Bayerischer Verwaltungsgerichtshof Beschluss, 13. März 2019 - 1 ZB 17.1763

I.

Die Berufung wird zurückgewiesen.

II.

Die Beigeladene hat die Kosten des Berufungsverfahrens zu tragen.

III.

Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar.

Die Beigeladene kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 v. H. des zu vollstreckenden Betrags abwenden, wenn nicht der Vollstreckungsgläubiger zuvor Sicherheit in der selben Höhe leistet.

IV.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Der Kläger wendet sich gegen eine Beseitigungsanordnung.

Der Kläger ist Eigentümer des Grundstücks FlNr. 2 Gemarkung A. Dort errichtete er im Spätherbst 2006 auf einem Gebäude eine aufgeständerte Photovoltaikanlage. Das Grundstück liegt im Geltungsbereich des einfachen Bebauungsplans Nr. 18 „A.-Ortskern“. Für diesen Bereich hatte der Gemeinderat der Beigeladenen am 21. März 2006 die Aufstellung eines Bebauungsplans beschlossen. Ziel der Planung ist dem Aufstellungsbeschluss zufolge, die dörfliche Struktur mit einer ausgewogenen Mischnutzung im Ortsteil A. zu erhalten und zu sichern. Hieran anschließend hatte der Gemeinderat ebenfalls am 21. März 2006 den Erlass einer Satzung über eine Veränderungssperre beschlossen, die den künftigen Geltungsbereich des Bebauungsplans Nr. 18 „A.-Ortskern“ erfasst. Aufstellungsbeschluss und Veränderungssperre wurden am 29. März 2006 im Amtsblatt der Beigeladenen bekannt gemacht. Der Bebauungsplan wurde am 18. September 2007 als Satzung beschlossen und am 10. Oktober 2007 im Amtsblatt der Beigeladenen bekannt gemacht. Nach dessen textlichen Festsetzungen sind nur Sonnenkollektoren oder Photovoltaikanlagen auf den geneigten Dachflächen in symmetrischer Anordnung ohne Aufständerungen zulässig (Bauordnungsrechtliche Festsetzungen/Örtliche Bauvorschriften Buchst. C Nr. 5). Der gesamte Planbereich ist als Dorfgebiet festgesetzt.

Mit Bescheid vom 27. Juni 2007 verpflichtete das Landratsamt den Kläger zur Beseitigung der auf dem Grundstück FlNr. 2 Gemarkung A. ohne Baugenehmigung errichteten Photovoltaikanlage. Die Anlage sei ohne die erforderliche Baugenehmigung und damit im Widerspruch zu öffentlich-rechtlichen Vorschriften errichtet, die Herstellung rechtmäßiger Zustände durch nachträgliche Erteilung einer Baugenehmigung sei nicht möglich. Nach § 3 Abs. 1 Nr. 1 der Veränderungssperre dürften Vorhaben im Sinne des § 29 nicht durchgeführt werden. Eine Ausnahme von der Veränderungssperre könne nicht erteilt werden, da die Photovoltaikanlage den Zielen des in Aufstellung befindlichen Bebauungsplans widerspreche. Der Gemeinderat der Beigeladenen habe am 5. Februar 2007 beschlossen, dass die Photovoltaikanlage keinen Bestand haben könne und zurückgebaut werden müsse; das für eine Ausnahme von der Veränderungssperre erforderliche Einvernehmen wurde nicht erteilt.

Die Regierung von Schwaben wies den hiergegen gerichteten Widerspruch des Klägers mit Widerspruchsbescheid vom 16. April 2009 zurück. Die aufgeständerte Photovoltaikanlage sei mit einer Fläche von mehr als 9 m² auf Dächern, die keine Flachdächer seien, grundsätzlich genehmigungspflichtig. Nach der bauordnungsrechtlichen Festsetzung Buchst. C Nr. 5 des Bebauungsplans seien Photovoltaikanlagen nur ohne Aufständerung zulässig. Nach Art. 81 Abs. 2 Satz 1 BayBO könnten örtliche Bauvorschriften auch durch einen Bebauungsplan erlassen werden. Bedenken hinsichtlich der Rechtmäßigkeit der hier durch einen Bebauungsplan erlassenen Ortsvorschrift bestünden nicht. Eine Befreiung nach § 31 Abs. 2 BauGB komme nicht in Betracht, da Grundzüge der Planung berührt würden. Die bauliche Anlage sei demnach formell und materiell rechtswidrig. Sie sei weder zum Zeitpunkt der Errichtung noch zum jetzigen Zeitpunkt genehmigungsfähig.

Mit Urteil vom 23. Juni 2010 hob das Verwaltungsgericht den Bescheid des Landratsamts vom 27. Juni 2007 und den Widerspruchsbescheid der Regierung von Schwaben vom 16. April 2009 auf. Der Bebauungsplan Nr. 18 „A.-Ortskern“ sei nicht wirksam zustande gekommen. Es fehle am erforderlichen Satzungsbeschluss, weil der bekannt gemachte Bebauungsplan nach den anschließend durch die Kreisplanungsstelle des Landratsamts vorgenommenen Änderungen einen anderen Inhalt gehabt habe als der am 18. September 2007 beschlossene Bebauungsplan. Im unbeplanten Innenbereich sei das Vorhaben bauplanungsrechtlich zulässig. Die Eigenart der näheren Umgebung entspreche einem Dorfgebiet. Hier füge sich die Photovoltaikanlage als sonstiger Gewerbebetrieb nach Art und Maß ihrer Nutzung ein. Das Ortsbild werde nicht beeinträchigt. Auch wirke die Anlage nicht verunstaltend.

Mit Schriftsatz ihrer Bevollmächtigten vom 3. März 2011 teilte die Beigeladene mit, dass ihr Gemeinderat in seiner Sitzung am 25. Januar 2011 die Satzung über den einfachen Bebauungsplan Nr. 18 „A.-Ortskern“ neu beschlossen habe. Der erste Bürgermeister der Beigeladenen habe die Satzung am 26. Januar 2011 ausgefertigt. Der Beschluss sei am 9. Februar 2011 im Amtsblatt der Beigeladenen rückwirkend zum 11. Oktober 2007 bekannt gemacht worden.

Zur Begründung ihrer vom Senat zugelassenen Berufung macht die Beigeladene geltend, das Vorhaben widerspreche den Festsetzungen des Bebauungsplans Nr. 18 „A.-Ortskern“. Dieser sei von ihrem Gemeinderat am 25. Januar 2011 neu beschlossen und am 9. Februar 2011 rückwirkend zum 11. Oktober 2007 bekannt gemacht worden. Der Bebauungsplan sei im Übrigen schon im Jahre 2007 wirksam zustande gekommen. Selbst wenn man die Ausführungen des Verwaltungsgerichts zur Unwirksamkeit des Bebauungsplans als richtig unterstelle, seien etwaige Fehler mittlerweile geheilt. Entgegen der Auffassung des Klägers sei nicht der gesamte Bebauungsplan unwirksam. Jedenfalls der bauordnungsrechtliche Teil sei wirksam beschlossen und ausgefertigt worden. Bei einer aufgeständerten Photovoltaikanlage handele es sich um ein Vorhaben im Sinne des § 29 BauGB, dessen Errichtung § 3 Abs. 1 Nr. 1 der Veränderungssperre entgegengestanden habe. Im Übrigen sei das Vorhaben auch nach § 34 Abs. 1 BauGB nicht genehmigungsfähig. Es füge sich nicht in die nähere Umgebung ein und beeinträchtige das Ortsbild. Es sei auch bauordnungsrechtlich unzulässig, weil die Anlage verunstaltend wirke. Zudem habe das Verwaltungsgericht zu Unrecht denkmalschutzrechtliche Belange außer Acht gelassen. Im Übrigen habe das Verwaltungsgericht den Streitwert zu niedrig angesetzt.

Die Beigeladene beantragt,

das Urteil des Verwaltungsgerichts Augsburg vom 23. Juni 2010 aufzuheben und die Klage abzuweisen.

Der Kläger beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Er trägt vor, ein ergänzendes Verfahren zur Behebung von Fehlern des Bebauungsplans, die im Abwägungsvorgang lägen, sei von der Beigeladenen nicht durchgeführt worden. Zwar habe der Gemeinderat am 25. Januar 2011 einen Satzungsbeschluss zur rückwirkenden Inkraftsetzung des Bebauungsplans gefasst, eine Abwägungsentscheidung sei den vorliegenden Unterlagen aber nicht zu entnehmen. Der Bebauungsplan sei auch deshalb unwirksam, weil bei den Festsetzungen zum Maß der baulichen Nutzung weder eine Grundflächenzahl noch die Größe der Grundflächen der baulichen Anlagen festgesetzt worden seien. Gleiches gelte im Hinblick auf die Festsetzung der zulässigen Wohneinheiten, weil diese hier bauraumbezogen und nicht gebäudebezogen erfolgt sei. Aufgrund dieser Mängel sei der Bebauungsplan insgesamt einschließlich der gestaltungsrechtlichen Festsetzungen als unwirksam anzusehen. Aus dem gesamten Aufstellungsverfahren sei zu ersehen, dass diese gestaltungsrechtlichen Festsetzungen nur notwendiger Annex der planungsrechtlichen Festsetzungen seien und die Beigeladene die gestalterischen Festsetzungen ohne die planungsrechtlichen Festsetzungen nicht erlassen hätte. Jedenfalls hätten im Zeitpunkt der Errichtung der Anlage materiell-rechtliche Gründe nicht gegen die Errichtung gesprochen, da die Veränderungssperre ersichtlich nur auf die planungsrechtlichen Festsetzungen des Planes gestützt gewesen sei und sich nicht auf etwaig beabsichtigte gestaltungsrechtliche Festsetzungen bezogen habe. Das Vorhaben sei, soweit es sich um solches im Sinne des § 29 BauGB handele, im Innenbereich bauplanungsrechtlich zulässig.

Der Beklagte nimmt zu der Berufung Stellung, stellt aber keinen eigenen Antrag. Er führt insbesondere aus, dass eine etwaige Unwirksamkeit des städtebaulichen Satzungsteils nicht automatisch zur Unwirksamkeit des gestalterischen Satzungsteils führe, der auf Art. 81 BayBO beruhe. Die Regelungen im Gestaltungsteil stünden mit den planungsrechtlichen Regelungen in keinem unmittelbaren Zusammenhang. Örtliche Bauvorschriften nach Art. 81 Abs. 1 BayBO könnten auch als selbstständige Satzungen erlassen werden. Es sei nicht erkennbar, dass hier baugestalterische und bauplanungsrechtliche Regelungen untrennbar aufeinander bezogen seien.

Zur Feststellung der örtlichen Verhältnisse hat der Senat am 24. April 2012 Beweis erhoben durch Einnahme eines Augenscheins; auf die Niederschrift hierüber und die dabei gefertigten Fotos wird Bezug genommen. Wegen weiterer Einzelheiten wird auf die Gerichtsakten sowie auf die beigezogenen Behördenakten verwiesen. Die Beteiligten haben einer Entscheidung ohne weitere mündliche Verhandlung zugestimmt.

Die zulässige Berufung bleibt ohne Erfolg. Das Verwaltungsgericht hat im Ergebnis zutreffend angenommen, dass der Bescheid des Landratsamts Ostallgäu vom 27. Juni 2007 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids der Regierung von Schwaben vom 16. April 2009 rechtswidrig ist und den Kläger in seinen Rechten verletzt (§ 113 Abs. 1 Satz 1, § 114 VwGO).

I.

