Bundesverwaltungsgericht Urteil, 31. Jan. 2013 - 2 C 27/11

Der 1973 in Sachsen geborene Kläger steht als Polizeiobermeister bei der Bundespolizei im Dienst der Beklagten. Im Juni 1994 stellte ihn der Bundesgrenzschutz als Angestellten in die Grenzschutzabteilung Ost am Standort A./B. ein. Vom 6. Juni 1994 bis zum 30. November 1995 war er für eine sog. Anpassungsfortbildung nach B. abgeordnet, ab dem 1. Dezember 1995 leistete er seinen Dienst wieder in der Grenzschutzabteilung Ost. Am 3. Juni 1996 ernannte ihn die Beklagte unter Berufung in das Beamtenverhältnis auf Probe zum Polizeimeister im Bundesgrenzschutz zur Anstellung. Seit dem Jahr 2000 ist er Beamter auf Lebenszeit.

Seinen Antrag, die abgesenkten Dienstbezüge durch Gewährung eines Zuschusses nach § 4 Abs. 1 Satz 1 der Zweiten Besoldungs-Übergangsverordnung aufzustocken, lehnte die Beklagte ab. Widerspruch, Klage und Berufung hiergegen sind erfolglos geblieben. Das Oberverwaltungsgericht hat zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt:

Die Voraussetzungen für die Zuschussgewährung seien nicht erfüllt, weil der Kläger die für die Ernennung erforderlichen Befähigungsvoraussetzungen nicht im bisherigen Bundesgebiet erworben habe. Die Sonderregelungen des Einigungsvertrages, aufgrund derer der Kläger ohne Vorbereitungsdienst zum Beamten auf Probe habe ernannt werden können, vermittelten nicht die erforderliche Laufbahnbefähigung.

Hiergegen richtet sich die Revision des Klägers, mit der er beantragt,

die Urteile des Sächsischen Oberverwaltungsgerichts vom 2. November 2010 und des Verwaltungsgerichts Chemnitz vom 9. April 2009 sowie den Bescheid der Beklagten vom 22. Dezember 1999 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 8. Juni 2006 aufzuheben und die Beklagte zu verpflichten, dem Kläger ab dem 3. Juni 1996 einen Zuschuss gemäß § 4 der 2. BesÜV zu gewähren und die Differenzbeträge ab Rechtshängigkeit mit 5 % über dem Basiszinssatz zu verzinsen.

Die Beklagte beantragt,

die Revision zurückzuweisen.

Die Revision ist unbegründet. Das Urteil des Oberverwaltungsgerichts verstößt nicht gegen Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO). Der Kläger hat keinen Anspruch auf den begehrten Zuschuss.

Bis zum Ablauf des 31. Dezember 2009 erhielten Beamte, Richter und Soldaten, die von ihrer erstmaligen Ernennung an im Beitrittsgebiet verwendet wurden, abgesenkte Dienstbezüge (§ 73 BBesG i.V.m. § 2 Abs. 1 der Zweiten Verordnung über besoldungsrechtliche Übergangsregelungen nach Herstellung der Einheit Deutschlands - 2. BesÜV - vom 21. Juni 1991, BGBl I S. 1345). Eine Ausnahme hiervon sah § 4 Abs. 1 Satz 1 der 2. BesÜV für Beamte, Richter und Soldaten vor, die aufgrund der im bisherigen Bundesgebiet erworbenen Befähigungsvoraussetzungen ernannt worden sind. Diese erhielten einen ruhegehaltfähigen Zuschuss, sodass sie im Ergebnis besoldet wurden wie im bisherigen Bundesgebiet verwendete Beamte, Richter und Soldaten gleichen Amtes. Der Anwendungsbereich der Vorschrift ist zwar im Hinblick darauf, dass der Personalbedarf in den neuen Ländern geringer geworden und die Ausbildungsverhältnisse sich dort denjenigen des bisherigen Bundesgebietes zunehmend angeglichen hatten (vgl. BVerfG, Beschluss vom 12. Februar 2003 - 2 BvR 709/99 - BVerfGE 107, 257 <273 f.>), durch Art. 1 Nr. 6 der Vierten Verordnung zur Änderung der Zweiten Besoldungs-Übergangsverordnung vom 17. November 1997 (BGBl I S. 2713) auf die Fälle beschränkt worden, in denen ein dringendes dienstliches Bedürfnis für die Personalgewinnung bestand. Gemäß § 12 Abs. 1 der 2. BesÜV gilt dies jedoch nicht für Beamte, Richter und Soldaten, die bis zu diesem Tage ernannt worden sind.

