

1. Gilt Artikel 18 Abs. 4 der Verordnung (EG) Nr. 1013/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 14. Juni 2006 über die Verbringung von Abfällen auch für am Verbringungsvorgang Beteiligte?

2. Falls nein: Wird Artikel 18 Abs. 1 der genannten Verordnung durch Primärrecht der Gemeinschaft zum Schutz von Geschäftsgeheimnissen eingeschränkt?

3. Falls Frage 1. bejaht wird: Wird durch Artikel 18 Abs. 4 der genannten Verordnung die Verpflichtung der die Verbringung veranlassenden Personen nach Artikel 18 Abs. 1, durch das in Anhang VII enthaltene Dokument auch dem Empfänger der Abfälle gegenüber den Abfallerzeuger oder -einsammler anzugeben, zum Schutze von Geschäftsgeheimnissen eingeschränkt?

4. Falls Frage 3 bejaht wird: Hängt der Grad der Einschränkung von einer Güterabwägung im Einzelfall (betroffene Geschäftsinteressen einerseits, Umweltschutz andererseits) ab?

I.

Die Klägerin ist eine Tochter der international tätigen I…. Deren Geschäftsfeld ist insbesondere die Sammlung, die Aufbereitung und der Handel mit Sekundärrohstoffen, namentlich mit Metallschrotten, Altpapier, Altkunststoffen und Altholz. Die Handelsaktivitäten im Schrottbereich sind bei der Klägerin konzentriert, die Standorte in Kiel, Hamburg, Dortmund, Köln und Frankfurt am Main unterhält. Abnehmer der Klägerin sind Stahlwerke, Gießereien und Metallhütten, auch im EU-Ausland. Die Klägerin wird dabei ausschließlich als sogenannte Streckenhändlerin tätig, d.h. sie hat zu keinem Zeitpunkt physischen Kontakt mit der Ware. Diese wird vielmehr auf ihre Veranlassung und von ihr organisiert vom Erzeuger oder Einsammler direkt an den Abnehmer geliefert. Die Klägerin veranlasst auf diese Weise fortlaufend Abfallverbringungen, deren Versand-, Bestimmungs- oder Durchfuhrorte auch in Rheinland-Pfalz liegen.

Am 07. Mai 2009 wurde bei einer Fahrzeugkontrolle auf der A3 bei Montabaur durch Beamte des Polizeipräsidiums Koblenz festgestellt, dass die von dem Metallschrotttransport mitgeführten Liefer- und Wiegescheine einen anderen Abfallerzeuger auswiesen als im Dokument nach Anhang VII der Verordnung (EG) Nr. 1013/2006 vom 14. Juni 2006 über die Verbringung von Abfällen (Abfallverbringungsverordnung – im Folgenden VVA). Dort war in Feld 6 als Abfallerzeuger die Klägerin genannt, in den Liefer- und Wiegescheinen der tatsächliche Abfallerzeuger. Mit Bescheid vom 05. August 2009 setzte deshalb die Beklagte gegen den Geschäftsführer der Klägerin ein Bußgeld in Höhe von 150,00 € fest. Nach Einspruch dagegen ist das Verfahren derzeit bei der Staatsanwaltschaft Mainz anhängig (Az.: 3567 Js 339/10).

Mit Schriftsatz vom 18. Dezember 2009 hat die Klägerin am selben Tag die vorliegende Klage erhoben, mit der sie die Feststellung begehrt, dass sie als Streckenhändlerin nicht verpflichtet ist, in Feld 6 des Dokuments nach Anhang VII der VVA ihrem Abnehmer gegenüber dem Erzeuger der Abfälle anzugeben. Zur Begründung trägt sie im Einzelnen vor:

Der grenzüberschreitende Handel mit den genannten Metallschrotten unterliege der VVA. Sie sei Händler im Sinne von Artikel 2 Nr. 12 Fall 2 VVA. Die Abfälle würden stofflich verwertet. Deshalb unterfielen sie der sogenannten Grünen Liste/Anhang III der VVA. Nach Artikel 18 Abs. 1 a VVA müsse die Person, die die Verbringung veranlasse – also sie, die Klägerin – sicherstellen, dass das Dokument nach Anhang VII beim Transport mitgeführt werde. Als Veranlasser müsse sie das Dokument auch ausfüllen. In Feld 6 sei der Abfallerzeuger (Ersterzeuger, Neuerzeuger oder Einsammler) mit Name und Anschrift zu nennen. Auf diese Weise müsse sie ihrem Abnehmer ihre Bezugsquellen offenbaren. Der Abnehmer müsse das genannte Dokument nämlich bei Entgegennahme der Ware unterzeichnen und für eine bestimmte Zeit aufbewahren. Der Empfänger der Ware werde so in die Lage gesetzt, direkt an den Abfallerzeuger oder Einsammler heranzutreten und sie als Händlerin auszuschalten. Auf diese Weise habe sie schon zahlreiche Kunden verloren. Weitere Verluste drohten. Um dies zu vermeiden wolle sie sich in Feld 6 des Dokuments nach Anhang VII anstelle des Erzeugers oder Einsammlers der Abfälle selbst eintragen. Sie habe dies in einzelnen Fällen auch schon so praktiziert, woraus sich ein Widerspruch zu den bei einem Transport ebenfalls mitzuführenden Liefer- und Wiegescheinen ergeben habe. Daraus resultiere das OWiG-Verfahren gegen ihren Geschäftsführer.

