Verwaltungsgericht Bayreuth Urteil, 27. Sept. 2016 - B 5 K 15.982

27.09.2016

Gericht

Verwaltungsgericht Bayreuth

Tenor

1. Die Klage wird abgewiesen.

2. Die Kläger tragen die Kosten des Verfahrens.

3. Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar.

Tatbestand

Die Kläger sind die Vertreter eines Bürgerbegehrens i. S. d. Art. 18a Abs. 4 Satz 1 der Gemeindeordnung (GO) und begehren, dieses Bürgerbegehren für zulässig zu erklären.

1. Die Beklagte ist als Gesellschafterin an der Projektgesellschaft Verkehrslandeplatz … mbH beteiligt. Gegenstand des Unternehmens ist nach § 2 Abs. 1 der Gesellschaftssatzung die Erwirkung der notwendigen Genehmigungen sowie die Errichtung und der Betrieb eines Verkehrslandeplatzes für die Planungsregion O.-West am Standort M., der insbesondere der Entwicklung der gewerblichen Wirtschaft im Bezirk der Industrie- und Handelskammer zu … dienen soll. § 12 Abs. 1 der Gesellschaftssatzung sieht vor, dass eine Kündigung der Gesellschaft von jedem Gesellschafter unter Einhaltung einer Kündigungsfrist von sechs Monaten zum Ende des Kalenderjahres, aber erstmals zum 31. Dezember 2025 erfolgen kann.

Mit Schreiben vom 5. Oktober 2015 reichten die Kläger bei der Beklagten ein Bürgerbegehren samt 273 Unterschriftslisten mit folgender Fragestellung ein:

„Sind Sie dafür, dass die Stadt …

1. unverzüglich aus der Projektgesellschaft Verkehrslandeplatz … mbH für den Neubau eines Verkehrslandeplatzes (VLP) im Landkreis austritt und jegliche finanzielle Leistungen, auch Bürgschaften, zugunsten einer derartigen Gesellschaft unterlässt und

2. den VLP B. ertüchtigt, so dass der Sport- und Werksflugverkehr dort weiterhin möglich bleibt, und dass die Betriebserlaubnis für das Instrumenten-Flug-Verfahren über das Jahr 2019 hinaus weiter erteilt werden kann.“

Auf den Unterschriftslisten war folgende Begründung angegeben:

„Der Verkehrslandeplatz B. ist ein wichtiger Wirtschaftsfaktor für die Stadt …, da er einerseits regelmäßig von vielen Flugtouristen frequentiert wird und andererseits den Werkflugverkehr von Firmen aus Stadt und Landkreis ... sicherstellt. Der Weiterbestand der B. über das Jahr 2019 hinaus ist akut gefährdet, so lange die Stadt … Gesellschafterin einer Projektgesellschaft bleibt, die in M. einen VLP-Neubau will. Wenn die Stadt ... per Bürgerentscheid zum Ausstieg aus der Projektgesellschaft des VLP gezwungen wird, kann das den Neubau im Landkreis verhindern und ... könnte seinen Traditionsflugplatz auf der B. behalten! Der … Stadtrat ist bereit, mehrere Millionen Euro zu investieren, um den lokalen Firmen auch weiterhin einen wetterunabhängigen Werkflugverkehr zu ermöglichen. Anstatt dies gegen den erklärten Willen der Bürger im Landkreis zu tun, sollten diese Millionen nach ... in die Ertüchtigung der B. fließen! Mehrere Gutachten gehen davon aus, dass zum Erhalt der Instrumentenflug-Betriebsgenehmigung auf der B. Investitionen zwischen ca. 0,5 Mio. Euro und 5,5 Mio. Euro notwendig wären, was im Höchstfall nur ca. ein Sechstel der Bausumme für einen Neubau im Landkreis bedeutet.“

Nach der Überprüfung der Unterschriftslisten teilte die Beklagte den Klägern am 12. Oktober 2015 mit, dass nach Auswertung der ersten 225 Unterschriftenlisten mindestens 2.319 gültige Eintragungen und damit mehr als die erforderlichen 2.294 gültigen Unterschriften (7% von 32.765 Bürgern am Tag der Einreichung) vorlägen.

In seiner Sitzung vom 22. Oktober 2015 beschloss der Stadtrat der Beklagten mit 27 zu 5 Stimmen, das Bürgerbegehren für unzulässig zu erklären. Die Klägerin zu 1 und der Kläger zu 2, die beide Mitglieder des Stadtrates der Beklagten sind, wirkten an der Beratung und Abstimmung nicht mit. Mit Bescheid vom 17. November 2015 entschied die Beklagte, das streitgegenständliche Bürgerbegehren als unzulässig zurückzuweisen und den beantragten Bürgerentscheid nicht durchzuführen.

Die zweite Frage sei bereits weder inhaltlich bestimmt genug noch besitze sie Entscheidungscharakter. Es sei nicht zulässig, mittels eines Bürgerentscheides den Gemeinderat nur zur Beratung und Beschlussfassung anzuhalten. Gleiches gelte für Bürgerbegehren, denen keine rechtlichen Auswirkungen sondern lediglich eine politische Signalwirkung zukommen soll oder mit denen lediglich Vorgaben für eine noch vom Gemeinderat zu treffende Entscheidung gemacht werden sollen. Bei der Frage, ob die Beklagte den Verkehrslandeplatz B. ertüchtigt, sei nicht erkennbar, wie eine solche Ertüchtigung erfolgen solle. Die Begründung des Bürgerbegehrens spreche vielmehr von mehreren Gutachten, die hierfür Investitionen in Höhe von 0,5 Mio. € bis 5,5 Mio. € benennen. Insbesondere läge keine „konstruktive Handlungsalternative“, wie sie die Rechtsprechung fordere, vor. Solche Handlungsalternativen habe der Stadtrat zuvor mehrfach geprüft, Ergebnis sei aber gewesen, dass die B. nicht so ertüchtigt werden könne, um insbesondere den Werksflugverkehr im Instrumentenflugverfahren zukunftsfähig abbilden zu können. Letztlich sei die Frage darauf gerichtet, den Stadtrat aufzufordern, sich mit dem Thema Ertüchtigung der B. zu befassen und auf Grundlage von Gutachten eine Entscheidung zur Ertüchtigung herbeizuführen. Die gewählte Fragestellung decke eine unübersehbare Bandbreite von denkbaren Alternativen ab und gewährleiste keine hinreichend aussagekräftige Willensbildung. Von der Fragestellung könne allenfalls politische Signalwirkung ausgehen. Gleiches gelte für den zweiten Teil der zweiten Frage zur Betriebserlaubnis über 2019 hinaus. Hier könne der Stadtrat offensichtlich keine eigene Entscheidung treffen, da die Entscheidung über die Weiterführung des Instrumentenflugverfahrens nicht bei der Beklagten liege. Mit einer Entscheidung über die Ertüchtigung sei daher keineswegs gesichert, dass eine entsprechende Verlängerung der Betriebserlaubnis erteilt würde. Auch eine Auslegung dahingehend, dass die Beklagte sich für die Verlängerung der Erlaubnis einsetzen soll, sei nicht zielführend.

Nach derzeitigem Sach- und Erkenntnisstand sei der Antrag außerdem auf ein rechtlich unmögliches Ziel gerichtet. Seitens des Bundesverkehrsministeriums habe der damalige Staatssekretär festgestellt, dass die Ausnahmegenehmigung für den Verkehrslandeplatz B. zum 31. Dezember 2019 auslaufen werde, sollte bis zum 31. Juli 2010 kein Beschluss zum Einleiten eines Planfeststellungsverfahrens für einen neuen Verkehrslandeplatz vorgenommen werden. Nur wenn ein solcher Beschluss ergehe, könne eine Verlängerung bis zum Abschluss des Planfeststellungsverfahrens und der Fertigstellung des Baues erfolgen. Aus der Begründung des Antrages werde nicht deutlich, dass eine Verlängerung der luftverkehrsrechtlichen Betriebserlaubnis für das Instrumentenflugverfahren überhaupt erreicht werden könne.

Darüber hinaus verstoße die Kombination der beiden Fragen gegen das sogenannte Koppelungsverbot. Insoweit sei eine nur formale oder lockere inhaltliche Verknüpfung der beiden Teilfragen nicht ausreichend. Es bedürfe vielmehr einer Verbindung, bei der nach objektiver Beurteilung die Teilfragen oder -maßnahmen innerlich eng zusammenhängen und eine einheitlich abgrenzbare Materie bildeten. Auch bei wohlwollender Auslegung des Bürgerbegehrens könne hier nicht von einem solchen engen Zusammenhang ausgegangen werden. Beide Teilfragen bezögen sich auf unterschiedliche Inhalte, die nur durch das Bürgerbegehren in Zusammenhang gebracht würden. Zwar ergebe sich aus der Begründung des Bürgerbegehrens, dass ein werksflugtauglicher Verkehrslandeplatz in der Region erhalten bleiben solle. Dies führe aber nicht notwendig zu einem Zusammenhang zwischen den beiden Fragestellungen. Weder bedinge die Beteiligung der Beklagten an der Projektgesellschaft, dass die Ertüchtigung des Verkehrslandeplatzes B. ausgeschlossen sei noch führe der Austritt der Beklagten aus der Gesellschaft dazu, dass eine Ertüchtigung des Verkehrslandeplatzes B. ermöglicht werde. Damit fehle der notwendige sachliche Zusammenhang zwischen beiden Maßnahmen. Zudem nehme die Verbindung beider Fragen den Bürgern die Möglichkeit, über beide Fragen unabhängig voneinander zu entscheiden. Es sei außerdem nicht klar, ob und unter welchen Voraussetzungen der Verkehrslandeplatz B. so ertüchtigt beziehungsweise eine Verlängerung der Instrumentenfluggenehmigung erreicht werden könne. Es könne also im Ergebnis darauf hinauslaufen, dass die Beklagte zwar aus der Projektgesellschaft austrete, eine entsprechende Ertüchtigung des Verkehrslandeplatzes B. sich aber als nicht umsetzbar erweise.

Auch die Begründung des Bürgerbegehrens sei irreführend. Darin sei die Rede davon, dass zum Erhalt der Instrumentenfluggenehmigung für den Verkehrslandeplatz B. Investitionen zwischen 0,5 Mio. € und 5,5 Mio. € erforderlich seien. Dies werde aber nicht belegt; der Beklagten läge ein Gutachten vor, das eine wesentlich höhere Summe veranschlage. Darüber hinaus sei grundsätzlich offen, ob eine Verlängerung der Instrumentenflugerlaubnis, insbesondere im Hinblick auf natur- und denkmalschutzrechtliche Fragen überhaupt möglich sei. Es sei außerdem unzutreffend, dass der Weiterbestand des Verkehrslandeplatzes B. akut gefährdet sei, solange die Beklagte Gesellschafterin der Projektgesellschaft sei. Im Gegenteil habe der Planfeststellungsbeschluss des Luftamtes Nordbayern vom 26. August 2011 die Ausnahmegenehmigung für den Instrumentenflugverkehr am Verkehrslandeplatz B. davon abhängig gemacht, dass ein jährlicher Nachweis von Planungs- beziehungsweise Baufortschritten für den künftigen Landeplatz erbracht wird.

Das Bürgerbegehren ziele außerdem mit der ersten Fragestellung auf die Verletzung einer bestehenden vertraglichen Verpflichtung der Beklagten ab. Gemäß § 12 Abs. 1 der Gesellschaftssatzung könne eine Kündigung der Gesellschaft durch die Beklagte erstmals zum 31. Dezember 2025 erfolgen. Eine Auslegung der Fragestellung dahingehend, dass auch ein Austritt zum 31. Dezember 2025 einen „unverzüglichen“ Austritt darstelle, komme angesichts der Historie und des eigentlichen Ziels des Bürgerbegehrens, den Verkehrslandeplatz M. zu verhindern, nicht in Betracht. Der Bürgerentscheid stelle auch keinen wichtigen Grund für eine außerordentliche Kündigung dar, da er lediglich die Wirkung eines Stadtratsbeschlusses habe. Auch der Finanzierungsvertrag, der nach dem Austritt des Landkreises ... angepasst worden sei, sehe kein Kündigungsrecht vor. Es stelle aber einen Verstoß gegen diesen Finanzierungsvertrag dar, wie vom Bürgerbegehren gefordert, jegliche finanziellen Leistungen zugunsten der Projektgesellschaft zu unterlassen.

Der Bescheid wurde ausweislich der Postzustellungsurkunden der Klägerin zu 1 und dem Kläger zu 2 am 19. November 2015 und dem Kläger zu 3 am 20. November 2015 zugestellt.

Aus einer Beschlussvorlage vom 1. März 2016 für die Sitzungen des Verwaltungssenates am 14. März 2016 und des Stadtrates der Beklagten am 17. März 2016 ergibt sich, dass der Verkehrslandeplatz M. als Ersatz für den Verkehrslandeplatz B. vorgesehen sei und mit dem Planfeststellungsverfahren für den Neubau die Schließung des bestehenden Verkehrslandeplatz verbunden sei. Dessen Schließung sei zum Nachweis der Planrechtfertigung spätestens zum Zeitpunkt der Inbetriebnahme des Neubaus erforderlich. Dies müsse nach Ansicht des Luftamtes N. innerhalb des Genehmigungsverfahrens nachgewiesen werden.

2. Bereits mit Schreiben vom 16. Dezember 2015, eingegangen beim Bayerischen Verwaltungsgericht Bayreuth am 17. Dezember 2015, hatten die Kläger Klage erhoben. Sie ließen mit Schriftsatz ihres Bevollmächtigten vom 8. April 2016 beantragen,

unter Aufhebung des Bescheides der Stadt ... vom 17. November 2015 die Beklagte zu verpflichten, das Bürgerbegehren „für den Erhalt des Flugplatzes B. statt (VLP) Verkehrslandeplatz-Neubau im Landkreis“ für zulässig zu erklären.