Nach § 4 Abs. 1 der 2. BesÜV in der bis zum 24. November 1997 geltenden Fassung vom 2. Juni 1993 (BGBl I S. 778) erhalten Beamte, Richter und Soldaten mit Anspruch auf Besoldung nach § 2 einen ruhegehaltfähigen Zuschuss in Höhe des Unterschiedsbetrages zwischen den gezahlten Bezügen und den bei gleichem Amt für das bisherige Bundesgebiet geltenden Dienstbezügen, wenn sie aufgrund der im bisherigen Bundesgebiet erworbenen Befähigungsvoraussetzungen ernannt werden. Maßgebend ist die erstmalige Ernennung zum Beamten auf Probe, weil damit erstmals ein Anspruch auf Dienstbezüge entsteht (Urteil vom 15. September 2006 - BVerwG 2 C 14.05 - Buchholz 240 § 73 BBesG Nr. 12 Rn. 12, stRspr).

Der Kläger ist zwar vor dem Stichtag 24. November 1997 erstmals ernannt worden und hat seitdem abgesenkte Dienstbezüge gemäß § 73 BBesG i.V.m. §§ 1, 2 der 2. BesÜV erhalten, weil er im Beitrittsgebiet verwendet wird. Er ist aber nicht aufgrund der im bisherigen Bundesgebiet erworbenen Befähigungsvoraussetzungen ernannt worden. Die maßgebliche Laufbahnbefähigung hat der Kläger nicht durch die absolvierte Anpassungsfortbildung, sondern erst mit der Berufung in das Beamtenverhältnis auf Lebenszeit aufgrund der Bewährung in der Probezeit erreicht. Diese folgt seiner Ernennung aber zeitlich nach.

Den Begriff "Befähigungsvoraussetzungen" definieren weder die Zweite Besoldungs-Übergangsverordnung noch sonstige besoldungsrechtliche Vorschriften. Er entstammt dem Laufbahnrecht und umfasst sämtliche Vor- und Ausbildungsvoraussetzungen, die die spezifisch fachbezogene Vorbildung für die Wahrnehmung der Amtsaufgaben der jeweiligen Laufbahn vermitteln (Urteil vom 15. Juni 2006 - BVerwG 2 C 14.05 - Buchholz 240 § 73 BBesG Nr. 12 Rn. 13, stRspr). Maßgeblich für die geforderte dienstrechtlichen Vorbildung sind dabei nicht die allgemeinen Schul- und Bildungsabschlüsse, vielmehr wird die fachliche Qualifikation regelmäßig erst durch den Vorbereitungsdienst und - soweit vorgeschrieben - die Laufbahnprüfung erworben (BVerwG, Urteil vom 25. Mai 2004 - BVerwG 2 C 69.03 - ZBR 2005, 39; vgl. zu Art. 3 Abs. 1 GG: BVerfG, Beschluss vom 12. Februar 2003 - 2 BvR 709/99 - BVerfGE 107, 257 <272>, Kammerbeschlüsse vom 13. November 2003 - 2 BvR 1883/99 - ZBR 2004, 100 <101>, vom 19. November 2003 - 2 BvR 538/00 - ZBR 2004, 169 <171> und - 2 BvR 1894/99 - ThürVBl 2004, 139 <141> sowie vom 9. September 2004 - 2 BvR 669/02 - juris). Dementsprechend wird der Zuschuss aus § 4 Abs. 1 Satz 1 der 2. BesÜV auch nur für Ämter gewährt, die eine Laufbahnbefähigung voraussetzen (Urteil vom 27. Februar 2001 - BVerwG 2 C 4.00 - Buchholz 240 § 73 BBesG Nr. 7 Rn. 15).

In den Polizeivollzugsdienst im Bundesgrenzschutz, der heutigen Bundespolizei, konnte gemäß § 4 Abs. 1 Nr. 7 der Bundesgrenzschutz-Laufbahnverordnung - BGSLV - in der hier maßgeblichen Fassung der Änderungsverordnung vom 20. Oktober 1994 (BGBl I S. 3149) nur eingestellt werden, wer die jeweiligen Laufbahnvoraussetzungen erfüllte. Daraus ergibt sich, dass die Laufbahnbefähigung durch Ableisten des für die Laufbahn vorgesehen Vorbereitungsdienstes und Bestehen der hierfür vorgeschriebenen Laufbahnprüfung erworben wird (§ 6 Satz 1 BGSLV).