Das Feststellungsinteresse für die vorliegende Klage ergebe sich daraus, dass das Bußgeldverfahren nach dem OWiG gegen sie bereits anhängig sei. Eine Klärung der zugrundeliegenden Rechtsfragen sei nur in einem Verwaltungsstreitverfahren sachangemessen zu erreichen. Sie könne ihre Rechte nicht durch Gestaltungs- oder Leistungsklage verfolgen, weshalb die erhobene Feststellungsklage nicht subsidiär sei. In der Rechtsprechung sei anerkannt, dass zur Klärung einer bußgeldbewährten Pflicht Feststellungsklage erhoben werden könne. Alles andere sei nicht so effektiv bzw. weniger zielführend.

Zur Begründetheit ihrer Klage trägt die Klägerin vor:

Bei der Angabe des Abfallerzeugers oder -einsammlers in Feld 6 des Dokuments nach Anhang VII zur VVA handele es sich um ein Betriebs- bzw. Geschäftsgeheimnis. Der Kundenstamm bzw. die Kundendaten seien für den Wert eines Unternehmens von höchster Bedeutung. An der Nichtoffenlegung bestehe ein berechtigtes Interesse. Die Problematik, dass durch das Ausfüllen von Feld 6 des Dokuments nach Anhang VII VVA dem verwertenden Unternehmen Geschäftsgeheimnisse seines Lieferanten offenbart werden können, sei vom europäischen Gesetzgeber nicht erkannt bzw. nicht hinreichend deutlich geregelt worden. Deutschland habe kurz nach Inkrafttreten der VVA im Juli 2006 auf eine entsprechende Klarstellung gedrängt und dafür auch Vorschläge unterbreitet. Die Kommission habe diese Vorschläge zurückgewiesen und auf die Möglichkeit einer nationalen Regelung nach Artikel 18 Abs. 4 VVA verwiesen. Der Hinweis auf Artikel 18 Abs. 4 VVA sei auch zu Recht erfolgt. Die vorliegend fraglichen Informationen seien Geschäftsgeheimnisse, die nach nationalem Recht vertraulich zu behandeln seien. Dasselbe ergebe sich aus europäischem Primär- und Sekundärrecht, so dass offenbleiben könne, ob sich der Schutz aus nationalem und Gemeinschaftsrecht oder aus nationalem oder Gemeinschaftsrecht ergeben müsse. Der Europäische Gerichtshof erkenne den Schutz von Geschäftsgeheimnissen bereits auf der Ebene des Primärrechts an (vgl. z.B. die Charta der Grundrechte der EU). Aber auch das EG-Sekundärrecht trage dem erforderlichen Schutz von Geschäftsgeheimnissen Rechnung. Dafür könne z.B. auf Artikel 4 Abs. 2 der Richtlinie 2003/4/EG (sogenannte Umweltinformationsrichtlinie) verwiesen werden. Artikel 18 Abs. 1 a VVA stehe diesem Ergebnis nicht entgegen. Diese Bestimmung bezwecke allein Transparenz gegenüber den Abfallbehörden, nicht gegenüber dem Empfänger des Abfalls zur Verwertung. Die Angabe des Erzeugers in Feld 6 des Dokuments nach Anhang VII VVA sei für die Ziele von Artikel 18 Abs. 1 a VVA folglich nicht erforderlich. In dem Dokument nach Anhang VII seien nämlich Veranlasser, sämtliche Transportunternehmen sowie der Empfänger, also die gesamte Transportkette, anzugeben. Das von Artikel 18 VVA verfolgte Ziel, ein Mindestmaß an Überwachung und Kontrolle sicherzustellen, sei damit schon über Soll erfüllt. Erzeuger oder Einsammler ließen sich bereits dem Ladeschein bzw. der Wiegekarte entnehmen, die der Fahrer vom Erzeuger oder Einsammler erhalte. Im häufigsten Kontrollfall – während des Transports – seien die Ziele von Artikel 18 Abs. 1 a VVA mithin voll gewahrt. Keine Probleme gebe es auch in dem seltenen Fall der Kontrolle beim Veranlasser. Dieser habe keinen Anlass gegenüber der Abfallbehörde sich nicht kooperativ zu zeigen. Nur bei dem sehr seltenen Fall einer Kontrolle beim Empfänger sei der Erzeuger/Einsammler für die Behörde nicht sofort erkennbar. Mit einer Nachfrage beim Veranlasser könne dem aber abgeholfen werden. Dieser geringe Mehraufwand rechtfertige nicht die Gefahr des Verlusts von Geschäftsgeheimnissen beim Veranlasser.

Es komme hinzu, dass die streitgegenständlichen Abfälle nur ein geringes Gefahrpotenzial enthielten. In jedem Fall müssten Art. 18 Abs. 1 a und Abs. 4 VVA primärrechtskonform ausgelegt werden. Zum Primärrecht zähle auch der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Nicht erforderliche Eingriffe in Geschäftsgeheimnisse verstießen mithin gegen europäische Grundrechte.

Die Klägerin beantragt,

festzustellen, dass sie als Streckenhändlerin im Sinne des Art. 2 Nr. 12 Fall 2 der VO (EG) 1013/2006, die nicht als Ersterzeuger, Neuerzeuger oder Einsammler eingestuft werden kann, nicht verpflichtet ist, gemäß Art. 18 Abs. 1 a VO (EG) 1013/2006 i.V.m. Ziffer 6 des Dokuments nach Anhang VII dem Empfänger der Ware den Erzeuger oder Einsammler offenzulegen, wenn dem Empfänger der Erzeuger oder Einsammler nicht bekannt, ist.

