Verwaltungsgericht Bayreuth Urteil, 24. Okt. 2014 - B 5 K 14.245

1. Der Bescheid der Beklagten vom 20. März 2014 wird aufgehoben.

2. Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.

3. Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte kann die Vollstreckung durch Sicherheit in Höhe von 115% des vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht die Klägerin vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 115% des zu vollstreckenden Betrags leistet.

Die Klägerin wendet sich gegen die Rücknahme ihrer Ernennung zur Verwaltungsamtsrätin und gegen die Feststellung der Nichtigkeit sowohl ihrer Ernennung zur Verwaltungsrätin als auch ihrer Berufung in das Beamtenverhältnis auf Lebenszeit.

1. Die Klägerin ist als Verwaltungsrätin (Beamtin auf Lebenszeit) bei der Beklagten tätig. Sie hat am 24. Januar 1996 die Zweite Juristische Staatsprüfung bestanden. Eine Qualifikation als Regelbewerberin für den Einstieg in die 3. Qualifikationsebene - 3. QE - der Fachlaufbahn Verwaltung und Finanzen hat sie nicht abgelegt. Sie war zunächst seit 1. September 2004 als Angestellte in einem Arbeitsverhältnis bei der Beklagten beschäftigt.

Am 4. Mai 2011 fand eine Sitzung des Stadtrats der Beklagten statt; in der Tagesordnung war der Punkt „Personalangelegenheiten; Arbeitnehmerin (Verw.-Angestellte) ... - Übernahme in ein Beamtenverhältnis“ aufgeführt (Bl. 206 der Personalakte). Zuvor hatte der damalige erste Bürgermeister der Beklagten dem Personalrat - nicht jedoch den Stadtratsmitgliedern - eine Sitzungsvorlage vom 28. April 2011 (Bl. 117 der Personalakte) zugeleitet. In der Sitzung beschloss der Stadtrat einstimmig, die Klägerin gemäß Art. 14 Abs. 1 Leistungslaufbahngesetz - LlbG - mit Wirkung vom 1. Juni 2011 in ein Beamtenverhältnis zu übernehmen und zur Verwaltungsamtsrätin zu ernennen (Bl. 121 der Personalakte). Der Landespersonalausschuss - LPA - wurde nicht eingeschaltet. Am 10. Mai 2011 stimmte der Personalrat der Beklagten der Übernahme zu. Die Urkunde zur Ernennung zur Verwaltungsamtsrätin unter Berufung in ein Beamtenverhältnis auf Probe mit Wirkung zum 1. Juni 2011 wurde der Klägerin am 13. Mai 2011 ausgehändigt (Bl. 123 der Personalakte).

Am 27. September 2011 fand eine nichtöffentliche Stadtratssitzung statt. Entsprechend der Sitzungsvorlage vom 23. September 2011 (Bl. 151 der Personalakte) beschloss der Stadtrat, ohne dass dieser Punkt auf der Tagesordnung vermerkt war, auf Vorschlag des damaligen ersten Bürgermeisters, die Klägerin mit Wirkung vom 1. Juni 2011 zur „Verwaltungsrätin (BesGr A 13, Q 3)“ zu befördern. Der Beschluss wurde mit 21:0 Stimmen gefasst; vier Stadtratsmitglieder fehlten. Eine Beteiligung des LPA erfolgte nicht. Ausweislich der Urkunde erfolgte die Beförderung mit Wirkung vom 1. Oktober 2011. Während die Urkunde einen Aushändigungsvermerk vom 29. September 2011 (Bl. 155 der Personalakte) enthält, ist einem Aktenvermerk zu entnehmen, dass die Urkunde am 7. November 2011 gesiegelt und der Klägerin am 8. November 2011 ausgehändigt wurde (Bl. 154 der Personalakte).

Unter dem 17. Juli 2012 (Bl. 169 der Personalakte) hat der damalige erste Bürgermeister in einem Aktenvermerk festgehalten: „Am 27. September 2011 hat der Stadtrat mit Wirkung vom 1. Oktober 2011 die Beförderung zur Verwaltungsrätin (A 13, 3. QE) von Frau ... beschlossen. […] Die Finanzierung wurde deshalb nach der 3. QE abgerechnet, weil im Haushaltsplan die Finanzierung so möglich war.“ Am selben Tag wurde eine Vorlage an den Personalrat mit dem Betreff „Verwaltungsrätin ...; Übernahme in ein Beamtenverhältnis nach A 13 (Eingangsamt der 4. QE)“ gefertigt (Bl. 170 der Personalakte) und folgender Vorschlag mit der Bitte um Zustimmung unterbreitet: „Frau ... wird mit Wirkung vom 1. Oktober 2011 im Eingangsamt der 4. QE (Verwaltungsrätin A 13) übernommen.“

Am 19. September 2012 beschloss der Stadtrat, ohne dass dieser Punkt auf der Tagesordnung vermerkt war, die Klägerin mit Wirkung vom 1. Oktober 2012 zur Beamtin auf Lebenszeit zu ernennen (Bl. 174 der Personalakte). Der Beschluss wurde mit 24:0 Stimmen gefasst; ein Stadtratsmitglied fehlte. In den Akten ist eine Sitzungsvorlage vom 18. September 2012 (Bl. 173 der Personalakte) enthalten, in der es heißt: „Frau ... ist seit 1. Oktober 2011 als Verwaltungsrätin in die 4. Qualifikationsebene übernommen worden“. Der Sitzungsvorlage ist außerdem zu entnehmen, dass die Tätigkeit der Klägerin als Angestellte im öffentlichen Dienst auf ihre Probezeit gemäß Art. 36 Abs. 2 LlbG angerechnet werden sollte. Am 20. September 2012 erhielt die Klägerin ihre Ernennungsurkunde.

Am 11. Oktober 2012 fand ein Wechsel im Amt des ersten Bürgermeisters der Beklagten statt. Unter dem 15. Februar 2013 (Bl. 182 bis 185 der Personalakte) bat der jetzige erste Bürgermeister das Landratsamt B., im Wege der Rechtsaufsicht die Übernahme der Klägerin in das Beamtenverhältnis zu überprüfen. Das Landratsamt beanstandete mit einem der Beklagten am 26. März 2013 zugegangenen Schreiben vom 22. März 2013 (Bl. 211 f. der Personalakte) und einem diesem Schreiben zugrundeliegenden Vermerk vom 21. März 2013 (Bl. 213 ff. der Personalakte) die Übernahme der Klägerin in ein Beamtenverhältnis. Die Behörde empfahl, die Ernennung in das Beamtenverhältnis auf Probe zurückzunehmen und die Nichtigkeit der Beförderung zur Verwaltungsrätin festzustellen sowie die Berufung in ein Beamtenverhältnis auf Lebenszeit für nichtig zu erklären (Bl. 227 der Personalakte).

