Verwaltungsgericht München Beschluss, 14. Okt. 2014 - 11 E 14.3905

I.

Der Verwaltungsrechtsweg ist nicht eröffnet.

II.

Die Rechtsstreitigkeiten werden an das zuständige Landgericht München II verwiesen.

I.

Die Antragsteller und Kläger (im Folgenden Kläger) machen gegen die beklagte Gemeinde einen Anspruch auf Überlassung eines Baugrundstücks geltend.

Mit Schreiben jeweils vom 1. September 2014 erhoben die Kläger Klage, bislang noch ohne Klageantrag und ohne Klagebegründung, und stellten einen als Antrag nach § 123 VwGO bezeichneten Antrag im einstweiligen Rechtsschutz und zwar

1. Die Antragsgegnerin und Beklagte (im Folgenden Beklagte) wird verpflichtet einstweilen das Grundstück mit der Kennzeichnung „G“ im Planbereich des Bebauungsplans „Westlich der ....straße“ in ... bis zum rechtskräftigen Abschluss des Hauptsache- bzw. Klageverfahrens nicht zu veräußern.

2. Hilfsweise zu 1., soweit das Grundstück mit der Kennzeichnung „G“ bereits veräußert sein sollte, wird die Beklagte verpflichtet, einstweilen nicht die Grundstücke mit der Kennzeichnung „K“, „A“ und „L“ im Planbereich des Bebauungsplans „Westlich der ...straße“ in ... zu veräußern.“

Zur Begründung führen die Kläger aus, sie hätten sich auf eine entsprechende Ausschreibung im Gemeindeblatt der Beklagten vom Dezember 2013 um ein Baugrundstück im Baugebiet „Westlich der ...straße“ beworben. Hierauf hätten sie mit Schreiben vom 27. März 2014 die Mitteilung bekommen, dass der Gemeinderat der Beklagten beschlossen habe, ihnen ein Baugrundstück anzubieten. Es habe sich um vier noch verfügbare Grundstücke gehandelt, jeweils gekennzeichnet mit dem Buchstaben „G“, „K“, „A“ und „L“. In weiteren Gesprächen mit dem damaligen Bürgermeister der Beklagten hätten sich die Kläger letztlich für das Grundstück „G“ entschieden. Hierbei sei auch darauf hingewiesen worden, dass diese Grundstücke gerade nicht (mehr) einer Einheimischenbindung unterlägen. Alle einheimischen Bewerber hätten jeweils ein Grundstück erhalten, so dass die noch verbliebenen vier Grundstücke nach Mitteilung des Bürgermeisters an andere Bewerber vergeben werden könnten. In der Folge hätten die Kläger am 30. April 2014 eine Kopie des Bebauungsplans und einen entsprechenden Kaufvertragsentwurf (dort wurde ein Quadratmeterpreis in Höhe von 220,- Euro angesetzt zzgl. einer Erschließungskostenvorauszahlung in Höhe von 50,- Euro/qm) erhalten.

Mit weiteren Schreiben vom 14. Juli 2014 sei den Klägern daraufhin mitgeteilt worden, dass entgegen der Mitteilung von März 2014 im Baugebiet alle Bauplätze vergeben seien und momentan die Gemeinde keine weiteren Grundstücke verkaufe.