Die Beklagte beantragt

Klageabweisung.

Zur Begründung bringt sie vor: Hauptziele der VVA seien der Umweltschutz, der Gesundheitsschutz sowie auch der Schutz von sog. Dritte-Welt-Staaten vor Abfallexporten. Nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs sei Rechtsgrundlage der VVA deshalb nicht die Binnenmarktkompetenz sondern die 1987 neu geschaffene Umweltschutzkompetenz, und zwar auch im Hinblick auf ungefährliche Abfälle und Abfälle zur Verwertung. Zwar handele es sich vorliegend um ungefährliche, zur Verwertung bestimmte Abfälle, die nicht dem sog. Notifizierungsverfahren unterliegen. Nach dem 15. Erwägungsgrund zur VVA solle aber auch hier ein Mindestmaß an Überwachung und Kontrolle sichergestellt werden, in dem vorgeschrieben werde, dass bei solchen Verbringungen bestimmte Informationen mitzuführen seien. Die Klägerin sei nicht Abfallerzeuger und deshalb nicht in Feld 6 des Dokuments nach Anhang VII einzutragen. Vielmehr habe sie als die Verbringung veranlassende Streckenhändlerin den Abfallerzeuger dort einzutragen. Eine eventuelle Offenlegung von Geschäftsgeheimnissen dadurch gegenüber dem Abnehmer der Ware sei aus Sicht der Klägerin zwar misslich. Die VVA sei in diesem Punkt jedoch nicht interpretationsfähig. Selbst wenn der europäische Gesetzgeber diese Problematik nicht gesehen haben sollte, so sei die geltende Regelung nach ihrem Wortlaut und ihrer Entstehungsgesichte eindeutig. Die Probleme im Hinblick auf eine Offenlegung von Geschäftsgeheimnissen seien bereits vor Inkrafttreten der VVA bekannt gewesen. Ein Änderungsvorschlag des deutschen Bundesumweltministeriums sei von der Kommission abgelehnt worden. Auch derzeit gebe es bei der EU keine Bestrebungen zum Erlass einer Änderungsverordnung. Auch der von der Wirtschaft gemachte Vorschlag, für Feld 6 des Dokuments nach Anhang VII Verschlüsselungscodes zu verwenden, sei unzulässig und vom Bundesumweltministerium, dem Umweltbundesamt sowie den zuständigen Landesbehörden abgelehnt worden. Der Hinweis der Kommission auf Art. 18 Abs. 4 VVA helfe ebenfalls nicht weiter. Im Abfallverbringungsgesetz finde sich keine entsprechende Regelung. Es gebe auch keine Kompetenz, Art. 18 Abs. 1 i.V.m. Anhang VII VVA zu ändern. Entgegen dem Vortrag der Klägerin gebe es auch keine bereits bestehenden europäischen oder nationalen Rechte im Sinne von Art. 18 Abs. 4 VVA. Die Kommission habe in diesem Zusammenhang gerade gesagt, die Mitgliedstaaten könnten nach Art. 18 Abs. 4 VVA entsprechendes nationales Recht erlassen. Da Abfälle generell als umweltschädigend einzustufen seien, unterlägen sie einem besonderen Rechtsregime, bei dem der Schutz von Geschäftsgeheimnissen hinter das Interesse der Allgemeinheit an umfänglichen und transparenten Information zum Schutze von Mensch und Umwelt zurücktrete. Die Angabe des Abfallerzeugers sei auch wichtig für einen eventuellen Abfallrücktransport im Falle einer illegalen Verbringung. Eine Verbringung, die dem Formular nach Anhang VII nicht entspreche, sei illegal. Illegale Exporte seien rückabzuwickeln, auf Kosten des Veranlassers oder des Erzeugers. Um Letzteren heranziehen zu können, könne die Behörde beim Empfänger das Formular nach Anhang VII anfordern. Die Angabe des Erzeugers in Feld 6 sei also unverzichtbar. Der Empfänger sei verpflichtet, das vollständig ausgefüllte Formular drei Jahre lang aufzubewahren und es auf Anfrage den zuständigen Behörden zugänglich zu machen. Eine Nachfrage beim Veranlasser sei nicht effektiv. Der sitze in der Regel im EU-Ausland, weshalb ein direkter Zugriff nicht möglich sei. Sofern er nicht kooperativ sei, müsste um Amtshilfe nachgesucht werden. Art. 18 Abs. 4 VVA wende sich darüber hinaus nur an die Behörden der Mitgliedstaaten und verpflichte diese, Daten gegenüber Dritten, nicht am Verbringungsvorgang Beteiligten – z.B. Antragstellern nach dem Umweltinformationsgesetzt – UIG – geheim zu halten. Bei der genannten Vorschrift handele es sich nicht um ein Instrument mit dem man dem Empfänger den Erzeuger der Abfälle verheimlichen könne. Der Empfänger müsse zudem für die ordnungsgemäße Verwertung wissen, wie die Abfälle beschaffen seien. Dazu brauche er in der Regel auch Information zum Erzeuger und zur Anfallstelle.