In Vollzug eines Beschlusses des Stadtrats der Beklagten vom 28. Mai 2013 (Bl. 254 der Personalakte) legte der jetzige erste Bürgermeister die Angelegenheit mit Schreiben vom 9. Juli 2013 dem LPA vor und bat - ohne einen förmlichen Antrag auf Erteilung einer nachträglichen Zustimmung zu stellen - um eine rechtliche Beurteilung der ausgesprochenen Ernennungen der Klägerin. Mit Schreiben vom 8. August 2013 teilte die Geschäftsstelle des LPA mit, dass sie im Hinblick auf die bisherige Spruchpraxis davon ausgehe, dass der LPA der Berufung der Klägerin als andere Bewerberin (3. QE) in das Beamtenverhältnis auf Probe mit Wirkung vom 1. Juni 2011 nicht zugestimmt hätte, da die rechtlichen Voraussetzungen des Art. 52 LlbG nicht erfüllt seien. Eine etwaige nachträgliche Zustimmung des LPA schloss die Geschäftsstelle nach ihrer Ansicht zumindest für die mit Wirkung vom 1. Juni 2011 erfolgte Berufung der Klägerin in das Beamtenverhältnis aus.

Mit Schreiben vom 23. September 2013 wurde der Klägerin Gelegenheit gegeben, sich zu einer beabsichtigten Rücknahme ihrer Berufung in das Beamtenverhältnis zu äußern. Am 12. November 2013 fand ein Anhörungstermin mit allen Beteiligten im Landratsamt B. statt. Schließlich beschloss der Stadtrat der Beklagten in seiner Sitzung vom 19. November 2013, die Berufung der Klägerin in das Beamtenverhältnis gemäß § 12 Abs. 1 Nr. 4 Beamtenstatusgesetz - BeamtStG - zurückzunehmen.

Mit Bescheid vom 20. März 2014 nahm die Beklagte die Ernennung der Klägerin zur Verwaltungsamtsrätin und die gleichzeitige Berufung in das Beamtenverhältnis auf Probe zurück (Nr. 1 des Bescheids). Zudem stellte sie sowohl die Nichtigkeit der Ernennung zur Verwaltungsrätin (Nr. 2) als auch die Nichtigkeit der Berufung in das Beamtenverhältnis auf Lebenszeit (Nr. 3) fest und ordnete die sofortige Vollziehung der Nr. 1 des Bescheids an (Nr. 4). In den Gründen führt sie aus, die Ernennung der Klägerin zur Beamtin auf Probe sei gemäß § 12 Abs. 1 Nr. 4 BeamtStG zurückzunehmen, weil die gemäß Art. 4 Abs. 2 Satz 3 LlbG erforderliche Mitwirkung des LPA bei der Ernennung unterblieben sei. Weil die Klägerin über keine Qualifikation für die 3. QE verfüge, komme für sie nur eine Einstellung als andere Bewerberin i. S. d. Art. 6 Abs. 3, Art. 52 LlbG in Betracht. Ein besonderes dienstliches Interesse an der Gewinnung als andere Bewerberin für ein Amt der 3. QE habe nicht bestanden, weil sie als Tarifbeschäftigte bereits vor ihrer Berufung in das Beamtenverhältnis mit im Wesentlichen gleichen Aufgaben befasst gewesen sei. Sie habe in ihrem bisherigen Werdegang keine Berufs- und Lebenserfahrung gesammelt, die mit der Qualifikation eines Regelbewerbers in der 3. QE gleichwertig sei. Deshalb habe der LPA auch nicht nachträglich zugestimmt. Eine Einstellung als Laufbahnbewerberin der 4. QE sei auszuschließen. Der Stadtrat habe ihr ein Amt der 3. QE verliehen. Bei der späteren Beförderung zur Verwaltungsrätin sei im Beschluss des Stadtrats nochmals darauf verwiesen worden, dass sich die Klägerin nach wie vor in der 3. QE befinde. Darüber hinaus sei eine Einstellung in der 4. QE in ein Amt unterhalb des besoldungsrechtlich vorgesehenen Eingangsamtes nicht zulässig. Das Einstellungsamt nach Art. 14 LlbG könne nach Sinn und Zweck der Norm nur ein höheres als das Eingangsamt sein. Für ein nach unten abweichendes Eingangsamt fehle eine Rechtsgrundlage. Die Qualifikation für die 4. QE erfülle nicht gleichzeitig die laufbahnrechtlichen Voraussetzungen für eine Einstellung in die 3. QE, denn die für die jeweiligen Qualifikationsebenen geforderten Ausbildungen seien auf die in der jeweiligen Qualifikationsebene anzutreffenden Anforderungen abgestimmt. Diese Ansicht vertrete auch der LPA. Die Rücknahmefrist nach Art. 21 Abs. 2 Bayerisches Beamtengesetz - BayBG - sei gewahrt. Aus der Sitzungsvorlage an den Personalrat vom 28. April 2011 ergebe sich, dass der damalige erste Bürgermeister davon ausgegangen sei, keine Zustimmung des LPA einholen zu müssen. Eine positive Kenntnis des Rücknahmegrundes könne daher nicht unterstellt werden. Rücknahmefristen seien Entscheidungsfristen, so dass die Jahresfrist erst im März 2013, d. h. nach Information des jetzigen ersten Bürgermeisters durch die Rechtsaufsichtsbehörde zu laufen begonnen habe. Zudem sei die Berufung der Klägerin in ein Beamtenverhältnis auf Probe bereits nichtig. Der nach Art. 18 Abs. 2 BayBG i. V. m. Art. 43 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 Bayerische Gemeindeordnung - GO - zuständige Stadtrat habe am 4. Mai 2011 nicht zugleich über die Art des Beamtenverhältnisses entschieden, in das die Klägerin berufen werden sollte. Wegen der fehlenden Ernennungszuständigkeit des damaligen ersten Bürgermeisters, der die Art des Beamtenverhältnisses selbst festgelegt habe, seien gemäß § 11 Abs. 1 Nr. 2 BeamtStG die erste Ernennung sowie alle folgenden Ernennungen nichtig.