In einem weiteren Schreiben vom 22. Juli 2014 hätte die Beklagte mitgeteilt, dass der Gemeinderat am ... Mai 2014 beschlossen habe, das Grundstück „G“ an eine andere Familie als die Kläger zu vergeben. Den Klägern stehe ein Anordnungsanspruch zur Seite. Dies ergebe sich aus dem Schreiben vom März 2014, mit dem die Kläger über ihre Berücksichtigung bei der Grundstücksvergabe unterrichtet worden seien. Das sei anschließend durch Zuteilung einer Parzelle konkretisiert worden. Insoweit handele es sich um eine Vergabeentscheidung in Form eines Verwaltungsakts im Sinne von Art. 35 Satz 1 des Bayerischen Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVfG). Solange dieser begünstigende Verwaltungsakt Rechtswirkung entfalte, vermittle er den Klägern einen Rechtsanspruch auf Überlassung eines Grundstücks, der im Wege der einstweiligen Anordnung gegen die von der Beklagten erwogene anderweitige Veräußerung sicherungsfähig sei. Dieser Anspruch bestehe weiterhin. Daran könnten auch die weiteren Mitteilungen nichts ändern. Dieses ergebe sich bereits daraus, dass die Kläger diese Mitteilung angefochten hätten und eine abschließende Entscheidung darüber noch ausstehe. Im Übrigen wird auf das Schreiben vom 1. September 2014 Bezug genommen.

Mit Schreiben vom 5. September 2014 erwiderten die Bevollmächtigten der Beklagten und beantragten,

Antragsablehnung

bzw. mit Schreiben vom 22. September 2014

Klageabweisung.

Zur Begründung wurde mit Schriftsatz vom 10. September 2014 ausgeführt, die Kläger trügen im „Widerspruchsschreiben“ vom 16. Juli 2014 (Bl. 18 der Behördenakten) vor:

„Unsererseits besteht kein Kaufinteresse an einem weiteren Grundstück. Wir möchten lediglich das uns bereits zugesicherte Grundstück kaufen. Das Grundstück trägt im mir vorliegenden Bebauungsplan die vorläufige Bezeichnung „G“.

Aus dieser Aussage gehe klar hervor, dass die Kläger im Hinblick auf den hilfsweisen Anordnungsantrag vom 1. September 2014 betreffend die Grundstücke „K“, „A“ und „L“ schon gar kein Rechtsschutzbedürfnis besäßen. Dies ungeachtet des Umstandes, dass der „Widerspruch“ vom 16. Juli 2014 ausweislich der Nr. 4 des vorbenannten Schreibens ausschließlich durch den Kläger, u. a. auch nur durch ihn unterschrieben, nicht aber durch die Klägerin, erhoben worden sei. Das verfahrensgegenständliche Grundstück mit der Bezeichnung „G“ sei mit notariellem Kaufvertrag vom 26. August 2014 (Beurkundungsdatum) verkauft worden. Der Verkauf sei nicht im Rahmen der Vergabe von Grundstücken an Einheimische erfolgt. Der Verkauf der Grundstücke „A“ und „G“ an Bewerber, die nicht dem Einheimischenmodell unterliegen, sei durch den Gemeinderat bereits in der Sitzung vom ... Februar 2014 beschlossen worden. Wie im Antragsschriftsatz eingeräumt werde, sei dieser Umstand den Klägern gegenüber auch durch Gemeindevertreter kommuniziert worden.

Der Eilantrag habe das Ziel, zivilrechtliche Entscheidungen der Beklagten betreffend den Verkauf und die Veräußerung von Grundstücken aus dem Gemeindevermögen „einstweilen“ zu unterbinden. Dieser Antrag könne keinen Erfolg haben. Der Antrag sei bereits unzulässig. Es sei auch kein Anordnungsgrund erkennbar. Im Übrigen wird auf den Schriftsatz Bezug genommen.

Mit Schreiben vom 17. September 2014 legten die Bevollmächtigten der Beklagten entsprechend der Aufforderung des Gerichts die anonymisierte Fassung eines im fraglichen Bebauungsplanumgriff im Rahmen eines sog. Einheimischenmodells abgeschlossenen notariellen Kaufvertrags vor. Aus diesem geht hervor, dass im Rahmen des Einheimischenmodells der Quadratmeterpreis in Höhe von 100,- Euro angesetzt werde. Darüber hinaus eine Erschließungskostenvorauszahlung in Höhe von 50,- Euro/qm mit einer in der Anlage dargestellten Aufteilung nach Straßenerschließung, Abwasserbeseitigung und Wasserversorgung. Mit Schreiben der Bevollmächtigten der Beklagten vom 18. September 2014 wurde entsprechend der Aufforderung des Gerichts der Bebauungsplan „Westlich der ...straße“ in ..., Gemeinde ..., vorgelegt.