Zwischen dem bestehenden Verkehrslandeplatz B. und dem geplanten Neubau eines Verkehrslandeplatzes M. bestehe ein Zusammenhang insoweit, als der neue Verkehrslandeplatz auch die bisher für den Verkehrslandeplatz B. abgewickelte Nachfrage übernehmen solle und der Verkehrslandeplatz B. sechs Monate nach Inbetriebnahme des neuen Verkehrslandeplatzes geschlossen werden solle. Dies ergebe sich auch aus der Beschlussvorlage für den Verwaltungssenat und nachfolgend den Stadtrat der Beklagten vom 1. März 2016.

Die Fragestellung des Bürgerbegehrens sei hinreichend bestimmt. Der Inhalt sei durch Auslegung zu ermitteln, an die sprachliche Abfassung der Fragestellung dürften keine zu hohen Anforderungen gestellt werden. Es könnten auch Grundsatzentscheidungen, die noch der späteren Ausführung oder Ausfüllung durch spätere Detailentscheidungen bedürften, durch Bürgerentscheid getroffen werden. Dies gelte insbesondere dann, wenn im Zeitpunkt des Bürgerbegehrens noch nicht absehbar sei, welche Schritte erforderlich sind. Die beiden gewählten Fragen seien mit „Ja“ oder „Nein“ beantwortbar. Der Austritt aus der Projektgesellschaft sowie das Unterlassen jeglicher finanzieller Leistungen bedürften zur Konkretisierung lediglich eines Kündigungsschreibens. Es gehe eindeutig nur um zukünftige finanzielle Leistungen an die Gesellschaft. Die zweite Frage betreffe eine Grundsatzentscheidung, die noch durch spätere Detailentscheidungen auszufüllen sei. Das Ziel der Grundsatzentscheidung, die Ertüchtigung des Verkehrslandeplatzes B. für die Durchführung von Sport- und Werksflugverkehr und die Erlaubnis für das Instrumentenflugverfahren auch über 2019 hinaus, sei aber hinreichend genau bestimmt. Die Fragestellung erschöpfe sich insoweit nicht nur in einer bloßen Ablehnung, eine weitere konkrete Handlungsanweisung sei nicht erforderlich. Ebenso sei es nicht erforderlich, dass die begehrte Entscheidung durch die Beklagte selbst erteilt werde.

Auch ein Verstoß gegen das Koppelungsverbot liege nicht vor. Es bestehe ein sachlicher Zusammenhang zwischen dem Betrieb des Verkehrslandeplatzes B. und dem neu geplanten Verkehrslandeplatz. Insbesondere solle nach Inbetriebnahme des neuen Landeplatzes der bestehende geschlossen werden und die bestehende Nachfrage vollständig vom neuen Verkehrslandeplatz übernommen werden. Ein bedingungsmäßiger Zusammenhang wie in der Bescheidsbegründung dargestellt sei nicht erforderlich.

Die Formulierung „unverzüglich“ in der ersten Teilfrage könne auch nicht mit „sofort“ gleichgesetzt werden, sondern sei vielmehr wie ein „so schnell wie möglich“ auszulegen. Insoweit läge auch eine unverzügliche Kündigung vor, wenn diese erst zum 31. Dezember 2025 greife. Es liege auch keine Aufforderung zur Verletzung vertraglicher Verpflichtungen der Beklagten vor, da die Fragestellung hinsichtlich finanzieller Leistungen an die Projektgesellschaft von einer in die Zukunft gerichteten Unterlassung spreche. Es werde bestritten, dass eine Ertüchtigung des Verkehrslandeplatzes B. zur Verlängerung der Betriebserlaubnis für das Instrumentenflugverfahren tatsächlich und rechtlich unmöglich sei. Das Ergebnis dieses Entwicklungs- und Entscheidungsprozesses sei vielmehr derzeit noch nicht absehbar. Ausweislich des streitgegenständlichen Bescheides gehe auch die Beklagte aufgrund eines ihr vorliegenden Gutachtens davon aus, dass eine Ertüchtigung - mit entsprechendem finanziellen Aufwand - grundsätzlich möglich wäre.

Auch die Begründung zur Erläuterung der Fragestellung sei nicht zu beanstanden. Es stelle keine Irreführung dar, die Erteilung der Betriebserlaubnis für das Instrumentenflugverfahren zu erstreben, weil diese zumindest möglich sei. Die Initiatoren eines Bürgerbegehrens seien auch nicht verpflichtet eine eigene Kostenschätzung durchzuführen oder gar entsprechende Gutachten zu beauftragen. Die Begründung des Bürgerbegehrens behaupte auch nicht, dass der Erhalt der Betriebserlaubnis für das Instrumentenflugverfahren nur ein Sechstel der Bausummen für den Neubau eines VLP kosten würde. Es werde lediglich dargestellt, dass für eine entsprechende Ertüchtigung des Verkehrslandeplatzes B. 0,5 Mio. € bis 5,5 Mio. € zu investieren seien, und letzteres einem Sechstel der Kosten des Verkehrslandeplatz-Neubaus entspreche. Es gehe auch ersichtlich nicht nur um die Erhaltung des Status quo hinsichtlich des bestehenden Verkehrslandeplatzes, insofern sei auch unerheblich, ob dieser Status quo durch die Beteiligung der Beklagten an der Projektgesellschaft gesichert werde.

Die Regierung von O. erklärte mit Schreiben vom 19. Januar 2016 mit, dass sie von ihrer Befugnis, sich als Vertreter des öffentlichen Interesses an dem Verfahren zu beteiligen nicht Gebrauch macht.

Für die Beklagte erwiderte deren Bevollmächtigter mit Schriftsatz vom 7. Juni 2016 und beantragte,

die Klage abzuweisen.

Die Fragestellung des Bürgerbegehrens sei - selbst bei wohlwollender Auslegung - nicht hinreichend bestimmt. Die zweite Frage sei bereits inhaltlich unbestimmt. Bei der Frage, ob die Beklagte den Verkehrslandeplatz B. ertüchtigt, sei nicht erkennbar, wie eine solche Ertüchtigung erfolgen solle. Insbesondere liege keine „konstruktive Handlungsalternative“, wie sie die Rechtsprechung fordere, vor. Außerdem sei der zweite Teilabschnitt der zweiten Frage inhaltlich unbestimmt. Hier könne der Stadtrat offensichtlich keine eigene Entscheidung treffen, da die Entscheidung über die Weiterführung des Instrumentenflugverfahrens nicht bei der Beklagten liege. Der Fragestellung komme insoweit allenfalls eine politische Signalwirkung, aber nicht die Bedeutung einer Grundsatzentscheidung zu. Darüber hinaus verstoße die Kombination der beiden Fragen gegen das sogenannte Koppelungsverbot. Es fehle an dem erforderlichen Sachzusammenhang zwischen den beiden Fragen, die völlig unterschiedliche Inhalte beträfen und nur durch das Bürgerbegehren zusammengeführt würden. Das Ziel des Bürgerbegehrens, der Erhalt eines werksflugtauglichen Verkehrslandeplatzes für die Region, führe nicht zu einem Zusammenhang zwischen den Fragestellungen. Zudem nehme die Verbindung beider Fragen den Bürgern die Möglichkeit, über beide Fragen unabhängig voneinander zu entscheiden. Es sei außerdem nicht klar, ob und unter welchen Voraussetzungen der Verkehrslandeplatz B. überhaupt so ertüchtigt werden könne, dass eine Verlängerung der Instrumentenfluggenehmigung in Betracht käme. Das Bürgerbegehren ziele außerdem mit der ersten Fragestellung auf die Verletzung einer bestehenden vertraglichen Verpflichtung der Beklagten ab. Eine Auslegung der Fragestellung dahingehend, dass auch ein Austritt zum 31. Dezember 2025 einen „unverzüglichen“ Austritt darstelle, komme nicht in Betracht. Nach derzeitigem Sach- und Erkenntnisstand sei der Antrag außerdem auf ein rechtlich unmögliches Ziel gerichtet, da eine weitere befristete Ausnahmegenehmigung für den Instrumentenflugbetrieb am Verkehrslandeplatz B. nur bis zum Bau eines neuen Verkehrslandeplatzes zulässig wäre. Auch die Begründung des Bürgerbegehrens sei irreführend. Die Klägerseite sei verpflichtet, die Angaben zu den für die Ertüchtigung des Verkehrslandeplatzes B. erforderlichen Investitionskosten zu belegen. Gerade diese Aussage sei für viele Bürger ausschlaggebend für ihre Unterstützung für das Bürgerbegehren gewesen. Auf die rechtlichen Probleme einer Ertüchtigung des bestehenden Verkehrslandeplatzes gehe die Begründung überhaupt nicht ein. Es sei außerdem unzutreffend, dass der Weiterbestand des Verkehrslandeplatzes B. akut gefährdet sei, solange die Beklagte Gesellschafterin der Projektgesellschaft sei.

Mit Schriftsatz vom 24. August 2016 nahm der Bevollmächtigte der Beklagten ergänzend Stellung und führte aus, der Geschäftsführer der Projektgesellschaft sei zwar zugleich Leiter des Rechtsamtes der Beklagten. Als solcher sei er in das Verwaltungsverfahren, das zum Erlass des streitgegenständlichen Bescheides geführt hat, eingebunden gewesen. Hieraus ergebe sich aber keine Besorgnis der Befangenheit, eine solche Doppelfunktion sei im kommunalen Bereich nicht außergewöhnlich. Hinsichtlich des Leiters des Rechtsamtes der Beklagten habe es in seiner gesamten verfahrensbegleitenden Tätigkeit für die Beklagte keine Anhaltspunkte für eine Befangenheit gegeben, ein vernünftiger Grund für die Besorgnis der Befangenheit liege nicht vor. Die Kläger könnten sich im Übrigen auf eine mögliche Befangenheit nicht berufen, da diese unverzüglich hätte geltend gemacht werden müssen. Den Klägern sei die Doppelrolle des Leiters des Rechtsamtes bekannt gewesen, sie sei seit Gründung der Projektgesellschaft auch aus dem Handelsregister ersichtlich. Die Versäumung eines rechtzeitigen Vorbringens führe zum Verlust des Rügerechts im gerichtlichen Verfahren.

3. Hinsichtlich des Verlaufs der mündlichen Verhandlung wird auf die Sitzungsniederschrift vom 27. September 2016 Bezug genommen. Ergänzend wird nach § 117 Abs. 3 Satz 2 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) auf die Gerichtsakte und die vorgelegten Behördenakten verwiesen.

Gründe

Die zulässige Klage hat in der Sache keinen Erfolg. Die Kläger haben keinen Anspruch auf Zulassung des Bürgerbegehrens, so dass sie durch den ablehnenden Bescheid vom 17. November 2015 nicht in ihren Rechten verletzt werden, § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO.

1. Rechtsgrundlage für die Entscheidung der Beklagten über die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens ist Art. 18a Abs. 8 Satz 1 GO. Bei der Zulassung eines Bürgerbegehrens handelt es sich um eine rechtlich gebundene Entscheidung, die der vollen gerichtlichen Kontrolle unterliegt; dem Gemeinderat steht insoweit kein Ermessen zu. Ein Bürgerbegehren ist zulässig, wenn die in Art. 18a GO geregelten Voraussetzungen für das Zustandekommen eines Bürgerbegehrens vorliegen und die Maßnahmen, die mit dem Bürgerbegehren erreicht werden sollen, mit der Rechtsordnung im Übrigen in Einklang stehen (vgl. Thum, Bürgerbegehren und Bürgerentscheid in Bayern, Stand September 2015, Art. 18a Abs. 8, Anm. 3 a) und Anm. 1; BayVGH, U. v. 10.12.1997 - 4 B 97.89-93 - VGHE BY 51, 21; U. v. 31.3.1999 - 4 B 98.2502 - BayVBl 1999, 729).