Mit Schriftsatz vom 12. März 2010 hält die Klägerin dem entgegen:

Obwohl die VVA auf die Umweltkompetenz gestützt sei, sei der primärrechtliche Schutz von Geschäftsgeheimnissen und des freien Warenverkehrs zu beachten. Wenn bei einzelnen Regelungen der VVA sich ernsthafte Friktionen mit dem Primärrecht ergäben, sei dem – soweit möglich – durch eine primärrechts-konforme Auslegung Rechnung zu tragen. Die VVA bezwecke entgegen dem Vortrag der Beklagten nicht eine umfängliche Überwachung und Kontrolle auch im Bereich der nicht gefährlichen Abfälle zur Verwertung. In diesem Zusammenhang sei auf den Erwägungsgrund Nr. 15 hinzuweisen, wonach für diese Abfälle nur ein Mindestmaß an Überwachung und Kontrolle sicherzustellen sei. Die Offenlegung des Erzeugers auch gegenüber dem Verwerter sei entgegen dem Vortrag der Beklagten nicht erforderlich und angemessen um die Umwelt zu schützen. Der Veranlasser könne nämlich statt des Erzeugers auch den Einsammler eintragen. Außerdem müsse nicht angegeben werden, ob es sich beim Erzeuger um einen Ersterzeuger oder einen Neuerzeuger handele. Die behaupteten Rückschlussmöglichkeiten des Anlagebetreibers bestünden also gar nicht in dem behaupteten Umfang. Auch die Annahme weiterer Untersuchungen und Analysen nach Rückfrage beim Erzeuger sei praxisfern. Entspreche die Lieferung nicht den vertraglich vereinbarten Qualitäten, halte sich der Käufer nämlich an seinen Lieferanten, hier also die Klägerin als Veranlasserin. Die Angabe des Erzeugers sei auch nicht unverzichtbar, um diesen im Hinblick auf Abfallrückfuhr und Kostentragung in Anspruch nehmen zu können. Die Haftung des Erzeugers hänge in formeller Hinsicht nicht davon ab, dass er in Feld 6 des Dokuments nach Anhang VII einzutragen sei. Werde er aber dort genannt, so folge daraus keine Vollzugserleichterung. Das Dokument nach Anhang VII sei nämlich nicht automatisch vorzulegen, sondern nur auf Anforderung der Behörde durch den Veranlasser. Um eine Anfrage komme die Behörde also nicht herum. Frage die Behörde nach dem Erzeuger, so erhalte sie vom Veranlasser dessen Namen. Geheimhaltungsinteressen bestünden insoweit nur gegenüber dem Geschäftspartner. Es sei auch zu bedenken, dass der in der Praxis häufigste Kontrollfall während des Transports anfalle. Dann aber sei jederzeit eine Einsicht in die Transportdokumente, die den Erzeuger angeben, möglich. Selbst wenn es anders wäre, könne nicht davon ausgegangen werden, dass die marginalen Vollzugserleichterungen ausreichten um die primärrechtlich geschützten Rechte auf Schutz von Geschäftsgeheimnissen zu überspielen. Bei einer illegalen Verbringung könne im Übrigen eine Abfallrückfuhr gerade nicht dem Erzeuger auferlegt werden, sondern nur dem Veranlasser. Der Abfallerzeuger könne nur wegen der Kosten des Rücktransports in Anspruch genommen werden. Die von der Beklagten vertretene enge Auslegung von Art. 18 Abs. 4 VVA (Geheimhaltung nur gegenüber nicht am Verbringungsvorgang Beteiligten) verkenne, dass Art. 18 Abs. 4 VVA als Sekundärrecht nur Bestand haben könne aufgrund einer primärrechtskonformen Auslegung. Der Veranlasser sei gegenüber den genannten Dritten weit weniger schutzbedürftig als gegenüber seinem Abnehmer. Ein Antrag des Abnehmers nach dem UIG auf Angabe des Erzeugers wäre nach § 9 Abs. 1 Nr. 3 UIG zwingend abzulehnen.

Mit Schriftsatz vom 24. März 2010 hält die Beklagte dem entgegen:

Der europäische Gesetzgeber habe bereits bei Erlass der VVA eine Abwägung der verschiedenen Zielsetzungen und Grundsätze des EG-Vertrages vorgenommen und dabei den Umweltaspekt als maßgeblich angesehen. Eine Auslegung unter Berücksichtigung der von der VVA eingeschränkten primärrechtlichen Schutzgüter komme deshalb nicht mehr in Frage. Die VVA enthalte darüber hinaus mit Art. 18 Abs. 1 i.V.m. dem Formular nach Anhang VII keine auslegungsfähige Regelung. Nach Wortlaut und Entstehungsgeschichte seien die genannten Regelungen nämlich eindeutig. Aber selbst wenn jede Bestimmung der VVA auf ihre Vereinbarkeit mit primärrechtlichen Bestimmungen überprüft werden müsste, wäre hier die Beschränkung des Schutzes von Geschäftsgeheimnissen aus Gründen des Umweltschutzes gerechtfertigt. Durch die Angabe des Abfallerzeugers würden Rückschlüsse auf die Abfallentstehung und -zusammensetzung möglich. Dies gelte in jedem Fall bei branchenbekannten Unternehmen, aber auch bei solchen, deren Firmenname Anhaltspunkte für Art und Tätigkeit erkennen lasse. Im Einzelfall sei eine Rückfrage beim Erzeuger durchaus denkbar. Es komme schließlich nicht darauf an, ob speziell die Offenlegung des Erzeugers gegenüber dem Empfänger für die Umwelt vorteilhaft sei. Vielmehr diene es dem Umweltschutz, dass die grenzüberschreitende Abfallverbringung umfassend und zutreffend dokumentiert werde zum Zwecke der Ermöglichung einer effektiven behördlichen Überwachung und Kontrolle.