Die Berufung ist zulässig, insbesondere verfügt die Beigeladene als Rechtsmittelführerin im Hinblick auf die angefochtene Beseitigungsanordnung über die nötige Beschwer, denn das angefochtene Urteil geht von der bauplanungsrechtlichen Zulässigkeit des Vorhabens aus, weshalb die Beigeladene in ihrer Planungshoheit betroffen ist (vgl. BayVGH, U. v. 8.3.2013 - 15 B 10.2922 - juris Rn. 16 m. w. N.).

II.

Die Berufung ist nicht begründet, weil die angefochtene Beseitigungsanordnung rechtswidrig ist.

Nach Art. 76 Satz 1 BayBO (Art. 82 Satz 1 BayBO 1998) kann die Bauaufsichtsbehörde die teilweise oder vollständige Beseitigung der Anlagen anordnen, wenn diese im Widerspruch zu öffentlich-rechtlichen Vorschriften errichtet oder geändert werden, wenn nicht auf andere Weise rechtmäßige Zustände hergestellt werden können. Die Errichtung der aufgeständerten Photovoltaikanlage ist zwar bauaufsichtlich nicht genehmigt. Die Bauaufsichtsbehörde hat jedoch bereits verkannt, dass auf andere Weise rechtmäßige Zustände hergestellt werden können. Jedenfalls ist die Beseitigungsanordnung ermessensfehlerhaft ergangen.

1. Maßgeblich für die Frage, ob ein Vorhaben im Widerspruch zu öffentlich-rechtlichen Vorschriften errichtet wurde (Art. 76 Satz 1 BayBO = Art. 82 Satz 1 BayBO 1998), ist zunächst die Rechtslage zum Zeitpunkt der Errichtung der Anlage, also wenn sie im Wesentlichen fertig gestellt ist und bestimmungsgemäß genutzt werden kann. Zu diesem Zeitpunkt hat sich das Vorhaben in seiner konkret verwirklichten Form an den Vorschriften der Genehmigungspflicht und Genehmigungsfähigkeit messen zu lassen (vgl. BayVGH, B. v. 29.3.2011 - 15 ZB 10.2265 - juris Rn. 9).

2. Nach dem im Zeitpunkt der Errichtung der aufgeständerten Photovoltaikanlage im Spätherbst des Jahres 2006 anwendbaren Art. 63 Abs. 1 Nr. 2 c BayBO 1998 konnte die Anlage nicht genehmigungsfrei errichtet werden, weil sie sich weder in der Dachfläche noch auf einem Flachdach befand und größer als 9 m² war. Nach der nunmehr geltenden Fassung des Art. 57 Abs. 1 Nr. 3 Buchst. a Doppelbuchst. aa BayBO wäre die Errichtung der Anlage zwar verfahrensfrei, weil es nach dessen Wortlaut jetzt auch bei anderen Dachflächen als Flachdächern ausreicht, dass die Solarenergieanlage „auf“ ihnen errichtet wird, wovon auch sog. aufgeständerte Anlagen umfasst sind (vgl. Lechner/Busse in Simon/Busse, BayBO, Stand Juli 2013, Art. 57 Rn. 160a). Selbst wenn diese Änderung der Rechtslage zugunsten des Klägers zu berücksichtigen wäre, hätte das aber nur zur Folge, dass die Frage der formellen Legalität ohne Bedeutung für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit der angefochtenen Beseitigungsanordnung wäre (vgl. Decker in Simon/Busse, a. a. O., Art. 76 Rn. 89).

3. Zum Zeitpunkt ihrer Errichtung war die Anlage des Klägers nicht materiell illegal. Dabei ist zu berücksichtigen, dass zu diesem Zeitpunkt - und auch zum späteren Zeitpunkt des Erlasses des Ausgangsbescheids durch das Landratsamt vom 27. Juni 2007 - zwar die Veränderungssperre der Beigeladenen vom 22. März 2006 dem Vorhaben entgegenstehen konnte, nicht aber der Bebauungsplan Nr. 18 „A.-Ortskern“, der erst durch den Gemeinderat der Beigeladenen am 25. Januar 2011 rückwirkend zum 11. Oktober 2007 beschlossen wurde. Zwar ist die Satzung über die Veränderungssperre wirksam (a) und wird die Errichtung der Photovoltaikanlage als Vorhaben im Sinne des § 29 Abs. 1 BauGB auch von der Veränderungssperre erfasst (b). Allerdings können rechtmäßige Zustände auf andere Weise als durch die verfügte Beseitigung hergestellt werden (c).

a) Es kann davon ausgegangen werden, dass die gesetzlichen Voraussetzungen für den Erlass einer Veränderungssperre vorlagen. Nach § 14 Abs. 1 Nr. 1 BauGB kann die Gemeinde, wenn ein Beschluss über die Aufstellung eines Bebauungsplans gefasst ist, zur Sicherung der Planung für den künftigen Planbereich eine Veränderungssperre mit dem Inhalt beschließen, dass Vorhaben im Sinne des § 29 BauGB nicht durchgeführt werden dürfen.

Nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts darf eine Veränderungssperre erst erlassen werden, wenn die Planung, die sie sichern soll, ein Mindestmaß dessen erkennen lässt, was Inhalt des zu erwartenden Bebauungsplans sein soll. Wesentlich ist dabei, dass die Gemeinde bereits positive Vorstellungen über den Inhalt des Bebauungsplans entwickelt hat (vgl. BVerwG, B. v. 22.1.2013 - 4 BN 7/13 - juris Rn. 3; U. v. 30.8.2012 - 4 C 1/11 - BVerwGE 144/82). Diese Vorstellungen können sich nicht nur aus Niederschriften über die Gemeinderatssitzung, sondern auch aus allen anderen erkennbaren Unterlagen und Umständen ergeben (vgl. BVerwG, B. v. 1.10.2009 - 4 BN 34/09 - NVwZ 2010, 42). Das Mindestmaß an Vorstellungen, die vorliegen müssen, um eine Veränderungssperre zu rechtfertigen, muss zugleich geeignet sein, die Entscheidung der Genehmigungsbehörde zu steuern, wenn sie im Rahmen des § 14 Abs. 2 Satz 1 BauGB über die Vereinbarkeit des Vorhabens mit der beabsichtigten Planung zu befinden hat (vgl. BVerwG, U. v. 30.8.2012 - 4 C 1/11 - BVerwGE 144, 82). Dabei geht das Bundesverwaltungsgericht davon aus, dass es grundsätzlich erforderlich, aber auch ausreichend ist, dass die Gemeinde im Zeitpunkt des Erlasses einer Veränderungssperre zumindest Vorstellungen über die Art der baulichen Nutzung besitzt, sei es, dass sie einen bestimmten Baugebietstyp, sei es, dass sie nach den Vorschriften der §§ 9 Abs. 1 bis 2a BauGB festsetzbare Nutzungen ins Auge gefasst hat (vgl. BVerwG, U. v. 30.8.2012 - a. a. O.). Zu berücksichtigen ist zudem, dass das Konkretisierungserfordernis nicht überspannt werden darf, weil sonst die praktische Tauglichkeit der Veränderungssperre verloren gehen würde. So kann sich die Gemeinde im Allgemeinen nicht bereits zu Beginn des Aufstellungsverfahrens auf ein bestimmtes Planungsergebnis festlegen, was auch dem Abwägungsgebot widerspräche. Nicht ausreichend ist jedoch eine Planung, deren Konzept erst im Planungsverfahren entwickelt werden soll (vgl. BVerwG, U. v. 19.2.2004 - 4 CN 16/03 - BVerwGE 120, 138/148). Gemessen an diesen Grundsätzen erweist sich die Planung der Beigeladenen zum Zeitpunkt des Erlasses der Veränderungssperre jedenfalls im Hinblick auf die bauplanungsrechtlichen Vorstellungen noch als hinreichend konkret.

Nach § 1 der Satzung über eine Veränderungssperre für den Bereich des einfachen Bebauungsplans Nr. 18 „A.-Ortskern“ vom 22. März 2006 der Beigeladenen dient die Veränderungssperre zur Sicherung dieses Bebauungsplans, dessen Aufstellung vom Gemeinderat der Beigeladenen am 21. März 2006 beschlossen wurde. Ziel dieses Bebauungsplans ist es, die dörfliche Struktur mit einer ausgewogenen Mischnutzung im Ortsteil A. zu erhalten und zu sichern. Im Aufstellungsbeschluss wird dieses Ziel der Planung ebenfalls ausdrücklich genannt. Der Niederschrift über die Sitzung des Gemeinderats vom 21. März 2006 lässt sich hierzu entnehmen, dass der Vorsitzende und der Planer von der Kreisplanungsstelle des Landratsamts, Herr F., dem Gemeinderat die planungsrechtlichen Möglichkeiten für den Ortskern A. erläutert und dabei auf den Übersichtslageplan des künftigen Geltungsbereichs des Bebauungsplans verwiesen haben. Hierzu hat der in dieser Sitzung ebenfalls anwesende Geschäftsstellenleiter der Verwaltungsgemeinschaft B. in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat vom 14. Juni 2011 ergänzend ausgeführt, Herr F. habe u. a. Wert darauf gelegt, dass die Zahl der Wohneinheiten begrenzt werde, dass Erweiterungsflächen für den Friedhof gesichert und der vorhandene Denkmalbestand ausreichend geschützt werden könne.

Die Bewahrung der dörflichen Struktur kann ein ausreichend konkretes Planungsziel sein (vgl. BayVGH, U. v. 19.11.2007 - 1 N 05.1521 - juris Rn. 22). Dies gilt vor allem dann, wenn diese Struktur, wie hier, schon vorhanden und z. B. bei der Straßenführung, den Grundstückszuschnitten und der Stellung der Gebäude noch zu erkennen ist. Daneben gibt der Aufstellungsbeschluss das Ziel einer ausgewogenen Mischnutzung vor. Das zeigt, dass die Beigeladene auch planerische Vorstellungen über die angestrebte Art der baulichen Nutzung hinsichtlich eines bestimmten Baugebietstyps - die Erhaltung des Dorfgebietscharakters - hatte und diese Vorstellungen nicht noch völlig offen waren. Der Gebietscharakter eines Dorfgebiets ist geprägt durch eine Mischung von Nutzungen, die an dörfliche Strukturen anknüpfen (vgl. Söfker in Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Bd. VI, Stand 1.6.2013, § 5 BauNVO Rn. 1).

b) Die Photovoltaikanlage wird von der Veränderungssperre erfasst, weil es sich bei ihr, wie von § 14 Abs. 1 Nr. 1 BauGB (= § 3 Abs. 1 Nr. 1 der Satzung über die Veränderungssperre) vorausgesetzt, um ein Vorhaben im Sinne des § 29 BauGB handelt. Wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat, kann die Anlage die in § 1 Abs. 5 und 6 BauGB genannten Belange in einer Weise berühren, die geeignet ist, das Bedürfnis nach einer ihre Zulässigkeit regelnden verbindlichen Bauleitplanung hervorzurufen. Dies gilt jedenfalls dann, wenn die Anlage auch und gerade in ihrer unterstellten Häufung Belange erfasst oder berührt, welche städtebauliche Betrachtung und Ordnung erfordern (vgl. BVerwG, U. v. 30.8.2012 - 4 C 1/11 - BVerwGE 144, 82). Das Verwaltungsgericht hat insoweit zu Recht darauf hingewiesen, dass der städtebauliche Belang des Ortsbildes (§ 1 Abs. 6 Nr. 5 BauGB) berührt wäre, wenn auf den Gebäuden der näheren Umgebung eine oder gar mehrere vergleichbare Anlagen hinzukommen sollten.

c) Das Landratsamt hat im Ausgangsbescheid vom 27. Juni 2007 aber verkannt, dass rechtmäßige Zustände auf andere Weise hergestellt werden können.

aa) Eine Beseitigungsanordnung setzt nach Art. 76 Satz 1 BayBO (Art. 82 Satz 1 BayBO 1998) tatbestandlich weiter voraus, dass der Widerspruch der Anlage zu § 14 Abs. 1 Nr. 1 BauGB (= § 3 Abs. 1 Nr. 1 der Satzung über die Veränderungssperre) nicht auf andere Weise beseitigt werden kann. Insoweit war durch die Bauaufsichtsbehörde auch zu prüfen, ob die Möglichkeit einer Ausnahme von der Veränderungssperre besteht und das Vorhaben damit legalisiert werden kann (vgl. BayVGH, U. v. 9.8.2007 - 25 B 05.1340 - juris Rn. 52; U. v. 12.1.2012 - 2 B 11.2230 - juris Rn. 28).

