Verwaltungsgericht Magdeburg Urteil, 17. März 2010 - 9 A 127/09

Der Kläger wendet sich gegen die Beanstandung eines Kreistagsbeschlusses durch den Beklagten.

Mit Beschluss des Kreistages vom 23. Januar 2008 (Beschluss Nr. KT I/0603) wurde Herr D., der zu diesem Zeitpunkt sowohl Mitglied des Kreistages als auch Mitglied des Landtages (im Folgenden: MdL) war, als weiterer Vertreter des Klägers in die Regionalversammlung der Regionalen Planungsgemeinschaft Harz gewählt.

Herr D. legte zum 01. Juli 2008 sein Kreistagsmandat nieder.

Am 09. Juli 2008 fasste der Kreistag des Klägers aufgrund der Beschlussvorlage vom 25. Juni 2008 (Vorlage Nr. 211/2008) den einstimmigen Beschluss Nr. KT I/1019 (zwei Enthaltungen) folgenden Inhalts:

„1. Herr B. D. wird gem. § 5 der Satzung der Regionalen Planungsgemeinschaft Harz i.V.m. §18 des Landesplanungsgesetzes des Landes Sachsen-Anhalt in der derzeit gültigen Fassung i.V.m. § 11 Abs. 2 GKG als Vertreter des Landkreises Harz aus der Regionalen Planungsgemeinschaft Harz abberufen.

2. Der Kreistag bestellt gem. § 5 der Satzung der Regionalen Planungsgemeinschaft Harz i.V.m. §18 des Landesplanungsgesetzes des Landes Sachsen-Anhalt in der derzeit gültigen Fassung i.V.m. § 11 Abs. 2 GKG Herrn T. B. (Vorschlagsrecht: CDU) als Vertreter des Landkreises Harz in die Regionalversammlung der Regionalen Planungsgemeinschaft Harz.“

Die Abberufung des Herrn MdL D. wird ausweislich der Beschlussvorlage vom 25. Juni 2008 (Vorlage Nr. 211/2008) mit dessen Ausscheiden aus dem Kreistag begründet.

Mit Schreiben vom 26. Oktober 2008 wandte sich Herr MdL D. an das Ministerium des Innern des Landes Sachsen-Anhalt mit der Bitte um Prüfung des Vorgangs, weil er der Auffassung war, dass der Kreistagsbeschluss (Beschluss Nr. KT I/1019) rechtswidrig sei. Das Ministerium des Innern übergab die Unterlagen zur weiteren Bearbeitung an den Beklagten.

Unter dem 09. Dezember 2008 hörte der Beklagte den Kläger förmlich an. Der Kläger teilte mit Schreiben vom 19. Dezember 2008 mit, an dem Beschluss des Kreistages (Beschluss Nr. KT I/1019) vom 09. Juli 2008 festzuhalten und führte im Wesentlichen aus, dass die Abberufung von weiteren Vertretern gemäß § 18 Abs. 4 LPlG LSA rechtlich möglich sei. Der Regelungsgehalt des § 17 Abs. 1 Satz 3 LPlG LSA sei insoweit eindeutig. Da das LPlG LSA keine die Abwahl betreffenden Vorschriften enthalte, sei das GKG LSA, insbesondere § 11 Abs. 2 Satz 3 ergänzend anzuwenden. Die Abberufung könne danach jederzeit und ohne Angabe von Gründen vorgenommen werden, soweit die entsprechenden politischen Mehrheiten hierfür votierten. Ein Rückgriff auf das GKG LSA sei zudem nicht zwingend, da aus dem Wahlrecht des Kreistages auch das Recht abzuleiten sei, einen in der Vergangenheit gewählten Vertreter abzuwählen. Hierbei handele es sich um einen negativen Wahlakt. Eine Verneinung dieses Rechts widerspreche demokratischen Grundsätzen, nämlich dass Vertreter abgewählt werden können, wenn sie die Unterstützung der Mehrheit des Gremiums verlören.

