Der Kläger wendet sich gegen den Rücknahmebescheid des Bayerischen Landesamts für Gesundheit und Lebensmittelsicherheit (LGL) vom 18. Mai 2017, in dem eine zuvor bewilligte Zuwendung für das Jahr 2016 in Höhe von 20.000,00 EUR zur Förderung der Niederlassung von Ärztinnen und Ärzten sowie von Psychotherapeutinnen und Psychotherapeuten im ländlichen Raum wegen vorzeitigen Maßnahmebeginns zurückgenommen wurde.
1. Am 22. Februar 2016 beantragte der Kläger eine Zuwendung auf Förderung nach dem Förderprogramm Niederlassung von Ärztinnen und Ärzten sowie von Psychotherapeutinnen und Psychotherapeuten im ländlichen Raum des bayerischen Staatsministeriums für Gesundheit und Pflege. In dem Antrag gab der Kläger als Datum der Praxiseröffnung den 9. Mai 2016 an. Des Weiteren unterzeichnete der Kläger die Erklärung, dass er mit der Niederlassung noch nicht begonnen habe und auch nicht vor Bekanntgabe des Zuwendungsbescheides oder einer Erlaubnis zum vorzeitigen Maßnahmebeginn beginnen werde.
Mit E-Mail vom 4. Mai 2016 erteilte das LGL seine Zustimmung zum vorzeitigen Maßnahmebeginn zum 9. Mai 2016, da bis zum beabsichtigten Termin der Niederlassung am 9. Mai 2016 eine vollständige Beurteilung des Antrages und eine abschließende Entscheidung nicht möglich seien.
Mit Bescheid des LGL vom 13. Juli 2016 wurde dem Kläger eine Zuwendung in Höhe von 20.000,00 EUR für das Jahr 2016 bewilligt. Die vollständige Auszahlung der Zuwendung erfolgte im November 2016. In der Verwendungsbestätigung vom 6. Dezember 2016 erklärte der Kläger, der Abschluss der Maßnahme sei am 4. April 2016 erfolgt. Mit Schreiben vom 10. Januar 2017 wurde der Kläger hierzu angehört.
2. Mit Bescheid vom 18. Mai 2017 nahm das LGL den Zuwendungsbescheid vom 13. Juli 2016 mit der Wirkung für die Vergangenheit zurück (Nr. 1). Es wurde die Erstattung des bereits ausgezahlten Zuwendungsbetrags von 20.000,00 EUR angeordnet (Nr. 2). Es wurde angekündigt, dass eine gesonderte Festsetzung der Verzinsung des zu erstattenden Betrags erfolgen wird (Nr. 3). Die Kosten des Verfahrens wurden dem Kläger auferlegt (Nr. 4) und eine Gebühr für den Bescheid in Höhe von 122,00 EUR festgesetzt (Nr. 5).
Zur Begründung wurde im Wesentlichen ausgeführt, mit der Niederlassung im Sinne der Praxiseröffnung sei vor Bewilligung und vor der Zustimmung zum vorzeitigen Maßnahmebeginn zum 9. Mai 2016 begonnen worden, nämlich zum 4. April 2016. Zudem fehle jeglicher Nachweis zur Aufnahme der ärztlichen Tätigkeit am 9. Mai 2016. Gemäß des Registerauszugs der Kassenärztlichen Vereinigung Bayerns (KVB) vom 18. August 2016 habe der Kläger eine Zulassung als Internist „wirksam zum 4. April 2016“ erhalten sowie die Zulassung zur Teilnahme an der hausärztlichen Versorgung ab dem 4. April 2016. In der vom Kläger eingereichten Verwendungsbestätigung vom 6. Dezember 2016 habe der Kläger als „Abschluss der Maßnahme“, hier gleichbedeutend mit dem Zeitpunkt der Niederlassung, ebenfalls den 4. April 2016 angegeben, somit noch vor dem Termin gemäß Erlaubnis zum vorzeitigen Maßnahmebeginn. Eine Bescheinigung der KVB über die Praxisaufnahme zum 9. Mai 2016 sei nicht vorgelegt worden. Vorgelegt worden sei der Flyer zur Praxiseröffnung. Es sei mitgeteilt worden, dass Kopien der Arbeitsverträge zum 9. Mai 2016 postalisch versendet worden seien und als Beweis für den Maßnahmebeginn erst zum 9. Mai 2016 stehen würden. Es sei zur Vorlage einer Bestätigung darüber aufgefordert worden, dass nicht vor dem 9. Mai 2016 mit der KVB ärztliche Leistungen abgerechnet worden seien. Ab dem 1. Juli 2016 sei der Kläger eine Berufsausübungsgemeinschaft mit Herrn Doktor D… eingegangen, diese Statusänderung habe der Kläger dem LGL nicht unverzüglich mitgeteilt. Auf Vertrauensschutz bezüglich des Bestands des Zuwendungsbescheids könne der Kläger sich nach Art. 48 Abs. 2 Nr. 2 BayVwVfG nicht berufen, da er den Zuwendungsbescheid durch Angaben erwirkt habe, die in wesentlicher Bedeutung, nämlich bezüglich der Angabe, dass mit der Maßnahme noch nicht begonnen worden sei bzw. begonnen werde, unrichtig gewesen seien, Art. 48 Abs. 2 S. 1 Nr. 2 BayVwVfG.