Das Landratsamt hat im Ausgangsbescheid die Möglichkeit einer solchen Ausnahme geprüft und unter Hinweis darauf verneint, dass die Anlage den Zielen des in Aufstellung befindlichen Bebauungsplans widerspricht. Der Gemeinderat der Beigeladenen habe deshalb auch das hierfür erforderliche Einvernehmen nicht erteilt. Nach seinem Beschluss vom 5. Februar 2007 könne die Anlage keinen Bestand haben und müsse wieder zurückgebaut werden. Diese Auffassung unterliegt aber rechtlichen Bedenken, weil ihr die Annahme zugrunde liegt, die von der Beigeladenen allein genannten ortsgestalterischen Gründe würden einer Ausnahme von der Veränderungssperre entgegenstehen. Das Landratsamt hat dabei aber nicht berücksichtigt, dass der Veränderungssperre nur bauplanungsrechtliche Vorstellungen der Beigeladenen zugrunde lagen.

bb) Die Zulassung einer Ausnahme von der Veränderungssperre nach § 14 Abs. 2 Satz 1 BauGB setzt voraus, dass dem Vorhaben überwiegende öffentliche Belange nicht entgegenstehen. Öffentliche Belange können nur diejenigen planungsrechtlichen Gründe sein, die den Erlass der Veränderungssperre legitimiert haben, also die Sicherung der Planung. Maßstab ist zunächst die zum Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses wenigstens in einem Mindestmaß konkretisierte Planung (vgl. Stock in Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Bd. II, Stand: 1.6.2013, § 14 BauGB Rn. 93). Wie oben ausgeführt bestand zu diesem Zeitpunkt zwar ein solches Mindestmaß an bauplanungsrechtlichen Vorstellungen der Beigeladenen. Demgegenüber lässt sich aber weder aus der Niederschrift über die Gemeinderatsitzung vom 21. März 2006 noch aus allen anderen verfügbaren Unterlagen und sonstigen Umständen hinreichend ersehen, dass auch örtliche Bauvorschriften über besondere Anforderungen an die äußere Gestaltung baulicher Anlagen zur Erhaltung und Gestaltung im Sinne des Art. 81 Abs. 1 Nr. 1 BayBO (Art. 91 Abs. 1 Nr. 1 BayBO 1998) Inhalt des zukünftigen Bebauungsplans sein sollten. Insbesondere ergeben sich solche Anhaltspunkte auch nicht aus den Ausführungen des Geschäftsleiters der Verwaltungsgemeinschaft B. in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat vom 14. Juli 2011. Nach den von der Beigeladenen vorgelegten Unterlagen datiert die von der Kreisplanungsstelle des Landratsamts ausgearbeitete Planzeichnung, aus der sich Hinweise für die beabsichtigte Aufnahme örtlicher Bauvorschriften in den Bebauungsplan entnehmen lassen, erstmalig vom 30. November 2006.

cc) Dass die Aufnahme von örtlichen Bauvorschriften als Festsetzungen im Bebauungsplan von Anfang an beabsichtigt war, kann auch nicht ohne Weiteres unterstellt werden. Vielmehr hat die Gemeinde grundsätzlich die Wahl, ob sie örtliche Bauvorschriften in der Rechtsform der selbstständigen Gemeindesatzung oder als Bestandteil eines Bebauungsplans erlässt (vgl. BayVGH, U. v. 22.10.2007 - 26 N 06.2031 - juris Rn. 34). Die Aufnahme in einen Bebauungsplan wird erst durch die ausdrückliche Anordnung in Art. 81 Abs. 2 BayBO i. V. mit § 9 Abs. 4 BauGB ermöglicht. Nach Art. 81 Abs. 2 Satz 2 BayBO ist dabei auch § 14 BauGB entsprechend anzuwenden. Dies spricht dafür, dass auch hinsichtlich dieser örtlichen Bauvorschriften eine Veränderungssperre erst erlassen werden darf, wenn insoweit ein Mindestmaß dessen erkennbar ist, was Inhalt des zu erwartenden Bebauungsplans sein soll. Das war hier - wie oben ausgeführt - nicht der Fall. Die nachteiligen Wirkungen der Veränderungssperre wären - auch vor dem Hintergrund des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG - nicht erträglich, wenn sie zur Sicherung einer Planung dienen sollten, die sich in ihrem Inhalt noch in keiner Weise absehen lässt und dem einzelnen Grundeigentümer nicht einmal im Ansatz ersichtlich ist (vgl. BVerwG, U. v. 19.2.2004 - 4 CN 13/03 - NVwZ 2004, 984).

dd) Zwar kann § 14 Abs. 2 BauGB auch ein Mittel bieten, die während des Zeitraums der Veränderungssperre eintretenden Veränderungen der planerischen Absicht der Gemeinde zu beachten (vgl. BVerwG, B. v. 9.8.1991 - 4 B 135/91 - Buchholz 406.11 § 14 BBauG/BauGB Nr. 17). Insbesondere mag der neuere Planungsstand maßgebend sein, wenn durch förmliche Beschlüsse des zuständigen Gemeindeorgans die Planungskonzeption im Laufe des Bebauungsplanaufstellungsverfahrens weiter entwickelt und konkretisiert wird (vgl. Stock in Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Bd. II, Stand: 1.6.2013, § 14 BauGB, Rn. 93). Insoweit erscheint aber bereits zweifelhaft, ob der vom Ausgangsbescheid zitierte Beschluss des Gemeinderats der Beigeladenen vom 5. Februar 2007 als eine solche Weiterentwicklung angesehen werden kann. Nach der Niederschrift über diese Sitzung erläuterte der Vorsitzende, dass die Anlage des Klägers entgegen den bauordnungsrechtlichen Vorschriften und der Veränderungssperre errichtet worden sei. Unter dieser Prämisse war sich das Gremium einig, dass die Anlage keinen Bestand haben könne und wieder rückgebaut werden müsse. Ein genereller Ausschluss der Zulässigkeit von aufgeständerten Photovoltaikanlagen wurde in der Sitzung aber nicht beschlossen. Die Verwaltung wurde lediglich beauftragt, mit dem Landratsamt eine Formulierung zu finden mit der Tendenz, auf nach Süden geneigten Dächern aufgeständerte Solaranlagen zuzulassen.

Dies bedarf aber keiner Vertiefung. Denn jedenfalls kann die Änderung einzelner Planungsvorstellungen nach Erlass der Veränderungssperre nur insoweit rechtliche Berücksichtigung finden, als die Planungskonzeption der Gemeinde im Zeitpunkt des Erlasses der Veränderungssperre hinreichend konkretisiert und erkennbar war (vgl. BVerwG, B. v. 10.10.2007 - 4 B 36/07 - juris Rn. 3). Fehlt es dagegen hinsichtlich eines eigenständigen und abtrennbaren Teils der Planung - wie hier in Bezug auf die örtlichen Bauvorschriften - an dieser Voraussetzung für eine wirksame Veränderungssperre, bleibt eine nachträgliche Konkretisierung der Planung unbeachtlich (vgl. Stock in Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger,BauGB, Bd. II, Stand 1.6.2013, § 14 BauGB Rn. 49; Mitschang in Battis/Krautzberger/Löhr BauGB, 12. Aufl. 2014, § 14 Rn. 9a; Hornmann in Spannowsky/Uechtritz, BauGB, 2. Aufl. 2014, § 14 Rn. 53).

ee) Damit war zum Zeitpunkt des Ausgangsbescheids die Möglichkeit einer Legalisierung der Photovoltaikanlage durch eine Ausnahme von der Veränderungssperre nach § 14 Abs. 2 Satz 1 BauGB gegeben, wenn dabei auf der Grundlage der obigen Ausführungen nur auf die bauplanungsrechtlichen Vorstellungen der Beigeladenen abgestellt wird. Dem steht auch nicht entgegen, dass die Beigeladene ihr nach § 14 Abs. 2 Satz 2 BauGB erforderliches Einvernehmen für die Erteilung einer Ausnahme verweigert hat. Zwar dient diese Regelung der Sicherung der Planungshoheit der Beigeladenen und besitzt die Gemeinde ein subjektives Recht auf ermessensfehlerfreie Entscheidung der Bauaufsichtsbehörde auf bauaufsichtliches Einschreiten, wenn ein genehmigungspflichtiges Vorhaben ohne den erforderlichen Bauantrag verwirklicht wird (vgl. BVerwG, U. v. 12.12.1991 - 4 C 31/89 - NVwZ 1992, 878; BayVGH, U. v. 21.1.2004 - 26 B 02.873 - NVwZ-RR 2005, 56). Allerdings ist eine Gemeinde in einem Verfahren auf bauaufsichtliches Einschreiten grundsätzlich nicht förmlich zu beteiligen und gibt es eine förmliche Sicherung der Planungshoheit im Verfahren der Beseitigung bestehender baulicher Anlagen nicht (vgl. BayVGH, B. v. 7.3.2012 -9 ZB 09.209 - juris Rn. 8). Das bedeutet, dass die Bauaufsichtsbehörde einer - wie hier - rechtswidrigen Haltung der Gemeinde bei der Entscheidung über die Beseitigungsanordnung Bedeutung weder beimessen muss noch darf (vgl. Jäde in Jäde/Dirnberger/Bauer/Weiß, Die neue Bayerische Bauordnung, Stand: Mai 2013, Art. 76 Rn. 36). Wollte man schon allein das fehlende Einvernehmen der Gemeinde dafür ausreichen lassen, dass rechtmäßige Zustände (derzeit) auf andere Weise nicht hergestellt werden können, würde nicht nur die Absicht des Art. 76 Satz 1 BayBO (Art. 82 Satz 1 BayBO 1998) unterlaufen, bereits errichtete bauliche Anlagen nur dann zu beseitigen, wenn ihre materielle Illegalität feststeht, sondern auch die Möglichkeit der Ersetzung des verweigerten Einvernehmens (Art. 67 Abs. 1 BayBO, Art. 74 Abs. 1 BayBO 1998) ausgeblendet (vgl. BayVGH, a. a. O. Rn. 10).

Hier ist auch nicht ersichtlich, dass die nach Art. 14 Abs. 2 Satz 1 BauGB erforderliche Ermessensentscheidung der Bauaufsichtsbehörde über die Zulassung dieser Ausnahme von der Veränderungssperre auf der Grundlage der obigen Ausführungen nur zum Nachteil des Klägers ausgehen konnte, zumal an der Zulässigkeit der gewerblich genutzten Photovoltaikanlage in einem Dorfgebiet keine Zweifel bestehen (§ 5 Abs. 2 Nr. 6 BauNVO).