Unter dem 26. Januar 2009 erließ der Beklagte gegenüber dem Kläger eine Beanstandungsverfügung, wonach der Beschluss des Kreistages des Klägers vom 09. Juli 2008 über die Abberufung des MdL D. als Vertreter des Landkreises Harz in der Regionalversammlung beanstandet (Nr. 1) und der Kläger aufgefordert wurde, den Beschluss aufzuheben sowie den Nachweis darüber dem Beklagten bis zum 10. März 2009 anzuzeigen (Nr. 2). Für den Fall der Nichtbefolgung wurde die Ersatzvornahme angedroht (Nr. 3). Zur Begründung führte der Beklagte im Wesentlichen aus, der Kreistagsbeschluss über die Abberufung sei rechtswidrig, weil die Mitgliedschaft der weiteren Vertreter in der Regionalversammlung der Regionalen Planungsgemeinschaft in § 18 Abs. 3 und 4 LPlG LSA abschließend geregelt sei. Anders als bei den „geborenen“ Vertretern nach § 18 Abs. 2 LPlG LSA sei die Mitgliedschaft nicht an eine Funktion bzw. Amt oder – wie hier – an die Mitgliedschaft im Kreistag gebunden. Dass der jeweilige Vertreter des Klägers in der Regionalversammlung bisher grundsätzlich aus der Mitte des Kreistages gewählt worden sei, sei unerheblich. § 18 LPlG LSA verweise – im Gegensatz zu § 18a LPlG LSA auch nicht auf das GKG LSA, so dass dessen Anwendung ausscheide. Lediglich § 17 Abs. 1 LPlG LSA lege fest, dass die Regionalen Planungsgemeinschaften ihre Aufgaben als Zweckverbände nach Maßgabe des GKG LSA erledigten, soweit das LPlG LSA keine abweichenden Regelungen treffe. Hinsichtlich der Vertreterwahl sei jedoch eine abweichende speziellere Regelung getroffen worden. Auch könne die Voraussetzung der Mitgliedschaft im Kreistag nicht aus § 18 Abs. 4 Satz 1 LPlG LSA gefolgert werden, da die Regelung nur die Dauer der Vertretereigenschaft betreffe. Es bestehe zudem keine allgemeine Abberufungsbefugnis. Eine Abwahl scheide mit Blick auf die zeitliche Bestimmung der Wahlperiode aus. Auch seien die Vertreter in der Regionalversammlung entgegen dem gebundenen Mandat nach § 11 Abs. 3 GKG LSA nach § 18 Abs. 5 Satz 2 LPlG LSA nicht an Aufträge und Weisungen gebunden. Dies stehe der allgemeinen Abberufungsbefugnis entgegen.

Den unter dem 27. Februar 2009 eingelegten Widerspruch des Klägers gegen die Beanstandungsverfügung wies der Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 24. April 2009 zurück.