3. Der Kläger ließ mit Schriftsatz 16. Juni 2017, eingegangen bei Gericht per Fax am selben Tag, gegen den Bescheid vom 18. Mai 2017 Klage erheben.
Zur Begründung wurde im Schreiben vom 15. September 2017 im Wesentlichen ausgeführt, der Kläger habe die Maßnahme nicht vor dem Zeitpunkt durchgeführt, den er als Praxiseröffnung im Antrag aufgeführt habe und der in der Gestattung des vorzeitigen Beginns aufgeführt sei. Die Praxiseröffnung habe tatsächlich am 9. Mai 2016 stattgefunden. Die abweichende und zeitlich davor liegende Angabe in der Ermittlung über die Durchführung der Fördermaßnahme sei dagegen unzutreffend erfolgt. Der Kläger habe irrtümlich dabei das Datum seiner kassenärztlichen Zulassung aufgeführt, obwohl tatsächlich die Praxiseröffnung der wesentliche Zeitpunkt gewesen sei, auf den sich der Förderbescheid in Gestalt der Gestattung des vorzeitigen Maßnahmebeginns bezogen habe. Als Bezugspunkt sei zu Recht auf Basis des Förderantrages im Förderbescheid seitens der Beklagten als vorzeitiger Maßnahmebeginn die tatsächliche und faktische Eröffnung des Praxisstandortes aufgenommen worden. Dies sei insbesondere konsequent, als die Fördermittel hier gerade für die Praxiseröffnung in ländlichen Gebieten gewährt würden. Allein darauf beziehe sich schon dem Namen nach das gesamte Förderprogramm. Wenn eine Praxiseröffnung im ländlichen Raum finanziell unterstützt werden solle, dann könne es hier nicht um die Kassenarztzulassung des betreffenden Arztes gehen, sondern darum, wann der Arzt die zu fördernde Praxis für die Patienten offiziell eröffne. Durch die Praxiseröffnung sei der Förderzweck erreicht, nicht dagegen mit der zeitlich notwendigerweise vorangehenden kassenärztlichen Zulassung. Für die Bürger vor Ort sei entscheidend, wann sie tatsächlich die neue Arztpraxis besuchen und wann sie die ärztlichen Dienstleistungen vor Ort in Anspruch nehmen könnten. Für die potentiellen Patienten vor Ort sei es unwesentlich, wann genau der betreffende Arzt seine Kassenarztzulassung erhalten habe. Deshalb sei hier das entscheidende Datum der 9. Mai 2016. Allein hierauf habe sich die Gestattung des Beklagten vom 4. Mai 2016 bezogen, wobei der Kläger in zutreffender Weise als Datum der Praxiseröffnung den 9. Mai 2016 angegeben habe. Dieses Datum habe der Kläger auch in der Verwendungsnachricht aufnehmen müssen, dort habe er irrtümlicherweise das Datum seiner kassenärztlichen Zulassung eingefügt und das habe das gesamte Verfahren hier ausgelöst. Dass die Praxis tatsächlich zum 9. Mai 2016 eröffnet worden sei, ergebe sich aus diversen Indizien. Mit dem Flyer über die Praxiseröffnung sei die Öffentlichkeit informiert worden, dass die Praxis erst am 9. Mai 2016 eröffne und keinen Tag früher. Vorab hätten Patienten keine Termine mit der Praxis ausmachen können, da die Praxis nicht existiert habe. Dafür würden auch die vorgelegten Arbeitsverträge sprechen. Diese würden als Arbeitsbeginn ebenfalls erneut den 9. Mai 2016 vorsehen und auch daraus werde deutlich, dass die Praxis organisatorisch erst zu diesem Datum in der Lage gewesen sei, Patienten zu empfangen und sämtliche praxistypischen Tätigkeiten abzuwickeln. Für diese Einschätzung spreche auch ein vorgelegter Auszug aus den ärztlichen Kalenderdaten. In dem Zeitraum bis zum 9. Mai 2016 seien im System keinerlei Patiententermine eingetragen. Dies liege daran, dass es zu diesem Zeitpunkt keinen Patientenkontakt in der Praxis gegeben habe und das wiederum habe daran gelegen, dass es die Praxis bis zum 9. Mai 2016 gar nicht gegeben habe. Ab diesem Tag sei der Kalender gut gefüllt gewesen und ab diesem Datum seien Patienten in regulärem Umfang in der Praxis behandelt worden. Dem widerspreche nicht, dass von der KVB keine entsprechende Mitteilung erfolgt sei, was dieses Datum des Praxisbeginns betreffe. Diese Weigerung liege darin begründet, dass der Kläger einige wenige Personen vor der offiziellen Eröffnung der Praxis bereits behandelt habe. Beigefügt sei eine entsprechende anonymisierte Namensliste. Aus den Kommentierungen des Klägers ergebe sich, dass es um zwei Hausbesuche gehe, sieben Personen, die im privaten Freundeskreis oder Kollegenkreis des Klägers anzusiedeln seien und um die Behandlung von vier Mitarbeiterinnen. Diese ärztlichen Behandlungen seien erfolgt, nachdem der Kläger seine kassenärztliche Zulassung erhalten habe. Sie seien allerdings nicht in der