Weiter heißt es im Schriftsatz der Beklagten vom 24. März 2010:

Der Empfänger des Abfalls sei verpflichtet das Dokument nach Anhang VII mindestens drei Jahre aufzubewahren. Auch bei einer Kontrolle bei ihm müsse gewährleistet sein, dass alle Angaben zur Verbringung von ihm zu erhalten seien, wozu auch der Name des Erzeugers gehöre, der eventuell für die Kosten einer Rückführung hafte. Auch bei stichprobenhaften Kontrollen, die keine illegale Verbringung betreffen, müsse der Erzeuger für die Behörde ohne weiteres ersichtlich sein. Art. 18 Abs. 1 i.V.m. dem Dokument nach Anhang VII VVA wolle gerade sicherstellen, dass alle erforderlichen Informationen ohne weitere Nachfrage vorliegen. Der Behörde gehe es nicht um bloße Vollzugserleichterung, sondern um die Umsetzung von eindeutigen und nicht auslegungsfähigen europarechtlichen Vorgaben im Interesse einer effektiven Abfallüberwachung und damit im Interesse des vorbeugenden Umwelt- und Gesundheitsschutzes. Solange die VVA nicht geändert sei, sei der Erzeuger des Abfalls im Dokument nach Anhang VII anzugeben. Daran änderten auch die Bemühungen des Bundesumweltministeriums sowie die Meinung von Teilen des juristischen Schrifttums, zu dem der Prozessbevollmächtigte der Klägerin selber beitrage, nichts. Art. 18 Abs. 4 VVA regele nur die Weitergabe von Informationen an Dritte. Eine primärrechtskonforme Auslegung, wie von der Klägerin postuliert, sei nicht möglich. Der Verordnungsgeber habe bereits eine generelle Vorentscheidung im Sinne eines Vorrangs des Umweltschutzes getroffen.

Mit Schriftsatz vom 20. April 2010 trägt die Klägerin weiter vor:

Für ihre Meinung, die VVA könne nicht im Licht der von ihr eingeschränkten Primärrechtsgüter ausgelegt werden, könne die Beklagte sich nicht auf die Daimler-Chrysler-Entscheidung des EuGH berufen. Zwar gebe es auch auf der Ebene des EU-Rechts einen Vorrang des einschlägigen Sekundärrechts vor dem Primärrecht. Trotzdem bleibe das Primärrecht in Kraft und könne zur Auslegung herangezogen werden. Es komme hinzu, dass im Hinblick auf das primärrechtliche Schutzgut „Schutz von Geschäftsgeheimnissen“ der VVA überhaupt kein Anwendungsvorrang zukomme. Sie regele nämlich den Schutz von Geschäftsgeheimnissen nicht abschließend und derart, dass ihm hinreichend Rechnung getragen werde. Der EU-Gesetzgeber habe ein solches Regelungsziel bei Schaffung der VVA auch gar nicht verfolgt. Er habe den Schutz von Geschäftsgeheimnissen nicht regeln wollen. Dies folge aus den Erwägungsgründen und auch aus Artikel 18 Abs. 4 VVA. Ohne eine primärrechtskonforme Auslegung von Artikel 18 Abs. 4 VVA wäre Artikel 18 Abs. 1 i.V.m. mit dem Dokument nach Anhang VII VVA mit den betreffenden primärrechtlichen Schutzgütern, insbesondere dem Schutz von Geschäftsgeheimnissen, nicht vereinbar.

Mit Schreiben vom 30. April 2010 erwidert die Beklagte dazu wie folgt:

Der VVA liege eine generelle Vorentscheidung im Sinne eines Vorrangs des Umweltschutzes zugrunde. Deshalb seien einzelfallbezogene Abwägungen und Auslegungen bei von Wortlaut und Entstehungsgeschichte eindeutigen Regelungen wie z.B. Artikel 18 Abs. 1 i.V.m. dem Dokument nach Anhang VII entbehrlich. Der EuGH habe den Schutz von Geschäftsgeheimnissen als Ausfluss des Eigentumsrechts sowie des Rechts auf freie Berufsausübung als allgemeinen Grundsatz des Gemeinschaftsrechts anerkannt. Er sei jedoch Beschränkungen unterworfen, wenn diese dem Gemeinwohl dienten und nicht unverhältnismäßig seien. Der Umwelt- und Gesundheitsschutz diene dem Gemeinwohl. Es liege auch keine Unverhältnismäßigkeit vor. Der Erzeuger der Abfälle werde nicht öffentlich bekannt gemacht oder in anderer Weise den Mitbewerbern offengelegt. Er werde nur dem Empfänger der Abfälle mitgeteilt. Dieser müsse aber zur ordnungsgemäßen Verwertung wissen, wie die Abfälle beschaffen seien. Dazu seien Informationen zum Erzeuger und zur Anlaufstelle der Abfälle notwendig. Über Artikel 18 Abs. 4 VVA werde der Eingriff auf das Notwendige begrenzt. Da somit der Verordnungsgeber bereits das primärrechtliche Schutzgut „Schutz von Geschäftsgeheimnissen“ berücksichtigt habe, sei der fragliche Bereich abschließend geregelt und könne ein Rückgriff auf das Primärrecht nicht mehr erfolgen. Die Angabe des Erzeugers auf dem Dokument nach Anhang VII sei von der Zielsetzung der VVA her erforderlich als Mindestmaß an Transparenz, insbesondere im Hinblick auf die Prüfungspflicht des Anlagebetreibers, die Rückfuhr- bzw. Kostentragungspflicht des Erzeugers bei illegaler Verbringung sowie die Vorlagepflicht des Anlagebetreibers bei Kontrollen. Weiterer Schutz von Geschäftsgeheimnissen entspreche nicht dem Schutzzweck der VVA.