Am 07. Mai 2009 hat der Kläger bei dem erkennenden Gericht Klage erhoben, zu deren Begründung er im Wesentlichen vorträgt, die Abberufung sei betrieben worden, weil der Kreistag im Rahmen seiner Entsendungsrechte bisher grundsätzlich Vertreter aus seiner Mitte, auch wenn die Mitgliedschaft im Kreistag nicht zwingend erforderlich sei, entsandt habe. Die Regelungen des GKG LSA seien maßgebend. Die Regionalversammlung nach § 18 Abs. 1 LPlG LSA entspreche der Verbandsversammlung kommunaler Zweckverbände i.S.v. § 11 GKG LSA. Nach § 11 Abs. 2 Satz 3 GKG LSA könne ein Vertreter jederzeit abberufen werden. Da eine abweichende Regelung im LPlG LSA nicht aufgenommen worden sei, dürften aufgrund der Verweisung auf das GKG LSA auch Vertreter nach § 18 Abs. 4 LPlG LSA abgewählt werden. Eine andere Auffassung würde auch allgemeinen demokratischen Grundsätzen widersprechen, wonach Vertreter abberufen werden könnten, wenn sie die Mehrheit des Gremiums verlören, welches sie legitimiert habe. Auch § 18 Abs. 5 Satz 2 LPlG LSA stehe dem nicht entgegen, denn dieser schließe nur eine willkürliche Abberufung aus. Hier liege jedoch ein berechtigter Grund vor. Die Abberufung sei erfolgt, weil der Kreistag ihm eingeräumte Entsendungsrechte immer derart genutzt hätte, dass er Vertreter aus seinen Reihen entsandt habe, auch wenn dies nicht erforderlich gewesen sei. Dem Kreistag sei bewusst gewesen, dass die Mitgliedschaft nicht mit dem Ausscheiden ende und habe den MdL D. deshalb abberufen. Dass bei einem freien Mandat ebenso eine Abberufung möglich sei, ergebe sich zudem aus dem Rechtsgedanken der §§ 119 GO LSA, 65 LKO.

Der Kläger beantragt,

den Bescheid des Beklagten vom 26. Januar 2009 in Gestalt des Widerspruchsbescheides des Beklagten vom 24. April 2009 aufzuheben.

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Er verweist auf die Ausführungen im Bescheid und Widerspruchsbescheid und ergänzt, dass der Verweis auf § 119 GO LSA nicht greife, da die Vertreter soweit die Vorschriften im Gesellschaftsrecht nicht entgegenstünden, weisungsgebunden seien. Zudem sei § 18 LPlG LSA eine Vollregelung. So würden in der Norm einzelne Passagen des § 11 GKG wiederholt. Dieser Wiederholung hätte es bei ergänzender Anwendbarkeit nicht bedurft.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte im anhängigen Verfahren und den beigezogenen Verwaltungsvorgang des Beklagten verwiesen. Diese Unterlagen waren Gegenstand der Beratung und Entscheidungsfindung gewesen.

Nach erklärtem Einverständnis der Beteiligten kann das Gericht ohne mündliche Verhandlung entscheiden (§ 101 Abs. 2 VwGO).

Die zulässige Klage ist unbegründet. Die Beanstandungsverfügung des Beklagten vom 26. Januar 2009 ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

Rechtsgrundlage für die Beanstandung des Kreistagsbeschlusses vom 09. Juli 2008 – Beschluss Nr. KT I/1019 – ist § 136 Abs. 1 GO LSA. Danach kann die Kommunalaufsichtsbehörde Beschlüsse, die das Gesetz verletzen, beanstanden und verlangen, dass diese in angemessener Frist aufgehoben werden.

Der Kreistagsbeschluss KR I/1019 vom 09. Juli 2008, mit dem der MdL D. als weiterer Vertreter des Klägers in der Regionalversammlung der Regionalen Planungsgemeinschaft Harz abberufen wurde, ist rechtswidrig. Dem Kreistag des Klägers steht die in Anspruch genommene Abberufungs-/Abwahlbefugnis nicht zu. Denn es fehlt an einer Rechtsgrundlage für die Abberufung. Das wahrgenommene Abwahlrecht ergibt sich insbesondere nicht aus dem LPlG LSA, GKG LSA oder der LKO LSA.

Das LPlG LSA und insbesondere die mit „Regionalversammlung“ überschriebene Norm des § 18 LPlG LSA enthält – wovon auch die Beteiligten übereinstimmend ausgehen – keine eigene Regelung über die Abberufung der weiteren Mitglieder der Regionalversammlung.