organisatorisch fertig gestellten Praxis, weil es diese Praxis zum Zeitpunkt der Behandlung nicht gegeben habe, erfolgt. Da der Beklagte in der Mitteilung vom 4. Mai 2016 den vorzeitigen Maßnahmebeginn konkret auf die Praxiseröffnung bezogen habe, könne es bei der Auslegung dieses Begriffes „Praxiseröffnung“ nicht darauf ankommen, dass der Kläger aufgrund einer bereits erteilten Kassenarztzulassung Behandlungen im privaten Freundes-/ Kollegenkreis durchgeführt habe. Vielmehr könne es nur darauf ankommen, wann genau die zu fördernde Praxis für das allgemeine Publikum eröffnet worden sei. Es könne wegen des Förderzwecks und wenn als vorzeitiger Maßnahmebeginn die Praxiseröffnung ausdrücklich aufgeführt sei, keine Rolle spielen, wann der betreffende Arzt die Kassenarztzulassung erhalten habe und dass er einige wenige Personen aus dem privaten Umfeld vor dem Eröffnungstermin der Praxis bereits behandelt habe. Ein Rechtsverstoß gegen Art. 44 BayHO sei nicht festzustellen. Damit lägen die Voraussetzungen des Art. 48 BayVwVfG nicht vor. Der Kläger habe darauf vertrauen dürfen, dass als Maßnahmebeginn die Praxiseröffnung zähle und die Praxis sei tatsächlich erst am 9. Mai 2016 eröffnet worden. Die Fördermittel seien auch ordnungsgemäß verwendet worden. Diesem Schreiben seien drei Arbeitsverträge für Arzthelferinnen, Auszüge aus einem Terminkalender sowie eine Übersicht über die Behandlung bestimmter Personen im April 2016 beigefügt.
Mit Schreiben vom 8. Dezember 2017 ließ der Kläger ausführen, dass aus klägerischer Sicht die dargelegte Rechtsauffassung des Beklagten zu eng sei, was die Frage des Förderzweckes betreffe. Die Förderung diene genau einer solchen Praxis, wie sie nach den vom Beklagten vorgelegten Förderrichtlinien unterstützt werden solle, nämlich eine Hausarztpraxis auf dem Lande. Die hier zu fördernde Praxis habe – das werde vom Beklagten auch nicht in Zweifel gezogen – tatsächlich und organisatorisch ihre Tätigkeit begonnen, nachdem der Zeitpunkt des vorzeitigen Maßnahmebeginns abgelaufen gewesen sei. Es könne hier nicht auf die Behandlung von Personen aus dem privaten Umfeld ankommen, denn diese seien sogar ohne jegliche Praxis auch in sonstigen Räumlichkeiten prinzipiell denkbar gewesen. Vielmehr komme es vom Förderzweck her doch eben darauf an, dass für Bürgerinnen und Bürger unabhängig von Alter, Einkommen und sozialer Herkunft eine wohnortnahe medizinische Versorgung gewährleistet werde. Dies sei unzweideutig auf eine Außenwirkung ausgerichtet und zwar auf den Zeitpunkt, zu dem die betroffenen Bürger die wohnortnahe Praxis auch tatsächlich aufsuchen und in Anspruch nehmen könnten. Nach den vorgelegten Unterlagen habe jedoch ein Termin bei den betreffenden Ärzten vor dem 9. Mai 2016 und damit vor dem für die Förderung genannten Termin keine Behandlung erreicht werden können. Die Praxis habe ihren Betrieb erst ab diesem Datum aufgenommen und halte sich deshalb an das, was in den Förderbescheiden aufgeführt gewesen sei. Aus dem Förderzweck sei gerade nicht ersichtlich, dass an die Abrechnung gegenüber einer Krankenkasse angeknüpft werden solle. Zu dem Zeitraum, auf den sich der Beklagte hier beziehe, habe keiner der Bürger, die gegenüber dieser Praxis wohnortnah angesiedelt seien, einen Termin bekommen können und habe auch keinen Termin erhalten. Vielmehr handle es sich hier um Gefälligkeiten des Arztes, der schon vor Ort gewohnt habe, aber eben den Praxisbetrieb tatsächlich noch nicht aufgenommen habe. Aus diesen Gründen erscheine es nach wie vor wesentlich naheliegender, auf den auch tatsächlich messbaren Zeitpunkt der Eröffnung dieser Praxis nach außen hin, der Vergabe von Terminen für die ortsansässigen Patienten und den ganzen üblichen Praxisbetrieb anzuknüpfen. Daher seien wesentliche Anknüpfungspunkte die in den Kalenderunterlagen niedergelegten Aspekte und auch der Arbeitsbeginn der Mitarbeiter, denn erst ab dem 9. Mai 2016 habe die Praxis organisatorisch in der Form bestanden, dass sie von den ihr letztlich zu fördernden Bürgern auch besucht werden habe können, gerade wenn man deshalb den Förderzweck hinzunehme, spreche das ganz deutlich dafür, dass ein vorzeitiger Maßnahmebeginn im Sinne des geförderten Zweckes nicht erfolgt sei. Eindrucksvoll zeige sich auch anhand der vorgelegten Kalenderdokumente, dass ab diesem Tage (9. Mai 2016) die Praxis dann auch sofort im Volllastbetrieb gelaufen sei.