Mit Schriftsatz vom 05. Juli 2010 trägt die Klägerin schließlich noch vor:

Es sei aus Gründen des Umweltschutzes nicht erforderlich, dem Empfänger den Abfallerzeuger zu benennen. Der VVA komme im Hinblick auf das Rechtsgut „Schutz von Geschäftsgeheimnissen“ kein Anwendungsvorrang zu, weil mangels hinreichendem Schutz auf sekundärrechtlicher Ebene keine abschließende Regelung vorliege, die Rückgriffe auf das Primärrecht verbieten würde. Der EU-Gesetzgeber habe den Schutz von Geschäftsgeheimnissen gar nicht regeln wollen, schon gar nicht abschließend. Dies folge aus Artikel 18 Abs. 4 VVA und dem darin enthaltenen Verweis auf andere Rechtsnormen des nationalen oder Gemeinschaftsrechts. Ein Anwendungsvorrang der VVA bestehe allenfalls im Hinblick auf das primärrechtliche Schutzgut „Freiheit des Warenverkehrs“. Selbst bei einem Anwendungsvorrang der VVA wäre zwar eine unmittelbare Anwendung des Primärrechts ausgeschlossen, nicht aber eine Auslegung des Sekundärrechts anhand des Primärrechts (Ausstrahlungswirkung). Neben dem Anwendungsvorrang des Sekundärrechts sei auch noch der Geltungsvorrang des Primärrechts zu beachten. Könne das Sekundärrecht nicht primärrechtskonform ausgelegt werden, sei primärrechtswidriges Sekundärrecht nichtig, ungültig oder unanwendbar. Der Hinweis auf das Wallonienurteil des EuGH vom 09. Juli 1992, in dem es um die Warenverkehrsfreiheit und deren Einschränkung durch den Umweltschutz, nicht um den Schutz von Geschäftsgeheimnissen gehe, sei nicht weiterführend. Es sei unstreitig, dass die Grundfreiheiten des EG-Vertrages durch andere primärrechtliche Schutzgüter wie z.B. den Umweltschutz in verhältnismäßiger Weise eingeschränkt werden könnten. Im Übrigen habe die genannte Entscheidung gefährliche Abfälle zur Beseitigung betroffen, nicht wie vorliegend ungefährliche Abfälle zur Verwertung. Es sei weiter allgemein anerkannt, dass sich der Schutz von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen aus einer Gesamtschau einzelner EG-Grundrechte ergebe. Auch im Bereich des Grundgesetzes werde der Schutz von Geschäftsgeheimnissen aus einzelnen Grundrechten hergeleitet. Kern des vorliegenden Rechtsstreits sei die These der Beklagten, dass auch im Fall der Klägerin der primärrechtlich verankerte Schutz von Geschäftsgeheimnissen durch Artikel 18 VVA in verhältnismäßiger Weise eingeschränkt werde.

II.

Der Rechtsstreit ist auszusetzen. Es ist eine Vorabentscheidung des Gerichtshofs der Europäischen Union zur Auslegung von Artikel 18 der Verordnung (EG) Nr. 1013/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 14. Juni 2006 über die Verbringung von Abfällen einzuholen (Art. 267 AEUV). Die vorgelegte Frage zur Auslegung von Artikel 18 Abs. 1, 4 der Verordnung (EG) Nr. 1013/2006 ist entscheidungserheblich und bedarf der Klärung durch den Gerichtshof der Europäischen Union.

Der rechtliche Rahmen des vorliegenden Rechtsstreits wird von folgenden Vorschriften gebildet:

Gemeinschaftsrecht:

Artikel 18 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 1013/2006:

„Die beabsichtigte Verbringung von Abfällen im Sinne des Artikels 3 Abs. 2 und 4 unterliegt folgenden Verfahrensvorschriften:

a) Damit die Verbringung solcher Abfälle besser verfolgt werden kann, hat die der Gerichtsbarkeit des Versandstaats unterliegende Person, die die Verbringung veranlasst, sicherzustellen, dass das in Anhang VII enthaltene Dokument mitgeführt wird.

b) Das in Anhang VII enthaltene Dokument ist von der Person, die die Verbringung veranlasst, vor Durchführung derselben und von der Verwertungsanlage oder dem Labor und dem Empfänger bei der Übergabe der betreffenden Abfälle zu unterzeichnen.“

Artikel 18 Abs. 4 der Verordnung (EG) Nr. 1013/2006:

„Die in Abs. 1 genannten Informationen sind vertraulich zu behandeln, sofern dies nach Gemeinschafts- und nationalem Recht erforderlich ist.“

Nationales deutsches Recht:

§ 5 des Gesetzes zur Ausführung der Verordnung (EG) Nr. 1013/2006 des Europäischen Parlaments und des Rats vom 14. Juni 2006 über die Verbringung von Abfällen und des Basler Übereinkommens vom 22. März 1989 über die Kontrolle der grenzüberschreitenden Verbringung gefährlicher Abfälle und ihrer Entsorgung vom 19. Juli 2007 – AbfVerbrG – BGBl. I Seite 1462:

Abs. 1
„Bei Verbringungen, die von Artikel 48, auch in Verbindung mit Artikel 37 Abs. 3, Artikel 38 Abs. 1, Artikel 40 Abs. 3, Artikel 42 Abs. 1, Artikel 44 Abs. 1, Artikel 45, Artikel 46 Abs. 1, Artikel 47 oder Artikel 48 der Verordnung (EG) Nr. 1013/2006 erfasst werden,

1. hat die Person, die die Verbringung veranlasst, das in Anhang VII der Verordnung (EG) Nr. 1013/2006 enthaltene Dokument soweit möglich auszufüllen,

2.…“

Die Vorlagefrage ist entscheidungserheblich.