2. Mit Schriftsatz ihres Prozessbevollmächtigten vom 10. April 2014 erhob die Klägerin, ohne zunächst einen förmlichen Antrag zu stellen, Klage. Sie lässt vortragen, der damalige erste Bürgermeister habe aufgrund ihrer Qualifikation als Volljuristin ihren Einstieg in die beamtenrechtliche Laufbahn der 4. QE beabsichtigt. Weil für das Haushaltsjahr 2011 die einzige A 13-Stelle in der 4. QE anderweitig verplant gewesen sei, aber eine A 12-Stelle in der 3. QE für eine Besetzung zur Verfügung gestanden habe, sollte die Klägerin im Wege einer Ausnahme nach Art. 14 Abs. 1 Satz 2 LlbG als Verwaltungsamtsrätin (A 12) in einem vom Eingangsamt nach unten abweichenden Statusamt als Laufbahnbewerberin in die 4. QE eingestellt werden. Das ergebe sich aus der Vorlage an den Personalrat vom 28. April 2011 (Bl. 117 der Personalakte), die der damalige erste Bürgermeister in der Sitzung des Stadtrats am 4. Mai 2011 vorgetragen habe. Es bestehe kein Rücknahmegrund nach § 12 Abs. 1 Nr. 4 BeamtStG. Es gebe zahlreiche Indizien dafür, dass die Klägerin als Regelbewerberin in die 4. QE eingestellt worden sei. So verfüge sie über die Qualifikation für die 4. QE. In der Vorlage vom 28. April 2011 an den Personalrat sei ausführlich dargestellt, dass die Klägerin als Regelbewerberin in die 4. QE eingestellt werden solle und aus welchen Gründen eine Abweichung vom Eingangsamt nach unten vorzunehmen sei. Die in dieser Vorlage angeführten Gründe seien im Haushalt 2011 objektiviert. Hinsichtlich der Beschlussfassung des Stadtrats der Beklagten vom 27. September 2011 existiere eine zweite Version des Auszugs aus dem Sitzungsprotokoll, bei der der maschinenschriftliche Wortlaut „Q 3“ handschriftlich durch „Q 4“ ersetzt worden sei, so dass der zweite Auszug nach der handschriftlichen Berichtigung laute, die Klägerin zur „Verwaltungsrätin (BesGr A 13, Q 4)“ zu befördern. Für die Rücknahme der Ernennung sei schließlich nicht relevant, ob die Einstellung als Regelbewerberin in der 4. QE mit einem vom Eingangsamt nach unten abweichenden Statusamt nach Art. 14 Abs. 1 Satz 2 LlbG rechtlich zulässig sei. Denn § 12 BeamtStG stelle eine abschließende Regelung für die Rücknahme von Ernennungen dar. Ungeachtet dessen sei die Einstellung eines Bewerbers mit einem unter dem Eingangsamt liegenden Amtsstatus zulässig. Der Wortlaut von Art. 14 Abs. 1 Satz 2 LlbG lasse Abweichungen vom Eingangsamt „nach unten“ zu. Eine Rücknahme der Ernennung scheitere auch daran, dass die in Art. 21 Abs. 2 BayBG geregelte Rücknahmefrist bereits abgelaufen sei. Maßgebend sei die Kenntnis der tatsächlichen Umstände. Diese seien dem damaligen ersten Bürgermeister bereits seit der Ernennung im Mai 2011 bekannt gewesen. Die Rücknahme der Ernennung sei überdies nicht erforderlich und daher unverhältnismäßig. Als denkbare mildere Alternative sei ein Einstieg der Klägerin in die 4. QE in Betracht zu ziehen. Die Berufung in ein Beamtenverhältnis auf Probe sei auch nicht nichtig. Für die Ernennung komme es maßgeblich auf den Inhalt der Ernennungsurkunde vom 13. Mai 2011 an, welche den formalen Anforderungen entspreche und in der ein Beamtenverhältnis auf Probe angegeben sei. Anhaltspunkte für eine andere Art des Beamtenverhältnisses seien nicht ersichtlich. Jedenfalls sei an eine Heilung nach § 11 Abs. 2 Nr. 2 BeamtStG zu denken. Diese nachträgliche Heilungsmöglichkeit bestehe auch im Hinblick auf die Feststellung der Nichtigkeit der weiteren Ernennungen in den Nrn. 2 und 3 des angefochtenen Bescheides.

Mit Schriftsatz vom 22. April 2014 beantragt die Beklagte,

die Klage kostenpflichtig abzuweisen.

Sie trägt zur Begründung vor, die Rücknahme der ersten Ernennung der Klägerin sei gemäß § 12 Abs. 1 Nr. 4 BeamtStG rechtmäßig. Die Ernennung sei zur Verwaltungsamtsrätin in die 3. QE erfolgt. Als andere Bewerberin nach Art. 52 LlbG fehle die gemäß Art. 4 Abs. 2 Satz 3 LlbG vorgeschriebene Zustimmung des LPA, welche auch nachträglich nicht erteilt worden sei. Eine von der Klägerin behauptete Einstellung in die 4. QE sei nicht gegeben. Insofern lägen unter Berücksichtigung der für beamtenrechtliche Ernennungen geltenden Erklärungs- und Formstrenge keine adäquaten Beschlussfassungen des Stadtrats vor. Ein solcher Beschluss werde auch nicht durch eine Personalvorlage ersetzt. Die im Stellenplan 2011 ausgewiesene Planstelle (A 13) sei trotz der Anmerkung „...“ nicht besetzt gewesen. Die Rücknahme der Ernennung sei auch verhältnismäßig. Der Stadtrat habe mit Beschluss nach Art. 21 Abs. 4 BayBG auf eine Rückforderung der gezahlten Dienstbezüge verzichtet. Außerdem seien der Klägerin weitreichende Angebote zu ihrer Weiterbeschäftigung in einem unkündbaren Angestelltenverhältnis gemacht worden, die sie jedoch ausgeschlagen habe. Auch die Rücknahmefrist nach Art. 21 Abs. 2 BayBG sei gewahrt. Maßgeblich sei die Kenntnis der Ernennung und des Rücknahmegrundes. Die Rechtsfehler der Verbeamtung der Klägerin seien dem damaligen ersten Bürgermeister offensichtlich unbekannt gewesen. Eine Kenntniserlangung des jetzigen ersten Bürgermeisters vom Rücknahmegrund sei frühestens durch die Zustellung des Überprüfungsberichts des Landratsamts B. vom 22. März 2013 anzunehmen. Die rechtmäßige Rücknahme der konstituierenden Ernennung der Klägerin vom 13. Mai 2011 führe damit auch zur Nichtigkeit der weiteren Ernennungen der Klägerin. Im Übrigen seien die Stadtratsbeschlüsse vom 27. September 2011 und vom 19. September 2012 wegen nicht ordnungsgemäßer Ladung der Stadtratsmitglieder und fehlender Heilungsmöglichkeit schon für sich betrachtet nicht rechtswirksam zustande gekommen. Somit seien diese Ernennungen ohne Stadtratsbeschluss durch den insoweit unzuständigen damaligen ersten Bürgermeister erfolgt und daher nichtig.