4. Der Beklagte ließ mit Schreiben vom 7. November 2016 zur Klageerwiderung ergänzend zur Begründung im Rücknahmebescheid ausführen, dass gemäß Nr. 4 der Förderrichtlinie „Richtlinie zur Förderung der Niederlassung von Ärztinnen und Ärzten sowie von Psychotherapeutinnen und Psychotherapeuten im ländlichen Raum“ sowie unter B Nr. 3.2 des Zuwendungsbescheids die Aufnahme der vertragsärztlichen Tätigkeit nicht vor dem 9. Mai 2016 begonnen werden durfte. Der Vortrag des Klägers, er habe den regulären Praxisbetrieb erst am 9. Mai 2016 aufgenommen, greife nicht. Ausweislich der eigenen Angaben des Klägers habe er bereits im Zeitraum vom 6. April 2016 bis 30. April 2016 mehrere Patienten behandelt. Dies stimme auch mit dem Registerauszug der KVB vom 18. August 2016 überein, wonach der Kläger eine Zulassung als Internist wirksam ab 4. April 2016 und die Zulassung zur Teilnahme an der hausärztlichen Versorgung ab dem 4. April 2016 erhalten habe. Die vertragsärztliche Behandlung von Patienten sei in Bezug auf den vorzeitigen Maßnahmebeginn keine unschädliche Vorbereitungshandlung. Sie stelle vielmehr das Wesen einer ärztlichen Niederlassung dar. Entscheidend sei nicht die öffentlichkeitswirksame Eröffnung der Praxisräume, sondern die Aufnahme der vertragsärztlichen Tätigkeit durch die Behandlung von Patienten. Ob es sich bei den Patienten um Freunde, Kollegen oder Mitarbeiter handle, spiele ebenfalls keine Rolle, entscheidend sei, dass diese Patienten vom Kläger im Rahmen seiner Niederlassung vertragsärztlich behandelt worden seien. Der primäre Zweck der Förderung sei die Sicherstellung der medizinischen Versorgung von Patienten im ländlichen Raum. Die Versorgung von Patienten im Sinne der Förderrichtlinie habe somit mit der Behandlung der ersten Patienten am 6. April 2016 begonnen. Vollständig eingerichtete Praxisräume sowie die Anstellung von Personal seien für die ärztliche Tätigkeit im Rahmen der Niederlassung nicht zwingend erforderlich. Somit stünden die vom Kläger behauptete Eröffnung der Praxisräume erst zum 9. Mai 2016 und die Einstellung von Personal zum gleichen Zeitpunkt dem Vorliegen eines vorzeitigen Maßnahmebeginns nicht entgegen.
Mit Schreiben vom 1. Februar 2018 ergänzte das LGL seine Ausführungen. Die Förderung sei untrennbar mit einer kassenärztlichen Zulassung verbunden. Der Kläger hätte bei Antragstellung bereits eine beglaubigte Kopie der zulassungsrechtlichen Entscheidung der KVB vorzulegen oder nachzureichen gehabt. Der Vortrag des Klägers, dass der Förderzweck nicht an eine kassenärztliche Tätigkeit gebunden wäre, greife daher nicht. Die Aufnahme der vertragsärztlichen Tätigkeit sei somit vor Erteilung der Genehmigung zum vorzeitigen Maßnahmebeginn erfolgt.
5. In der mündlichen Verhandlung am 16. April 2018 beantragte der Klägerbevollmächtigte, den Bescheid des Bayerischen Landesamtes für Gesundheit und Lebensmittelsicherheit vom 18. Mai 2017 aufzuheben.
Der Beklagtenvertreter beantragte,
die Klage abzuweisen.
Der Klägerbevollmächtigte erklärte in der mündlichen Verhandlung, die Behandlungen vor dem 9. Mai 2016 seien über die Kassenärztliche Vereinigung (KV) abgerechnet worden. Deshalb habe die KV auch nicht die gewünschte Bestätigung erteilt. Der Kläger sei davon ausgegangen, dass maßgebliches Datum der Tag der Praxiseröffnung sei und nicht der Tag der ersten vertragsärztlichen Abrechnung. So habe es auch im Antrag gestanden.
Wegen der Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte und die beigezogenen Behördenakte Bezug genommen.
Die zulässige Anfechtungsklage ist unbegründet.
Der Rücknahmebescheid vom 18. Mai 2017 ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO), da der Kläger durch die Behandlung von Patienten und deren Abrechnung mit der KVB im Rahmen seiner vertragsärztlichen Tätigkeit vor dem genehmigten 9. Mai 2016 in förderschädlicher Weise die Maßnahme vorzeitig begonnen hat.