Damit steht bisher nicht fest, dass das Vorhaben des Klägers zum Zeitpunkt seiner Errichtung (und auch zum Zeitpunkt des Erlasses des Ausgangsbescheids vom 27.6.2007) materiell rechtswidrig war, so dass die Voraussetzungen für den Erlass einer Beseitigungsanordnung zum Zeitpunkt des Ausgangsbescheids nicht vorlagen (vgl. Decker in Simon/Busse, BayBO, Stand: Juli 2013, Art. 76 Rn. 145).

d) Die fehlerhafte Beurteilung der Möglichkeit der Legalisierung der Anlage des Klägers durch die Erteilung einer Ausnahme von der Veränderungssperre nach § 14 Abs. 2 Satz 1 BauGB im Ausgangsbescheid wurde durch den Widerspruchsbescheid vom 16. April 2009 nicht geheilt. Die Regierung von Schwaben hat dort bei der Prüfung der materiellen Illegalität lediglich darauf abgestellt, dass die Anlage den örtlichen Bauvorschriften des inzwischen in Kraft getretenen Bebauungsplans widerspricht und auch die Erteilung einer Befreiung nach § 31 Abs. 2 BauGB nicht in Betracht kommt.

4. Ungeachtet der rechtsfehlerhaften Beurteilung der Möglichkeit der Herstellung rechtmäßiger Zustände auf andere Weise ist die Beseitigungsanordnung auch ermessensfehlerhaft (§ 114 Satz 1 VwGO). Art. 76 Satz 1 BayBO (Art. 82 Satz 1 BayBO 1998) befugt die Bauaufsichtsbehörde zum Erlass einer Beseitigungsanordnung nach pflichtgemäßem Ermessen. Bei der Betätigung des Ermessens muss die Behörde alle einschlägigen Tatsachen und sonstigen Gesichtspunkte mit dem ihnen nach objektiver Betrachtung zukommenden Gewicht in Ansatz bringen und abwägen (vgl. BayVGH, U. v. 19.5.2011 - 2 B 11.353 - BayVBl. 2012, 86/89).

Hier hat das Landratsamt die Beseitigungsanordnung im Ausgangsbescheid ausschließlich darauf gestützt, dass die Anlage des Klägers unter Verstoß gegen die Veränderungssperre der Beigeladenen vom 22. März 2006 errichtet wurde. Insoweit kann allerdings nicht außer Betracht bleiben, dass zu diesem Zeitpunkt der Bebauungsplan Nr. 18 „A.-Ortskern“ der Beigeladenen noch nicht in Kraft getreten war und somit noch nicht definitiv feststand, ob die Anlage dem Bebauungsplan widersprechen oder der Bebauungsplan überhaupt zustande kommen wird. Nach einer teilweise in der Literatur vertretenen Auffassung kann in einem solchen Fall allein der Verstoß gegen eine Veränderungssperre die Beseitigung einer Anlage nicht rechtfertigen; vielmehr ist der Bebauungsplan abzuwarten, damit geklärt werden kann, ob das Vorhaben materiell baurechtswidrig ist (vgl. Lemmel in Berliner Kommentar zum BauGB, Stand: November 2013, § 14 Rn. 19; Rieger in Schrödter, BauGB, 7. Aufl. 2006, § 14 Rn. 62; Hornmann in Spannowsky/Uechtritz, BauGB, 2. Aufl. 2014, § 14 Rn. 67). Nach anderer Auffassung ist eine Beseitigungsanordnung schon während der Planaufstellung nicht von vornherein ausgeschlossen, wenn die Planung einen Stand erreicht hat, der die Herstellung rechtmäßiger Zustände endgültig ausschließt (vgl. Stock in Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Bd. II, Stand: 1.6.2013, § 14 BauGB Rn. 86; Sennekamp in Brügelmann, BauGB, Stand: Oktober 2013, § 14 Rn. 54; Mitschang in Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 12. Aufl. 2014, § 14 Rn. 16; Jäde in Jäde/Dirnberger/Weiss, BauGB/BauNVO, 7. Aufl. 2014, § 14 BauGB Rn. 35). Da aber erst der Satzungsbeschluss nach § 10 BauGB die erforderliche Sicherheit über das künftige Planungsrecht schafft, sollte das Ermessen dann mit Blick auf die voraussichtlich kurze Zeitspanne bis zum Inkrafttreten des Bebauungsplans mit Augenmaß ausgeübt werden (vgl. Stock, a. a. O., § 14 BauGB Rn. 86). Dies gilt hier umso mehr, als die Beigeladene, wie dem Beschluss des Gemeinderats vom 5. Februar 2007 entnommen werden kann, zunächst beabsichtigt hatte, aufgeständerte Photovoltaikanlagen auf Dächern zuzulassen, deren First in Ost-West-Richtung verläuft, während im weiteren Planaufstellungsverfahren dann aufgeständerte Photovoltaikanlagen grundsätzlich ausgeschlossen wurden. Es kann nicht ausgeschlossen werden, dass sich die Beigeladene später erneut anders entscheidet und das Bebauungsplanverfahren unter Berücksichtigung aller abwägungserheblichen Gesichtspunkte zum Ergebnis führt, dass die Photovoltaikanlage des Klägers mit den Zielvorstellungen der Beigeladenen doch vereinbar ist.

Aus dem Ausgangsbescheid wird nicht ersichtlich, dass das Landratsamt diese Problematik in seine Ermessenserwägungen eingestellt hat. Warum mit dem Erlass der Beseitigungsanordnung nicht bis zum erstmaligen Inkrafttreten des Bebauungsplans am 11. Oktober 2007 abgewartet werden konnte, wird ebenfalls nicht dargestellt. Von einer Verfestigung der Anlage in diesem Zeitraum konnte kaum die Rede sein, da sie jederzeit ohne jeden größeren Aufwand vom Dach des Gebäudes wieder abmontiert werden kann. Es wird vielmehr nur darauf verwiesen, dass der Erlass der Beseitigungsanordnung pflichtgemäßem Ermessen entspreche, da kein milderes Mittel ersichtlich sei, um rechtmäßige Zustände wiederherzustellen. Der Gesichtspunkt, dass durch die Beseitigung der Anlage ein nicht unerheblicher Wert vernichtet werde, könne rechtlich nicht berücksichtigt werden. Auch im Widerspruchsbescheid werden diese Umstände nicht gewürdigt. Dort wird nur darauf verwiesen, dass hier die Bezugsfallwirkung von Bedeutung sei und ein Bauherr, der eine bauliche Anlage ohne die hierfür erforderliche Genehmigung errichte, nicht besser gestellt werden dürfe als ein Bauherr, der zunächst einen Bauantrag einreiche und eine ablehnende Entscheidung erhalte. Nicht positiv zu berücksichtigen sei es, dass der Kläger die Anlage als Musteranlage für die Weiterentwicklung seines Unternehmens benötige, zumal die Anlage an anderer Stelle genehmigungsfähig wäre. Diese defizitären Ermessenserwägungen wurden auch im verwaltungsgerichtlichen Verfahren nicht ergänzt (§ 114 Satz 2 VwGO).

5. Ob die Photovoltaikanlage den bauordnungsrechtlichen Festsetzungen des Bebauungsplans Nr. 18 „A.-Ortskern“ widerspricht, ist auf der Grundlage voranstehender Ausführungen nicht entscheidungserheblich. Dies gilt auch für die Frage, ob die Anlage - bei unterstellter Unwirksamkeit des Bebauungsplans - gegen § 34 Abs. 1 BauGB oder Vorschriften des Bauordnungsrechts (Art. 8 BayBO) oder des Denkmalschutzrechts verstößt und inwieweit sich die Beigeladene als Rechsmittelführerin auf eine Verletzung dieser Vorschriften berufen kann. Der Senat hat es für sachgerecht gehalten, auf einige Punkte, die die Ungültigkeit des Bebauungsplans betreffen würden, gleichwohl einzugehen.

a) Die Festsetzungen des Bebauungsplans zum Maß der baulichen Nutzung dürften gegen § 16 Abs. 3 Nr. 1 BauNVO verstoßen. Demnach ist bei der Festsetzung des Maßes der baulichen Nutzung im Bebauungsplan stets die Grundflächenzahl oder die Größe der Grundflächen der baulichen Anlagen festzusetzen. Diese Mindestfestsetzung ist nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts auch nicht dadurch entbehrlich, dass Festsetzungen nach § 23 BauNVO über die überbaubare Grundstücksfläche getroffen werden (vgl. BVerwG, B. v. 18.12.1995 - 4 NB 36/95 - NVwZ 1996, 894; siehe auch BayVGH, U. v. 7.11.2012 - 1 N 10.2417). Denn mit diesen Festsetzungen soll nicht geregelt werden, wo auf dem Grundstück gebaut werden darf, sondern eine übermäßige Nutzung des Grundstücks im Interesse des Bodenschutzes verhindert werden. Deshalb ist auch die Grundfläche von Nebenanlagen im Sinne des § 14 BauNVO mitzurechnen (§ 19 Abs. 4 BauNVO). Etwas anderes kann jedoch gelten, wenn in den textlichen Festsetzungen die zulässige Grundfläche ausdrücklich als die im zeichnerischen Teil festgesetzte überbaubare Grundstücksfläche festgesetzt wird. Damit wird den Anforderungen des § 16 Abs. 3 Nr. 1 BauNVO genügt (vgl. BayVGH, U. v. 2.5.2007 - 25 N 04.777 - juris Rn. 19). Durch diese Regelung wird nämlich zum Ausdruck gebracht, dass die überbaubare Grundstücksfläche gleichzeitig die maßgebliche Grundfläche sein soll.

Hier ist im Bebauungsplan in Buchst. B Nr. 2.1 der textlichen Festsetzung festgelegt, dass das Maß der baulichen Nutzung durch die durch Baugrenzen und Baulinien festgesetzten überbaubaren Flächen und durch die Anzahl der zulässigen Geschosse bestimmt wird. Nach Buchst. B Nr. 4.2 Satz 1 der Festsetzungen sollen zwar Garagen, überdachte Stellplätze und eingehauste Tiefgaragenzufahrten innerhalb der überbaubaren Flächen errichtet werden. Sie sind jedoch, ebenso wie Nebengebäude, auch außerhalb der überbaubaren Flächen als Grenzgaragen nach Art. 6 und 7 BayBO zulässig (Buchst. B Nr. 4.2 Satz 2 der Festsetzungen). Die Größe der in Anspruch genommenen Grundfläche ist damit nicht letztverbindlich festgelegt.

Dass es sich hier um einen einfachen Bebauungsplan handelt, ändert daran nichts, weil § 16 Abs. 3 BauNVO auch bei einem einfachen Bebauungsplan Anwendung findet. Zwar kann sich das im Rahmen des § 1 Satz 3 Satz 1 BauGB maßgebliche planerische Konzept der Gemeinde auch auf die Festsetzung des Maßes der baulichen Nutzung auswirken, indem Festsetzungen getroffen werden, die zu einem qualifizierten oder nur zu einem einfachen Bebauungsplan führen, weil das Maß der baulichen Nutzung nicht vollständig bestimmt ist. Die Vorschrift des § 16 Abs. 3 BauNVO geht aber in ihrem Anwendungsbereich dem allgemeinen Erforderlichkeitsmaßstab des § 1 Abs. 3 BauGB vor; dies bedeutet, dass zum Maß der baulichen Nutzung im Bebauungsplan, sollen dazu Festsetzungen getroffen werden, immer die Festsetzung der Grundflächenzahl oder der Größe der Grundfläche der baulichen Anlagen gehört (vgl. Söfker in Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Bd. VI, Stand: 1.6.2013, § 16 BauNVO Rn. 33 und 34).

b) Fraglich erscheint auch, ob Buchst. B Nr. 2.2 der textlichen Festsetzungen durch die allein in Betracht kommende Ermächtigungsgrundlage des § 9 Abs. 1 Nr. 6 BauGB gedeckt ist. Mit dieser Festsetzung wird die Anzahl der Wohneinheiten beschränkt und die zulässigen Wohneinheiten in Wohngebäuden in der Planzeichnung festgesetzt. In der Planzeichnung sind den durch Baugrenzen markierten „Bauräumen“, die weitgehend auf den bestehenden Hauptbaukörpern liegen, jeweils die Anzahl der maximal zulässigen Wohneinheiten zugeordnet. Der Kläger meint, die Festsetzung der zulässigen Anzahl der Wohneinheiten sei damit nicht gebäudebezogen, sondern bauraumbezogen erfolgt. Einzelne Bauräume seien so groß, dass sie die Errichtung mehrerer Gebäude innerhalb der Bauräume ermöglichen würden (vgl. z. B. FlNrn. 34, 35, 43). Aus der Begründung (Nr. 5.3) sei ersichtlich, dass gerade keine gebäudebezogene Festsetzung der Wohneinheiten vorgenommen werden sollte.