Das Abwahlrecht des Kreistages ergibt sich auch nicht aus entsprechender Anwendung des § 11 Abs. 2 Satz 3 GKG LSA, wonach die jederzeitige Abwahl von Vertretern der Verbandsversammlung eines Zweckverbandes ermöglicht wird. Denn die Verweisungsnorm des § 17 Abs. 1 Satz 3 LPlG LSA umfasst keinen Verweis auf die sich aus dem GKG LSA ergebenden Abwahlbefugnis. § 17 Abs. 1 Satz 3 LPlG LSA regelt nur, dass Landkreise und kreisfreien Städte als Träger der Regionalplanung für die Planungsregionen ihre sich nach Satz 2 ergebenden Aufgaben in Regionalen Planungsgemeinschaften als Zweckverbände nach Maßgabe des Gesetzes über die kommunale Gemeinschaftsarbeit erledigen, soweit das LPlG LSA keine abweichenden Regelungen trifft. Die Erledigung der Aufgaben in Regionalen Planungsgemeinschaften umfasst bereits dem Wortlaut nach nicht die Art und Weise der Bildung der Regionalversammlung, denn die Erledigung von Aufgaben setzt eine (vorhergehende) Bildung des Gremiums voraus. Diese Sichtweise wird auch durch das übrige Normengefüge des LPlG LSA im Vergleich zum GKG LSA bestätigt. So unterscheidet das LPLG LSA im Gegensatz zum GKG LSA hinsichtlich der Zusammensetzung des Gremiums. Die Regionalversammlung besteht aus den Landräten, Oberbürgermeistern und Bürgermeistern der freien Städte und Mittelzentren (den „geborenen“ Vertretern, § 18 Abs. 2 LPlG LSA) sowie den weiteren Vertretern, die in den kreisfreien Städten vom Stadtrat, in den Landkreisen vom Kreistag gewählt werden, wobei die Kreistage ein Viertel der weiteren Vertreter auf Vorschlag der kreisangehörigen Städte und Gemeinden wählen (§ 18 Abs. 2 und 4 LPlG), wohingegen die Vertretungen der kommunalen Gebietskörperschaften je einen Vertreter zum Mitglied in der Verbandsversammlung eines Zweckverbandes wählen. Bereits der Umstand, dass ein weiterer Vertreter der Regionalversammlung auf Vorschlag der kreisangehörigen Städte und Gemeinden gewählt wird, verdeutlicht, dass ein undifferenziertes, jederzeitiges Abwahlrecht nach § 11 Abs. 2 Satz 3 GKG LSA nicht gelten kann. Das Mandat in der Regionalversammlung ist zudem im Gegensatz zum Mandat in der Verbandsversammlung eines Zweckverbandes zeitlich befristet. Nach § 18 Abs. 4 Satz 1 LPlG LSA werden die weiteren Vertreter in der Regionalversammlung für die Dauer der kommunalen Wahlperiode gewählt, wohingegen das GKG LSA keine entsprechende Regelung trifft. Letzteres ist mit Blick auf die jederzeitige Abwahlbefugnis der entsendenden Vertretung der kommunalen Gebietskörperschaft auch nicht notwendig (§ 11 Abs. 2 Satz 3 GKG LSA). Das gesetzlich vorgesehene jederzeitige Abwahlrecht nach dem GKG LSA ist Folge der Regelung des § 11 Abs. 3 GKG, wonach ein Vertreter einer kommunalen Gebietskörperschaft an die Beschlüsse des ihn entsendenden Verbandsmitglieds gebunden ist und die ihn entsendende Vertretung über alle wesentlichen Angelegenheiten des Zweckverbandes zu unterrichten hat. Im Gegensatz dazu sieht § 18 Abs. 6 Satz 2 LPlG LSA vor, dass die Vertreter an Aufträge und Weisungen (der sie wählenden Vertretung) gerade nicht gebunden sind. Auch die freie Ausübung des Mandates in der Regionalversammlung widerspricht der jederzeitigen Abberufungsbefugnis, sie ist mit einer solchen nicht vereinbar. Eine andere Sichtweise würde bedeuten, dass es allein vom Willen des den Vertreter wählenden Gremiums abhinge, ob dieser die Mandatsausübung fortsetzen kann, was zu einer tatsächlichen Bindung führen, mithin die Freiheit des Mandats tatsächlich ausschließen würde. Das freie Mandat gewährleistet dem gewählten Vertreter jedoch wegen dessen Ausübung niemandem gegenüber verantwortlich zu sein, das heißt nicht an Aufträge der ihn wählenden Vertretung gebunden zu sein. Damit ist der Vertreter bei der Entscheidungsfindung nur seinem Gewissen unterworfen, was durch die jederzeitige Abberufungsbefugnis des wählenden Gremiums konterkariert würde.