2. Bei dem hier streitgegenständlichen Bürgerbegehren handelt es sich um eine Angelegenheit des eigenen Wirkungskreises, vgl. Art. 83 Abs. 1 der Bayerischen Verfassung (BV), die nicht unter die Ausschlusstatbestände des Art. 18a Abs. 3 GO fällt. Die formellen Erfordernisse der Art. 18a Abs. 4 bis 6 GO, insbesondere eine ausreichende Zahl an Unterschriften, sind gegeben, dies wird auch von keinem der Beteiligten in Zweifel gezogen. Zwar hält das Gericht die Formulierung der zweiten Teilfrage für hinreichend bestimmt (dazu unter a). Ob eine Irreführung der Unterzeichner durch die Begründung des Bürgerbegehrens vorliegt (dazu unter b) kann letztlich dahinstehen. Denn die erste Teilfrage des Bürgerbegehrens ist auf einen Verstoß gegen vertragliche Pflichten der Beklagten gerichtet (dazu unter c) und die Kombination der beiden Teilfragen verstößt gegen das sogenannte Koppelungsverbot (dazu unter d), so dass das Bürgerbegehren insgesamt unzulässig ist. Damit kommt ein Rechtsanspruch der Kläger auf Zulassung des Bürgerbegehrens nicht in Betracht. Deshalb kann auch dahinstehen, ob mit dem Leiter des Rechtsamtes der Beklagten, der gleichzeitig der Geschäftsführer der Projektgesellschaft ist, möglicherweise eine nach Art. 20 Abs. 1 des Bayerischen Verwaltungsverfahrensgesetzes (BayVwVfG) ausgeschlossene Person am Verwaltungsverfahren mitgewirkt hat beziehungsweise welche Rechtsfolgen sich hieraus für den streitgegenständlichen Bescheid ergeben.

a) Die Unzulässigkeit des Bürgerbegehrens ergibt sich nicht bereits aus der Unbestimmtheit der zweiten Teilfrage. Diese ist gerichtet auf die Ertüchtigung des vorhandenen Verkehrslandeplatzes B. in der Weise, dass dort Sport- und Werksflugverkehr weiterhin möglich bleibt und die Betriebserlaubnis für das Instrumenten-Flug-Verfahren über das Jahr 2019 hinaus weiter erteilt werden kann. Grundsätzlich ist die Fragestellung eines Bürgerbegehrens wohlwollend im Sinne der Initiatoren auszulegen. Das Rechtsinstitut des Bürgerbegehrens beziehungsweise Bürgerentscheids ist so angelegt, dass die Fragestellung von Gemeindebürgern ohne besondere verwaltungsrechtliche Kenntnisse formuliert werden können soll. An die sprachliche Abfassung der Fragestellung dürfen deshalb keine zu hohen Anforderungen gestellt werden. Es ist deshalb zulässig - und im Einzelfall auch notwendig - den Inhalt einer Fragestellung durch Auslegung zu ermitteln. Solange das sachliche Ziel der Frage erkennbar bleibt, ist bei der Auslegung der Fragestellung eine wohlwollende Tendenz gerechtfertigt, da das Rechtsinstitut des Bürgerbegehrens beziehungsweise Bürgerentscheids für den Bürger handhabbar bleiben soll (grundlegend: BayVGH, U. v. 19.2.1997 - 4 B 96.2928 - BayVBl 1997, 276). Das Erfordernis einer bestimmten Fragestellung schließt dabei Grundsatzentscheidungen nicht aus. Wie auch durch einen Gemeinderatsbeschluss, dessen Wirkung er nach Art. 18a Abs. 13 Satz 1 GO hat, kann durch den Bürgerentscheid eine Grundsatzentscheidung herbeigeführt werden, die erst weiterer Detailentscheidungen durch den Gemeinderat oder den Bürgermeister bedarf. Die zu entscheidende Fragestellung muss lediglich so konkret sein wie ein Gemeinderatsbeschluss selbst (BayVGH, a. a. O.).

Daraus folgt im vorliegenden Fall aber nicht, dass es bei dem streitgegenständlichen Bürgerbegehren einer „konstruktiven Handlungsalternative“ neben der Ablehnung des Neubaus des Verkehrslandeplatzes M. bedurft hätte. Das von Beklagtenseite insoweit angeführte Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 8.4.2005 - 4 ZB 04.1264 (BayVBl 2005, 504) bezieht sich auf eine Fallgestaltung, in der aus Rechtsgründen ein zwingender Handlungsbedarf für die Gemeinde bestand und die bloße Ablehnung einer möglichen Variante der Handlungspflicht der Gemeinde nicht genügt hätte. In einer solchen Konstellation müsste die Fragestellung des Bürgerbegehrens, um hinreichend bestimmt zu sein, auch beinhalten, wie der Pflicht der Gemeinde zum Tätigwerden konkret entsprochen werden soll. Es besteht aber schon keine Verpflichtung der Beklagten, überhaupt Infrastruktureinrichtungen für den Luftverkehr vorzuhalten, insoweit handelt es sich um eine freiwillige Aufgabe des eigenen Wirkungskreises. Somit kann von den Klägern nicht gefordert werden, neben der Ablehnung des Landeplatzneubaus auch eine konkrete Alternative anzubieten. Daher ergeben sich aus der genannten Entscheidung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs im hier zu entscheidenden Fall keine weitergehenden Anforderungen an die Bestimmtheit der Fragestellung.

Die zweite Teilfrage des Bürgerbegehrens ist daher bei gebotener wohlwollender Auslegung so zu verstehen, dass die Beklagte im Sinne einer Grundsatzentscheidung verpflichtet werden soll, alles zumutbare zu unternehmen, um den Verkehrslandeplatz B. so zu ertüchtigen, dass der Sport- und Werksflugverkehr dort weiter möglich bleibt und die Betriebserlaubnis für das Instrumentenflugverfahren über 2019 hinaus erteilt werden kann. So verstanden bedürfte der Bürgerentscheid zwar noch weiterer Umsetzungsmaßnahmen, hätte aber als Grundsatzentscheidung durchaus den erforderlichen Entscheidungscharakter (vgl. Thum, Bürgerbegehren und Bürgerentscheid in Bayern, Stand September 2015, Art. 18a Abs. 4 Anm. 6 m. w. N.), da er nicht lediglich auf eine politische Meinungskundgabe ohne rechtliche Auswirkungen gerichtet ist. Ob eine solche Ertüchtigung des Verkehrslandeplatzes B. tatsächlich möglich ist, ist insoweit nicht relevant. Sollte sich später ergeben, dass eine solche Ertüchtigung tatsächlich oder rechtlich unmöglich sein sollte, wären weitere Maßnahmen der Beklagten aussichtslos und damit nicht zumutbar.

b) Die Beklagte sieht bei der Begründung des Bürgerbegehrens, die auf den Unterschriftenlisten der Kläger abgedruckt war (vgl. Bl. 157 der Gerichtsakte), in der Behauptung einer „akuten Gefährdung“ des Weiterbestands des Verkehrslandeplatzes B. durch die weitere Mitgliedschaft der Beklagten in der Projektgesellschaft sowie in der Angabe der Investitionskosten für die Ertüchtigung des Verkehrslandeplatzes B. mit 0,5 Mio. € bis 5,5 Mio. € eine unzulässige Irreführung der Unterzeichner des Bürgerbegehrens. Zwar ist ein Bürgerbegehren unzulässig, wenn in seiner Begründung in entscheidungsrelevanter Weise unzutreffende Tatsachen behauptet werden oder die maßgebende Rechtslage unzutreffend bzw. unvollständig erläutert wird (BayVGH, U. v. 4.7.2016 - 4 BV 16.105 - juris Rn. 27 m. w. N.). Die beiden genannten Aussagen können im Hinblick auf die Entscheidung zur Unterstützung des Bürgerbegehrens auch als entscheidungserheblich angesehen werden. Es kann aber letztlich dahinstehen, ob insoweit wirklich unzutreffende Tatsachen behauptet wurden, denn das Bürgerbegehren erweist sich auch aus anderen Gründen als unzulässig (dazu im Folgenden).

c) Bei der Entscheidung über die Zulassung eines Bürgerbegehrens sind nicht nur die in Art. 18a Abs. 1 bis 6 GO ausdrücklich aufgeführten Zulässigkeitsvoraussetzungen zu prüfen, vielmehr setzt die Zulässigkeit eines Bürgerbegehrens auch voraus, dass die mit dem Bürgerbegehren verfolgten Ziele mit der Rechtsordnung in Einklang stehen. Da der Bürgerentscheid die Wirkung eines Gemeinderatsbeschlusses hat (Art. 18a Abs. 13 Satz 1 GO), darf die Fragestellung des Bürgerbegehrens, ebenso wie ein Beschluss des Gemeinderats, nicht auf ein rechtswidriges Handeln gerichtet sein. Die Prüfung der Zulässigkeit des Bürgerbegehrens erstreckt sich auch auf die Frage der Rechtmäßigkeit der Maßnahmen und Ziele, die Gegenstand des Bürgerbegehrens sind (BayVGH, B. v. 10.11.1997 - 4 CE 97.3392 - BayVBl 1998, 209; U. v. 8.5.2006 - 4 BV 05.756 - BayVBl 2006, 534). Dies gilt auch dann, wenn sich die Rechtswidrigkeit des kommunalen Handelns aus einem Verstoß gegen zivilrechtliche Verpflichtungen ergibt (vgl. VG Ansbach, U. v. 6.7.2006 - An 4 K 06.00437 - juris Rn. 39).

Bei dem hier streitgegenständlichen Bürgerbegehren ist die erste Teilfrage aber auf ein solches rechtswidriges Handeln der Beklagten gerichtet. Das eingereichte Bürgerbegehren verstößt mit der ersten Fragestellung gegen bereits rechtswirksam und verbindlich eingegangene zivilrechtliche Verpflichtungen der Beklagten. Mit der Teilfrage soll die Beklagte zum „unverzüglichen“ Austritt aus der Projekt-GmbH verpflichtet werden. Nach § 12 Abs. 1 der Gesellschaftssatzung der Projektgesellschaft Verkehrslandeplatz... mbH kann die Gesellschaft zwar von jedem Gesellschafter mit einer Kündigungsfrist von sechs Monaten zum Ende des Kalenderjahres gekündigt werden, erstmals ist dies aber erst zum 31. Dezember 2025 möglich. Auch bei wohlwollender Auslegung der Fragestellung kann der Begriff „unverzüglich“ dabei nicht wie von Klägerseite angeführt im rein zivilrechtlichen Sinne lediglich als „ohne schuldhaftes Zögern“ (vgl. § 121 Abs. 1 Satz 1 des Bürgerlichen Gesetzbuches - BGB) oder als bloßes „so schnell wie möglich“ verstanden werden, so dass auch ein - rechtlich nicht früher zulässiger - Austritt aus der Gesellschaft mit Wirkung zum 31. Dezember 2025 einen „unverzüglichen“ Austritt darstellen würde. Maßgeblich für die Auslegung der Fragestellung ist nicht die subjektive, im Laufe des Verfahrens erläuterte Vorstellung der Initiatoren des Bürgerbegehrens von Sinn, Zweck und Inhalt des Begehrens, sondern nur dessen objektiver Erklärungsinhalt, wie es in der Formulierung und Begründung der Frage zum Ausdruck kommt und von den Unterzeichnern verstanden werden konnte und musste (vgl. VGH BW, U. v. 28.3.1988 - 1 S 1493/87 - DÖV 1989, 601; Thum, Bürgerbegehren und Bürgerentscheid in Bayern, Stand September 2015, Art. 18a Abs. 4 Anm. 7 c); Hölzl/Hien/Huber, GO, Art. 18a, Anm. 5). Die Verwendung des Begriffs „unverzüglich“ in der Fragestellung lässt aber nach herkömmlichem Begriffsverständnis eine möglichst kurzfristige Umsetzung, nicht jedoch einen Austritt in mehr als neun Jahren erwarten. Die Frage war danach von den Unterzeichnern des Bürgerbegehrens nur so zu verstehen, dass ein Austritt der Beklagten aus der Projektgesellschaft umgehend innerhalb kürzester Zeit erfolgen soll. Für dieses Verständnis spricht auch die Begründung des Bürgerbegehrens, die von einer „akuten Gefährdung“ des bestehenden Verkehrslandeplatzes ausgeht, solange die Beklagte Gesellschafterin der Projektgesellschaft bleibt. Auch hier wird die besondere Dringlichkeit des Austritts aus der Gesellschaft deutlich. Ein Austritt aus der Projektgesellschaft erst zum 31. Dezember 2025 käme für das dahinter stehende Ziel der Kläger, den Neubau des Verkehrslandeplatzes M. zu verhindern, möglicherweise sogar zu spät. Eine wohlwollende Auslegung der Fragestellung im Sinne der Kläger hätte hier letztlich eine Irreführung der Unterzeichner des Bürgerbegehrens zur Folge. Das Vorliegen eines Bürgerbegehrens oder ein erfolgreicher Bürgerentscheid stellen für sich genommen auch keinen hinreichenden Kündigungs- oder Rücktrittsgrund dar; dieser muss im Vertragsverhältnis selbst angelegt sein. Ein gesetzliches Sonderkündigungsrecht wird durch Bürgerentscheide nicht geschaffen (vgl. Thum, Bürgerbegehren und Bürgerentscheid in Bayern, Stand September 2015, Art. 18a Abs. 8 Anm. 1 f) aa) m. w. N.). Da aber die Satzung der Projektgesellschaft kein Kündigungs- oder Rücktrittsrecht vorsieht, ist ein „unverzüglicher Austritt“ aus der Projektgesellschaft vor dem 31. Dezember 2025 aus rechtlichen Gründen nicht möglich und das Bürgerbegehren diesbezüglich unzulässig.