Die Ermächtigung in § 9 Abs. 1 Nr. 6 BauGB, im Bebauungsplan „die höchstzulässige Zahl der Wohnungen in Wohngebäuden festzusetzen“, ist nicht beschränkt auf die Festsetzung einer absoluten Zahl. Sie schließt die Bestimmung durch eine Verhältniszahl nicht aus, wobei sich mit der Angabe einer absoluten Zahl vor allem das städtebauliche Ziel einer einheitlichen Struktur des Gebiets in Bezug auf die Wohnform (z. B. Ein- und Zweifamilienhäuser), mit der Angabe einer relativen Zahl hingegen die Steuerung der Wohn- oder Besiedlungsdichte eines Gebiets erreichen lässt (vgl. BVerwG, U. v. 8.10.1998 - 4 C 1.97 - BVerwGE 107, 256). § 9 Abs. 1 Nr. 6 BauGB verlange nicht, dass die Zahl der Wohnungen in jedem einzelnen Gebäude aufgrund der Festsetzung bestimmt sein müsse, wenn ein Bauwilliger auf einem -ausreichend großen - Grundstück mehrere Wohngebäude errichten wolle. Es müsse aber für jeden Bauwilligen feststehen, wie viel „Wohnungen in Wohngebäuden“ er auf seinem Baugrundstück errichten dürfe.

Hier hat die Beigeladene die Zahl der Wohneinheiten in der Planzeichnung mit einer absoluten Zahl festgesetzt. Letztlich wird damit auch die Obergrenze für das gesamte jeweilige Grundstück festgelegt, weil Wohngebäude nur innerhalb der Baugrenzen errichtet werden können. Unklar bleibt aber jedenfalls, was gelten soll, wenn in einem Bauraum zwei oder mehrere Wohngebäude errichtet werden können oder sollen. Es kommt hinzu, dass zumindest beim Grundstück FlNr. 43 die in der Planzeichnung festgesetzte Anzahl von neun maximal zulässigen Wohneinheiten im Widerspruch zu der Tabelle in Nr. 5.3 der Begründung steht. Dort ist lediglich eine maximale Anzahl von acht Wohneinheiten (bei einer Grundstücksgröße von über 3.000 m²) vorgesehen.

c) Ob eine Unwirksamkeit der genannten Festsetzungen die Unwirksamkeit des Bebauungsplans insgesamt zur Folge hat, bedürfte einer vertieften Prüfung. Mängel, die einzelnen Festsetzungen eines Bebauungsplans anhaften, führen dann nicht zu dessen Gesamtunwirksamkeit, wenn - erstens - die übrigen Regelungen, Maßnahmen oder Festsetzungen, für sich betrachtet, noch eine sinnvolle städtebauliche Ordnung im Sinne des § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB bewirken können und - zweitens - mit Sicherheit anzunehmen ist, dass die Gemeinde nach ihrem im Planungsverfahren zum Ausdruck gekommenen Willen im Zweifel auch eine Satzung ohne den unwirksamen Teil beschlossen hätte (vgl. BVerwG, U. v. 11.7.2013 - 4 C N 7.12 - NVwZ 2014, 72/75). Hier waren die Festsetzungen zum Maß der baulichen Nutzung, wie sich aus der Begründung zum Bebauungsplan (vgl. Nr. 5.3) ergibt, zentrales Anliegen der Beigeladenen. Dies gilt auch für die Festsetzung der höchstzulässigen Zahl der Wohnungen in Wohngebäuden. Auch wenn der Bebauungsplan ein größtenteils bebautes Gebiet betrifft, spricht dies eher dagegen, dass lediglich eine Teilunwirksamkeit dieser Festsetzungen dem planerischen Willen der Beigeladenen am Besten entspricht und sie auch einen Plan mit dadurch eingeschränktem Inhalt beschlossen hätte.

Selbst wenn von einer Unwirksamkeit des planungsrechtlichen Teils des Bebauungsplans auszugehen wäre, folgt daraus aber nicht ohne Weiteres auch die Unwirksamkeit der baugestalterischen Festsetzungen. Örtliche Bauvorschriften, die aufgrund des Landesbaurechts (Art. 81 Abs. 1 BayBO) durch Gemeindesatzungen erlassen werden können, können kraft ausdrücklicher Ermächtigung in Art. 81 Abs. 2 BayBO auch als Festsetzungen in Bebauungspläne aufgenommen werden. Damit hat die Gemeinde grundsätzlich die Wahl, ob sie örtliche Bauvorschriften in der Rechtsform der selbstständigen Gemeindesatzung oder als Bestandteil eines Bebauungsplans erlässt. Da örtliche Bauvorschriften auch als selbstständige Satzungen erlassen werden können, kann allerdings nicht davon ausgegangen werden, dass materielle Mängel planungsrechtlicher Festsetzungen, die auf der Grundlage des § 9 BauGB erfolgt sind, ohne Weiteres auch solche örtlichen Bauvorschriften berühren. Das wird in der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofs vielmehr nur dann angenommen, wenn zwischen den baugestalterischen und den planungsrechtlichen Festsetzungen ein untrennbarer Regelungszusammenhang besteht, z. B. wenn die Festsetzungen nach dem Willen der planenden Gemeinde in gegenseitiger Wechselbeziehung stehen (vgl. BayVGH, U. v. 28.4.1987 - 1 B 86.00190). Dass die unterschiedlichen Festsetzungen des Bebauungsplans untereinander verknüpft und aufeinander abgestimmt sind, um ein vom Satzungsgeber gewünschtes planerisches Konzept zu erreichen, führt allein aber nicht schon zu einem solchen Regelungszusammenhang (vgl. BayVGH, U. v. 12.9.1988 - 1 N 84 A 94 u. a.).

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit auf § 167 VwGO i. V. mit § 708 ff. ZPO.

Die Revision war nicht zuzulassen, weil keiner der Gründe des § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.

I.

Das Urteil des Verwaltungsgerichts München vom 6. November 2008 wird in Nr. I. Satz 1 und Nr. II. geändert.

Die Klage wird insgesamt abgewiesen.

II.

Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens in sämtlichen Rechtszügen.

III.

Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf eine Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des zu vollstreckenden Betrags abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in derselben Höhe leistet.

IV.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Der Beklagte wendet sich gegen ein Urteil des Verwaltungsgerichts München, mit dem dieses zugunsten des Klägers eine Beseitigungsanordnung für das „Hauptgebäude“ auf dem Seeufergrundstück FlNr. 1359/3 Gemarkung E. aufgehoben hat.

Der Kläger ist Eigentümer des genannten Grundstücks, das er im Jahr 1999 von den Nachfahren des Kunstmalers Hans Beat Wieland (1867-1945) erworben hat. Der von 1894 bis 1918 in München wohnende Schweizer Kunstmaler errichtete hier im Jahr 1900 ein Haus im norwegischen Stil mit einem Riegelmauerwerk, einer Bretterverschalung außen und einem Betonunterbau. Das Haus hatte eine Küche, eine Wohnstube, zwei Schlafzimmer, eine Toilette und eine Veranda. Mit baupolizeilicher Verfügung vom 12. Juni 1900 wurde es als „Landhaus“ genehmigt. Mit baupolizeilichen Verfügungen vom 5. Juli 1902 bzw. 14. Mai 1904 wurden jeweils auf der Westseite ein Atelieranbau und ein weiterer Anbau genehmigt. Der mit baupolizeilicher Verfügung vom 27. August 1909 genehmigte Atelierbau wurde nicht verwirklicht. Mit Verfügung vom 29. April 1911 wurde ein unterkellerter Anbau an der Nordseite genehmigt, mit Verfügung vom 7. Mai 1913 ein Ausbau des Dachgeschosses auf der Westseite des Gebäudes.

Das Grundstück des Klägers liegt im Geltungsbereich der Verordnung „Landschaftsschutzgebiet A...-West“ vom 1. Oktober 1997, die an die Stelle der früheren Landschaftsschutzgebietsverordnung vom 26. Juni 1972 getreten ist. Nach § 6 Nr. 1 der Verordnung bleiben die bei ihrem Inkrafttreten mit Wohngebäuden/landwirtschaftlichen Hofstellen bebauten Grundstücke von den Beschränkungen der Verordnung ausgenommen.

Ab dem Jahr 2002 bemühte sich der Kläger um eine Genehmigung zur Sanierung und zum Umbau des unter Denkmalschutz stehenden Anwesens. Ein mit dem Landratsamt L. abgestimmter Vorschlag mit „bewusst moderner Gestaltung der Ostfassade in Glas, Stahl und Beton“ wurde vom Bayerischen Landesamt für Denkmalpflege abgelehnt. Daraufhin reichte der Kläger einen Eingabeplan zum Umbau und zur Sanierung der Kellerräume und zur Errichtung einer aufgeständerten Terrasse bzw. Balkons ein, der mit Bescheid des Landratsamts vom 25. April 2005 genehmigt wurde. Diese Genehmigung beinhaltet auch eine vollständige Unterkellerung des bislang nur teilweise unterkellerten Gebäudes. Mit weiterem Bescheid vom 29. August 2006 erteilte das Landratsamt dem Kläger auch die Baugenehmigung für die beantragte Sanierung des Daches und den Einbau von zwei zusätzlichen Dachgauben.

Bei einer Baukontrolle am 6. Dezember 2006 stellte das Landratsamt bei dem im Rohbau befindlichen Bauvorhaben zahlreiche Planabweichungen fest. So seien im Kellergeschoss die als Bestand gekennzeichneten Wände entfernt und teilweise neu wieder errichtet worden. Neue Fensteröffnungen seien hergestellt worden. Die Holzbalkendecken über Keller- und Erdgeschoss seien jeweils durch eine Ziegelbetondecke ersetzt worden. Im Erdgeschoss seien bis auf die Außenwandverkleidung (Holzschalung) alle Außen- und Zwischenwände neu errichtet worden. Die Raumhöhe sei mit 3,13 m vom Rohboden aus gemessen worden. Im Dachgeschoss sei der Kniestock an der Ost- und Nordseite von 1 m auf 1,20 m erhöht worden.

Mit Bescheid vom 7. Dezember 2006 bestätigte das Landratsamt die bereits am 6. Dezember 2006 wegen der planabweichenden Ausführung der Bauarbeiten mündlich verfügte Baueinstellung. Widerspruch und Klage gegen diesen Bescheid blieben erfolglos.

Mit Schreiben vom 2. Mai 2007 teilte das Bayerische Landesamt für Denkmalpflege mit, man habe bei einem Ortstermin am 6. Februar 2007 festgestellt, dass die vor kurzem erfolgten baulichen Maßnahmen an dem Landhaus im Norwegerstil zu einer erheblichen Reduzierung des historischen Baubestands geführt hätten. Hinter der Holzverkleidung des Objekts sei ohne denkmalrechtliche Erlaubnis ein nahezu vollständiger Neubau errichtet worden. Lediglich im Dachwerk seien noch wenige, teilweise zusammenhanglose Reste des ursprünglichen Bestands vorhanden. Keller, Zwischendecken, Innen- und Außenwände seien erneuert worden. Hierdurch sei der historische Baubestand stark eingreifend verändert worden. Die gesamte, teilweise künstlerisch gestaltete Oberfläche sowie Ausstattungsdetails seien verloren gegangen. Das Anwesen erfülle damit nicht mehr die Kriterien nach Art. 1 DSchG und habe aus der Denkmalliste gestrichen werden müssen.