Hierauf replizierte der Bevollmächtigte der Kläger mit Schriftsatz vom 18. September 2014, auf den Bezug genommen wird.

Das Gericht hörte die Beteiligten zur beabsichtigten Verweisung des Rechtsstreits in den Zivilrechtsweg an. Hierauf äußerte sich der Bevollmächtigte der Kläger mit Schreiben vom 23. September 2014. Es bestünde kein Einverständnis mit einer Verweisung des Rechtsstreits an das Zivilgericht. Es gehe vorliegend um das „ob“ der Vergabe eines gemeindeeigenen Grundstücks, nicht um das „wie“. Damit sei die vorliegende Streitigkeit öffentlich-rechtlicher Natur und dem Verwaltungsgericht zugewiesen und nicht dem Zivilgericht. Insoweit werde auf maßgelbliche Rechtsprechung verwiesen. Im Übrigen wird auf den Schriftsatz Bezug genommen.

Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf den Inhalt der Gerichtsakten im Eil- und Klageverfahren sowie auf die vorgelegten Verwaltungsvorgänge einschließlich Planunterlagen der Beklagten Bezug genommen.

II.

Für das Rechtsschutzbegehren der Kläger, sowohl im Eil- wie auch im Hauptsacheverfahren, ist der Rechtsweg zu den Verwaltungsgerichten nicht eröffnet, § 40 Abs. 1 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO).

Die für das Rechtsschutzbegehren in Betracht kommenden Anspruchsgrundlagen sind nicht dem öffentlichen Recht zuzurechnen. Ein Grundstücksgeschäft, das eine Gemeinde als Eigentümerin des Grundstücks tätigt, ohne hoheitlich tätig zu werden, ist zweifelsfrei privatrechtlich zu qualifizieren. Als Eigentümerin kann die Gemeinde grundsätzlich frei darüber entscheiden, ob und an welchen Interessenten sie ein Grundstück verkauft. Die Tatsache, dass eine Gemeinde ein Träger öffentlicher Verwaltung ist und kommunale Beschlussgremien eingeschaltet sind, ändert am Rechtscharakter des Grundstücksgeschäftes als privatrechtliches Geschäft nichts (BGH, B. v. 19.9.2012 - V ZB 86/12 -, NJW 2012, 3654 = NVwZ 2013, 96 = juris Rn. 7; OVG Nordrhein-Westfalen, B. v. 30.6.2000 - 21 E 472/00 -, juris Rn. 17; VG Augsburg, B. v. 19.10.2011 - Au 7 E 11.1149 -, juris Rn. 4; VG München, B. v. 16.9.2013 - M 9 K 13.910 -, unveröffentlicht).

Soweit der Bevollmächtigte des Klägers - zusammengefasst - vorträgt, eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit nach § 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO läge vor, da die beklagte Gemeinde eine öffentlich-rechtliche Vergabeentscheidung per Verwaltungsakt gemäß Art. 35 Satz 1 BayVwVfG getroffen (oder ggf. eine Zusicherung i. S. v. Art. 38 Abs. 1 BayVwVfG abgegeben) habe und eine Vergabe im Rahmen eines öffentlich-rechtlichen Baulandvergabemodells vorgenommen habe bzw. dass ein sog. Einheimischenmodell vorläge, trifft dies nicht zu.

Nach Aktenlage besteht für das Baugebiet ein Bebauungsplan. Die Gemeinde ist Eigentümerin der Baugrundstücke. Die Vergabe erfolgt durch den Gemeinderat. Zwar wurden einige Grundstücke im Rahmen eines Einheimischenmodells im Sinne des § 11 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 BauGB vergeben.

Das gilt aber nach Aktenlage gerade nicht für die Grundstücke, auf deren Erwerb die Kläger behaupten, einen Anspruch zu haben.