Die Feststellungsklage ist nach § 43 VwGO zulässig. Nach § 43 Abs. 1 VwGO kann durch Klage unter anderem die Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses begehrt werden, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an der baldigen Feststellung hat. Das hier streitige Rechtsverhältnis besteht daraus, dass die Beklagte als zuständige Behörde von der Klägerin für eine Vielzahl von Fällen, insbesondere für die Zukunft, ein bestimmtes Verhalten verlangt, zu dem die Klägerin sich jedoch nicht verpflichtet sieht. Konkret geht es darum, ob die Klägerin in Feld 6 des Dokuments nach Anhang VII der Verordnung (EG) Nr. 1013/2006 den Abfallerzeuger oder -einsammler eintragen und ihn damit gegenüber dem Empfänger der Abfälle, ihrem Abnehmer, offenlegen muss. Die Klägerin hat auch ein berechtigtes Interesse an der baldigen Feststellung, weil sie befürchten muss, von der Beklagten mit weiteren Bußgeldverfahren überzogen zu werden und weil der Verlust weiterer Geschäftsgeheimnisse droht (vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 16. Auflage, Randnote 24).

Die Feststellungsklage ist auch nicht nach § 43 Abs. 2 VwGO subsidiär. Die Klägerin kann ihre Rechte nicht durch Gestaltungs- oder Leistungsklage gleich effektiv verfolgen. In Betracht gezogen werden könnte allenfalls eine allgemeine Leistungsklage in Form einer vorbeugenden Unterlassungsklage. Diese stellt sich hier jedoch nicht als für die Rechtsverfolgung unmittelbarer, sachnäher und wirksamer dar (vgl. dazu Kopp/Schenke a.a.O. § 43 Randnote 26). Es ist davon auszugehen, dass die Beklagte als Beliehene ein Feststellungsurteil nicht minder achtet als einen Unterlassungstitel.

Die Begründetheit der Klage hängt von der Beantwortung der Vorlagefrage ab.

Zunächst geht die Kammer davon aus, dass die in Artikel 18 Abs. 4 der Verordnung (EG) Nr. 1013/2006 erwähnte vertrauliche Behandlung der in Abs. 1 genannten Informationen nach Gemeinschafts- und nationalem Recht erforderlich sein muss. Dies unterliegt z.B. im Vergleich mit Artikel 21 der genannten Verordnung, wo die Rede von Angaben ist, die nach nationalem oder Gemeinschaftsrecht vertraulich sind sowie nach Heranziehung der englischen und französischen Fassung von Artikel 18 und 21 der Verordnung (EG) Nr. 1013/2006 keinem Anlass für Zweifel.

Nach nationalem Recht ist es erforderlich, gegenüber dem Empfänger der Abfälle die Angabe der Abfallerzeuger oder -einsammler vertraulich zu behandeln, wenn es sich dabei um Geschäftsgeheimnisse handelt. Dies ergibt sich allerdings nicht aus § 5 Abs. 1 Nr. 1 AbfVerbrG, wonach die Person, die die Verbringung veranlasst hat, das Dokument nach Anhang VII soweit möglich auszufüllen hat. Hier hat die Beklagte überzeugend argumentiert, dass dies zeitlich zu verstehen ist und wie „sobald möglich“ zu lesen ist (dazu dass die die Verbringung veranlassende Person – hier also die Klägerin – das Dokument nach Anhang VII auszufüllen hat, vgl. auch Feld 12 des Dokuments nach Anhang VII).

Die erforderliche Vertraulichkeit nach nationalem Recht ergibt sich jedoch aus Artikel 12 (Berufsfreiheit) und Artikel 14 (Eigentumsrecht) des Grundgesetzes. Es ist allgemein anerkannt (vgl. BVerfG, NVwZ 06, Seite 1041 ff. und BVerwG, NVwZ 09, Seite 1113), dass es sich bei den Bezugsquellen eines Unternehmens um Geschäftsgeheimnisse handelt, die dem Schutz der genannten Grundrechte unterfallen. Eine hier einschlägige nationale Regelung, die den danach gebotenen Schutz in zulässiger Weise wieder einschränkt, existiert nicht.

Nach allem kommt es darauf an, ob auch Gemeinschaftsrecht eine vertrauliche Behandlung der Angabe des Abfallerzeugers oder -einsammlers gegenüber dem Empfänger erfordert. Darum wird vorliegend in der Hauptsache gestritten.