Mit Schriftsatz vom 28. Mai 2014 replizierte der Bevollmächtigte der Klägerin, dass die Vorlage an den Personalrat vom 28. April 2011 durch den damaligen ersten Bürgermeister der Beklagten unter Mitwirkung von Herrn ... vom Personalamt ausgearbeitet worden sei. Hinsichtlich der in Art. 21 Abs. 2 BayBG geregelten Rücknahmefrist könne die zu Art. 48 Abs. 4 Bayerisches Verwaltungsverfahrensgesetz - BayVwVfG - ergangene Rechtsprechung zum Fristbeginn nicht herangezogen werden, weil Art. 48 BayVwVfG durch die abschließende Regelung des § 12 BeamtStG verdrängt werde.

Die Beklagte ergänzte mit Schriftsatz vom 4. Juni 2014, dass der Inhalt der Personalratsvorlage vom 28. April 2011 von der Klägerin selbst stamme. Auf Anweisung des damaligen Bürgermeisters habe der Personalsachbearbeiter den Inhalt in die Vorlage aufgenommen. Die Ladungsmängel in Bezug auf die Stadtratssitzungen seien nicht heilbar. Das wäre nur dann möglich gewesen, wenn alle Stadtratsmitglieder erschienen wären und sich rügelos auf die Beratung eingelassen hätten. Trete wie vorliegend keine Heilung ein, seien etwa gefasste Beschlüsse ungültig, so dass der erste Bürgermeister - sollte er die Beschlüsse gleichwohl vollziehen - als Vertreter ohne Vertretungsmacht handele.

Mit weiterem Schriftsatz vom 9. Oktober 2014 trägt die Beklagte vor, dass es der Stadtrat in seinem Beschluss vom 4. Mai 2011 unterlassen habe, die für die Begründung des Beamtenverhältnisses erforderliche konstitutive Art des Beamtenverhältnisses mit dem bestimmenden Zusatz „auf Probe“ festzulegen. Das führe nach § 11 Abs. 1 Nr. 2 BeamtStG zur Nichtigkeit der aufgrund des Beschlusses ergangenen Ernennung. Die Ernennung der Klägerin zur Verwaltungsamtsrätin (A 12) und der Verzicht der Beklagten auf die Ausschöpfung einer unbesetzten Planstelle der Besoldungsgruppe A 13 belege die bewusste Einordnung der Klägerin in die 3. QE. Somit sei die Klägerin als „andere Bewerberin“ zu bewerten. Für ihre Einstellung als andere Bewerberin fehle es an der nach Art. 4 Abs. 2 Satz 3 LlbG vorgeschriebenen Zustimmung des LPA, weshalb die Ernennung gemäß § 12 Abs. 1 Nr. 4 BeamtStG habe zwingend zurückgenommen werden müssen. Aufgrund der rechtmäßigen Rücknahme der ersten konstituierenden Ernennung der Klägerin in das Beamtenverhältnis vom 13. Mai 2011 seien nach der Rechtsprechung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs auch die nachfolgenden weiteren Ernennungen mangels Bestehens eines Beamtenverhältnisses gegenstandslos. Im Übrigen sei der Stadtratsbeschluss vom 27. September 2011 mangels ordnungsgemäßer Ladung der Stadtratsmitglieder nicht rechtswirksam zustande gekommen. Deshalb sei auch die daraufhin durch den damaligen ersten Bürgermeister der Beklagten vollzogene Ernennung gemäß § 11 Abs. 1 Nr. 2 BeamtStG nichtig. Auch der Stadtratsbeschluss vom 19. September 2012 sei wegen Fehlens des betreffenden Beratungsgegenstands in der Tagesordnung nicht rechtswirksam zustande gekommen. Die Ernennung der Klägerin zur Beamtin auf Lebenszeit durch den damaligen ersten Bürgermeister der Beklagten sei daher von einer sachlich unzuständigen Behörde ausgesprochen und somit ebenfalls nichtig. Die Rücknahmefrist des Art. 21 Abs. 2 BayBG sei gewahrt, weil die für den Fristbeginn maßgebende Kenntniserlangung über die tatsächlichen und rechtlichen Rücknahmegründe erst durch die fundierten Überprüfungsberichte des Landratsamts B. vom 22. März 2013 und des LPA vom 8. August 2013 geschaffen worden sei.

3. Bereits mit rechtskräftigem Beschluss vom 6. Juni 2014 hatte das Gericht auf Antrag der Klägerin die aufschiebende Wirkung ihrer Klage gegen die Nr. 1 des streitgegenständlichen Bescheids wiederhergestellt (Az. B 5 S 14.244).

4. In der mündlichen Verhandlung erhob das Gericht aufgrund des Beschlusses vom 8. August 2014 Beweis durch Einvernahme der Zeugen ..., ..., ..., ..., ..., ..., ... und ... Der Prozessbevollmächtigte der Klägerin beantragte,

den Bescheid vom 20. März 2014 aufzuheben.

Der Prozessbevollmächtigte der Beklagten nahm auf den schriftsätzlich gestellten Antrag Bezug. Wegen des weiteren Verlaufs der mündlichen Verhandlung und der Aussagen der Zeugen wird auf die Sitzungsniederschrift vom 23. Oktober 2014 verwiesen. Ergänzend wird gemäß § 117 Abs. 3 Satz 2 VwGO auf die Gerichts- und Behördenakte sowie auf die Gerichtsakte des Eilverfahrens (Az. B 5 S 14.244) Bezug genommen.