Die „Ausschreibung“ der fraglichen Bauplätze im Gemeindeblatt „Gemeinde-...“ (Bl. 3 der Behördenakten) ruft ausdrücklich nicht nur zur Bewerbung von Bauwilligen auf, welche die Kriterien des Einheimischenmodells erfüllen, sondern auch von Bewerbern, die diese Kriterien nicht erfüllen. Sonst hätten sich die Kläger, welche die Richtlinien (Bl. 7-10 der Behördenakten) nicht erfüllen (die Kläger sind bereits wegen Nr. 1 der Vergaberichtlinien nicht berechtigt, vgl. das Schreiben der Kläger vom 9.1.2014), nicht bewerben können. Der Gemeinderat der Beklagten hat in seiner Sitzung vom ... Januar 2014 (Bl. 11 der Behördenakten) folgerichtig festgestellt, dass der Antrag bei den Bewerbern für frei verkäufliche Grundstücke mit aufgenommen wird. Ebenso folgerichtig wurde in den Sitzungen des Gemeinderats der Beklagten am ... Februar 2014 (Bl. 12 der Behördenakten) bzw. vom ... Mai 2014 (Bl. 16 der Behördenakten) jedenfalls für zwei der fraglichen Grundstücke beschlossen, an Bewerber zu vergeben, die nicht dem Einheimischenmodell unterliegen. Bereits daraus kann hinreichend sicher der Schluss gezogen werden, dass die sowohl bezüglich des Haupt- wie auch des Hilfsantrags im einstweiligen Rechtsschutz streitgegenständlichen Grundstücke nicht als öffentlich-rechtlich zu vergebende Grundstücke im Rahmen eines Einheimischenmodells, sondern als frei verkäufliche und damit dem Regime des Zivilrechts unterfallende Grundstücke der Beklagten behandelt werden.

Weiter spricht hierfür noch, dass die fraglichen Grundstücke nicht zum subventionierten Einheimischenpreis, sondern teurer angeboten werden: Während die nach den Einheimischen-Richtlinien vergebenen Grundstücke für einen Quadratmeter-Preis von EUR 100 (zzgl. Erschließungskosten i. H. v. EUR 50/qm2) verkauft wurden (vgl. den vom Bevollmächtigten der Beklagten mit Schriftsatz vom 17.9.2014 vorgelegten Kaufvertrag), wurde den Klägern ein Quadratmeterpreis von EUR 220 (zzgl. Erschließungskosten i. H. v. EUR 50/qm2) angeboten. Dass wohl alle vier fraglichen Grundstücke nicht zum subventionierten Einheimischenpreis, sondern zum höheren „freiverkäuflichen“ Preis angeboten wurden/werden, ergibt sich auch aus dem Übersichtsplan (Bl. 14 der Behördenakten) zum Bebauungsplan, der den Klägern vom damaligen Ersten Bürgermeister als Anlage zum Schreiben vom 27. März 2014 zur Verfügung gestellt wurde und in den für alle vier Grundstücke die Preise eingezeichnet sind; rechnerisch entsprechen die eingetragenen Gesamtpreise nicht dem subventionierten, sondern dem höheren „freiverkäuflichen“ Grundstückspreis.

Keine Rolle spielt dabei für die hier zu entscheidende Frage, ob die fraglichen Grundstücke im Einheimischenmodell vergeben werden oder nicht, die Frage, ob die „Richtlinien für die Vergabe von Baugrundstücken an Einheimische für den Bereich des Bebauungsplans „Westlich der ...straße“ in ..., Ortsteil ...“ der Beklagten wirksam, insbesondere mit höherrangigem Recht vereinbar sind (vgl. insbesondere EuGH, U. v. 8.5.2013 - C-197/11 und C-203/11 -, DVBl. 2013, 1041 = BayVBl. 2014, 203). Die Kläger machen nämlich mit den vorliegenden Rechtsbehelfen gerade nicht geltend, dass sie deswegen einen Anspruch auf die Vergabe eines Baugrundstücks hätten, weil sie die in den Richtlinien der Beklagten niedergelegten Kriterien erfüllen, weil die Maßgaben, die zu ihrem Ausschluss führen, unwirksam sind, sondern sie machen unabhängig davon einen Anspruch auf Übertragung eines Grundstücks geltend. Der Antrag im Eilverfahren - im Klageverfahren ist bislang kein Antrag gestellt - bezieht sich gerade nicht auf Grundstücke, die im Einheimischenmodell vergeben wurden.