Diesen Vorbereitungsdienst hat der Kläger nicht absolviert. Seine Einstellung basiert vielmehr auf einer Sonderbestimmung des Einigungsvertrags, wonach die Laufbahnbefähigung durch eine Bewährung auf einem Dienstposten, der nach Schwierigkeit mindestens der zu übertragenden Funktion entsprochen hat, ersetzt werden konnte (Art. 20 Abs. 2 Satz 2 i.V.m. Anlage I Kap. XIX Sachgebiet A Abschn. III Nr. 3 Buchst. b Satz 2 zum Einigungsvertrag in der zum Zeitpunkt der Ernennung gültigen Fassung). Die Verordnung über die Bewährungsanforderungen für die Einstellung von Bewerbern aus der öffentlichen Verwaltung im Beitrittsgebiet in ein Bundesbeamtenverhältnis vom 9. Januar 1991 (BGBl I S. 123) sah hierzu für die Laufbahn des mittleren Dienstes eine Bewährungszeit von mindestens zwei Jahren vor (§ 2 Abs. 1), bei der geeignete Vor- und Ausbildungsgänge berücksichtigt werden konnten (§ 1 Abs. 1 Satz 2). Die vom Kläger im Rahmen des Anpassungslehrgangs in Braunschweig erbrachten Zeiten konnten daher - neben der Zeit der Bewährung auf dem Dienstposten - laufbahnrechtlich auf die Bewährungszeit angerechnet werden.

Aufgrund der Bewährung auf dem Dienstposten und in der Anpassungsfortbildung ist der Kläger zum Beamten auf Probe ernannt worden. Damit hat er jedoch keine Befähigungsvoraussetzung im Sinne des § 4 Abs. 1 Satz 1 der 2. BesÜV erlangt. Dies folgt bereits daraus, dass die Laufbahnbefähigung im Falle der Einstellung nach den Sonderregelungen des Einigungsvertrages erst nach erfolgreichem Abschluss der laufbahnrechtlichen Probezeit erworben wird (§ 122 Abs. 2 Satz 2 BRRG). Im maßgeblichen Zeitpunkt der erstmaligen Ernennung zum Beamten auf Probe sind die "Befähigungsvoraussetzungen" daher nicht gegeben.

Die Sondervorschriften des Einigungsvertrages haben es abweichend vom allgemeinen Laufbahnrecht ermöglicht, Bewerber zu Probebeamten zu ernennen, die nicht über die laufbahnrechtlich erforderlichen Befähigungsvoraussetzungen verfügten. Im Hinblick auf den bestehenden dringenden Personalbedarf in den neuen Bundesländern hat der Einigungsvertrag eine Anstellung dort auch im Vertrauen auf eine nachträgliche praktische Qualifizierung ermöglicht. Der Laufbahnzugang ist daher erleichtert und auch im Falle der Bewährung auf einem entsprechenden Dienstposten eröffnet worden. Hiermit ist indes nicht die Anerkennung der Laufbahnbefähigung verbunden. Diese setzt nach § 122 Abs. 2 Satz 2 BRRG vielmehr voraus, dass der Beamte auch die nachfolgende Probezeit erfolgreich absolviert. Die Befähigung für eine entsprechende Laufbahn (bei allen Dienstherrn) hat der Kläger daher erst mit der Ernennung zum Beamten auf Lebenszeit erworben. Sie folgt der in § 4 Abs. 1 Satz 1 der 2. BesÜV in Bezug genommenen Ernennung zum Beamten auf Probe zeitlich nach.

Damit fehlt es an der nach § 4 Abs. 1 Satz 1 der 2. BesÜV erforderlichen Ernennung aufgrund des Erwerbs der Befähigungsvoraussetzungen. Die Vorschrift setzt voraus, dass der Bewerber zum Probebeamten ernannt wird, weil er im Besitz der erforderlichen Laufbahnbefähigung ist. Diese Reihenfolge wird beim Erwerb der Laufbahnbefähigung nach den Sonderregelungen des Einigungsvertrages nicht eingehalten. Hier wird der Bewerber ernannt, obwohl er (noch) nicht im Besitz der endgültigen Laufbahnbefähigung ist. Die Ernennung findet im Vorgriff auf deren künftigen Erwerb statt; ihr liegt die Prognose zugrunde, der Probebeamte werde die Laufbahnbefähigung nach seiner Ernennung in der Probezeit erwerben. Der Einigungsvertrag spricht folgerichtig von der "Bestätigung" der Laufbahnbefähigung durch die Bewährung in der Probezeit.