1. Die Klage ist zulässig und hat auch in der Sache Erfolg. Der Bescheid der Beklagten vom 20. März 2014 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Die Rücknahme der Ernennung der Klägerin zur Verwaltungsamtsrätin (Nr. 1 des Bescheids) verstößt gegen materielles Recht (dazu unten Buchst. a); gleiches gilt für die Feststellung der Nichtigkeit ihrer Ernennung zur Verwaltungsrätin (Nr. 2 des Bescheids; dazu unten Buchst. b) sowie für die Feststellung der Nichtigkeit ihrer Berufung in das Beamtenverhältnis auf Lebenszeit (Nr. 3 des Bescheids; dazu unten Buchst. c).

a) Die Rücknahme der Ernennung der Klägerin zur Verwaltungsamtsrätin vom 13. Mai 2011 (Nr. 1 des Bescheids) ist rechtswidrig. Die Beklagte ist zu Unrecht davon ausgegangen, dass die Voraussetzungen für eine Rücknahme nach § 12 Abs. 1 Nr. 4 BeamtStG vorliegen. Zwar ist die Ernennung der Klägerin zur Verwaltungsamtsrätin unter Berufung in das Beamtenverhältnis auf Probe am 13. Mai 2011 ohne die nach Art. 4 Abs. 2 Satz 3 LlbG zwingend erforderliche Zustimmung des LPA erfolgt; die Beklagte hat es jedoch versäumt, die unterbliebene Mitwirkung des LPA gemäß § 12 Abs. 1 Nr. 4 BeamtStG ordnungsgemäß nachzuholen (dazu unten Buchst. aa). Die Ernennung der Klägerin zur Verwaltungsamtsrätin ist auch nicht nach § 11 Abs. 1 Nr. 2 BeamtStG nichtig (dazu unten Buchst. bb).

aa) Eine Ernennung ist nach § 12 Abs. 1 Nr. 4 BeamtStG mit Wirkung für die Vergangenheit zurückzunehmen, wenn eine durch Landesrecht vorgeschriebene Mitwirkung einer unabhängigen Stelle oder einer Aufsichtsbehörde unterblieben ist und nicht nachgeholt wurde. In diesem Fall kann die Ernennung gemäß Art. 21 Abs. 2 Satz 2 BayBG innerhalb einer Frist von einem Jahr zurückgenommen werden, nachdem die oberste Dienstbehörde, bei den Gemeinden die in beamtenrechtlichen Angelegenheiten zur Vertretung nach außen berechtigte Stelle, von der Ernennung und dem Rücknahmegrund Kenntnis erlangt hat.

Die Regelung des § 12 BeamtStG stellt eine für das Beamtenrecht spezielle und zugleich abschließende Regelung für die Rücknahme beamtenrechtlicher Ernennungen dar. Wegen der Subsidiarität des Bayerischen Verwaltungsverfahrensgesetzes scheidet ein (ergänzender) Rückgriff auf Art. 44 und 45 BayVwVfG sowie auf Art. 48 und 49 BayVwVfG aus. Diese Tatsache begründet - zusammen mit der abschließenden Regelung der Nichtigkeitstatbestände in § 11 BeamtStG - den Grundsatz der Ämterstabilität (Baßlsperger in Weiss/Niedermaier/Summer/Zängl, Beamtenrecht in Bayern, Stand Oktober 2013, § 12 BeamtStG Rn. 1a). §§ 11 und 12 BeamtStG sind Ausdruck des hergebrachten Grundsatzes (Art. 33 Abs. 5 GG) der „Rechtsbeständigkeit“ bzw. der „gesteigerten Bestandskraft“ der Ernennungen, wonach im Interesse der Rechtssicherheit und der Ämterstabilität die Nichtigkeits- und Rücknahmetatbestände durch eine abschließende und erschöpfende Regelung beschränkt sein sollen (vgl. BVerwG, U. v. 23.2.1989 - 2 C 25/87 - juris Rn. 25). Zweck der Regelung ist es vor allem, die Entschließungsfreiheit des Dienstherrn zu schützen, die durch unlautere Einwirkung oder durch Unkenntnis eines für die Entscheidung besonders wesentlichen Gesichtspunktes beeinträchtigt war, sowie das Berufsbeamtentum von ungeeigneten Personen möglichst frei zu halten (Plog/Wiedow, Bundesbeamtengesetz, Band 1, Stand November 2011, § 12 BeamtStG Rn. 2).

Eine unabhängige Stelle i. S. d. § 12 Abs. 1 Nr. 4 BeamtStG ist der LPA, da dieser gemäß Art. 112 Satz 2 BayBG seine Tätigkeit innerhalb der gesetzlichen Schranken unabhängig und in eigener Verantwortung ausübt. Gesetzlich vorgeschrieben ist die Mitwirkung des LPA nach Art. 4 Abs. 2 Satz 3 LlbG (Baßlsperger in Weiss/Niedermaier/Summer/Zängl, a. a. O., § 12 BeamtStG Rn. 17). Nach dieser Vorschrift bedarf die Berufung anderer Bewerber und Bewerberinnen der Zustimmung des LPA.

Gemessen daran hätte die Ernennung der Kläger zur Verwaltungsamtsrätin zwar der Zustimmung des LPA bedurft, weil sie „andere Bewerberin“ i. S. d. Art. 4 Abs. 2 Satz 3 LlbG war (dazu unten Buchst. aaa); die Beklagte hat es jedoch versäumt, die unterbliebene Mitwirkung des LPA gemäß. § 12 Abs. 1 Nr. 4 BeamtStG ordnungsgemäß nachzuholen (dazu unten Buchst bbb).