Rechtsgrundlage für die Rücknahme des Zuwendungsbescheids vom 13. Juli 2016 in Nr. 1 des Bescheids vom 18. Mai 2017 ist Art. 48 Abs. 1 Satz 1 BayVwVfG, da der Zuwendungsbescheid vom 13. Juli 2017 zum Zeitpunkt seines Erlasses aufgrund des vorzeitigen Maßnahmebeginns rechtswidrig war.
Gemäß Art. 48 Abs. 1 Satz 1 BayVwVfG kann ein rechtswidriger Verwaltungsakt, auch nachdem er unanfechtbar geworden ist, ganz oder teilweise mit Wirkung für die Zukunft oder für die Vergangenheit zurückgenommen werden. Ein Verwaltungsakt, der ein Recht oder einen rechtlich erheblichen Vorteil begründet oder bestätigt hat (begünstigender Verwaltungsakt), darf nur unter den Einschränkungen der Abs. 2 bis 4 zurückgenommen werden. Insbesondere darf ein rechtswidriger Verwaltungsakt, der eine einmalige oder laufende Geldleistung gewährt oder hierfür Voraussetzung ist, nicht zurückgenommen werden, soweit der Begünstigte auf den Bestand des Verwaltungsaktes vertraut hat und sein Vertrauen unter Abwägung mit dem öffentlichen Interesse an einer Rücknahme schutzwürdig ist (Art. 48 Abs. 2 Satz 1 BayVwVfG). Art. 48 Abs. 2 Satz 2 BayVwVfG bestimmt, dass das Vertrauen in der Regel schutzwürdig ist, wenn der Begünstigte gewährte Leistungen verbraucht hat. Auf Vertrauen kann sich der Betroffene nicht berufen, wenn die Voraussetzungen des Art. 48 Abs. 2 Satz 3 Nr. 1 bis 3 BayVwVfG vorliegen, insbesondere wenn der begünstigte Verwaltungsakt durch im Wesentlichen unrichtige Angaben erwirkt wurde (Nr. 2). In den Fällen des Satzes 3 wird der Verwaltungsakt in der Regel mit Wirkung für die Vergangenheit zurückgenommen (Art. 48 Abs. 2 Satz 4 BayVwVfG).
Die Rücknahmevorschrift des Art. 48 BayVwVfG ist die korrekte einschlägige Rechtsgrundlage, da der aufzuhebende Zuwendungsbescheid vom 13. Juli 2016 wegen Verstoßes gegen Art. 23 und 44 BayHO i.V.m. den einschlägigen Richtlinien rechtswidrig war. Denn der Kläger hatte und hat keinen Anspruch auf die Gewährung einer Zuwendung aus der Richtlinie zur Förderung der Niederlassung von Ärztinnen und Ärzten sowie von Psychotherapeutinnen und Psychotherapeuten im ländlichen Raum vom 2. Oktober 2013 zuletzt geändert durch Bekanntmachung vom 9. November 2015 in Höhe von 20.000,00 EUR.
Bei Zuwendungen der vorliegenden Art handelt es sich um freiwillige Maßnahmen des Freistaates Bayern. Eine explizite Rechtsnorm, die konkret einen Anspruch des Klägers auf Bewilligung der beantragten Zuwendung begründet, existiert nicht. Vielmehr erfolgt die Zuwendung auf der Grundlage der einschlägigen Förderrichtlinien im billigen Ermessen der Behörde und im Rahmen der verfügbaren Haushaltsmittel (Art. 23, 44 BayHO). Ein Rechtsanspruch besteht danach nur ausnahmsweise, insbesondere aus dem Gleichbehandlungsgrundsatz (Art. 3 Abs. 1 GG) durch eine Selbstbindung der Verwaltung aufgrund einer ständigen Verwaltungspraxis auf Basis der einschlägigen Richtlinien.
Vorliegend sind insbesondere einschlägig: die Richtlinie zur Förderung der Niederlassung von Ärztinnen und Ärzten sowie von Psychotherapeutinnen und Psychotherapeuten im ländlichen Raum vom 2. Oktober 2013 zuletzt geändert durch Bekanntmachung vom 9. November 2015 (RL), insbesondere Nr. 4 Spiegelstrich 5 RL und Nr. 2, die Verwaltungsvorschrift zu Art. 44 BayHO, insbesondere 1.3 (VV), Nr. 3.2 des Zuwendungsbescheids vom 13. Juli 2016.
Der aufgehobene Zuwendungsbescheid vom 18. Mai 2017 war rechtwidrig. Die Rechtswidrigkeit folgt aus dem förderschädlichen vorzeitigen Maßnahmebeginn des Klägers. Nach Nr. 4 Spiegelstrich 5 der Richtlinie zur Förderung der Niederlassung von Ärztinnen und Ärzten sowie von Psychotherapeutinnen und Psychotherapeuten im ländlichen Raum vom 2. Oktober 2013, zuletzt geändert durch Bekanntmachung vom 9. November 2015, (RL) setzt die Förderung voraus, dass mit der Niederlassung bzw. Filialbildung vor der Bewilligung nicht begonnen oder ausnahmsweise die schriftliche Zustimmung zur vorzeitigen Niederlassung bzw. Filialbildung erteilt worden ist. Das LGL hatte schriftlich der vorzeitigen Niederlassung ab dem 9. Mai 2016 zugestimmt. Dennoch hat der Kläger sogar noch vor diesem Datum mit der Niederlassung begonnen gehabt, indem er bereits im April 2016 mehrere Patienten im Rahmen seiner vertragsärztlichen Zulassung behandelt und diese Behandlungen auch über die KVB abgerechnet hat.