Dabei ist es unerheblich, dass die maßgebliche Satzungsregelung geändert wurde, nachdem die Kläger bereits mit der Sammlung von Unterschriften für das Bürgerbegehren begonnen hatten. Eine Verpflichtungsklage ist nach § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO begründet, wenn der Kläger im Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung einen Anspruch auf Erlass des abgelehnten Verwaltungsakts hat. Maßgeblich dafür, ob ein solcher Anspruch besteht, ist das materielle Recht. Dies führt in der Regel dazu, dass auf die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung abzustellen ist (vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 20. Auflage, § 113, Rn. 217 f. m. w. N.). Danach kann hier nur die jetzige Satzungsregelung zugrunde gelegt werden, die eine Kündigung erstmals mit Wirkung zum 31. Dezember 2025 zulässt. Die Initiatoren eines Bürgerbegehrens tragen vor dem Eintritt der Sperrwirkung des Art. 18a Abs. 9 GO beziehungsweise einer vorverlagerten Sperrwirkung im Hinblick auf ein voraussichtlich zulässiges Bürgerbegehren (vgl. BayVerfGH, E. v. 13.4.2000 - Vf. 4-IX-00 - VerfGHE BY 53, 81; BayVGH, B. v. 30.12.2002 - 4 CE 02.2772 - BayVBl 2003, 600) stets das Risiko einer zwischenzeitlichen Änderung der Sach- oder Rechtslage. Dass der Neuregelung der Kündigungsfrist durch die entsprechende Änderung der Gesellschaftssatzung keine vorgezogene Sperrwirkung des Bürgerbegehrens entgegenstand, hat die Kammer im Beschluss vom 6. Oktober 2015 im Verfahren B 5 E 15.697 dargelegt.

d) Die Rechtswidrigkeit des streitgegenständlichen Bürgerbegehrens ergibt sich darüber hinaus auch aus der Kombination der beiden Teilfragen in einem Bürgerbegehren. Nach Art. 18a Abs. 4 Satz 1 GO muss das Bürgerbegehren „eine mit Ja oder Nein zu entscheidende Fragestellung“ enthalten. Das schließt es zwar nicht aus, in eine Fragestellung mehrere Teilfragen oder -maßnahmen aufzunehmen, auch wenn dadurch derjenige, der die Teilaspekte an sich unterschiedlich beantworten möchte, vor die Entscheidung gestellt wird, einheitlich mit „Ja“ oder „Nein“ zu stimmen (BayVGH, U. v. 10.12.1997 - 4 B 97.89-93; BayVGH, U. v. 8.5.2006 - 4 BV 05.756). Unzulässig ist jedoch die Koppelung sachlich nicht zusammenhängender Materien in einer Fragestellung. Der Bayerische Verfassungsgerichtshof hat dies zunächst für Volksbegehren und Volksentscheide entwickelt (vgl. BayVerfGH, E. v. 24.2.2000 - Vf. 112-IX-99 - VerfGHE BY 53, 81), der Bayerische Verwaltungsgerichtshof überträgt diese Grundsätze in ständiger Rechtsprechung aber auch auf Bürgerbegehren und Bürgerentscheide (vgl. BayVGH, B. v. 11.8.2005 - 4 CE 05.1580 - BayVBl 2006, 733; U. v. 25.7.2007 - 4 BV 06.1438 - VGHE BY 60, 180; U. v. 28.5.2008 - 4 BV 07.1981 - BayVBl 2009, 245). Danach würde es dem Mitwirkungsrecht aus Art. 7 Abs. 2 BV und dem in Art. 2 Abs. 1 Satz 2 BV verankerten demokratischen Prinzip zuwiderlaufen, wenn heterogene, sachlich nicht zusammenhängende Materien verknüpft und zur Abstimmung vorgelegt werden könnten. Hieraus ergibt sich ein Verbot der Koppelung sachlich nicht zusammenhängender Materien in einem Bürgerbegehren. Es ist vielmehr erforderlich, dass die Bürger bei den Abstimmungen ein Höchstmaß an Abstimmungsfreiheit haben und ihren Willen so differenziert wie möglich zur Geltung bringen können. Dies wäre jedenfalls dann nicht zu verwirklichen, wenn die Abstimmenden gezwungen wären, über mehrere, sachlich nicht zusammenhängende Regelungsvorschläge eines Bürgerbegehrens „im Paket“ abzustimmen. Bei einer derartigen Verfahrensgestaltung bestünde die Gefahr der Verfälschung des Abstimmungswillens und der „Erschleichung“ eines bestimmten Abstimmungsergebnisses. Ob ein Bürgerbegehren das Koppelungsverbot beachtet, ist jeweils anhand der Umstände des Einzelfalles zu prüfen. Maßgeblich ist letztlich der materielle Inhalt der Regelung. Nur wenn sich die vorgesehenen Regelungen auf einen abgrenzbaren Bereich beschränken, wenn sie nach objektiver Beurteilung innerlich eng zusammenhängen, also eine „einheitliche Materie“ gegeben ist, kann von einem sachlichen Zusammenhang gesprochen werden. Demnach genügt die bloße formale Verbindung unter dem Dach einer Fragestellung ebenso wenig wie die Verknüpfung durch ein gemeinsames allgemeines Ziel oder ein politisches Programm. Wenn über die Teilfragen ohne weiteres in getrennten Bürgerentscheiden abgestimmt werden kann, ohne dass dies die geforderten Maßnahmen sinnlos oder unwirksam werden lässt, liegt ein solcher innerer engerer Zusammenhang regelmäßig nicht vor (vgl. BayVGH, B. v. 3.4.2009 - 4 ZB 08.2205 - KommunalPraxis BY 2009, 315 - juris).

Das hier zu prüfende Bürgerbegehren beinhaltet zwei verschiedene Gegenstände. Zum einen geht es um einen Austritt der Beklagten aus der Projektgesellschaft und das Unterlassen jeglicher finanzieller Leistungen an diese, zum anderen um die Ertüchtigung des Verkehrslandeplatzes B.. Zwar besteht zwischen dem geplanten Verkehrslandeplatz M. und dem bestehenden Verkehrslandeplatz B. insofern ein Zusammenhang, als ausweislich der von der Beklagten vorgelegten Beschlussvorlage vom 1. März 2016 für die Sitzungen des Verwaltungssenates am 14. März 2016 und des Stadtrates der Beklagten am 17. März 2016 der Verkehrslandeplatz M. als Ersatz für den Verkehrslandeplatz B. vorgesehen ist und letzterer mit der Inbetriebnahme des Neubaus geschlossen werden soll. Daraus ergibt sich allerdings nicht der erforderliche enge sachliche Zusammenhang zwischen den beiden Teilfragen. Vielmehr handelt es um zwei objektiv unterschiedliche Fragestellungen, die verschiedene Gegenstände zum Inhalt haben. Zwar betreffen beide Fragen die Luftverkehrsinfrastruktur in der Region, allerdings fehlt es an einer sachlich engen Verbindung der Bezugspunkte. Denn ein Austritt der Beklagten aus der Projektgesellschaft (und damit ein Verzicht auf den Neubau des Verkehrslandeplatzes M.) führt nicht notwendigerweise dazu, dass der Verkehrslandeplatz B. im Sinne der zweiten Teilfrage des Bürgerbegehrens ertüchtigt werden müsste. Vielmehr ist es - vor allem im Hinblick auf die unterschiedlichen Aussagen zur Umsetzbarkeit einer solchen Ertüchtigung und dem dazu erforderlichen Aufwand - denkbar, einen Neubau ebenso abzulehnen wie eine Ertüchtigung mit ungewissen Kosten und Erfolgsaussichten und stattdessen beispielsweise den Erhalt des Verkehrslandeplatzes B. im derzeitigen Ausbauzustand zu befürworten. Umgekehrt muss eine Befürwortung der Ertüchtigung des bestehenden Landeplatzes nicht zwangsläufig mit der Ablehnung eines Neubaus verbunden sein. Damit fehlt es an einem notwendigen Zusammenhang der beiden Vorhaben; die Fragestellungen sind sachlich nicht so eng miteinander verbunden, dass sie nicht ohne Verlust für das Anliegen des Bürgerbegehrens und ohne inhaltliche Änderung oder Sinnänderung, trennbar wären. Über sie kann ohne weiteres getrennt abgestimmt werden. Eine Kombination beider Fragen dergestalt, dass über beide nur einheitlich mit „Ja“ oder „Nein“ abgestimmt werden kann, greift in unzulässiger Weise in die Abstimmungsfreiheit der Bürger ein. Wer zu beiden Projekten einen unterschiedlichen Standpunkt hat, wäre bei der hier vorliegenden Verbindung der Teilfragen gezwungen, gegen seinen Willen den eigentlich von ihm nicht gewollten Teil in Kauf zu nehmen.

Aus dem hier vorliegenden Verstoß gegen das Koppelungsverbot folgt die Unzulässigkeit des gesamten Bürgerbegehrens. Dieser Mangel kann im Nachhinein weder durch Erklärungen seitens der Kläger als Vertreter des Bürgerbegehrens, noch durch die Beklagte oder das Gericht mittels einer Trennung in mehrere Bürgerentscheide geheilt werden. Denn das Koppelungsverbot erfasst bereits das Sammeln der Unterschriften. Eine nachträgliche Teilung der Abstimmungsgegenstände oder gar Streichung von Teilbereichen wäre durch die Unterschriften der Befürworter des Bürgerbegehrens nicht gedeckt und scheidet daher aus (BayVGH, U. v. 25.7.2007 - 4 BV 06.1438 - VGHE BY 60, 180).

3. Die Kläger haben als unterlegene Beteiligte die Kosten des Verfahrens nach § 154 Abs. 1 VwGO zu tragen. Die Vollstreckbarkeitsentscheidung ergibt sich aus § 167 Abs. 1 Satz 1 VwGO i. V. m. §§ 708 ff. der Zivilprozessordnung (ZPO).

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Verwaltungsgericht Bayreuth Urteil, 27. Sept. 2016 - B 5 K 15.982 zitiert 8 §§.

Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO | § 167


(1) Soweit sich aus diesem Gesetz nichts anderes ergibt, gilt für die Vollstreckung das Achte Buch der Zivilprozeßordnung entsprechend. Vollstreckungsgericht ist das Gericht des ersten Rechtszugs. (2) Urteile auf Anfechtungs- und Verpflichtungskl

Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO | § 154


(1) Der unterliegende Teil trägt die Kosten des Verfahrens. (2) Die Kosten eines ohne Erfolg eingelegten Rechtsmittels fallen demjenigen zur Last, der das Rechtsmittel eingelegt hat. (3) Dem Beigeladenen können Kosten nur auferlegt werden, we

Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO | § 117


(1) Das Urteil ergeht "Im Namen des Volkes". Es ist schriftlich abzufassen und von den Richtern, die bei der Entscheidung mitgewirkt haben, zu unterzeichnen. Ist ein Richter verhindert, seine Unterschrift beizufügen, so wird dies mit dem Hinderungsgr

Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO | § 113


(1) Soweit der Verwaltungsakt rechtswidrig und der Kläger dadurch in seinen Rechten verletzt ist, hebt das Gericht den Verwaltungsakt und den etwaigen Widerspruchsbescheid auf. Ist der Verwaltungsakt schon vollzogen, so kann das Gericht auf Antrag au

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Bayerischer Verwaltungsgerichtshof Urteil, 04. Juli 2016 - 4 BV 16.105

bei uns veröffentlicht am 04.07.2016

Tenor I. Die Berufung wird zurückgewiesen. II. Die Kläger tragen als Gesamtschuldner die Kosten des Berufungsverfahrens. III. Das Urteil ist im Kostenpunkt vorläufig vollstreckbar. Die Kläger können die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung i

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(1) Das Urteil ergeht "Im Namen des Volkes". Es ist schriftlich abzufassen und von den Richtern, die bei der Entscheidung mitgewirkt haben, zu unterzeichnen. Ist ein Richter verhindert, seine Unterschrift beizufügen, so wird dies mit dem Hinderungsgrund vom Vorsitzenden oder, wenn er verhindert ist, vom dienstältesten beisitzenden Richter unter dem Urteil vermerkt. Der Unterschrift der ehrenamtlichen Richter bedarf es nicht.

(2) Das Urteil enthält

1.
die Bezeichnung der Beteiligten, ihrer gesetzlichen Vertreter und der Bevollmächtigten nach Namen, Beruf, Wohnort und ihrer Stellung im Verfahren,
2.
die Bezeichnung des Gerichts und die Namen der Mitglieder, die bei der Entscheidung mitgewirkt haben,
3.
die Urteilsformel,
4.
den Tatbestand,
5.
die Entscheidungsgründe,
6.
die Rechtsmittelbelehrung.

(3) Im Tatbestand ist der Sach- und Streitstand unter Hervorhebung der gestellten Anträge seinem wesentlichen Inhalt nach gedrängt darzustellen. Wegen der Einzelheiten soll auf Schriftsätze, Protokolle und andere Unterlagen verwiesen werden, soweit sich aus ihnen der Sach- und Streitstand ausreichend ergibt.

(4) Ein Urteil, das bei der Verkündung noch nicht vollständig abgefaßt war, ist vor Ablauf von zwei Wochen, vom Tag der Verkündung an gerechnet, vollständig abgefaßt der Geschäftsstelle zu übermitteln. Kann dies ausnahmsweise nicht geschehen, so ist innerhalb dieser zwei Wochen das von den Richtern unterschriebene Urteil ohne Tatbestand, Entscheidungsgründe und Rechtsmittelbelehrung der Geschäftsstelle zu übermitteln; Tatbestand, Entscheidungsgründe und Rechtsmittelbelehrung sind alsbald nachträglich niederzulegen, von den Richtern besonders zu unterschreiben und der Geschäftsstelle zu übermitteln.

(5) Das Gericht kann von einer weiteren Darstellung der Entscheidungsgründe absehen, soweit es der Begründung des Verwaltungsakts oder des Widerspruchsbescheids folgt und dies in seiner Entscheidung feststellt.

(6) Der Urkundsbeamte der Geschäftsstelle hat auf dem Urteil den Tag der Zustellung und im Falle des § 116 Abs. 1 Satz 1 den Tag der Verkündung zu vermerken und diesen Vermerk zu unterschreiben. Werden die Akten elektronisch geführt, hat der Urkundsbeamte der Geschäftsstelle den Vermerk in einem gesonderten Dokument festzuhalten. Das Dokument ist mit dem Urteil untrennbar zu verbinden.

(1) Soweit der Verwaltungsakt rechtswidrig und der Kläger dadurch in seinen Rechten verletzt ist, hebt das Gericht den Verwaltungsakt und den etwaigen Widerspruchsbescheid auf. Ist der Verwaltungsakt schon vollzogen, so kann das Gericht auf Antrag auch aussprechen, daß und wie die Verwaltungsbehörde die Vollziehung rückgängig zu machen hat. Dieser Ausspruch ist nur zulässig, wenn die Behörde dazu in der Lage und diese Frage spruchreif ist. Hat sich der Verwaltungsakt vorher durch Zurücknahme oder anders erledigt, so spricht das Gericht auf Antrag durch Urteil aus, daß der Verwaltungsakt rechtswidrig gewesen ist, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an dieser Feststellung hat.

(2) Begehrt der Kläger die Änderung eines Verwaltungsakts, der einen Geldbetrag festsetzt oder eine darauf bezogene Feststellung trifft, kann das Gericht den Betrag in anderer Höhe festsetzen oder die Feststellung durch eine andere ersetzen. Erfordert die Ermittlung des festzusetzenden oder festzustellenden Betrags einen nicht unerheblichen Aufwand, kann das Gericht die Änderung des Verwaltungsakts durch Angabe der zu Unrecht berücksichtigten oder nicht berücksichtigten tatsächlichen oder rechtlichen Verhältnisse so bestimmen, daß die Behörde den Betrag auf Grund der Entscheidung errechnen kann. Die Behörde teilt den Beteiligten das Ergebnis der Neuberechnung unverzüglich formlos mit; nach Rechtskraft der Entscheidung ist der Verwaltungsakt mit dem geänderten Inhalt neu bekanntzugeben.