Soweit der Kläger vorträgt, die Abwahlbefugnis des Kreistages ergebe sich jedenfalls in analoger Anwendung des § 43 Abs. 3 LKO LSA, vermag das Gericht dieser Auffassung nicht zu folgen. § 43 Abs. 3 LKO LSA regelt explizit wie der Kreistag in Wahlen – den positiven Wahlakten – beschließt. In der Literatur wird zwar vertreten, dass sich die Befugnis zur Abberufung/Abwahl als negativer Wahlakt in entsprechender Anwendung der Vorschrift ergibt (vgl. Klang/Gundlach, Kommentar GO LSA, § 54 Rdnr. 13, Lübking/Beck, Kommentar GO LSA, § 54 Rdnr. 23). Dem kann aber nicht gefolgt werden. Hierfür spricht zum einen die Gesetzessystematik des LPlG LSA, insbesondere des § 18 LPlG LSA, wonach keine Regelung über die Möglichkeit der Abberufung getroffen wurde, mithin der Gesetzgeber bewusst auf eine ordentliche Abberufungsbefugnis verzichtet hat. Dass die Regelung des § 18 Abs. 4 Satz 1 LPlG LSA die Berechtigung des Stadtrates bzw. Kreistages zur Wahl der weiteren Vertreter vorsieht, führt nicht zwingend zu der Schlussfolgerung, dass als „actus contrarius“ auch das Abwahlrecht hieraus folgt. Die Regelung lässt allenfalls den Schluss zu, dass wenn es ein Abwahlrecht gäbe, die Zuständigkeit bei dem für die Wahl zuständigem Gremium liegen müsste. Ob aber eine Abwahlbefugnis überhaupt besteht, bedarf hingegen einer gesetzgeberischen Entscheidung (vgl. dazu Abberufung von Stiftungsratsmitgliedern: OVG LSA, Beschluss vom 24. August 2001 – 2 M 169/01 –, juris), an der es – jedenfalls im LPlG LSA fehlt. Auch die analoge Anwendung des § 43 Abs. 3 LKO LSA führt nicht weiter. Durch die Abwahl eines weiteren Vertreters wird in dessen persönliche Rechtsstellung eingegriffen, wobei dieser Eingriff auch grundrechtsrelevant ist. Die freie Mandatsausübung, die für eine fest bestimmte Wahlperiode gewährleistet ist, würde durch die jederzeitige Abwahlberechtigung ausgehebelt. Eine Anwendung von § 43 Abs. 3 LKO LSA analog würde dem Vorbehalt des Gesetzes (Art. 20 Abs. 3 GG) nicht gerecht.