Nach Nr. 4 Spiegelstrich 5 RL ist für den Beginn der Maßnahme die Niederlassung entscheidend. Die RL selbst, das Merkblatt zur RL, die Arztregisterauszüge vom 26. Februar 2016 und 18. August 2016 und der Zulassungsbeschluss des Zulassungsausschusses Ärzte Unterfranken vom 23. September 2015 enthalten keine konkreten Regelungen und Anhaltspunkte, anhand welcher Kriterien der Zeitpunkt der Niederlassung zu bestimmen ist. Insbesondere enthält der Zulassungsbeschluss des Zulassungsausschusses Ärzte Unterfranken vom 23. September 2015 nur ein Datum (1. Juli 2016) bis zu dem der Kläger seine Tätigkeit als Internist aufzunehmen hat im Rahmen seiner Zulassung als Kassenarzt, aber kein bestimmtes Datum an dem der Kläger die Niederlassung tatsächlich begonnen bzw. vorgenommen hat.
Auch dem Antragsformular ist keine Konkretisierung des Begriffs der Niederlassung zu entnehmen. In der Erklärung A zu den gemachten Angaben wird der Maßnahmebeginn mit Praxisgründung/ Praxisübernahme/ Praxisbeitritt (Bl. 7 der Behördenakte) umschrieben. Welche Voraussetzungen eine Praxisgründung erfüllen muss oder ab welchem Zeitpunkt die Praxisgründung selbst beginnt, ist wiederum nicht geregelt. Ebenso verhält es sich bei dem Begriff der Praxiseröffnung. Aus dem allgemein gehaltenen Wortlaut „Praxisgründung“/ „Praxiseröffnung“ kann weder entnommen werden, dass es für die Bestimmung des Zeitpunkts der Niederlassung auf den Zeitpunkt der publikumswirksamen Eröffnung der Praxis ankommt, auf den Zeitpunkt der Zulassung als Kassenarzt oder auf die erste Abrechnung einer Behandlung über die KVB.
Jedoch ist für die Bestimmung des Zeitpunktes der Niederlassung auf die Aufnahme der vertragsärztlichen Tätigkeit abzustellen. Denn aus Nr. 2 Spiegelstrich 1 RL geht hervor, dass Gegenstand der Förderung unter anderem die Niederlassung von ambulant vertragsärztlich tätigen Hausärzten ist. Auch die weiteren in Nr. 2 RL aufgeführten förderfähigen Fachärzte müssen jeweils vertragsärztlich tätig sein. Hieraus ergibt sich eindeutig, dass der Zeitpunkt der Niederlassung nicht isoliert bestimmt werden darf, sondern dass an den Zeitpunkt der Niederlassung gerade als Vertragsarzt anzuknüpfen ist. Entscheidend ist daher die tatsächliche Aufnahme der vertragsärztlichen Tätigkeit.
Bereits durch die Behandlungen der Patienten und die Abrechnung der Behandlungen über die KVB, hat der Kläger seine vertragsärztliche Tätigkeit aufgenommen.
Die vertragsärztliche Tätigkeit ist davon geprägt, dass mit der Zulassung der Vertragsarzt das Recht erhält, aber auch die Pflicht, im Rahmen des Sachleistungssystems die Behandlung von Versicherten zu Lasten der jeweiligen Krankenkasse durchzuführen und diese über seine zuständige KV abzurechnen. Die KVB wickelt dann für ihre Mitglieder die Abrechnung der erbrachten Leistungen mit den Krankenkassen ab und zahlt dann die Honorare an die Vertragsärzte aus. (https://www.kvb.de/praxis/zulassung/ zulassungsverfahren/folgen/,https://www.kvb.de/ueber-uns/aufgaben/interessenvertretung/?no Mobile=404 Stand: 10. April 2018). Die Abrechnung der erbrachten Leistungen ist aber nur infolge der Zulassung als Vertragsarzt möglich. Nach § 95 Abs. 1 Satz 7 SBG V, § 24 Zulassungsverordnung für Vertragsärzte (Ärzte-ZV) erfolgt diese Zulassung für den Ort der Niederlassung als Arzt (Vertragsarztsitz). Dabei ist der Vertragsarztsitz unabdingbare Voraussetzung für die Ausübung der Zulassung zur vertragsärztlichen Versorgung (Pawlita in: Schlegel/Voelzke, jurisPK - SGB V, 3. Aufl. 2016, § 95 SGB V, Rn. 220). Da die vertragsärztliche Tätigkeit daher untrennbar mit der Zulassung als Vertragsarzt für einen bestimmten Ort der Niederlassung verknüpft ist, beginnt ein Vertragsarzt seine vertragsärztliche Tätigkeit am Ort der Niederlassung bzw. lässt sich dann an dem zugelassenen Ort nieder, wenn er den ersten Patienten im Rahmen seiner vertragsärztlichen Tätigkeit behandelt. Ob er einen Patienten im Rahmen seiner vertragsärztlichen Tätigkeit behandelt hat, ergibt sich – aufgrund des bereits dargestellten Rechts eines Vertragsarztes die erbrachten Leistungen über die KVB abzurechnen – daraus, ob diese Behandlung dann auch mit der gesetzlichen Krankenversicherung abgerechnet wurde.