(3) Hält das Gericht eine weitere Sachaufklärung für erforderlich, kann es, ohne in der Sache selbst zu entscheiden, den Verwaltungsakt und den Widerspruchsbescheid aufheben, soweit nach Art oder Umfang die noch erforderlichen Ermittlungen erheblich sind und die Aufhebung auch unter Berücksichtigung der Belange der Beteiligten sachdienlich ist. Auf Antrag kann das Gericht bis zum Erlaß des neuen Verwaltungsakts eine einstweilige Regelung treffen, insbesondere bestimmen, daß Sicherheiten geleistet werden oder ganz oder zum Teil bestehen bleiben und Leistungen zunächst nicht zurückgewährt werden müssen. Der Beschluß kann jederzeit geändert oder aufgehoben werden. Eine Entscheidung nach Satz 1 kann nur binnen sechs Monaten seit Eingang der Akten der Behörde bei Gericht ergehen.

(4) Kann neben der Aufhebung eines Verwaltungsakts eine Leistung verlangt werden, so ist im gleichen Verfahren auch die Verurteilung zur Leistung zulässig.

(5) Soweit die Ablehnung oder Unterlassung des Verwaltungsakts rechtswidrig und der Kläger dadurch in seinen Rechten verletzt ist, spricht das Gericht die Verpflichtung der Verwaltungsbehörde aus, die beantragte Amtshandlung vorzunehmen, wenn die Sache spruchreif ist. Andernfalls spricht es die Verpflichtung aus, den Kläger unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu bescheiden.

Tenor

I.

Die Berufung wird zurückgewiesen.

II.

Die Kläger tragen als Gesamtschuldner die Kosten des Berufungsverfahrens.

III.

Das Urteil ist im Kostenpunkt vorläufig vollstreckbar. Die Kläger können die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des zu vollstreckenden Betrags abwenden, sofern nicht die Beklagte vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

IV.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

Die Kläger begehren die Zulassung eines Bürgerbegehrens zum Thema „Kein Europäisches Zentrum für den Islam in München (ZIE-M)“.

Die Fragestellung des Bürgerbegehrens lautet: „Sind Sie dafür, dass in München kein Europäisches Zentrum für den Islam (ZIE-M) gebaut wird und dass die Stadt München deshalb alle Planungen zur Errichtung eines Islamischen Zentrums in München (ZIE-M) stoppt?“.

Die dem Bürgerbegehren auf dem Unterschriftsblatt beigefügten „Begründungen“ lauten wie folgt (Hervorhebungen im Original):

1. Bauherr des geplanten Zentrums ist ZIE-M e.V. Der erste Vorsitzende Imam Bajrambejamin Idriz und die zweite stellvertretende Vorsitzende Gönül Yerli sind beide leitend tätig in der Islamischen Gemeinde Penzberg (IGP). Die IGP wird seit 2007 vom Verfassungsschutz überwacht, laut Verfassungsschutzbericht steht die IGP in Verbindung mit Fundamentalisten der Islamischen Gemeinde Milli Görus (IGMG). Imam Idriz führte laut abgehörter Telefonate Anweisungen des fundamentalistischen Muslimbruders Ibrahim el-Zayat aus. Imam Idriz hat zudem nachweislich mehrfach die Unwahrheit gesagt, wenn es um den Koran und die Scharia ging. Auch der Bayerische Innenminister Joachim Herrmann bestätigt: „Imam Idriz lügt“ (Münchner Merkur, 24.7.2010). ZIE-M e.V. ist daher als Bauherr nicht akzeptabel.

2. Laut Informationsbroschüre des Sozialreferates der Stadt München „Muslimisches Leben in München“, Ausgabe April 2005, besuchen etwa 4.500 Muslime das Freitagsgebet (0,33% der Bevölkerung), laut www.moscheesuche.de sind es ca. 7.500 Muslime (0,59% der Bevölkerung). Hierzu stehen über 40 Moscheen im Stadtgebiet verteilt zur Verfügung und es besteht bereits ein islamisches Zentrum in Freimann. Die Notwendigkeit für einen weiteren islamischen Bau mit über 6000 qm Fläche ist daher nicht nachvollziehbar.

3. Das geplante Zentrum für den Islam in Europa mit Gemeindehaus, Akademie, Moschee, evtl. Minarett, Bibliothek und Museum wird ein erhebliches Verkehrsaufkommen in der Innenstadt nach sich ziehen.

4. Für eine erfolgreiche Integration ist die strikte Trennung von Staat und Religion oberstes Gebot. Ein islamisch orientiertes Zentrum kann für die Integration in die bayerische Kulturgemeinschaft hinderlich sein. Es wäre deshalb sinnvoll, staatliche Stellen ohne religiöse Einflussnahme für Integrationsmaßnahmen zu schaffen, die nicht nur einer kleinen religiösen Gruppe, sondern ALLEN Zuwanderern zugutekommen.

5. Im geplanten ZIE-M ist auch die Ausbildung von Imamen vorgesehen. Eine solche Ausbildung sollte jedoch unbedingt an einer staatlichen Hochschule und nicht in einem islamischen Zentrum stattfinden, deren Initiatoren durch den Verfassungsschutz beobachtet werden.

6. Der Bau des ZIE-M soll durch eine Spende in Höhe von ca. 30 Mio. Euro durch den Emir von Schardscha, einem Scharia-Staat (Scharia: religiös legitimiertes Gesetz des Islam), mitfinanziert werden. Der Stadtrat hat in seinem Antrag einen finanziellen Zuschuss durch den Freistaat angeregt, was abzulehnen ist. Nicht geklärt sind auch die Folge- bzw. Unterhaltskosten des Projektes, daher ist zu befürchten, dass die laufenden Kosten durch die Bürger in Bayern beglichen werden müssen.

Auf den Unterschriftenlisten werden gemäß Art. 18a Abs. 4 GO als Vertreter der Kläger zu 2 und als zweiter Vertreter der Kläger zu 1 genannt, jeweils mit dem Zusatz „München“, angeführt. Die Vertreter werden u. a. ermächtigt, zur Begründung der Zulässigkeit des Bürgerbegehrens Änderungen vorzunehmen, soweit diese nicht den Kern des Antrags berühren. Weiter heißt es dort: „Sollten Teile des Begehrens unzulässig sein oder sich erledigen, so gilt meine Unterschrift weiterhin für die verbleibenden Teile.“ Auf der Rückseite der Unterschriftslisten befindet sich der Vermerk: „Liste bitte senden an: DIE FREIHEIT, Postfach 1355, 82181 Gröbenzell“.

Im September 2014 reichten die Kläger das Bürgerbegehren mit ca. 66.400 Unterstützerunterschriften bei der Beklagten ein.

Mit Bescheid vom 6. Oktober 2014 wies die Beklagte das Bürgerbegehren als unzulässig zurück. Das gem. Art. 18a Abs. 6 GO erforderliche Unterschriftenquorum von mindestens 32.736 Bürgern sei zwar erreicht worden, das Bürgerbegehren entspreche aber nicht den sonstigen gesetzlichen Anforderungen. Die Vertreter des Bürgerbegehrens müssten gem. Art. 18a Abs. 4 GO eindeutig identifizierbar sein, wozu regelmäßig die Angabe der Anschrift erforderlich sei. Die Angabe „München“ reiche dazu nicht aus, da zum 18. September 2014 sechs Personen mit dem Namen des Klägers zu 2 in München gemeldet gewesen und weitere drei Personen dieses Namens im Zeitraum der Unterschriftensammlung aus München weggezogen seien. Die Identifizierbarkeit werde auch nicht durch die Angabe einer Postfachadresse der Partei Die Freiheit (Landesverband Bayern) und durch einen Link auf die Webseite des Bayerischen Landesverbandes hergestellt. In der Begründung würden auch unrichtige Tatsachenbehauptungen aufgestellt. Für unbefangene Bürger ergebe sich aus den unter Nr. 1 und 5 gemachten Aussagen, dass wesentliche Personen des Vereins ZIE-M e.V. seit 2007 ununterbrochen vom Verfassungsschutz beobachtet würden. Spätestens seit der Veröffentlichung des Verfassungsschutzberichtes 2011 am 23. März 2012 sei aber belegbar unrichtig, dass die IGP seit 2007 vom Verfassungsschutz beobachtet bzw. überwacht werde. Sie sei zwar zwischen 2007 und 2010 in den Verfassungsschutzberichten erwähnt worden, bereits der Bericht 2010 habe aber einschränkend ausgeführt, dass sich im Berichtsjahr keine neuen Erkenntnisse über verfassungswidrige Aktivitäten ergeben hätten. Ein Großteil der Unterschriften sei erst zu einem Zeitpunkt geleistet worden, zu dem die Unrichtigkeit der Tatsachenbehauptung bereits festgestanden habe. Es handle sich um ein tragendes Begründungselement, auf das in zwei von sechs Punkten der Begründung Bezug genommen werde. Die Behauptung unter Nr. 6 der Begründung („Der Stadtrat hat in seinem Antrag einen finanziellen Zuschuss durch den Freistaat angeregt, was abzulehnen ist“) könne nur so verstanden werden, dass der Stadtrat als Gremium mittels Beschluss um einen finanziellen Zuschuss zum Bau des ZIE-M gebeten habe. Einen solchen Beschluss habe es jedoch nie gegeben, sondern nur einen entsprechenden Antrag mehrerer Fraktionen vom 19. März 2010, der vom Stadtrat nie beschlossen worden sei. Unter Nr. 3 der Begründung werde die rein spekulative Behauptung aufgestellt, dass das geplante Zentrum ein erhebliches Verkehrsaufkommen in der Innenstadt nach sich ziehen werde, obwohl ein konkreter Standort für das ZIE-M nicht feststehe. Auch habe weder 2011 festgestanden noch stehe aktuell fest, dass der Emir von Katar als Großspender für den Bau des ZIE-M auftreten werde. Weiter sei die Bezeichnung des Projekts als Europäisches Zentrum für den Islam falsch, da damit suggeriert werde, dass es sich beim ZIE-M um ein Zentrum für die Gesamtheit der in Europa beheimateten Muslime handeln solle. Das ZIE-M habe aber laut dessen Initiatoren von Anfang an das Ziel verfolgt, auf der Grundlage des europäisch geprägten Islams eine Begegnungsstätte für Münchner Muslime und auch Nicht-Muslime zu schaffen. Es bleibe vollkommen unklar, welche Rolle die Beklagte beim Bau des ZIE-M überhaupt spiele. Die Fragestellung des Bürgerbegehrens sei zu unbestimmt und lasse nicht erkennen, welche Planungen die Beklagte stoppen solle und wie sie einen solchen Bürgerentscheid vollziehen solle. Eine Auslegung, wonach grundsätzlich islamische Sakralbauten verhindert werden sollten, verstoße gegen die grundgesetzlich garantierte Glaubensfreiheit.

Gegen den Bescheid erhoben die Kläger Klage zum Verwaltungsgericht München mit dem Antrag, den Bescheid der Beklagten vom 6. Oktober 2014 aufzuheben und die Beklagte zu verpflichten, das Bürgerbegehren „Kein europäisches Zentrum für den Islam in München (ZIE-M) zuzulassen.

Einen mit der Klage gestellten Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung mit dem Ziel, der Beklagten vorläufig zu untersagen, einer Verwirklichung des ZIE-M dienende Stadtratsbeschlüsse zu fassen und sonstige Maßnahmen zu treffen, lehnte das Verwaltungsgericht mit Beschluss vom 4. März 2015 wegen eines fehlenden Anordnungsanspruchs ab (Az. M 7 E 14.4965).