Im Übrigen hat der Kläger die zum Erwerb der Laufbahnbefähigung führende (nachträgliche) Bewährung auch nicht überwiegend im bisherigen Bundesgebiet absolviert. Da Bezugspunkt hierfür die Zeit bis zum erfolgreichen Abschluss der laufbahnrechtlichen Probezeit ist, stellt die in Braunschweig verbrachte Zeit der Anpassungsfortbildung nicht den überwiegenden Teil der insoweit zu betrachtenden Zeitspanne dar. Diese Zeit war erheblich kürzer als die beamtenrechtliche Probezeit, in der sich der Kläger bewähren musste, um die Befähigungsvoraussetzungen zu erwerben.

Auch die Systematik der maßgebenden Normen steht der begehrten Zulagengewährung entgegen. Systematisch betrachtet handelt es sich bei den Fällen der Einstellung ohne Erfüllung der Laufbahnvoraussetzungen um die Einstellung "anderer Bewerber" (vgl. § 16 Abs. 1 BRRG a.F.), die gerade nicht die spezifischen, für den öffentlichen Dienst vorausgesetzte Befähigung erworben haben. Diese Bewerber kommen aber selbst dann nicht in den Genuss des Zuschusses, wenn die Qualifikation, aufgrund derer auf den laufbahnrechtlich gebotenen Vorbereitungsdienst verzichtet wird, im bisherigen Bundesgebiet erworben worden ist (Urteil vom 27. Februar 2001 - BVerwG 2 C 4.00 - Buchholz 240 § 73 BBesG Nr. 7 Rn. 19).

Schließlich steht auch der Normzweck des § 4 der 2. BesÜV dem Klagebegehren entgegen. Mit der Zuschussgewährung hat der Verordnungsgeber das Ziel verfolgt, qualifiziertes Personal zu gewinnen, das in den neuen Ländern zum sofortigen Aufbau einer rechtsstaatlichen Verwaltung und Rechtspflege dringend benötigt wurde (BVerfG, Beschluss vom 12. Februar 2003 - 2 BvR 709/99 - BVerfGE 107, 257 <271>). Hierfür stellt die ungeschmälerte Besoldung einen Anreiz dar (vgl. BRDrucks 215/91 S. 22).

Diese Erwägungen treffen für diejenigen Bewerber nicht zu, die im bisherigen Bundesgebiet zwar fortgebildet wurden, dort aber nicht die Laufbahnvoraussetzungen erlangt haben. Diesen stand eine Beschäftigung im bisherigen Bundesgebiet nicht offen, die mit einem finanziellen Anreiz hätte verhindert werden können. Sie erfüllten weder die Laufbahnvoraussetzungen noch konnten sie außerhalb des Beitrittsgebiets die Sonderregelungen aus Art. 20 des Einigungsvertrages in Anspruch nehmen. Um diese Bewerber für eine weitere Tätigkeit im Beitrittsgebiet zu gewinnen, bedurfte es daher keiner zusätzlichen Anreize. Der spezifische Vorteil war in diesen Konstellationen vielmehr bereits durch das Absehen vom Erfordernis der laufbahnrechtlichen Befähigungsvoraussetzungen gegeben. Im Übrigen war die weitere Diensterfüllung im Beitrittsgebiet regelmäßig auch durch das bestehende Anstellungsverhältnis gesichert (OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 6. Mai 2011 - 4a B 1.11 - juris Rn. 28).

Die besoldungsrechtliche Differenzierung ist auch mit höherrangigem Recht vereinbar. Der Einigungsvertrag ermöglicht zwar eine Gleichstellung, um den Ämterzugang auch für Bewerber zu ermöglichen, die - etwa aufgrund ihres bisherigen Lebensmittelpunktes - nicht die Möglichkeit hatten, einen Vorbereitungsdienst zu absolvieren. Er ordnet aber nicht an, dass die insoweit für ausreichend erachtete Bewährung der (fehlenden) Laufbahnbefähigung auch in anderen Fragen als derjenigen des Laufbahnzugangs gleichgestellt werden müsste. Insbesondere hat der Einigungsvertrag keine Gleichbehandlung in besoldungsrechtlicher Hinsicht angeordnet. Die Differenzierung nach den Befähigungsvoraussetzungen berücksichtigt vielmehr das zu den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums im Sinne des Art. 33 Abs. 5 GG gehörende Laufbahnprinzip (BVerfG, Beschluss vom 12. Februar 2003 - 2 BvR 709/99 - BVerfGE 107, 257 <273>).