Der Kläger hat in der mündlichen Verhandlung durch seinen Klägerbevollmächtigten insoweit einräumen lassen, dass die seitens des Beklagten mehrmals erfolglos angeforderte formlose Bestätigung der Kassenärztlichen Vereinigung Bayerns über den Zeitpunkt der Niederlassung nicht erteilt wurde, da die Behandlungen vor dem 9. Mai 2016 über die KVB abgerechnet worden seien.
Dass für den Beklagten in ständiger Verwaltungspraxis auf Basis der einschlägigen Richtlinien zur Bestimmung des Maßnahmebeginns letztlich regelmäßig die Aufnahme der vertragsärztlichen Tätigkeit maßgeblich ist und nicht die Eröffnung der Praxisräume und der Behandlungsmöglichkeiten für jedermann, kann auch der Nr. 3.4 des Zuwendungsbescheids vom 13. Juli 2017 (Bl. 107 der Behördenakte) entnommen werden, da dort der Nachweis der Aufnahme der ärztlichen Tätigkeit durch Vorlage geeigneter Unterlagen z.B. Arztregisterauszug oder formlose Bestätigung der Kassenärztlichen Vereinigung Bayern gefordert wird. Der Beklagte stellt folglich entscheidend, da insbesondere ein Nachweis durch eine formlose Bestätigung der Kassenärztlichen Vereinigung möglich für den Zeitpunkt des Maßnahmebeginns ist und diese nur erteilt wird, wenn noch keine Abrechnungen vorgenommen wurden, auf die Aufnahme der vertragsärztlichen Tätigkeit ab und nicht, wann die Praxis offiziell für den Publikumsverkehr eröffnet wurde, oder auf das Datum des Beginns von Arbeitsverträgen, denn andernfalls hätte der Beklagte dann von vorneherein solche Unterlagen angefordert. Auch hätte die KVB bei einer Handhabung, wie der Kläger sie vorgetragen hat, keinen Grund gehabt, die formlose Bestätigung nicht zu erteilen.
Insbesondere ist auch dem klägerischen Einwand, bei den Behandlungen habe es sich, um bloße Gefälligkeiten für Kollegen, Mitarbeitern und Freunde gehandelt, entgegenzuhalten, dass er diese erbrachten Leistungen tatsächlich über die KVB abgerechnet hat, folglich sein Honorar erhielt und diese Abrechnung ohne die Zulassung für seinen bestimmten Vertragsarztsitz nicht hätte vornehmen können, auch nicht für Freunde, Mitarbeiter und Kollegen.
Eine weitere Verletzung der klägerischen Pflichten durch die verspätete Mitteilung des Übergangs von der Einzelpraxis zu einer Berufsausübungsgemeinschaft zum 1. Juli 2016 für sich alleine hätte wohl nicht zur Rücknahme des ganzen Rücknahmebescheids geführt. Dies kann jedoch dahin stehen, da die vollständige Rücknahme, insbesondere in der Begründung des Rücknahmebescheids, letztlich nur auf den vorzeitigen Maßnahmebeginn gestützt wird, der den Zuwendungsbescheid vom 13. Juli 2016 vollständig rechtswidrig macht.
Der rechtswidrige Zuwendungsbescheid vom 16. Juli 2016 konnte auch ohne Verstoß gegen Vertrauensschutzgesichtspunkte (Art. 48 Abs. 1 Satz 2 und Art. 48 Abs. 2 BayVwVfG) von der Regierung von Unterfranken zurück-genommen werden.
Der Kläger kann sich nicht auf Vertrauen berufen, weil er die Zuwendung durch Angaben erwirkt hat, die in wesentlicher Beziehung unrichtig oder unvollständig waren (Art. 48 Abs. 2 Satz 3 Nr. 2 BayVwVfG). Der Kläger hat am 22. Februar 2016 zu den gemachten Angaben im Antragsformular (Bl. 19 der Behördenakte) ausdrücklich – in der Erklärung A – erklärt, dass mit der Niederlassung noch nicht begonnen wurde und auch nicht vor der durch die Bewilligungsbehörde erteilten Erlaubnis zum „Vorzeitigen Maßnahmebeginn“ begonnen wird. Wie sich bereits aus den vorangehenden Ausführungen ergibt, hatte der Kläger aber vor dem 9. Mai 2016, für den die Erlaubnis des vorzeitigen Maßnahmebeginns erteilt worden war, mit der Niederlassung begonnen. Ein Verschulden des Klägers hingegen ist nicht Voraussetzung für den Ausschluss des Vertrauensschutzes nach Art. 48 Abs. 2 Satz 3 Nr. 2 BayVwVfG (Kopp/Ramsauer, VwVfG, 17. Aufl. 2016, § 48 Rn. 119).