Mit Urteil vom 11. November 2015 wies das Verwaltungsgericht die Klage ab. Das Gericht halte an der im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes vertretenen Auffassung fest, dass in der Begründung zur Fragestellung unzutreffende Behauptungen aufgestellt würden; die übrigen zwischen den Beteiligten streitigen Punkte könnten daher offenbleiben. Es sei mit der Abstimmungsfreiheit der Stimmberechtigten unvereinbar, wenn in der Fragestellung oder in der Begründung eines Bürgerbegehrens in abstimmungsrelevanter Weise unzutreffende Tatsachen behauptet würden oder die geltende Rechtslage unzutreffend oder unvollständig erläutert werde. Die Kläger hätten in Nr. 1 der Begründung im Präsens dargelegt, dass die IGP laut Verfassungsschutzbericht in Verbindung mit Fundamentalisten der Islamischen Gemeinde Milli Görus (IGMG) stehe. Für die Feststellung, dass die IGP aktuell in Verbindung mit Fundamentalisten der IGMG stehe, gebe es aber keine Belege. Im Bayerischen Verfassungsschutzbericht 2010 werde ausdrücklich ausgeführt, dass keine neuen Erkenntnisse über verfassungswidrige Aktivitäten der IGP vorlägen und man abwarten wolle, ob in der zwischenzeitlich geäußerten Distanz zu extremistischen Organisationen eine anhaltende, eigenständige, der freiheitlichen demokratischen Grundordnung entsprechende Ausrichtung zu sehen sei. In den seither erschienenen Verfassungsschutzberichten werde die IGP nicht mehr erwähnt. Daraus sei zu schließen, dass seither entweder keine oder jedenfalls keine hinreichend gewichtigen tatsächlichen Anhaltspunkte für derartige Bestrebungen und Tätigkeiten und somit auch nicht für Verbindungen zu „Fundamentalisten der IGMG“ vorlägen. Etwas Gegenteiliges ergebe sich auch nicht aus dem umfangreichen Vortrag der Kläger. Soweit dem Imam Idriz Verbindungen zu Ahmad Al-Khalifa angelastet würden, handle es sich nicht um eine der türkisch geprägten IGMG zuzurechnende Person. Nicht entscheidungserheblich sei, ob der Verfassungsschutz die IGP aktuell beobachte oder nicht. Die fragliche Behauptung könne auch bei wohlwollender Auslegung nicht als unschädliche bloße Wertung bzw. Überzeugung der Kläger verstanden werden, die sie aus eigenen Erkenntnissen gewonnen hätten. Durch die Formulierung und durch die Verklammerung mit der vorhergehenden und der nachfolgenden Aussage werde beim Leser der Eindruck erweckt, die behaupteten aktuellen Verbindungen zu Fundamentalisten der IGMG seien ein Ergebnis der Beobachtung durch den Verfassungsschutz, also eine amtlich verifizierte Tatsache. Zudem werde die IGP dadurch in ein falsches Licht gerückt, dass in der Begründung zu dem Bürgerbegehren die Tatsache nicht mitgeteilt werde, dass das Bayerische Landesamt für Verfassungsschutz im Berichtsjahr 2010 keine neuen Erkenntnisse über verfassungswidrige Aktivitäten der IGP gewonnen und seither auch nicht über derartige neue Erkenntnisse berichtet habe. Aufgrund der unterlassenen Mitteilung der das Bild abrundenden Tatsachen werde der Schluss auf aktuelle verfassungsfeindliche Bestrebungen nahegelegt, ohne deutlich zu machen, dass es sich lediglich um einen entsprechenden Verdacht der Kläger handle. Es liege auf der Hand, dass aktuelle Verbindungen zu Fundamentalisten und der herbeigeführte Eindruck aktueller verfassungsfeindlicher Bestrebungen für eine Meinungsbildung zu der mit dem Bürgerbegehren gestellten Frage sehr wesentlich, also abstimmungsrelevant seien und deshalb nicht zu den noch hinnehmbaren Unrichtigkeiten bzw. Unvollständigkeiten in der Begründung eines Bürgerbegehrens gehörten. Unzutreffend sei ferner die Behauptung unter Nr. 6 der Begründung zum Bürgerbegehren, dass der Stadtrat der Beklagten in seinem Antrag einen finanziellen Zuschuss durch den Freistaat Bayern angeregt habe. Das Possessivpronomen „seinem“ suggeriere, dass der Stadtrat als Gremium einen entsprechenden Antrag gestellt habe. Zur wahrheitsgemäßen Information der Bürger hätte mitgeteilt werden müssen, dass sich der Stadtrat den Antrag der Fraktionen nie zu Eigen gemacht bzw. ihn nicht weiterverfolgt habe.

Gegen das Urteil vom 11. November 2015 haben die Kläger die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung eingelegt. Sie beantragen,

das Urteil des Verwaltungsgerichts München vom 11. November 2015 abzuändern und

die Beklagte unter Aufhebung ihres Bescheids vom 6. Oktober 2014 zu verpflichten, das Bürgerbegehren „Kein europäisches Zentrum für den Islam in München (ZIE-M)“ mit der Frage „Sind Sie dafür, dass in München KEIN europäisches Zentrum für den Islam (ZIE-M) gebaut wird und dass die Stadt München deshalb alle Planungen zur Errichtung eines islamischen Zentrums in München (ZIE-M) stoppt?“ zum Bürgerentscheid zuzulassen.

Der Begründungstext zum Bürgerbegehren sei im Sommer 2011 verfasst und seit Beginn der Unterschriftensammlungen am 14. Oktober 2011 bis zur Abgabe am 18. September 2014 inhaltlich nicht mehr verändert worden. Es sei nicht richtig, dass in der Aussage zur Überwachung der IGP durch den Verfassungsschutz eine unzutreffende Behauptung liege. Die IGP werde laut mehrerer Aussagen des Innenministers aus dem Jahr 2012 und des Verfassungsschutzpräsidenten aus den Jahren 2012 und 2013 weiterhin beobachtet. Es lägen auch verschiedene Tatsachen vor, die für eine fortdauernde Überwachung durch den Bayerischen Verfassungsschutz sprächen bzw. einen solchen Rückschluss zuließen. Dazu gehörten neben der Biographie und dem Ausbildungsgang des Imam Idriz sein nachweislich bis zum 19. September 2014 bestehender Kontakt zu dem Extremisten Ahmad Al-Khalifa, dessen Islamisches Zentrum (Freimanner Moschee) als Sitz der Islamischen Gemeinschaft in Deutschland (IGD) gelte und vom Verfassungsschutz beobachtet werde, sowie vermutete Kontakte zu einer bosnischen Terrorgruppe. Wie der bayerische Innenminister laut mehreren Zeitungsberichten im Juli 2010 erklärt habe, hätten führende Mitglieder der IGP Kontakte zu Personen, die wichtige Positionen bei der IGD und Milli Görüs hätten; Herr Idriz stehe in ständigem telefonischen Kontakt mit Spitzen dieser radikalen Organisationen. Die Herausnahme der IPG und ihres Imam Idriz aus dem Verfassungsschutzbericht sei ersichtlich politisch gewollt gewesen und entgegen der Einschätzung des Bayerischen Verfassungsschutzes erfolgt. Das Verwaltungsgericht habe nicht geklärt, inwiefern tatsächlich eine Beobachtung durch den Verfassungsschutz stattgefunden habe bzw. noch stattfinde, und auch nicht geprüft, ob die Äußerungen des Präsidenten des Landesamts für Verfassungsschutz und des bayerischen Innenministers in den Medien einer Unterrichtung in den Verfassungsschutzberichten gemäß Art. 15 BayVSG gleichzustellen seien. Es sei fraglich, ob die IPG und Imam Idriz sämtliche Kontakte zu extremistischen Personen abgebrochen hätten; dies sei nach den Verlautbarungen des Verfassungsschutzpräsidenten und des Innenministers als unwahrscheinlich anzusehen und hätte durch deren Vernehmung als Zeugen abschließend aufgeklärt werden können. Unzutreffend sei auch die Auffassung des Verwaltungsgerichts, bei Nr. 1 der Begründung werde bereits durch die Formulierung (Satzstellung, Verklammerung, nachfolgende Erläuterung) beim Leser der Eindruck erweckt, dass aktuell Verbindungen zu Fundamentalisten der IGMG bestünden und dass dies aus einer aktuellen Beobachtung durch den Verfassungsschutz folge. Das Fehlen einer zeitlichen Einschränkung hinsichtlich der Aufnahme in den Verfassungsschutzbericht führe nicht zum Vorliegen einer unwahren Tatsachenbehauptung. Die Formulierung des streitigen Satzes lasse eine Auslegung zu, wonach gemäß dem ersten Teilsatz die IGP seit 2007 vom Verfassungsschutz überwacht bzw. beobachtet werde und gemäß dem zweiten Teilsatz auf einen Verfassungsschutzbericht Bezug genommen werde, ohne eine Jahreszahl im Einzelnen zu benennen. Insoweit sei die Begründung in zwei voneinander unabhängige Teile aufspaltbar, die jeder für sich genommen eine wahre Tatsachenbehauptung darstellten. Die Auffassung des Verwaltungsgerichts, wonach die aktuellen Verbindungen zu Fundamentalisten und der herbeigeführte Eindruck aktueller verfassungsfeindlicher Bestrebungen abstimmungsrelevant seien und nicht zu den noch hinnehmbaren Unrichtigkeiten in der Begründung eines Bürgerbegehrens gehörten, sei ebenfalls unzutreffend, da es sich bei der genannten Formulierung nur um eine von insgesamt sechs Begründungen des Bürgerbegehrens handle, die jeweils gleichwertig seien. Hinsichtlich der Nr. 6 der Begründung beruhe das Urteil des Verwaltungsgerichts auf einer unzutreffenden Auslegung. Die betreffende Aussage sei nur so zu verstehen, dass bereits ein Beschluss vorliege, der einen finanziellen Zuschuss erbitte. Trotz des Progressivpronomens „seinem“ könne ein durchschnittlicher Leser wegen der Wörter „Antrag“ und „angeregt“ nur den Rückschluss ziehen, dass noch kein Beschluss gefasst worden sei; eine unwahre Tatsachenbehauptung liege demnach nicht vor. Das Gericht habe auch völlig unberücksichtigt gelassen, dass das Bürgerbegehren seit dem Jahr 2013 politischer Gegenwehr ausgesetzt gewesen sei und diverse Gegenkampagnen initiiert worden seien. Die Beklagte habe ganz offensichtlich Maßnahmen ergriffen, die sich gegen das Bürgerbegehren gerichtet hätten, worin ein eklatanter Verstoß gegen das politische Neutralitätsgebot liege. Selbst wenn die unter Nr. 1 und Nr. 6 enthaltenen Begründungen wegen unzutreffender Tatsachen unzulässig sein sollten, seien die in den Nrn. 2, 3, 4 und 5 enthaltenen Begründungen zulässig, so dass das Bürgerbegehren zuzulassen sei. Die hiernach notwendige Prüfung einer Teilbarkeit der Begründung des Bürgerbegehrens habe das Verwaltungsgericht unterlassen. Der Erklärung am Ende des Unterschriftsbogens sei zu entnehmen, dass die Unterzeichner ihre Unterschrift auch im Fall der Unzulässigkeit einzelner Teile mit einer Fortgeltungswirkung für die übrigen Teile versehen hätten. Schon die Überschrift „Begründungen“ und die Nummerierung von 1 bis 6 machten deutlich, dass es sich um mehrere unterschiedliche Begründungen handle, die weder aufeinander aufbauten noch sich sachlich ergänzten.

Die Beklagte beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Die Täuschung der Stimmberechtigten ergebe sich daraus, dass in der Begründung eine Verbindung der IGP mit Fundamentalisten der Islamischen Gemeinde Milli Görüs (IGMG) mit einem Verweis auf den Verfassungsschutzbericht als amtlich verifizierte Tatsache hergestellt werde. Laut Art. 15 BayVSG informierten das Staatsministerium des Innern und das Landesamt für Verfassungsschutz die Öffentlichkeit im Rahmen der Verfassungsschutzberichte über tatsächliche Anhaltspunkte für Bestrebungen und Tätigkeiten, die gegen die freiheitlich demokratische Grundordnung gerichtet seien. Die Begründung zum Bürgerbegehren erwecke den Eindruck, dass es eine (auch derzeit noch) feststehende, durch das Landesamt für Verfassungsschutz verifizierte Tatsache sei, dass es tatsächliche Anhaltspunkte für verfassungsfeindliche Bestrebungen der IGP gebe. Bereits im Verfassungsschutzbericht 2010 sei aber ausdrücklich erwähnt worden, dass keine neuen Erkenntnisse über verfassungswidrige Aktivitäten vorlägen. Seither sei die IGP nicht mehr im Verfassungsschutzbericht erwähnt worden. Die vom Berufungskläger genannten Zeitungsartikel mit angeblichen Aussagen des bayerischen Innenministers bzw. des Präsidenten des Landesamtes für Verfassungsschutz stünden dazu nicht im Widerspruch. Denn diese enthielten keinerlei Aussagen dazu, ob es weiterhin tatsächliche Anhaltspunkte für extremistische Bestrebungen der IGP gebe. Würde es diese geben, wäre die IGP mit Sicherheit wieder in den Verfassungsschutzberichten erwähnt worden. Eine Befragung des Innenministers oder des Verfassungsschutzpräsidenten könne zu keinem anderen Ergebnis führen, da die Nichterwähnung der IGP seit dem Jahr 2011 im Verfassungsschutzbericht eine feststehende Tatsache sei. Das Verwaltungsgericht habe auch richtig entschieden, dass mit der Nr. 6 der Begründung der falsche Eindruck erweckt werde, der Stadtrat habe in einem Beschluss einen finanziellen Zuschuss angeregt. Die Bezeichnung als „Antrag des Stadtrates“ könne nur so verstanden werden, dass der Stadtrat als kollegiales Gremium durch Beschluss einen Antrag auf finanziellen Zuschuss des Freistaates befürwortet habe. Für die Öffentlichkeit sei es entscheidend, ob ein entsprechender Antrag noch diskutiert werde oder ob eine Entscheidung durch den Stadtrat bereits gefallen sei. Denn daraus könne abgeleitet werden, welche Position die Stadt zu einem möglichen Bauvorhaben einnehme und wie konkret bisher bestehende Planungen der Stadt seien. Eine Zulassung des Bürgerbegehrens mit einer Teilbegründung sei nicht möglich, da eine nachträgliche Abänderung der Begründung die bereits in der Phase der Sammlung der erforderlichen Unterschriften liegende Beeinträchtigung der Abstimmungsfreiheit nicht ungeschehen machen könne.

Die Landesanwaltschaft Bayern beteiligt sich als Vertreter des öffentlichen Interesses am Verfahren und hält die Zurückweisung der Berufung ebenfalls für rechtens. Mit dem Verweis auf den Verfassungsschutzbericht in der Begründung werde auf eine objektive Quelle verwiesen, der zu entnehmen sei, dass die IGP sowie Imam Idriz verfassungswidriger Aktivitäten verdächtig seien. Im Verfassungschutzbericht 2010 sei jedoch ausdrücklich ausgeführt worden, dass keine neuen Erkenntnisse über verfassungswidrige Aktivitäten der IGP vorlägen und man abwarten wolle, ob in der zwischenzeitlich geäußerten Distanz zu extremistischen Organisationen eine anhaltende, eigenständige, der freiheitlich demokratischen Grundordnung entsprechende Ausrichtung zu sehen sei. Da in den Verfassungsschutzbericht nur Organisationen aufgenommen würden, über die konkrete tatsächliche Anhaltspunkte für die Annahme von verfassungswidrigen Bestrebungen und Tätigkeiten vorlägen, komme der Tatsache, ob eine Organisation dort erwähnt werde, große Bedeutung zu. Die in der Begründung getroffene Tatsachenbehauptung sei insoweit falsch, als das Präsens verwendet und so der Eindruck erweckt werde, es handele sich um eine aktuelle Tatsache, über die auch im Verfassungsschutzbericht berichtet werde. Der Passus, der Stadtrat habe in seinem Antrag einen finanziellen Zuschuss durch den Freistaat angelegt, sei jedenfalls zur Irreführung geeignet. Das Bürgerbegehren sei im Übrigen weder in Teilen zulässig noch könne eine Heilung der Begründung erfolgen.