Auch auf die Anwendung der Regelung des § 21 LKO LSA i.V.m. §§ 20 ff. GO LSA lässt sich die Abberufung (hier) nicht stützen. Offenbleiben soll, ob eine analoge Anwendung der Vorschrift über die Rücknahme der Bestellung zu ehrenamtlicher Tätigkeit bei Abberufung eines gewählten Vertreters der Regionalversammlung, dessen Tätigkeit gemäß § 18 Abs. 6 Satz 3 LPlG LSA ebenfalls ehrenamtlich ist, in Frage kommt, also eine planwidrige Regelungslücke besteht. Hierfür spricht Vieles, berücksichtigt man, dass die Abberufung eines auf Zeit berufenen ehrenamtlich tätigen Bürgers nur unter engen Voraussetzungen – nämlich wegen mit der Tätigkeit verbundenen Pflichtverletzungen – möglich ist. Zwar verweist § 18 Abs. 6 Satz 4 LPlG LSA ausdrücklich nur auf die Regelung zum Auslagenersatz und der Aufwandsentschädigung in § 33 GO LSA. Eine solche außerordentliche Abwahlbefugnis dürfte aber bei einer zeitlich befristeten Mandatierung zum Erhalt der Funktionsfähigkeit des Gremiums gerechtfertigt sein. Letztlich kann dies dahinstehen, da die Bestellung zu einer zeitlich befristeten ehrenamtlichen Tätigkeit nur unter den Voraussetzungen des § 30 Abs. 4 GO LSA (analog) zurückgenommen werden könnte, dessen Voraussetzungen hier offensichtlich nicht vorliegen. Nach § 30 Abs. 4 GO LSA kommt eine Rücknahme nur in Betracht, wenn der bestellte Bürger die ehrenamtliche Tätigkeit nicht ausübt oder seine Pflichten, die übertragene Tätigkeit uneigennützig und verantwortungsbewusst zu führen, gröblich verletzt oder seiner Verschwiegenheitsverpflichtung zuwider handelt oder entgegen der Entscheidung des Kreistages oder Landrates eine Vertretung nach § 30 Abs. 3 GO LSA analog ausübt. Für das Vorliegen eines solchen Grundes ist hier nichts ersichtlich. Vielmehr hat der Kreistag die Abberufung des MdL Daldrup allein auf die Aufgabe des Kreistagsmandates gestützt. Ein Grund im Sinne des § 21 LKO LSA i.V.m. § 30 Abs. 4 GO LSA, der eine (außerordentliche) Rücknahme der auf Zeit erfolgten Bestellung – hier also der Abwahl – erlaubt, ist damit nicht gegeben. Dass der vom Kreistag berufene weitere Vertreter aus dessen Mitte stammen muss, ist gesetzlich bereits nicht determiniert, so dass notwendiger Weise die Aufgabe des Kreistagsmandates die Mitgliedschaft in der Regionalversammlung und damit die Funktionsfähigkeit des Gremiums nicht berühren kann. Deshalb ist es unbeachtlich, dass § 30 Abs. 4 GO LSA als Grund für die Abberufung eines ehrenamtlich Tätigen z. B. nicht das Entfallen der Berufungsvoraussetzungen vorsieht. Allein der Umstand, dass der Kreistag die Berufung des MdL D. zum weiteren Vertreter von dessen Mitgliedschaft im Kreistag abhängig machen wollte, berechtigt bei Aufgabe des Mandats mithin nicht zur Abwahl des ehrenamtlich Tätigen.

Fehlt es damit an einer Rechtsgrundlage für die Abberufung des MdL D., so ist der streitbefangenen Kreistagbeschluss, mit dem dessen Abberufung und die Bestellung des Herrn T. B. aufgrund Neuwahl beschlossen wurde, rechtswidrig. Hat der Beklagte damit den Kreistagsbeschluss zu Recht beanstandet, war er auch berechtigt, den Kläger aufzufordern, den Beschluss aufzuheben (§ 136 Abs. 1 Satz 1 GO LSA) und für den Fall der Nichtbefolgung die Durchführung der Ersatzvornahme i.S.v. § 138 GO LSA anzudrohen.

Anhaltspunkte dafür, dass die Ausübung des Entschließungs- und Auswahlermessens beim kommunalaufsichtlichen Einschreiten des Beklagten rechtlichen Bedenken unterliegen könnte, sind weder vortragen noch ersichtlich.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Regelung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit finden ihre Rechtsgrundlage in den Vorschriften §§ 167 VwGO i.V.m. 708 Nr. 11, 711 ZPO.