Das Vertrauen des Klägers ist auch sonst nicht schutzwürdig, selbst wenn er die Fördermittel bei seinen Vermögensdispositionen miteinbezogen hat (vgl. Art. 48 Abs. 2 Satz 2 BayVwVfG). Denn dem Hinweis der Klägerseite, dass der Kläger davon ausgegangen sei, dass maßgebliches Datum der Tag der Praxiseröffnung sei und nicht der Tag der ersten vertragsärztlichen Abrechnung und dies auch so im Antrag gestanden habe, ist entgegenzuhalten, dass der Kläger sich vorwerfen lassen muss, dass ihm als Arzt, der eine eigene Praxis eröffnen wollte und eröffnet hat, bewusst gewesen sein musste, dass er zur Abrechnung der Behandlungen im April 2016 erst aufgrund seiner Zulassung als Vertragsarzt berechtigt war. Zumindest hätten ihm dann Zweifel kommen müssen, ob dies nicht bereits erste Handlungen, die einen Maßnahmebeginn darstellen, hätten sein können. Sollte er sich bezüglich der konkreten Handlung, die den Beginn der Maßnahme einleitet, unsicher gewesen sein, insbesondere, ob die Behandlung und deren Abrechnung von Freunden, Mitarbeitern und Kollegen erfasst werden, hätte er sich bei der Behörde erkundigen können. Denn es widerspricht jeglicher Lebenserfahrung, dass einem Arzt, der dabei ist, eine Praxis als Vertragsarzt aufzubauen, und eine entsprechende Zulassung erhalten hat, keinerlei Zweifel kommen, ob er mit dieser Behandlung und Abrechnung im Rahmen seiner Zulassung als Vertragsarzt nicht bereits schon seine vertragsärztliche Tätigkeit begonnen hat.
Zwar mag es zutreffen, dass auf Seite 4 des Antragsformulars (Bl. 10 der Behördenakte) das „Datum der Praxiseröffnung“ einzutragen war, jedoch ergibt sich alleine aus dem Begriff der Praxiseröffnung, auch noch keine konkreten Anhaltspunkte nach welchen konkreten Kriterien die Praxiseröffnung selbst zu bestimmen ist (s.o.). Darüber hinaus hat der Kläger auch auf Seite 6 des Antragsformulars (Bl. 8 der Behördenakte) erklärt, dass eine beglaubigte Kopie der zulassungsrechtlichen Entscheidung über die „vertragsärztliche Tätigkeit ab dem 9. Mai 2016“ dem Antrag beiliegt. Auch hieraus hätte der Kläger die Verbindung des Maßnahmebeginns der Niederlassung mit der Aufnahme der „vertragsärztlichen“ Tätigkeit erkennen können oder zumindest, wie bereits ausgeführt, sich nochmals beim LGL erkundigen können. Ebenfalls hat der Kläger erklärt auf Seite 6 des Antragsformulars, dass er die aktuelle RL zur Kenntnis genommen habe. Auch hieraus ergibt sich, wie bereits ausgeführt, die untrennbare Verbindung zur vertragsärztlichen Tätigkeit.
Das LGL hat schließlich auch ermessensfehlerfrei von seiner Rücknahmemöglichkeit Gebrauch gemacht. Das Gericht hat insoweit nur zu überprüfen, ob die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten sind oder vom Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht ist (§ 114 Satz 1 VwGO). Das LGL konnte die Ermessenserwägung auch noch im verwaltungsgerichtlichen Verfahren ergänzen (§ 114 Satz 2 VwGO). Dies hat es in seiner Stellungnahme im Schreiben vom 7. November 2017 getan. Die angeführten Ermessenserwägungen des LGL – die haushaltsrechtlichen Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit gemäß Art. 7 BayHO würden in diesem Regelfall das Interesse des Begünstigten, die Leistung behalten zu dürfen, überwiegen – sind nicht zu beanstanden. Die Ermessensausübung deckt sich mit der Verwaltungspraxis des Beklagten. Ermessensfehler sind nicht ersichtlich.
Zudem ist nach Art. 48 Abs. 2 Satz 4 BayVwVfG in den Fällen des Satzes 3 der Verwaltungsakt in der Regel mit Wirkung für die Vergangenheit zurück-zunehmen. Demnach entfällt nicht nur die Schutzwürdigkeit des Vertrauens, sondern es erfolgt zudem eine Ermessensreduzierung. Anders wäre es nur bei einem atypischen Ausnahmefall (vgl. Kopp, VwVfG, 18. Aufl. 2017, § 48 Rn. 127b und 127c). Für einen solchen atypischen Ausnahmefall ist nichts ersichtlich. Vielmehr hat der Beklagte plausibel darauf hingewiesen, dass der Grundsatz der Wirtschaftlichkeit und der Sparsamkeit der Haushaltsführung für die Rücknahme spricht.
Da auch sonst keine Mängel des streitgegenständlichen Bescheides ersichtlich sind, war die Klage in vollem Umfang abzuweisen.
Demnach war die Klage mit der der Kostenentscheidung nach § 154 Abs. 1 VwGO abzulehnen. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11, § 711 ZPO.