Wegen weiterer Einzelheiten wird auf die Gerichts- und Behördenakten verwiesen.

Gründe

I. Die Berufung der Kläger gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts München vom 11. November 2015 hat keinen Erfolg. Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht abgewiesen. Die Kläger, die als Gesamtvertreter der Unterzeichner des Bürgerbegehrens gegen dessen Ablehnung im eigenen Namen unmittelbar Klage erheben können (Art. 18a Abs. 8 Satz 2 GO), haben keinen Anspruch auf Zulassung des Bürgerbegehrens (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO).

Das von den Klägern eingereichte Bürgerbegehren verstößt zumindest mit einer zentralen Aussage der Begründung gegen das verfassungsrechtlich radizierte Verbot unrichtiger und grob irreführender Tatsachenbehauptungen und konnte schon aus diesem Grund nicht als Antrag auf Durchführung eines Bürgerentscheids zugelassen werden (Art. 18a Abs. 1 und Abs. 8 Satz 1 GO). Auf die im Ablehnungsbescheid der Beklagten angesprochenen weiteren Fragen, z. B. ob zur Benennung der Vertreter auf den Unterschriftslisten die Angabe des Postfachs einer politischen Partei genügte und ob die Begründung noch andere entscheidungserhebliche Unrichtigkeiten enthielt, kommt es hier demnach nicht mehr an.

1. Ein zulässiges Bürgerbegehren muss nach Art. 18a Abs. 4 Satz 1 GO eine (auf allen Unterschriftslisten gleichlautende) Begründung enthalten. Mit diesem Erfordernis, das die für Volksbegehren geltende Regelung des Art. 74 Abs. 2 BV modifizierend aufgreift, soll sichergestellt werden, dass die Gemeindebürger, wenn sie von den Initiatoren des Bürgerbegehrens zur Unterschriftsleistung aufgefordert werden, schon in dieser ersten Phase des direktdemokratischen Verfahrens die Bedeutung und Tragweite der mit Ja oder Nein zu entscheidenden Fragestellung erkennen können (vgl. zum Volksgesetzgebungsverfahren VerfGH, E. v. 13.4.2000 - Vf. 4-IX-00 - VGH n. F. 53, 81/105). Da bereits mit der Unterzeichnung eines Bürgerbegehrens das Recht auf Teilhabe an der Staatsgewalt in Gestalt der Abstimmungsfreiheit (Art. 7 Abs. 2, Art. 12 Abs. 3 BV) ausgeübt wird, ergeben sich aus der Bayerischen Verfassung auch Mindestanforderungen an die Richtigkeit der Begründung. Die Bürger können nur dann sachgerecht über die Unterstützung eines Bürgerbegehrens entscheiden und von ihrem Eintragungsrecht Gebrauch machen, wenn sie nicht durch den mit den Unterschriftslisten vorgelegten Begründungstext in wesentlichen Punkten in die Irre geführt werden. Es ist daher mit dem Sinn und Zweck eines Plebiszits auch auf kommunaler Ebene nicht vereinbar, wenn in der Begründung des Bürgerbegehrens in einer entscheidungsrelevanten Weise unzutreffende Tatsachen behauptet werden oder wenn die maßgebende Rechtslage unzutreffend bzw. unvollständig erläutert wird (vgl. VerfGH, a. a. O. 106).

2. An dieser ungeschriebenen Rechtmäßigkeitsvoraussetzung, die der Senat in einer Reihe neuerer Entscheidungen hervorgehoben hat (BayVGH, B. v. 9.12.2010 - 4 CE 10.2943 - juris Rn. 2; B. v. 20.1.2012 - 4 CE 11.2771 - juris Rn. 31; B. v. 25.6.2012 - 4 CE 12.1224 - BayVBl 2013, 19 Rn. 31; B. v. 14.10.2014 - 4 ZB 14.707 - juris Rn. 3 ff.; anders noch B. v. 14.3.2001 - 4 ZE 00.3658 - BayVBl 2002, 184) und die auch in der Rechtsprechung anderer Oberverwaltungsgerichte anerkannt ist (vgl. OVG NRW, U. v. 23.4.2002 - 15 A 5594/00 - NVwZ-RR 2002, 766; OVG SH, U. v. 19.12.2005 - 2 LB 19/05 - juris Rn. 41; VGH BW, B. v. 22.8.2013 - 1 S 1047/13 - juris Rn. 19; HessVGH, B. v. 20.8.2015 - 8 B 2125/14 - juris Rn. 6), fehlt es im vorliegenden Fall. Die unter Nr. 1 der „Begründungen“ getroffene Tatsachenbehauptung, die Islamische Gemeinde Penzberg (IGP) stehe „laut Verfassungsschutzbericht… in Verbindung mit Fundamentalisten der Islamischen Gemeinde Milli Görus (IGMG)“, war zum Zeitpunkt der Unterschriftensammlung nach ihrem objektiven Erklärungsgehalt eindeutig unzutreffend (a). Sie hat als möglicher Beweggrund für die Unterschriftsleistung so hohes Gewicht, dass schon allein aufgrund dieser Fehlinformation die Begründung des Bürgerbegehrens als irreführend angesehen werden muss (b). Die den Vertretern des Bürgerbegehrens erteilte Änderungsermächtigung vermag den Mangel nicht zu heilen (c). Ein Anspruch auf Zulassung des rechtswidrig zustande gekommenen Bürgerbegehrens lässt sich auch nicht aus möglichen Rechtsverstößen der Beklagten während der Phase der Unterschriftensammlung ableiten (d).

a) Die Aussage über im Verfassungsschutzbericht dargestellte Kontakte der IGP zur IGMG (korrekte Bezeichnung: „Islamische Gemeinschaft Millî Görüş“) bezieht sich erkennbar auf Feststellungen in Berichten des Bayerischen Landesamtes für Verfassungsschutz aus den Jahren 2007 bis 2010. Nach den dort wiedergegebenen Erkenntnissen bestanden die Beziehungen der IGP zu der türkisch geprägten IGMG vor allem darin, dass die IGP bis zum Jahr 2006/2007 auf internen Mitgliedslisten der IGMG erschien und der IGP-Vorsitzende nach eigenen Angaben bis 2005 auch persönlich Mitglied der IGMG war; zudem wurden bei einer richterlich angeordneten Telefonüberwachung Gespräche des Penzberger Imams und IGP-Vorsitzenden u. a. mit dem IGMG-Generalsekretär im Zeitraum August 2007 bis Februar 2009 festgestellt (Verfassungsschutzbericht 2010, S. 34, abrufbar unter http://www.verfassungsschutz. bayern.de/mam/anlagen/jahresbericht_2010.pdf). In einem Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes, in dem sich die IGP ohne Erfolg gegen die Erwähnung im Verfassungsschutzbericht 2008 zur Wehr setzte, stellten das Verwaltungsgericht München (B. v. 3.5.2010, Az. 22 M 09.2155) und der Bayerische Verwaltungsgerichtshof (B. v. 17.7.2010, Az. 10 CE10.1201) fest, dass nach den vom Landesamt für Verfassungsschutz vorgelegten Unterlagen noch im Jahr 2008 in der Moschee der IGP für eine IGMG-Veranstaltung in Ingolstadt geworben worden sei.

Schon der im März 2011 publizierte Verfassungsschutzbericht 2010 wies allerdings im Anschluss an die Erwähnung dieser zeitlich zurückliegenden Kontakte darauf hin, dass das von der IGP geplante Projekt ZIE-M in seiner Vereinssatzung mittlerweile eine Ausschlussklausel bezüglich extremistischer Mitglieder enthalte; ob in der zwischenzeitlich geäußerten Distanz zu extremistischen Organisationen eine anhaltende, eigenständige, der freiheitlichen demokratischen Grundordnung entsprechende Ausrichtung zu sehen sei, bleibe abzuwarten, nachdem sich für das Berichtsjahr keine neuen Erkenntnisse über verfassungswidrige Aktivitäten ergeben hätten (Verfassungsschutzbericht 2010, a. a. O., S. 35). In dem ein Jahr später veröffentlichten Verfassungsschutzbericht 2011 (http://www.verfassungsschutz.bayern.de/mam/anlagen/verfassungsschutzbericht_2011.pdf) wurde die IGP an keiner Stelle mehr erwähnt; auch in allen nachfolgenden Berichten und sonstigen schriftlichen Bekundungen des Landesamtes für Verfassungsschutz finden sich keine Hinweise auf weiter fortbestehende oder wiederaufgenommene Kontakte der IGP zu der als extremistisch geltenden IGMG.

Angesichts des seit dem Bericht 2010 geänderten Inhalts der amtlichen Verlautbarungen kann die in der Begründung des Bürgerbegehrens in Präsensform getroffene Aussage, dass die IGP „laut Verfassungsschutzbericht“ mit der IGMG in Verbindung „steht“ (Nr. 1 Satz 3 Hs. 2), nur als objektiv unzutreffend bezeichnet werden. Denn dieser Halbsatz konnte zum maßgeblichen Zeitpunkt der Unterschriftsleistung nach dem objektiven Empfängerhorizont (vgl. §§ 133, 157 BGB) nur so verstanden werden, dass ein (Landes- oder Bundes-)Amt für Verfassungsschutz in einem aktuellen Jahresbericht eine gegenwärtig bestehende Verbindung zwischen den genannten Organisationen erwähnt habe. Einem anderslautenden Textverständnis stand neben dem Wortlaut auch die inhaltliche und syntaktische Verknüpfung mit der im vorangehenden Halbsatz getroffenen Aussage entgegen, wonach die IGP vom Verfassungsschutz „seit 2007“ überwacht werde. Der unbefangene Leser musste hiernach von einer bis in die Gegenwart reichenden Überwachung ausgehen, so dass er von dem anschließenden Halbsatz nur eine Aussage über die zu diesem Zeitpunkt relevanten Erkenntnisse bezüglich einer etwaigen verfassungsfeindlichen Ausrichtung der IGP erwarten konnte, nicht dagegen den Hinweis auf eine die Vergangenheit betreffende Feststellung, an der das Verfassungsschutzamt in seinen neueren Berichten nicht mehr festhält.

Da die Behauptung einer „laut Verfassungsschutzbericht“ bestehenden Verbindung zur IGMG sich eindeutig auf die Gegenwart bezieht, kann diese Textpassage auch nicht dahingehend (um-)gedeutet werden, dass damit nur allgemein auf den Inhalt eines für zurückliegende Jahre (z. B. 2007, 2008 oder 2009) publizierten Verfassungsschutzberichts verwiesen werde, in dem von solchen Kontakten noch die Rede war. Ein solches Verständnis wäre mit dem objektiven Erklärungsgehalt der Aussage unvereinbar und ließe sich daher auch mit dem in der Rechtsprechung des Senats anerkannten Gebot der grundsätzlich „wohlwollenden Auslegung“ eines mehrdeutig formulierten Bürgerbegehrens (dazu BayVGH, U. v. 19.2.1997 - 4 B 96.2928 - VGH n. F. 50, 42/44 f. = BayVBl 1997, 276/277; U. v. 21.3.2012 - 4 B 11.221 - BayVBl 2012, 632 Rn. 21) nicht sachlich rechtfertigen. Während der Unterschriftensammlung, die nach Angaben der Kläger den Zeitraum vom 14. Oktober 2011 bis zum 18. September 2014 umfasste, ergab sich der aktuelle Erkenntnisstand zu verfassungsgefährdenden islamistischen Bestrebungen allein aus den - im März des jeweiligen Folgejahres veröffentlichten - Verfassungsschutzberichten 2010, 2011, 2012 und 2013. In keiner dieser amtlichen Äußerungen war jedoch, wie oben gezeigt, von bestehenden Verbindungen der IGP oder ihrer Repräsentanten zur IGMG die Rede; selbst die letztmalige Erwähnung der IGP im Berichtsjahr 2010 betraf nur zurückliegende Mitgliedschaften und Telefonkontakte zur IGMG und enthielt keinen Hinweis auf weiterhin fortgeführte Beziehungen zu dieser Organisation.

b) Die in der Verwendung der Gegenwartsform liegende unrichtige Tatsachenbehauptung, wonach eine aktuell bestehende Verbindung der IGP zur IGMG durch einen Verfassungsschutzbericht amtlich bestätigt werde, stellt im Gesamtgefüge der Begründung des Bürgerbegehrens kein bloß untergeordnetes Detail dar, sondern muss aus Sicht der Unterschriftsleistenden als entscheidungsrelevant angesehen werden.

Bei der insoweit vorzunehmenden Erheblichkeitsprüfung kommt es entgegen der Auffassung der Kläger nicht darauf an, dass die beanstandete unzutreffende Sachaussage im Verhältnis zu den übrigen Teilen der Begründung quantitativ nur einen geringen Raum einnimmt (knapp zwei Zeilen) und sich in lediglich einem von sechs Punkten der „Begründungen“ findet. Die Initiatoren eines Bürgerbegehrens können dem aus der Abstimmungsfreiheit abzuleitenden Irreführungsverbot nicht dadurch entgehen, dass sie wahrheitswidrige Begründungselemente durch eine größere Zahl korrekter Aussagen kompensieren oder auf nicht zu beanstandende „Alternativbegründungen“ verweisen. Da den Unterzeichnern des Bürgerbegehrens der auf den Unterschriftenlisten abgedruckte Begründungstext in seiner Gesamtheit vorliegt, muss auch dessen rechtliche Beurteilung einheitlich erfolgen; eine nachträgliche Teilung oder geltungserhaltende Reduktion kommt daher nicht in Betracht (vgl. BayVGH, B. v. 9.12.2010 - 4 CE 10.2943 - juris Rn. 4).