Mit Bescheid vom 25. September 2007 verpflichtete das Landratsamt nach Anhörung den Kläger, das „Hauptgebäude“ auf dem genannten Grundstück zu beseitigen, und drohte für den Fall der Nichterfüllung dieser Verpflichtung binnen vier Monaten ab Bestandskraft ein Zwangsgeld in Höhe von 15.000 Euro an. Die an dem Gebäude durchgeführten Bauarbeiten hätten der Genehmigung bedurft. Die nachträgliche Genehmigung könne jedoch nicht erteilt werden, weil das Vorhaben den bauplanungsrechtlichen Vorschriften widerspreche. Durch die Bauarbeiten sei so massiv in den Bestand eingegriffen worden, dass dies einem Neubau gleichkomme. Die Voraussetzungen für einen Ersatzbau gemäß § 35 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 BauGB lägen nicht vor. Nach Kenntnis des Landratsamts habe es sich bei dem im Jahr 1900 genehmigten Gebäude um ein Wochenend- und Ferienhaus gehandelt. Dies könne jedoch dahingestellt bleiben, weil es vom Kläger und dessen Familie so genutzt worden sei. Als sonstiges Vorhaben seien die durchgeführten Baumaßnahmen nicht zulässig, weil in mehrfacher Hinsicht öffentliche Belange beeinträchtigt würden. Das Gebäude widerspreche den Darstellungen des Flächennutzungsplans, der hier eine Fläche für die Landwirtschaft vorsehe. Zudem sei das Vorhaben geeignet, die natürliche Eigenart der Landschaft und ihre Aufgabe als Erholungsgebiet für die Allgemeinheit zu beeinträchtigen. Dabei sei zu berücksichtigen, dass das Vorhaben in der landschaftlich äußerst reizvollen und damit schützenswerten Gegend des A-sees liege. Besonders schwer wiege, dass das errichtete Gebäude im Fall der Genehmigung einen Bezugsfall darstellen würde, der dazu führen könne, dass weitere Eigentümer Baurecht in dem betreffenden Gebiet einforderten. Die Anordnung zur Beseitigung erfolge nach pflichtgemäßem Ermessen. Das Interesse des Klägers am Erhalt des Gebäudes müsse hinter dem Interesse der Allgemeinheit an der Wiederherstellung rechtmäßiger Zustände zurückstehen.

Mit Bescheid vom 17. Januar 2008 lehnte das Landratsamt einen dort am 28. Dezember 2007 eingegangenen Antrag des Klägers auf Erteilung einer Baugenehmigung zum „Rückbau/Entfernung von gesundheitsschädlichen Baumaterialien (kontaminierte Innenwände und Decken im best. Wohnhaus); ersatzweise Einbau von Innenwänden und Decken mit Ton-Ziegelsteinen/Naturbaustoffen“ als bauplanungsrechtlich unzulässig ab.

Mit Urteil vom 6. November 2008 wies das Verwaltungsgericht München die auf Erteilung dieser Baugenehmigung gerichtete Verpflichtungsklage des Klägers ab, seiner Anfechtungsklage gegen den Bescheid vom 25. September 2007 gab es jedoch statt.

Auf die Berufung des Beklagten hat der Senat mit Urteil vom 20. September 2011 das erstinstanzliche Urteil geändert und die Klage auch hinsichtlich der Beseitigungsanordnung abgewiesen. Diese sei rechtmäßig, weil infolge der im Außenbereich ungenehmigt durchgeführten Baumaßnahmen das Wohngebäude seine Eigenschaft als Denkmal verloren habe und deshalb die Belange des Denkmalschutzes (§ 35 Abs. 2 und Abs. 3 Satz 1 Nr. 5 BauGB) beeinträchtigt seien.

Mit Urteil vom 12. Dezember 2013 hat das Bundesverwaltungsgericht das Urteil des Senats aufgehoben und die Sache zur erneuten Verhandlung und Entscheidung zurückverwiesen. Das Berufungsurteil verletze Bundesrecht. Werde durch ungenehmigte bauliche Maßnahmen die Denkmaleigenschaft eines im Außenbereich gelegenen Bauwerks zerstört, könne die Genehmigungsfähigkeit der durchgeführten Maßnahmen jedenfalls nicht mehr am öffentlichen Belang des Denkmalschutzes (§ 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 5 Alt. 4 BauGB) scheitern. Da der Verwaltungsgerichtshof keine Feststellungen dazu getroffen habe, ob das klägerische Vorhaben andere öffentliche Belange im Sinn von § 35 Abs. 3 BauGB beeinträchtige, sei das Verfahren zur erneuten Verhandlung und Entscheidung zurückzuverweisen. Die möglicherweise beeinträchtigten öffentlichen Belange seien nicht gemäß § 35 Abs. 4 BauGB unbeachtlich, denn die Voraussetzungen der dort genannten Begünstigungstatbestände lägen nicht vor. Namentlich § 35 Abs. 4 Satz 1 Nr. 4 BauGB sei nicht einschlägig, weil diese Vorschrift nicht Veränderungen ermögliche, die einer Neuerrichtung gleichkämen. Nach den Feststellungen des Verwaltungsgerichtshofs sei dies bei den vom Kläger durchgeführten Maßnahmen der Fall.

Zur Begründung der Berufung macht der Beklagte geltend, nunmehr stehe die materiell-rechtliche Genehmigungsfähigkeit der Baumaßnahmen nach § 35 Abs. 2 BauGB im Zentrum. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts müsse sich ein Bauherr, der ein vorhandenes Gebäude ersetzen wolle, im Zusammenhang mit § 35 Abs. 2 BauGB so behandeln lassen, als wenn er an der vorgesehenen Stelle erstmalig ein Gebäude errichten wolle. Wie im streitgegenständlichen Bescheid bereits dargestellt, beeinträchtige das Bauvorhaben mehrere öffentliche Belange. Es stehe im Widerspruch zu den Darstellungen des Flächennutzungsplans, der im maßgeblichen Bereich eine „Grünfläche“ vorsehe. Das Vorhaben beeinträchtige auch die natürliche Eigenart der Landschaft und deren Erholungswert. Es liege am landschaftlich äußerst reizvollen und damit besonders schützenswerten Westufer des A-sees. Die umliegenden Anwesen, die in die das Seeufer begleitende Landschaft eingebettet seien, bewahrten weiterhin den ursprünglichen Charakter einer künstlerisch gestalteten „Sommerfrische“ in freier Natur. Schwer wiege im vorliegenden Fall der öffentliche Belang der Verfestigung und Erweiterung einer vorhandenen Splittersiedlung. Das Vorhaben fülle nicht eine „Lücke“ in einem Siedlungssplitter, sondern sei in seinem früheren Zustand selbst konstitutiver Bestandteil der Künstlerkolonie gewesen. Eine deutliche Unterordnung unter die Umgebungsbebauung liege erkennbar nicht vor. Ohne den Altbestand auf dem klägerischen Grundstück entstehe keine „Lücke“, sondern das Gewicht des ohnehin kleinen Siedlungssplitters werde sich weiter marginalisieren. Bei einer Genehmigung des Vorhabens könnten weitere Bezugsfälle in der Umgebung entstehen, die über den Umgriff der vermeintlichen Lücke auch nach Westen und Norden hinausreichten und damit eine Erweiterung des Splitters befürchten ließen. Für die Bezugsfallwirkung sei es rechtlich ohne Belang, wenn das Vorhaben die ursprüngliche „Hülle eines Baudenkmales“ beibehalte. Die Ermessensausübung im angegriffenen Bescheid sei nicht zu beanstanden. Die vom Kläger vorgetragenen vermeintlichen Interessen des Denkmalschutzes und des Städtebaurechts seien bereits berücksichtigt bzw. seien ersichtlich nicht relevant gewesen. Die Berücksichtigung eines hypothetischen Wiederherstellungsverlangens gemäß Art. 15 Abs. 3 DSchG im Rahmen der Beseitigungsverfügung scheide aus. Schon nach der ratio legis des Denkmalschutzrechts diene diese Anordnungsbefugnis nicht dazu, dem Schädiger eines Denkmals baurechtlich eine Priviligierung zu verschaffen. Jedenfalls aber sei diese Bestimmung mangels Denkmaleigenschaft des jetzt vorhandenen Baubestands nicht einschlägig. Der Neubau, bei dem lediglich die Bretterverkleidung beibehalten worden sei, sei allenfalls ein sog. „Potemkin’sches Haus“. Die äußere Hülle wirke alt, bestehe aber nur aus einer dünnen Schicht von Brettern und einem beibehaltenen, in Teilen alten Dach. Das vormalige Grassodendach sei bereits vor der Baumaßnahme durch ein Blechdach ersetzt worden. Mangels historischen Baubestands sei die Denkmaleigenschaft des auch baukonstruktiv in der Art eines Norwegerhauses errichteten Künstlerhauses mit Atelier und künstlerisch ausgestalteten Räumen verloren gegangen. Schließlich sei es nach den Maßnahmen des Klägers auch nicht mehr ein erhaltenswertes, die Kulturlandschaft prägendes Gebäude.

Der Beklagte beantragt,

das Urteil des Verwaltungsgerichts München vom 16. November 2008 in Ziffer I. Satz 1 und Ziffer II. abzuändern und die Klage insgesamt abzuweisen.

Der Kläger beantragt,

die Berufung des Beklagten zurückzuweisen.