Die Klägerin legt überzeugend dar, dass neben dem freien Warenverkehr auch Geschäftsgeheimnisse im Rahmen des Eigentumsrechts sowie des Rechts auf freie Berufsausübung primärrechtlich geschützt seien und verweist dafür z.B. auf die Charta der Grundrechte der Europäischen Union und die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs (Rs. C-435/02 und C-103/03 [Axel Springer AG], Slg. 2004, I-8663 (8682), Rn. 48f). Sie hat weiter – nunmehr allerdings im Gegensatz zur Rechtsauffassung der Beklagten – keine Bedenken, darauf und auf den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gestützt, über Artikel 18 Abs. 4 der Verordnung (EG) Nr. 1013/2006 zu einer entsprechenden Einschränkung der Regelung in Abs. 1 i.V.m. dem Dokument nach Anhang VII zu kommen. Daran sieht sie sich nicht dadurch gehindert, dass die Verordnung (EG) 1013/2006 auf die Umweltschutzkompetenz (vgl. dazu auch den ersten Erwägungsgrund) und nicht auf die Binnenmarktkompetenz gestützt ist. Sie erkennt auch keinen Anwendungsvorrang der Verordnung (EG) 1013/2006 – jedenfalls im Hinblick auf das Rechtsgut Schutz von Geschäftsgeheimnissen – an, weil insoweit auf sekundärrechtlicher Ebene keine abschließende Regelung vorliege. Dies ergebe sich aus Artikel 18 Abs. 4 der genannten Verordnung mit dem darin enthaltenen Verweis auf andere Normen des nationalen oder Gemeinschaftsrechts. Selbst wenn es anders wäre – so die Klägerin – wäre nur eine unmittelbare Anwendung des Primärrechts ausgeschlossen, nicht aber eine entsprechende Auslegung durch das Primärrecht (Ausstrahlungswirkung). Ihrer Meinung nach ist nämlich eine Transparenz im Hinblick auf den Abfallerzeuger oder -einsammler allein gegenüber den zuständigen Behörden, nicht gegenüber dem Empfänger des Abfalls bezweckt. Die Angabe des Erzeugers oder Einsammlers in Feld 6 des Dokuments nach Anhang VII sei nicht erforderlich, weil bereits durch die Angabe des Veranlassers, sämtlicher Transportunternehmer und der Empfänger dem verfolgten Ziel, das erforderliche Mindestmaß an Überwachung und Kontrolle sicherzustellen (vgl. den Erwägungsgrund Nr. 15), genügt werde, zumal Erzeuger oder Einsammler sich den nicht für den Empfänger bestimmten Ladescheinen und Wiegekarten, die beim Transport mitzuführen seien, entnehmen ließen. Dass im seltenen Fall einer Kontrolle beim Empfänger sich der Erzeuger oder Einsammler nicht sofort feststellen lasse, rechtfertige nicht die Preisgabe von existenziellen Geschäftsgeheimnissen, zumal das Gefahrenpotential der betreffenden Abfälle nach der sogenannten Grünen Liste gering sei.

Die entgegengesetzte Position der Beklagten stellt sich zusammengefasst demgegenüber so dar, dass der Verlust von Geschäftsgeheimnissen für die Klägerin oder andere Verbringungsveranlasser zwar misslich, die von ihr zur Abwendung vorgenommene Interpretation der Verordnung (EG) 1013/2006 jedoch rechtlich nicht zulässig sei. Diese sei im hier strittigen Punkt völlig eindeutig. Im Abfallrecht habe zudem der Schutz von Geschäftsgeheimnissen hinter das Interesse der Allgemeinheit an umfänglichen und transparenten Informationen zum Schutz von Mensch und Umwelt zurückzutreten. Der europäische Gesetzgeber habe bei Erlass der Verordnung (EG) 1013/2006 den Umweltaspekt als maßgeblich angesehen, weshalb eine einschränkende Auslegung unter Berücksichtigung anderer primärrechtlicher Schutzgüter nicht mehr möglich sei. Artikel 18 Abs. 4 der Verordnung (EG) Nr. 1013/2006 sei schon von vornherein nicht für am Verbringungsvorgang Beteiligte gedacht, sondern nur für außenstehende Dritte. Da der Verordnungsgeber in Artikel 18 Abs. 4 der Verordnung (EG) Nr. 1013/2006 somit schon den Schutz von Geschäftsgeheimnissen geregelt habe, komme ein Rückgriff auf EU-Primärrecht nicht mehr infrage. Der Empfänger benötige zur ordnungsgemäßen Verwertung auch Informationen über den Erzeuger/Einsammler. Es komme hinzu, dass entgegen der Einschätzung der Klägerin eine behördliche Nachfrage beim Empfänger des Abfalls erhebliche Bedeutung habe, weil der Veranlasser oft im Ausland sitze und der Erzeuger oder Einsammler im Fall einer illegalen Verbringung hafte. Selbst wenn die Verordnung (EG) 1013/2006 einer primärrechtlichen Auslegung zugänglich wäre, wäre vorliegend die Beschränkung des Schutzes von Geschäftsgeheimnissen aus Gründen des Umweltschutzes gerechtfertigt, weil diese dem Gemeinwohl dient und die Regelungen der Verordnung (EG) 1013/2006 verhältnismäßig seien.

Die Kammer vermag eine Klärung der gegensätzlichen Standpunkte der Beteiligten weder ohne Weiteres dem geschriebenen Recht noch der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs (vgl. insoweit insbesondere Urteil vom 09. Juli 1992, Rs. C-2/90 [Kommission ./. Belgien], Urteil vom 13. Dezember 2001, Rs. C-324/99 [Daimler Chrysler], Urteil vom 08. September 2009, Rs. C-411/06 [Kommission ./. Parlament und Rat) zu entnehmen. Es ist insbesondere offen, ob bzw. inwieweit Artikel 18 Abs. 4 der Verordnung (EG) Nr. 1013/2006 einen weiteren Schutz von Geschäftsgeheimnissen im Sinne der vorliegenden Klage zulässt oder ob insoweit von einem Anwendungsvorrang des Sekundärrechts auszugehen ist. Kommt Primärrecht ergänzend zur Anwendung ist offen, zu welchem Ergebnis dies im Hinblick auf den Schutz von Geschäftsgeheimnissen führt.