Auch aus dem Bebauungsplan einschließlich dessen Begründung ergibt sich nichts, was der freihändigen zivilrechtlichen Veräußerung von Grundstücken durch die Gemeinde entgegensteht.

Da die Entscheidung über den Verkauf der streitgegenständlichen Grundstücke nicht öffentlich-rechtlich zu qualifizieren ist, liegt insoweit keine Vergabeentscheidung durch Verwaltungsakt im Sinne von Art. 35 Satz 1 BayVwVfG vor, da es bereits an dem Merkmal „auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts“ fehlt.

Das Schreiben des damaligen Ersten Bürgermeisters vom 27. März 2014, in dem kein bestimmtes Grundstück bezeichnet war, ist demzufolge keine Zusicherung im Sinne von Art. 38 Abs. 1 BayVwVfG, weil damit nicht der Erlass eines Verwaltungsakts zugesagt wird, sondern lediglich zivilrechtlich - in welcher Weise und mit welcher Rechtsqualität genau, ist nicht Sache des Verwaltungsgerichts - eine Erwerbsmöglichkeit in Ansehung eines im Eigentum der Beklagten stehenden Grundstücks in Aussicht gestellt wird oder ggf. aufgefordert wird, ein Angebot bezogen auf ein konkretes Grundstücks abzugeben.

Aus dem Umstand, dass der Gemeinderat der Beklagten beschlossen hat, jedenfalls die Grundstücke „A“ und „G“ an Bewerber, die nicht dem Einheimischenmodell unterliegen, zu vergeben und dabei Familien mit Kindern zu bevorzugen (Niederschrift über die 63. Nichtöffentliche Sitzung des Gemeinderats ... am ... 2014, Bl. 12 der Behördenakten), folgt nicht, dass es sich dabei um einen - verkürzten - Kriterienkatalog im Sinne von Vergaberichtlinien über die Zuteilung im Rahmen eines Einheimischemodells bzw. um eine öffentlich-rechtliche Vergabeentscheidung handelt. Denn dafür weist die bloße Beschränkung auf Familien mit Kindern eine zu große Abweichung von sonstigen Vergaberichtlinien für Einheimischenmodelle auf, die in aller Regel wesentlich mehr und detailliertere Maßgaben zum potentiellen Käuferkreis, einer Subventionierung Ortsansässiger, die Wohnbauförderung von Gemeindebürgern usw. enthalten. Unabhängig davon stellt diese Maßgabe schon deswegen keinen - verkürzten - Kriterienkatalog dar, weil diese Maßgabe ausweislich des Beschlusswortlauts nicht zwingend ist. Schließlich ändert dies auch deswegen nichts daran, dass dies eine freihändige Vergabe ist, weil nicht der subventionierte, sondern der höhere Grundstückspreis verlangt wurde. Es ist einer Gemeinde auch nicht schlechthin verboten, eine Verkaufsentscheidung u. a. anhand eines solchen Kriteriums zu treffen, insbesondere wenn es sich um eine zivilrechtlich zu beurteilende Angelegenheit handelt.

Hoheitliche Zwecke ergeben sich demzufolge daraus nicht.