Die angefochtene Beseitigungsanordnung sei rechtswidrig, weil zum einen auf andere Weise rechtmäßige Zustände hergestellt werden könnten und zum anderen die Anordnung ermessensfehlerhaft sei. Vorliegend komme eine nachträgliche Genehmigung der Baumaßnahmen am streitgegenständlichen Gebäude in Betracht. Vorbehaltlich des durchzuführenden Augenscheinstermins erscheine es nach den vorliegenden Luftbildern nicht ausgeschlossen, die nähere Umgebung des Grundstücks (gerade noch) als Innenbereich nach § 34 BauGB einzuordnen. Gehe man von einer Lage im Außenbereich nach § 35 BauGB aus, sei ebenfalls eine planungsrechtliche Zulässigkeit der planabweichend ausgeführten Baumaßnahmen und der baulichen Anlage insgesamt anzunehmen. Die im Raum stehenden Belange nach § 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 BauGB (entgegenstehende Darstellungen im Flächennutzungsplan), § 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 5 BauGB (Beeinträchtigung der Eigenart von Natur und Landschaft) sowie der Belang nach § 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 7 BauGB (Verfestigung einer Splittersiedlung) würden durch das Vorhaben nicht beeinträchtigt. Der Flächennutzungsplan stelle für den fraglichen Bereich Grünflächen dar, allerdings seien die vorhandenen Baudenkmäler und sonstigen Gebäude ebenfalls dargestellt. Diese Darstellung könne auf dem großzügigen Grundstück des Klägers mit dem in seinem äußeren Erscheinungsbild nach wie vor vorhandenen Gebäude ohne Weiteres erfüllt werden. Ebenso wenig könne der planungsrechtlichen Zulässigkeit des Gebäudes entgegengehalten werden, dass es die natürliche Eigenart der Landschaft und ihren Erholungswert beeinträchtige. Ein Landschaftsbild bzw. die Eigenart der Natur seien dann nicht mehr schützenswert im Sinn des § 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 5 BauGB, wenn sie nachhaltig zerstört seien. Vorliegend sei durch die vielfachen baulichen Eingriffe und gärtnerischen Nutzungen in der näheren Umgebung ein entsprechendes Schutzgut nicht mehr vorhanden. Auch der Belang des § 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 7 BauGB stehe dem Bauvorhaben nicht entgegen. Bei einer (Wieder-)Errichtung des vorhandenen Gebäudes erfolge „lediglich“ eine Lückenfüllung. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts könne die Auffüllung einer Lücke im Außenbereich planungsrechtlich zulässig sein, wenn in einer Splittersiedlung ein Gebäude beseitigt worden sei, während der übrige Bestand erhalten geblieben sei und sich das neu hinzutretende Vorhaben dem vorhandenen Bestand unterordne und auch nicht aus anderen Gründen mit einer geordneten Siedlungsstruktur unvereinbar sei. Es handle sich hier um einen Fall der Verfestigung einer Splittersiedlung (und nicht um die Entstehung oder Erweiterung einer Splittersiedlung), weil das zu genehmigende Vorhaben - ähnlich wie im Fall des § 34 BauGB - in eine vorhandene Lücke der übrigen Bebauung hineinrücke. Im Fall der Verfestigung sei eine Beeinträchtigung öffentlicher Belange nur anzunehmen, wenn sie im Interesse einer geordneten Siedlungsstruktur unerwünscht und deshalb zu befürchten sei. Dies bedürfe grundsätzlich einer konkreten Begründung. Durch das Wohngebäude auf dem Grundstück des Klägers würden planungsrechtlich relevante Spannungen nicht hervorgerufen. Auch die übrigen Grundstücke in der Nähe seien bebaut und sämtliche für eine Wohnnutzung erforderlichen Bedürfnisse, wie die straßenmäßige Erschließung, Wasserversorgung und Abwasserbeseitigung, seien vorhanden und bisher ohne Probleme genutzt worden. Ebenso wenig habe das Vorhaben eine Bezugsfallwirkung auf andere Grundstücke. Das Grundstück des Klägers sei seit mehr als 100 Jahren mit einem Wohngebäude bebaut gewesen, nach wie vor mit Nebengebäuden bebaut und seit langer Zeit dem klassischen Außenbereich entzogen. Werde das Wohngebäude - wie vom Kläger geplant - in der nach wie vor intakten Außenhülle der „Wielandshütt“ errichtet, so sei eine Bezugsfallwirkung schon deshalb nicht anzunehmen, da von außen nicht erkennbar sei, dass ein Gebäude errichtet worden sei, das wegen ungenehmigter Baumaßnahmen seinen Bestandsschutz verloren habe und neu habe genehmigt werden müssen. Eine Bezugsfallwirkung sei wohl eher dem unmittelbar benachbarten Neubau als der klägerischen Wiederherstellung zuzuschreiben. Der angefochtene Bescheid sei auch deshalb rechtswidrig, weil die Bauaufsichtsbehörde von dem ihr zustehenden Ermessen nicht fehlerfrei Gebrauch gemacht habe. Sie habe vollkommen außer Acht gelassen, dass auch die Interessen des Denkmalschutzes und des Städtebaurechts in die Ermessensentscheidung mit einzustellen gewesen seien. Beide Belange sprächen gegen die Beseitigung des vorhandenen Gebäudes. Art. 15 Abs. 3 DSchG sehe vor, dass die Untere Denkmalschutzbehörde die Wiederherstellung des ursprünglichen Zustands verlangen könne, soweit dies noch möglich sei, wenn Handlungen nach Art. 6 DSchG ohne die erforderliche Erlaubnis oder Baugenehmigung durchgeführt worden seien. Damit gebe das Denkmalschutzgesetz gerade das Gegenteil von dem vor, was Art. 82 BayBO a. F. in bauordnungsrechtlicher Hinsicht verlange. Nach Art. 15 Abs. 3 DSchG werde der Erhaltung des Baudenkmals selbst dann noch ein äußerst hoher Stellenwert zugeschrieben, wenn eine vollständige Wiederherstellung nicht möglich sei, und auch dann noch, wenn nicht einmal sichergestellt sei, dass durch die Wiederherstellung das Baudenkmal erhalten bleibe. Vorliegend sei tatsächlich eine weitgehende Wiederherstellung des Denkmals möglich. Nach wie vor existiere das Haus in seiner äußeren Erscheinung nahezu unverändert mit Ausnahme der im Jahr 2006 genehmigten Baumaßnahmen. Das Baudenkmal stehe nach wie vor in seiner denkmalgeschützten Beziehung zu Natur und Landschaft und könne dort auch wiederhergestellt werden. Damit bleibe es in seiner geschichtlichen Bedeutung und im Hinblick auf sein äußeres Erscheinungsbild im Hinblick auf die ungenehmigten Baumaßnahmen unverändert. Auch hinsichtlich der künstlerischen Bedeutung sei bisher keine wesentliche Änderung des Baudenkmals eingetreten. Von behördlicher Seite sei lediglich gemutmaßt worden, dass der Bestand im Innern des Gebäudes weitgehend unverfälscht vorhanden sei und somit verschiedene „Ausbau- und Zierelemente im Innern als authentisches Zeugnis aus dem Leben und Schaffen des Künstlers Hans-Beat Wieland“ vorlägen. Hierzu sei festzustellen, dass vor allem die Möblierung im Innern des Gebäudes ein Zeugnis aus dem Leben und Schaffen des Künstlers dargestellt habe. Das damals vorhandene Mobiliar befinde sich nach wie vor im Eigentum und Besitz des Klägers und werde in und am streitgegenständlichen Gebäude aufbewahrt bzw. genutzt. Somit könne ohne Weiteres bei Fortführung der Baumaßnahmen das Innere des Gebäudes in den (vorgeblichen) denkmalschutzwürdigen Zustand zurückversetzt werden. Ausbauelemente im Innern des Hauses, die durch die Baumaßnahmen unwiderbringlich verloren gegangen seien, existierten - jedenfalls seitdem sich das Gebäude im Eigentum des Klägers befinde - nicht und seien demzufolge auch nicht unwiderbringlich zerstört. Damit sei aber offensichtlich, dass eine weitgehende Wiederherstellung des Denkmals unproblematisch möglich sei. Diese Wiederherstellung sei sogar vom Kläger während des gesamten verwaltungsgerichtlichen Streitverfahrens gegenüber der Behörde angeboten worden und habe sich bereits in seinem Bauantrag vom 28. Dezember 2007 konkretisiert. Gleichwohl habe die Bauaufsichtsbehörde diese denkmalschutzrechtlichen Belange vollkommen unberücksichtigt gelassen. Bei Berücksichtigung sämtlicher Tatsachen - äußerlich intaktes Baudenkmal, geschichtliche, künstlerische Bedeutung desselben und Wiederherstellungsmöglichkeit - habe sie zu dem Ergebnis kommen müssen, dass den Interessen des Denkmalschutzes Vorrang vor den baurechtlichen Eingriffsbefugnissen habe gegeben werden müssen. Die Behörde habe auch berücksichtigen müssen, dass das Städtebaurecht in § 35 Abs. 4 Satz 1 Nr. 4 BauGB Gebäuden, die das Bild der Kulturlandschaft prägten, einen hohen Stellenwert beimesse. Zwar seien hier die Voraussetzungen für eine Genehmigung nach § 35 Abs. 4 Satz 1 Nr. 4 BauGB nicht gegeben, doch sei gleichwohl im Rahmen der Beseitigungsanordnung zu berücksichtigen, dass diesen Gebäuden städtebaulich ein anderes Gewicht zukomme als einem „üblichen Schwarzbau“. In diesem Zusammenhang sei insbesondere darauf hinzuweisen, dass das Verwaltungsgericht München in seinem Urteil die Auffassung vertreten habe, es handle sich bei dem Gebäude nach wie vor um ein erhaltenswertes und das Bild der Kulturlandschaft prägendes Gebäude.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird auf die Gerichtsakten der ersten und zweiten Instanz, die vom Beklagten vorgelegten Behördenakten und die Niederschrift über den Augenschein und die mündliche Verhandlung Bezug genommen.

Die Berufung des Beklagten hat Erfolg.

Das Verwaltungsgericht hat der Anfechtungsklage zu Unrecht stattgegeben. Es hätte die Klage insgesamt abweisen müssen, weil die streitgegenständliche Beseitigungsanordnung und die mit ihr verbundene Zwangsgeldandrohung rechtmäßig sind und somit den Kläger nicht in seinen Rechten verletzen (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

Rechtsgrundlage für die Beseitigungsanordnung ist Art. 82 Satz 1 BayBO 1998 (= Art. 76 Satz 1 BayBO). Demgemäß kann die Bauaufsichtsbehörde die teilweise oder vollständige Beseitigung von im Widerspruch zu öffentlich-rechtlichen Vorschriften errichteten oder geänderten Anlagen anordnen, wenn nicht auf andere Weise rechtmäßige Zustände hergestellt werden können. Diese Voraussetzungen sind erfüllt. Die vom Kläger abweichend von den ihm erteilten Baugenehmigungen durchgeführten baulichen Maßnahmen (§ 29 Abs. 1 BauGB) widersprechen bauplanungsrechtlichen Vorschriften. Sie sind nicht genehmigungsfähig, weil das Bauvorhaben des Klägers im Außenbereich verwirklicht wurde (1.) und dort als sonstiges Vorhaben im Sinn von § 35 Abs. 2 BauGB öffentliche Belange beeinträchtigt, indem es die Erweiterung oder Verfestigung einer Splittersiedlung befürchten lässt (§ 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 7 BauGB) (2.). Damit kann offen bleiben, ob das Vorhaben weitere öffentliche Belange beeinträchtigt, namentlich ob es den Darstellungen des Flächennutzungsplans widerspricht (§ 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 BauGB) oder die natürliche Eigenart der Landschaft oder Belange des Naturschutzes und der Landschaftspflege beeinträchtigt (§ 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 5 BauGB). Die behördlichen Ermessenserwägungen sind nicht zu beanstanden (3.).

1. Das Grundstück des Klägers liegt nicht innerhalb eines im Zusammenhang bebauten Ortsteils (§ 34 Abs. 1 Satz 1 BauGB). Es besteht bereits kein Bebauungszusammenhang zwischen dem klägerischen Anwesen und dem westlich der K.-straße stehenden Wohnhaus auf dem Grundstück FlNr. 1359/6. Dieses bereits von der Straße deutlich abgesetzte Haus ist sowohl von dem Haus des Klägers als auch dem Wohngebäude auf dem nördlich angrenzenden Grundstück FlNr. 1359/4 ca. 80 m entfernt. Zudem liegt es wesentlich höher und wird durch das Grundstück FlNr. 1359/7 von der K.-straße getrennt. Erst recht besteht kein Bebauungszusammenhang zu den noch weiter entfernten Wohnhäusern, die sich nördlich des auf dem Grundstück FlNr. 1359/6 stehenden Hauses befinden. Insoweit kommt dem grossen, naturbelassenen Grundstück FlNr. 1358 zusätzlich eine trennende Wirkung zu.

Abgesehen davon fehlt den insgesamt ca. zehn Wohnhäusern in dem gesamten Bereich das „gewisse Gewicht“, das nach gefestigter Rechtsprechung Voraussetzung für die Annahme eines Ortsteils im Sinn des § 34 Abs. 1 Satz 1 BauGB ist (vgl. BVerwG, U. v. 6.11.1968 - VI C 31.66 - BVerwGE 31, 22; U. v. 17.2.1984 - 4 C 56.79 - ZfBR 1984, 151). Auch eine organische Siedlungsstruktur ist angesichts der Regellosigkeit der Bebauung nicht erkennbar.