aaa) Bei der Klärung der Frage, ob jemand als anderer Bewerber i. S. d. Art. 4 Abs. 2 Satz 3 LlbG gilt, ist im Regelfall auf die objektive Rechtslage und nicht auf die subjektiven Vorstellungen der Ernennungsbehörde oder des Bewerbers abzustellen (Zängl in Weiss/Niedermaier/Summer/Zängl, Beamtenrecht in Bayern, Stand Dezember 2010, § 4 LlbG Rn. 7; BVerwG, U. v. 22.5.1980 - 2 C 31.78 - ZBR 1981, 225). Denn der Wortlaut der Vorschrift des § 12 Abs. 1 Nr. 4 BeamtStG knüpft an die „durch Landesrecht vorgeschriebene Mitwirkung einer unabhängigen Stelle oder einer Aufsichtsbehörde“ und damit an die objektive Rechtslage bei Ernennungen des Beamten an. Diese Auslegung entspricht auch dem Sinn und Zweck dieser Vorschrift. § 12 Abs. 1 Nr. 4 BeamtStG soll die notwendige Einhaltung der gesetzlichen und laufbahnrechtlichen Vorschriften auch bei den zahlreichen nichtstaatlichen Dienstherren unterschiedlicher Größe und Struktur im Landesbereich sichern, und zwar durch Einschaltung des LPA. Diese unabhängige, nicht an Weisungen gebundene Stelle hat die Aufgabe, die einheitliche Durchführung der beamtenrechtlichen, insbesondere der laufbahnrechtlichen Vorschriften zu gewährleisten. Dieses Ziel wäre nicht erreichbar, wenn unklare und nur schwer zu ermittelnde subjektive Vorstellungen des Dienstherrn darüber, ob ein Beamter als Laufbahnbewerber oder als anderer Bewerber eingestellt worden ist, für die Anwendbarkeit des § 12 Abs. 1 Nr. 4 BeamtStG ausschlaggebend wären (BVerwG, U. v. 22.5.1980 a. a. O.).

Die objektive Rechtslage ist wegen des im Beamtenernennungsrechts geltenden Urkundenprinzips anhand der Ernennungsurkunde zu ermitteln. Maßgebend ist der in der Ernennungsurkunde niedergelegte Wille (Summer in Weiss/Niedermaier/Summer/Zängl, Beamtenrecht in Bayern, Stand Juni 2011, § 8 BeamtStG Rn. 15). Zur Bestimmung des objektiv niedergelegten Willens ist wiederum entscheidend auf den Wortlaut der Ernennungsurkunde abzustellen.

Gemessen daran ist die Klägerin - bei Würdigung der objektiven Rechtslage - als „andere Bewerberin im o.g. Sinne anzusehen (dazu unten Nr. (1)). Eine Fallgestaltung, in der bezüglich dieser Einschätzung (Abgrenzung Regelbewerber oder anderer Bewerber) vom Regelfall, d. h. von der ausschließlichen Berücksichtigung der objektiven Rechtslage ausnahmsweise abzuweichen wäre, beispielsweise weil die subjektiven Vorstellungen der Ernennungsbehörde und des Bewerbers übereinstimmend von einer anderen Einschätzung ausgingen, liegt nicht vor (dazu unten (2)).

(1) Nach dem Wortlaut der Urkunde vom 13. Mai 2011 wurde die Klägerin mit Wirkung vom 1. Juni 2011 unter Berufung in das Beamtenverhältnis auf Probe zur „Verwaltungsamtsrätin“ ernannt. Das statusrechtliche Amt einer Amtsrätin gehört nach der Anlage 1 zum Bayerischen Besoldungsgesetz (BayBesG) der Besoldungsgruppe A 12 an. Gemäß Art. 23 Satz 1 Nr. 3 BayBesG ist die Besoldungsgruppe A 12 der 3. QE zugeordnet. Aus objektiver Sicht ist die Klägerin also in der 3. QE eingestellt worden und daher nicht als Regelbewerberin der 4. QE zu betrachten.

Die Klägerin ist hinsichtlich der 3. QE aber keine Regelbewerberin. Denn ein Bewerber mit einer Qualifikationsprüfung für eine bestimmte Qualifikationsebene einer Fachlaufbahn verfügt nicht automatisch auch über die Qualifikation für die Berufung in ein Beamtenverhältnis der darunterliegenden Qualifikationsebene derselben Fachlaufbahn. In den unterschiedlichen Qualifikationsebenen unterscheiden sich die Aufgaben teils erheblich. Die für die jeweiligen Qualifikationsebenen geforderten Ausbildungen sind konkret auf die in der jeweiligen Qualifikationsebene typischerweise anzutreffenden Anforderungen abgestimmt. Bewerber, die - wie die Klägerin - über die Zweite Juristische Staatsprüfung verfügen und damit die Zugangsvoraussetzungen für die 4. QE vorweisen, erfüllen nicht zugleich die Qualifikationsanforderungen, die an einen Regelbewerber der 3. QE gestellt werden.

Deshalb ist die Klägerin als andere Bewerberin der 3. QE anzusehen, da nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts jeder Bewerber, der die Einstellungsvoraussetzungen als Regelbewerber nicht erfüllt, anderer Bewerber ist (vgl. BVerwG, U. v. 22.5.1980 a. a. O.). Folglich war für die Ernennung der Klägerin zur Verwaltungsamtsrätin nach Art. 4 Abs. 2 Satz 3 LlbG die Zustimmung des Landespersonalausschusses erforderlich. Diese wurde jedoch durch die Beklagte nicht beantragt. Die gesetzlich vorgeschriebene Mitwirkung des LPA ist daher unterblieben.

(2) Eine Ausnahmefallgestaltung, in der die o.g. Abgrenzung (Regelbewerber oder anderer Bewerber) wegen des entgegenstehenden übereinstimmenden Willens aller an der beamtenrechtlichen Ernennung Beteiligten nicht anhand der objektiven Rechtslage, sondern anhand subjektiver Elemente vorzunehmen wäre, liegt zur Überzeugung der Kammer nicht vor.

In diesem Zusammenhang vertritt der Prozessbevollmächtigte der Klägerin zwar die Auffassung (S. 9 des Schriftsatzes im Eilverfahren vom 10.4.2014), es lägen Indizien vor, dass die Klägerin in ein Beamtenverhältnis der 4. QE berufen werden sollte. Das Gericht konnte aber trotz umfassender Beweiserhebung nicht die notwendige Überzeugungsgewissheit gewinnen, dass von allen Beteiligten die Ernennung der Klägerin in ein Beamtenverhältnis der 4. QE beabsichtigt war, so dass eine Zustimmung des LPA nicht erforderlich gewesen wäre.

Denn zur Überzeugung des Gerichts steht folgender Sachverhalt fest: Die Beschlussfassung in der Stadtratssitzung vom 4. Mai 2011 hatte die Berufung der Klägerin in ein Beamtenverhältnis auf Probe, ihre Ernennung zur Verwaltungsamtsrätin und ihre Einstufung in die Besoldungsgruppe A12 zum Gegenstand. Das ergibt sich aus den übereinstimmenden und glaubwürdigen Aussagen beispielsweise der Zeugen ..., ... und ... (Bl. 11, 26 und 32 der Sitzungsniederschrift).