Auch die vom Klägerbevollmächtigten angeführten Gerichtsentscheidungen rechtfertigen keine andere Beurteilung. Diese Entscheidungen bestätigen im Gegenteil, dass eine öffentlich-rechtliche Bindung nur unter Umständen angenommen werden kann, die hier gerade nicht zutreffen:

- Eine bevorzugte Veräußerung gemeindlicher Grundstücke an ortsansässige Gewerbetreibende (OVG Rheinland-Pfalz, B. v. 1.9.1992 - 7 E 11459/92 -, NVwZ 1993, 381) liegt hier nicht vor.

- Ebenso liegt eine Vergabe gemeindlicher Baugrundstücke im Rahmen eines Einheimischenmodells (VG München, U. v. 27.2.1996 - M 1 K 95.174 -, BayVBl. 1997, 533) wie oben gezeigt nicht vor.

- Schließlich liegt hier auch gerade keine Veräußerung gemeindeeigener Grundstücke nach Maßgabe von Vergabekriterien, die im öffentlichen Interesse u. a. die Förderung eines bestimmten Personenkreises durch die Gewährung eines nach Kinderzahl gestaffelten Nachlasses auf den Kaufpreis vorsehen (OVG Nordrhein-Westfalen, B. v. 30.6.2000 - 21 E 472/00 -, NJW 2001, 81 = NWVBl. 2001, 19 = juris Rn. 25) vor; auch soweit die Beklagte bevorzugt an Familien mit Kindern verkauft, ist damit doch kein Preisnachlass verbunden. Der Subventionscharakter, auf den sich die vom Klägerbevollmächtigten zitierte Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts Nordrhein-Westfalen gerade bezieht, liegt hier nicht vor.

Letztlich räumt der Klägerbevollmächtigte selbst ein, dass hier keine öffentlich-rechtliche Vergabeentscheidung vorliegt, wenn er ausführt (Schriftsatz vom 23.9.2014, dort S. 2 vorletzter Absatz):

„Im Übrigen möge die Antragsgegnerin diejenigen Kaufverträge vorlegen, die die streitbefangenen Grundstücke betreffen. Das ist bei den bisher vorgelegten Unterlagen nicht nachgewiesen. Darauf kommt es auch entscheidungserheblich nicht [sic!] an, da die den Antragstellern angebotenen Grundstücke sämtlich nicht [Hervorherbung im Original] einer Einheimischenbindung unterlagen.“

Nach alledem hat die Entscheidung über die Veräußerung der gemeindeeigenen Grundstücke, auf die sich die beiden streitgegenständlichen Verfahren beziehen, keinen öffentlichen-rechtlichen Charakter.

Der Rechtsstreit war an das zuständige Landgericht München II zu verweisen, § 17 a Abs. 2 Satz 1 GVG. Die Verweisung ist nach herrschender Meinung auch in Verfahren des gerichtlichen Eilverfahrens vorzunehmen, §§ 17 bis 17b GVG und insbesondere § 17 a Abs. 2 GVG sind für das gerichtliche Eilverfahren jedenfalls entsprechend anwendbar (BVerwG, B. v. 15.11.2000 - 3 B 10/00 -, juris Rn. 4; Rennert in: Eyermann, VwGO, 14. Auflage, § 41 Rn. 3 m. w. N.).

Die Entscheidung erfolgt auch im Falle des Hauptsacheverfahrens durch Beschluss ohne die Mitwirkung ehrenamtlicher Richter (BVerwG, B. v. 17.3.2009 - 1 WB 77/08 -NVwZ-RR 2009, 541) und kann ohne mündliche Verhandlung ergehen, § 17 a Abs. 4 Satz 1 GVG, wovon hier Gebrauch gemacht wird. Die Anhörung der Beteiligten gemäß § 17 a Abs. 2 Satz 1 GVG ist erfolgt, beide Seiten haben sich geäußert.

Eine Kostenentscheidung ist nicht zu treffen, § 17 b Abs. 2 Satz 1 GVG, ebenso keine Streitwertfestsetzung (VGH Baden-Württemberg, B. v. 31.7.1991 - 5 S 1874/91 -, juris Rn. 2).