2. Das Vorhaben des Klägers lässt die Erweiterung oder Verfestigung einer Splittersiedlung befürchten (§ 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 7 BauGB) und beeinträchtigt damit öffentliche Belange im Sinn von § 35 Abs. 2 BauGB.

Der Kläger muss sich im Zusammenhang mit § 35 Abs. 2 BauGB so behandeln lassen, als wenn er an der vorgesehenen Stelle erstmalig ein Gebäude errichten wollte (vgl. BVerwG, U. v. 13.6.1980 - 4 C 63.77 - DÖV 1980, 765/766; U. v. 19.2.2004 - 4 C 4.03 - BVerwGE 120, 130/132; B. v. 27.10.2004 - 4 B 74.04 - ZfBR 2005, 277). Wie der Senat im Hinblick auf § 35 Abs. 4 BauGB bereits in dem Urteil vom 20. September 2011 (Az. 1 B 11.1011) ausgeführt hat, kommen die Baumaßnahmen des Klägers angesichts des weitgehenden Verlusts der alten Bausubstanz (nahezu vollständige Entkernung, Neuerrichtung aller Außenwände des Erdgeschosses u. a.) einem Neubau gleich. Diese Einschätzung, die vom Bundesverwaltungsgericht geteilt wurde (vgl. BVerwG, U. v. 12.12.2013 - 4 C 15.12 - NVwZ 2014, 454 Rn. 12), hat sich durch den Augenschein und die Ausführungen der Beteiligten in der mündlichen Verhandlung vom 21. Mai 2014 bestätigt. Im Zusammenhang mit § 35 Abs. 2 BauGB kann insoweit wegen des einheitlichen Regelungssystems zwischen den Absätzen 2, 3 und 4 nichts anderes gelten. Davon geht ersichtlich auch der Schriftsatz des Klägers vom 12. Mai 2014 aus. Ließe nicht auch die Neuerrichtung eines gleichartigen Wohngebäudes an gleicher Stelle, das sich dem nach Beseitigung des Altgebäudes verbleibenden Bestand nicht deutlich unterordnet, die Erweiterung bzw. Verfestigung einer Splittersiedlung befürchten, wäre der Ausnahmetatbestand des § 35 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 BauGB insoweit überflüssig. Soll in einer Splittersiedlung ein Gebäude ersetzt werden, kann der Grundsatz, dass der Außenbereich von allen Baulichkeiten freigehalten werden soll, die einer geordneten Siedlungsstruktur zuwiderlaufen, insoweit wieder Geltung beanspruchen und die Zersiedelung des Außenbereichs kann zurückgedrängt werden (vgl. BVerwG, B. v. 27.10.2004 - 4 B 74.04 - ZfBR 2005, 277 Rn. 6).

Das Vorhaben des Klägers führt zur Erweiterung einer nicht im Zusammenhang bebauten Splittersiedlung, die von den drei Wohnhäusern auf den Grundstücken FlNr. 1359/4, 1359/2 und 1359/6 gebildet wird. Das Wohnhaus des Klägers kann in diesem Zusammenhang nicht berücksichtigt werden, weil er sich - wie oben dargelegt - auch im Zusammenhang mit § 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 7 BauGB so behandeln lassen muss, als wenn er am Standort des bereits verwirklichten Vorhabens erstmalig ein Gebäude errichtet hätte. Sein ca. 7000 m² grosses Seeufergrundstück bildet keine „Baulücke“ zwischen dem nördlich angrenzenden Grundstück FlNr. 1359/4 und dem südlichen Nachbargrundstück FlNr. 1359/2. Die dort vorhandenen maßstabsbildenden Wohnhäuser haben einen Abstand von ca. 100 m und sind damit trotz der insgesamt vorhandenen lockeren Bebauung zu weit voneinander entfernt, um noch einen Bebauungszusammenhang zu bilden (vgl. BVerwG, U. v. 3.6.1977 - IV C 37.75 - BVerwGE 54, 73/77 f.). Die damit vorliegende Erweiterung der Splittersiedlung ist als Vorgang der Zersiedelung städtebaulich zu missbilligen und damit „zu befürchten“.

Nimmt man - insoweit dem Vortrag des Klägers folgend - gleichwohl das Bestehen einer Lücke an, so ändert dies im Ergebnis nichts an der bauplanungsrechtlichen Unzulässigkeit des klägerischen Vorhabens. Zwar handelt es sich dann „nur“ um eine Verfestigung der vorhandenen Splittersiedlung, doch ist diese schon deshalb „zu befürchten“, weil sich das Vorhaben des Klägers dem vorhandenen Bestand nicht deutlich unterordnet. Sein Wohnhaus verstärkt das Gewicht der vorhandenen, bisher nur aus drei Wohnhäusern bestehenden Splittersiedlung erheblich und trägt dadurch zur weiteren Zersiedelung dieses Teils des Außenbereichs bei (vgl. BVerwG, U. v. 18.5.2001 - 4 C 13.00 - NVwZ 2001, 1282 Rn. 13). Zudem kommt dem Vorhaben des Klägers angesichts der besonders attraktiven Umgebung mit zahlreichen noch unbebauten Grundstücken in Seenähe eine weitreichende und letztlich nicht zu übersehende Vorbildwirkung zu. So würde sich der nördliche Teil des klägerischen Grundstücks als Lücke innerhalb der vorhandenen Splittersiedlung für eine weitere (Wohn-)Bebauung anbieten. Anschließend würde Entsprechendes für das Grundstück FlNr. 1359/7 gelten. In der weiteren Umgebung würde die Überzeugungskraft der gegen eine Erweiterung der Splittersiedelung sprechenden Argumente deutlich geschwächt, so dass mit zahlreichen weiteren Bauwünschen gerechnet werden müsste (vgl. BVerwG, U. v. 19.4.2012 - 4 C 10.11 - ZfBR 2012, 570 Rn. 22). Eine Genehmigung der Neuerrichtung des Wielandhauses könnte als Präzedenzfall zum Anlass genommen werden, die Inanspruchnahme des Außenbereichs in Seenähe zu nicht privilegierten Zwecken voranzutreiben. In einem solchen Fall erfordern es die öffentlichen Belange, den ersten Ansätzen entgegenzutreten (vgl. BVerwG, U. v. 19.4.2012 a. a. O. Rn. 23).

3. Die Beseitigungsanordnung ist nicht ermessensfehlerhaft.

Das Landratsamt war nicht gehalten, die Interessen des Denkmalschutzes zugunsten des Klägers in die Ermessensentscheidung mit einzustellen. Der Kläger hat den ursprünglichen, unter Denkmalschutz stehenden Bestand einschließlich der künstlerisch wertvollen Innenraumgestaltung (s. S. 2 des Schreibens des Bayer. Landesamts für Denkmalpflege vom 5.8.2004 an das Landratsamt Landsberg a. Lech, dem eine Ortseinsicht vorausgegangen war; Äußerung der Oberkonservatorin Dr. Fischer in der mündlichen Verhandlung vom 20.9.2011 - S. 3 der Niederschrift -; Äußerung des Landeskonservators Dr. Vollmar in der mündlichen Verhandlung vom 21.5.2014 - S. 8 der Niederschrift -) nahezu vollständig beseitigt, indem er ohne Genehmigung u. a. mehrere Kellerwände, alle Außen- und Zwischenwände des Erdgeschosses sowie die Holzbalkendecken über dem Keller und Erdgeschoss entfernt hat (s. Aufnahmeprotokoll des Baukontrolleurs über ungenehmigte/planabweichende Bauarbeiten vom 7.12.2006). Durch die fast vollständige Beseitigung der vorhandenen Bausubstanz hat das Gebäude seine geschichtliche und künstlerische Bedeutung und damit seine Denkmaleigenschaft unwiderbringlich verloren (s. Schreiben des Bayer. Staatsministeriums für Bildung und Kultus, Wissenschaft und Kunst vom 16.4.2014). Unter diesen Umständen scheidet eine Wiederherstellungsanordnung nach Art. 15 Abs. 3 DSchG von vornherein aus.

Entgegen seiner Auffassung kann sich der Kläger auch auf städtebauliche Belange nicht mit Erfolg berufen. Der gesetzlichen Wertung, wie sie sich aus den Begünstigungstatbeständen des § 35 Abs. 4 BauGB ergibt, ist zu entnehmen, dass die Kulturlandschaft prägende Gebäude nur im Rahmen einer Änderung oder Nutzungsänderung nach Nr. 4, nicht aber im Rahmen einer Neuerrichtung nach Nr. 2 von Bedeutung sind. Selbst wenn es sich bei dem Vorhaben um eine originalgetreue Nachbildung handeln würde, kann von einem erhaltenswerten, das Bild der Kulturlandschaft prägenden Gebäude keine Rede sein. Abgesehen davon hat sich durch die vom Kläger durchgeführten Baumaßnahmen auch die äußere Erscheinung des Hauses erheblich verändert, wie ein Vergleich der beiden Fotos auf S. 9 und 10 der Landratsamtsakte 5-546-2007-1 zeigt, mit denen das Erscheinungsbild vorher und nachher dokumentiert wird. Zwar ist der Grundriss offenbar gleichgeblieben, doch hat sich die Höhe und damit die Kubatur des Hauses dadurch deutlich geändert, dass im Erdgeschoss die Raumhöhe auf ca. 3,10 m angehoben und zusätzlich im Dachgeschoss der Kniestock auf der Nord- und Ostseite um 20 cm erhöht wurden. Es kommt hinzu, dass das Haus zur Seeseite hin nun auch deshalb erheblich wuchtiger in Erscheinung tritt, weil die Raumhöhe des Kellers durch Tieferlegung des Bodens stark vergrößert wurde.

Im Übrigen genügt es bei der Ermessensentscheidung über das Einschreiten gegen baurechtswidrige Zustände regelmäßig, dass die Behörde - so wie hier - zum Ausdruck bringt, der beanstandete Zustand müsse wegen seiner Rechtswidrigkeit beseitigt werden (vgl. BVerwG, U. v. 18.4.1996 - 4 C 22.94 - BVerwGE 110, 58/64). Bei einem Einschreiten gegen rechtswidrige Zustände stehen sich nicht in dem Sinn ein „Für und Wider“ gegenüber, dass der zuständigen Behörde ohne gesetzliche Intention freigegeben wäre, zwischen dem Einschreiten und dem Nichteinschreiten zu wählen. Bei der Ermessensentscheidung über das Einschreiten gegen rechtswidrige Zustände geht es vielmehr darum, dass die zuständige Behörde in die Lage versetzt werden soll, von dem an sich aus der Natur der Sache gerechtfertigten Einschreiten (ausnahmsweise) absehen zu dürfen, wenn sie dies nach den konkreten Umständen für opportun hält. Angesichts dessen braucht sie das „Für und Wider“ nur dann abwägen, wenn konkrete Anhaltspunkte für die Angemessenheit einer Ausnahme, d. h. der Duldung eines rechtswidrigen Zustands bestehen (vgl. BVerwG, B. v. 28.8.1980 - 4 B 67.80 - BRS 36 Nr. 93 Rn. 6). Wie sich aus den vorstehenden Ausführungen ergibt, ist hier eine solche Ausnahmesituation nicht gegeben.

4. Der Kläger hat die Kosten des Verfahrens in sämtlichen Rechtszügen zu tragen, weil er letztlich unterlegen ist (§ 154 Abs. 1 VwGO).

Die Kostenentscheidung war gemäß § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 ff. ZPO für vorläufig vollstreckbar zu erklären.

Gründe für die Zulassung der Revision liegen nicht vor (§ 132 Abs. 2 VwGO).