Dass die Einstellung der Klägerin - wie ihr Prozessbevollmächtigter meint - als Regelbewerberin der 4. QE und zwar - aufgrund ihrer Einstufung in die Besoldungsgruppe A12 - unter Anwendung des Art. 14 LlbG in ein nach unten abgesenktes Eingangsamt erfolgen sollte, hat die Beweisaufnahme dagegen nicht zur Überzeugung des Gerichts ergeben. Die Aussagen der Zeugen ergeben insoweit ein völlig widersprüchliches Bild:

So hat der jetzige erste Bürgermeister der Beklagten, der Zeuge ..., in der mündlichen Verhandlung mitgeteilt, sich nicht daran erinnern zu können, dass in der Sitzung vom 4. Mai 2011 überhaupt über eine Anwendung des Art. 14 LlbG diskutiert worden wäre (Bl. 11 der Sitzungsniederschrift). Demgegenüber hat der damalige erste Bürgermeister der Beklagten, der Zeuge ..., erklärt, dass er die Vorschrift des Art. 14 LlbG in der Stadtratssitzung vom 4. Mai 2011 nicht vorgelesen, sondern „in der mündlichen Erörterung interpretiert“ habe (Bl. 32 der Sitzungsniederschrift). Welchen Inhalt diese „Interpretation“ hatte und wie sie von den Stadtratsmitgliedern in der Stadtratssitzung vom 4. Mai 2011 aufgefasst bzw. verstanden wurde, blieb - auch nach der Beweiserhebung - völlig unklar.

So haben die Stadtratsmitglieder ... und ... im Rahmen ihrer Zeugenbefragung glaubwürdig angegeben, sie seien von einer Einstellung der Klägerin im gehobenen Dienst ausgegangen, was gegen eine Einstellung im höheren Dienst mit abgesenktem Grundgehalt nach Art. 14 LlbG spräche. In diesem Zusammenhang hat der Zeuge ... ausgeführt, er sei davon ausgegangen, dass eine Ernennung im gehobenen Dienst erfolgt sei (Bl. 7 der Sitzungsniederschrift), weil in der Fraktionssitzung vor dem 4. Mai 2011 eine Eingruppierung der Klägerin entsprechend der Eingruppierung von Herrn ... und Herrn ... (3. QE) besprochen worden sei (Bl. 9 der Sitzungsniederschrift). Auch der Zeuge ... ist - nach seiner auch insoweit glaubwürdigen Aussage - davon ausgegangen, dass die Klägerin im gehobenen Dienst eingruppiert werden sollte, weil bei der Beklagten das ungeschriebene Gesetz gegolten habe, keine Einstellungen über den gehobenen Dienst hinaus vorzunehmen (Bl. 11 und 12 der Sitzungsniederschrift). Demgegenüber hat der Stadtrat ... in seiner Zeugenaussage ebenfalls glaubhaft ausgesagt, keine rechtliche Einschätzung abgeben zu können, weil er sich mit den Laufbahnqualifizierungen nach dem neuen Laufbahnrecht nicht auskenne (Bl. 5 der Sitzungsniederschrift). Schließlich hat der Zeuge ..., der an der Stadtratssitzung vom 4. Mai 2011 nicht teilgenommen hatte, in seiner Eigenschaft als Leiter des Personalamts der Beklagten widerspruchsfrei und nachvollziehbar erklärt, dass sich für ihn aus den Vorgaben des damaligen ersten Bürgermeisters ergeben habe, dass eine Verbeamtung in der 3. QE erfolgen solle (Bl. 21 der Sitzungsniederschrift).

Demgegenüber haben andere Zeugen - aus ihrer Perspektive und unter Berücksichtigung ihres Informationsstandes - ebenfalls glaubhaft und nachvollziehbar erklärt, dass nach ihrer Einschätzung die Klägerin in den höheren Dienst berufen werden sollte. So hat der damalige erste Bürgermeister der Beklagten in der mündlichen Verhandlung ausdrücklich erklärt, dass eine Verbeamtung der Klägerin im höheren Dienst habe erfolgen sollen (Bl. 32 der Sitzungsniederschrift). Die Zeugin ..., die als Sachgebietsleiterin beim Bayerischen Versorgungsverband im Rahmen der vom Personalamt der Beklagten erfolgten Anmeldung der Klägerin als Beamtin mit der Angelegenheit befasst war, hat glaubwürdig erklärt, sie sei aufgrund des Schriftverkehrs mit der Beklagten davon ausgegangen, dass die Klägerin als Juristin in die 4. QE mit einer Absenkung der Besoldung nach A 12 einzustufen sei (Bl. 15 der Sitzungsniederschrift). Auch die Zeugin ... hat nachvollziehbar und widerspruchsfrei ausgeführt, sie sei - ebenso wie ihre Kollegen im Personalrat - von einer Einstellung der Klägerin in die 4. QE ausgegangen, was sich ihrer Meinung nach aus der Sitzungsvorlage des damaligen ersten Bürgermeisters vom 28. April 2011 ergeben habe; der Personalrat als Gremium sei somit von einer Übernahme der Klägerin in ein Beamtenverhältnis der 4. QE ausgegangen und habe am 10. Mai 2011 der Ernennung zugestimmt (Bl. 18 und 19 der Sitzungsniederschrift).

Jedenfalls steht zur Überzeugung der Kammer fest, dass eine Diskussion bzw. Beratung des Stadtrats über die Einstellung der Klägerin als andere Bewerberin der 3. QE oder Regelbewerberin der 4. QE in der Sitzung vom 4. Mai 2011 nicht stattgefunden hat. So führte der Zeuge ... glaubhaft aus, dass nach seiner Erinnerung in den Stadtratssitzungen der Begriff „Qualifikationsebene“ nicht gefallen sei (Bl. 9 der Sitzungsniederschrift). Auch der Zeuge ... hat bekundet, dass in keiner Stadtratssitzung der Beklagten über die Qualifikationsebene gesprochen worden sei (Bl. 27 der Sitzungsniederschrift). Das deckt sich auch mit der Aussage des damaligen ersten Bürgermeisters, er sei damals mit den Bezeichnungen der Qualifikationsebenen noch nicht vertraut gewesen (Bl. 32 der Sitzungsniederschrift).