Maßgebend ist somit nicht die Frage, ob die Begründung auch ohne die inkriminierte Passage Bestand haben könnte, sondern ob die unrichtige Sachaussage im Kontext der übrigen Begründung als so gewichtig anzusehen ist, dass ohne sie möglicherweise weniger Unterzeichner das Bürgerbegehren unterstützt hätten. Eine solche Eignung zur Beeinflussung des Unterschriftsverhaltens darf allerdings nicht nur theoretisch bestehen, sondern muss nach allgemeiner Lebenserfahrung als konkrete und nicht ganz fernliegende Möglichkeit erscheinen (vgl. BVerwG, B. v. 17.3.1998 - 8 B 36/98 - juris Rn. 2 m. w. N. zum Erheblichkeitsgrundsatz bei Wahlfehlern). Als nicht kausal für das Ergebnis der Unterschriftensammlung können Unvollständigkeiten, Ungenauigkeiten oder Fehlangaben bei (kommunal-)politisch unstreitigen und auch objektiv unwichtigen Detailfragen angesehen werden, nicht dagegen Mängel bei tragenden Begründungselementen, auch wenn das Bürgerbegehren ausdrücklich auf mehrere gleichrangige Begründungsstränge gestützt wird (vgl. BayVGH, B. v. 14.10.2014 - 4 ZB 14.707 - juris Rn. 6; B. v. 25.6.2012 - 4 CE 12.1224 - BayVBl 2013, 19 Rn. 31; OVG NRW, U. v. 23.4.2002 a. a. O.).

Nach diesen Maßstäben handelt es sich vorliegend eindeutig um einen ergebnisrelevanten Begründungsmangel. Die Aussage über eine vom Verfassungsschutz bestätigte Verbindung der IGP zur IGMG stand im Zusammenhang mit dem in Nr. 1 und Nr. 5 der Begründung unternommenen Versuch, mögliche Unterstützer des Bürgerbegehrens davon zu überzeugen, dass die in der IGP an leitender Stelle tätigen Initiatoren des Projekts ZIE-M wegen ihrer Kontakte zu islamistisch-fundamentalistischen Kreisen als Bauherrn nicht akzeptabel seien. Der zum Beleg hierfür angeführte allgemeine Hinweis, dass die IGP bzw. deren Leiter seit Jahren vom Verfassungsschutz „überwacht“ (Nr. 1) bzw. „beobachtet“ (Nr. 5) würden, erhielt seine besondere zeitliche Aktualität und inhaltliche Brisanz erst durch die zusätzliche Information, eine (gegenwärtig bestehende) Verbindung mit islamistischen Fundamentalisten werde im (aktuellen) Verfassungsschutzbericht erwähnt und sei damit eine amtlich festgestellte Tatsache.

Da gerade in der Bezugnahme auf die Amtsautorität der Verfassungsschutzbehörde das Spezifikum der erwähnten Sachaussage liegt, kommt es im Ergebnis nicht darauf an, ob sich für den Zeitraum der Unterschriftensammlung (2011 bis 2014) auf andere Weise belegen lässt, dass ein Kontakt der IGP zur IGMG tatsächlich bestand. Einer diesbezüglichen weiteren Sachaufklärung etwa durch Vernehmung von Mitarbeitern des Landesamtes für Verfassungsschutz bedurfte es demnach nicht. Dass die IGP, wie von der Klägerseite vorgetragen, Mitglied im Zentralrat der Muslime in Deutschland ist, dem auch die IGMG offiziell angehört, ist darüber hinaus schon deshalb ohne Bedeutung, weil der Beitritt zu diesem Dachverband erst im März 2015 und damit nach Ende der Unterschriftensammlung für das Bürgerbegehren erfolgte.

c) Der in der irreführenden Begründung des Bürgerbegehrens liegende Rechtsmangel kann nicht durch einen nachträglichen Verzicht der Kläger auf die beanstandete Sachaussage geheilt werden. Zwar findet sich auf den Unterschriftslisten ein Zusatz, der die gemäß Art. 18a Abs. 4 GO benannten Vertreter ermächtigt, „zur Begründung der Zulässigkeit des Bürgerbegehrens Änderungen vorzunehmen, soweit diese nicht den Kern des Antrages berühren“. Eine solche Vollmacht erlaubt jedoch keine inhaltliche Korrektur der Begründung nach Einholung der Unterschriften; sie lässt lediglich in Bezug auf die Fragestellung redaktionelle Änderungen sowie Präzisierungen und Aktualisierungen zu, die das erkennbare Ziel des Begehrens klarer als die bisherige Fassung zum Ausdruck bringen und einem späteren Bürgerentscheid zugrunde gelegt werden können (vgl. BayVGH. U. v. 22.6.2007 - 4 B 06.1224 - BayVBl 2008, 241/242 m. w. N.). Das nachträgliche Streichen wesentlicher Teile der Begründung würde dagegen den Willen der Unterzeichner des Bürgerbegehrens verfälschen, weil damit fingiert würde, dass sie ihre Unterschrift auch bei einer anderen Begründung geleistet hätten.

d) Das mit einer irreführenden Begründung versehene Bürgerbegehren ist auch nicht wegen unzulässiger Behinderung der Unterschriftensammlung durch die Beklagte zuzulassen. Zwar spricht vieles dafür, dass mit der in der Form eines persönlichen Anschreibens des damaligen Oberbürgermeisters erfolgten Verteilung von Flyern, die vorrangig Warnungen und Wertungen in Bezug auf die hinter dem Bürgerbegehren stehenden Personen und Organisationen enthielten, gegen kompetenzrechtliche Vorgaben (Art. 37 GO) und gegen das bei Bürgerbegehren geltende Sachlichkeitsgebot (vgl. dazu BayVGH, B. v. 17.3.1997 - 4 ZE 97.874 - BayVBl 1997, 435) verstoßen wurde. Die von den Klägern insoweit gerügten Rechtsverletzungen betreffen jedoch nur ihr grundrechtsgeschütztes Recht auf ungehindertes öffentliches Werben um Unterschriften und nicht den mit der vorliegenden Klage verfolgten Anspruch aus Art. 18a Abs. 8 GO auf förmliche Zulassung des (mit einer hinreichenden Zahl von Unterschriften) eingereichten Bürgerbegehrens. Gegen rechtswidrige Behinderungen durch öffentliche Amtsträger und Behörden während der Phase der Unterschriftensammlung können sich die Initiatoren eines Bürgerbegehrens im Wege einer Unterlassungsklage und ggf. mittels eines Antrags auf einstweiligen Rechtsschutz zur Wehr setzen (vgl. BayVGH, B. v. 15.4.2011 - 4 CE 11.407 - juris Rn. 8). Solche vorangegangenen Rechtsverstöße von Gemeindeorganen begründen dagegen kein Recht auf Zulassung eines Bürgerbegehrens, das wegen seiner irreführenden Begründung die aus der Abstimmungsfreiheit folgenden rechtlichen Mindestanforderungen verfehlt.

II. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2, § 159 Satz 2 VwGO, die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit aus § 167 Abs. 2 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

III. Die Revision ist nicht zuzulassen, weil kein Zulassungsgrund nach § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.

Rechtsmittelbelehrung

Nach § 133 VwGO kann die Nichtzulassung der Revision durch Beschwerde zum Bundesverwaltungsgericht in Leipzig angefochten werden. Die Beschwerde ist beim Bayerischen Verwaltungsgerichtshof (in München Hausanschrift: Ludwigstraße 23, 80539 München; Postfachanschrift: Postfach 34 01 48, 80098 München; in Ansbach: Montgelasplatz 1, 91522 Ansbach) innerhalb eines Monats nach Zustellung dieser Entscheidung schriftlich einzulegen und innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung dieser Entscheidung zu begründen. Die Beschwerde muss die angefochtene Entscheidung bezeichnen. In der Beschwerdebegründung muss die grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache dargelegt oder die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts, des Gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts, von der die Entscheidung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs abweicht, oder der Verfahrensmangel bezeichnet werden.

Vor dem Bundesverwaltungsgericht müssen sich die Beteiligten, außer in Prozesskostenhilfeverfahren, durch Prozessbevollmächtigte vertreten lassen. Dies gilt auch für Prozesshandlungen, durch die ein Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht eingeleitet wird. Als Prozessbevollmächtigte zugelassen sind neben Rechtsanwälten und Rechtslehrern an den in § 67 Abs. 2 Satz 1 VwGO genannten Hochschulen mit Befähigung zum Richteramt nur die in § 67 Abs. 4 Satz 4 VwGO und in §§ 3, 5 RDGEG bezeichneten Personen. Für die in § 67 Abs. 4 Satz 5 VwGO genannten Angelegenheiten (u. a. Verfahren mit Bezügen zu Dienst- und Arbeitsverhältnissen) sind auch die dort bezeichneten Organisationen und juristischen Personen als Bevollmächtigte zugelassen. Sie müssen in Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht durch Personen mit der Befähigung zum Richteramt handeln.

Beschluss:

Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird auf 15.000 Euro festgesetzt (§ 52 Abs. 1 GKG i. V. m. Nr. 22.6 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit).

(1) Soweit der Verwaltungsakt rechtswidrig und der Kläger dadurch in seinen Rechten verletzt ist, hebt das Gericht den Verwaltungsakt und den etwaigen Widerspruchsbescheid auf. Ist der Verwaltungsakt schon vollzogen, so kann das Gericht auf Antrag auch aussprechen, daß und wie die Verwaltungsbehörde die Vollziehung rückgängig zu machen hat. Dieser Ausspruch ist nur zulässig, wenn die Behörde dazu in der Lage und diese Frage spruchreif ist. Hat sich der Verwaltungsakt vorher durch Zurücknahme oder anders erledigt, so spricht das Gericht auf Antrag durch Urteil aus, daß der Verwaltungsakt rechtswidrig gewesen ist, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an dieser Feststellung hat.

(2) Begehrt der Kläger die Änderung eines Verwaltungsakts, der einen Geldbetrag festsetzt oder eine darauf bezogene Feststellung trifft, kann das Gericht den Betrag in anderer Höhe festsetzen oder die Feststellung durch eine andere ersetzen. Erfordert die Ermittlung des festzusetzenden oder festzustellenden Betrags einen nicht unerheblichen Aufwand, kann das Gericht die Änderung des Verwaltungsakts durch Angabe der zu Unrecht berücksichtigten oder nicht berücksichtigten tatsächlichen oder rechtlichen Verhältnisse so bestimmen, daß die Behörde den Betrag auf Grund der Entscheidung errechnen kann. Die Behörde teilt den Beteiligten das Ergebnis der Neuberechnung unverzüglich formlos mit; nach Rechtskraft der Entscheidung ist der Verwaltungsakt mit dem geänderten Inhalt neu bekanntzugeben.

(3) Hält das Gericht eine weitere Sachaufklärung für erforderlich, kann es, ohne in der Sache selbst zu entscheiden, den Verwaltungsakt und den Widerspruchsbescheid aufheben, soweit nach Art oder Umfang die noch erforderlichen Ermittlungen erheblich sind und die Aufhebung auch unter Berücksichtigung der Belange der Beteiligten sachdienlich ist. Auf Antrag kann das Gericht bis zum Erlaß des neuen Verwaltungsakts eine einstweilige Regelung treffen, insbesondere bestimmen, daß Sicherheiten geleistet werden oder ganz oder zum Teil bestehen bleiben und Leistungen zunächst nicht zurückgewährt werden müssen. Der Beschluß kann jederzeit geändert oder aufgehoben werden. Eine Entscheidung nach Satz 1 kann nur binnen sechs Monaten seit Eingang der Akten der Behörde bei Gericht ergehen.

(4) Kann neben der Aufhebung eines Verwaltungsakts eine Leistung verlangt werden, so ist im gleichen Verfahren auch die Verurteilung zur Leistung zulässig.

(5) Soweit die Ablehnung oder Unterlassung des Verwaltungsakts rechtswidrig und der Kläger dadurch in seinen Rechten verletzt ist, spricht das Gericht die Verpflichtung der Verwaltungsbehörde aus, die beantragte Amtshandlung vorzunehmen, wenn die Sache spruchreif ist. Andernfalls spricht es die Verpflichtung aus, den Kläger unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu bescheiden.

(1) Der unterliegende Teil trägt die Kosten des Verfahrens.

(2) Die Kosten eines ohne Erfolg eingelegten Rechtsmittels fallen demjenigen zur Last, der das Rechtsmittel eingelegt hat.

(3) Dem Beigeladenen können Kosten nur auferlegt werden, wenn er Anträge gestellt oder Rechtsmittel eingelegt hat; § 155 Abs. 4 bleibt unberührt.

(4) Die Kosten des erfolgreichen Wiederaufnahmeverfahrens können der Staatskasse auferlegt werden, soweit sie nicht durch das Verschulden eines Beteiligten entstanden sind.

(1) Soweit sich aus diesem Gesetz nichts anderes ergibt, gilt für die Vollstreckung das Achte Buch der Zivilprozeßordnung entsprechend. Vollstreckungsgericht ist das Gericht des ersten Rechtszugs.

(2) Urteile auf Anfechtungs- und Verpflichtungsklagen können nur wegen der Kosten für vorläufig vollstreckbar erklärt werden.