Diese Zweifel des Gerichts daran, dass die Klägerin aufgrund des Stadtratsbeschlusses vom 4. Mai 2011 als Regelbewerberin in der 4. QE unter Anwendung des Art. 14 LlbG in ein nach unten abgesenktes Eingangsamt ernannt wurde, werden auch nicht durch die Niederschrift der Stadtratssitzung vom 4. Mai 2011 ausgeräumt, wonach die Klägerin „gem. Art. 14 LlbG […] zur Verwaltungsamtsrätin ernannt“ werden sollte. Zwar hat der damalige erste Bürgermeister im Rahmen seiner Zeugenbefragung erklärt, in der Stadtratssitzung vom 4. Mai 2011 den Beschlussvorschlag, so wie in der Vorlage an den Personalrat vom 28. April 2011 enthalten, vorgelesen zu haben (Bl. 32 der Sitzungsniederschrift). Fest steht jedoch auch, dass der Beschlussvorschlag in der Vorlage für den Personalrat vom 28. April 2011 nicht den Zusatz „gem. Art. 14 LlbG“ enthält. Diese Abweichung könnte darauf zurückzuführen sein, dass der Geschäftsleitende Beamte der Beklagten, der Zeuge ..., im Rahmen seiner Zeugenbefragung glaubhaft angegeben hat, diesen Zusatz nachträglich in den Beschlusswortlaut der Sitzungsniederschrift aufgenommen zu haben. Denn es sei seine Aufgabe als Protokollführer im Stadtrat gewesen, die oft untechnisch formulierten Beschlüsse in eine beschlussfähige Form zu gießen (Bl. 29 der Sitzungsniederschrift). Deshalb kann ausgehend von dem im Sitzungsprotokoll vom 4. Mai 2011 niedergelegten Wortlaut der Beschlussfassung nicht zwingend und nicht mit der erforderlichen Sicherheit darauf geschlossen werden, dass die Stadträte auch tatsächlich eine Ausnahme vom Eingangsamt nach Art. 14 LlbG beschlossen haben. Hiervon abgesehen konnte durch die Beweisaufnahme überdies nicht die Frage geklärt werden, ob nach Art. 14 LlbG eine Ausnahme vom Eingangsamt der 4. QE „nach unten“ oder eine Ausnahme vom Eingangsamt der 3. QE „nach oben“ gewollt gewesen sein könnte. Auch diese Frage bleibt nach der durchgeführten Beweisaufnahme offen.

Diese teilweise erheblich voneinander abweichenden Aussagen der Zeugen sind nach Auffassung des Gerichts nicht darauf zurückzuführen, dass einzelne Zeugen im Rahmen ihrer Befragungen vorsätzlich oder fahrlässig die Unwahrheit gesagt hätten. Sie wurzeln vielmehr in einer Gemengelage von Gründen, die sich zur Überzeugung des Gerichts wie folgt darstellen:

Hauptursache für die teilweise gravierende Abweichung der o. g. Einschätzungen über das Beamtenverhältnis der Klägerin ist die mehr als zweifelhafte Informationspolitik des damaligen ersten Bürgermeisters. So erfolgte, was die Zeugen ... und ... übereinstimmend und glaubhaft geschildert haben (vgl. Bl. 4 und 11 der Sitzungsniederschrift), weder eine - beispielsweise mit der Ladung zur Stadtratssitzung versandte - schriftliche Vorabinformation der Stadtratsmitglieder noch deren schriftliche Information in der Stadtratssitzung durch Aushändigung einer Tischvorlage. Teilweise erfolgte nicht einmal die Aufnahme der Personalangelegenheit der Klägerin in die Tagesordnung für die Stadtratssitzung, so beispielsweise in Bezug auf die Sitzungen vom 27. September 2011 und vom 19. September 2012. Die Information der Stadtratsmitglieder erfolgte mithin ausschließlich durch mündlichen Vortrag des damaligen ersten Bürgermeisters, der - nach übereinstimmenden Angaben der Zeugen ..., ... und ... (S. 4 f., 7 und 11 der Sitzungsniederschrift) - den Vorgang z. B. im Hinblick auf die laufbahnrechtlichen Grundlagen der Ernennung der Klägerin und den Beschlussvorschlag bestenfalls rudimentär wiedergab. In dem Zusammenhang darf nicht außer Acht bleiben, dass der damalige erste Bürgermeister der Beklagten nach eigenem Bekunden (S. 34 der Sitzungsniederschrift) keine Kenntnisse vom Beamtenrecht im Allgemeinen, vom Neuen Dienstrecht im Besonderen und hierbei insbesondere nicht vom Zusammenspiel von Laufbahn- und Statusrecht hatte. Gleichwohl veranlasste er - trotz Hinweises durch den Leiter des Personalamtes auf rechtliche Probleme (S. 31 und 33 der Sitzungsniederschrift) - keine fundierte beamtenrechtliche Prüfung durch das Landratsamt B... als Aufsichtsbehörde, obwohl er dieser Behörde in seiner Eigenschaft als stellvertretender Landrat nicht unbedingt fern stand. Stattdessen schaltete er die Klägerin selbst zur Fertigung eines Aktenmerks ein (S. 31 der Sitzungsniederschrift) und begnügte sich mit der Einholung einer mündlichen Auskunft vom Bayerischen Städtetag (S. 32 f. der Sitzungsniederschrift). Schließlich versäumte er es offensichtlich, die Sitzungsniederschriften in zentralen Fragen zu kontrollieren; so musste er in der mündlichen Verhandlung einräumen, den Klammerzusatz im Beschlussbuchauszug vom 27. September 2011 eigenhändig von „Q3“ auf „Q4“ abgeändert zu haben, weil ihm diese Abweichung erst später aufgefallen sei (S. 33 der Sitzungsniederschrift).

Diese defizitäre Informationspolitik des damaligen ersten Bürgermeisters wurde begleitet durch ein nicht minder zweifelhaftes Kontrollverhalten des Stadtrats. So hat der Stadtrat in der Personalangelegenheit das geschilderte Informationsverhalten des damaligen ersten Bürgermeisters widerspruchslos akzeptiert und weder die Nichtaufnahme der Personalangelegenheit auf die schriftlich übersandten Tagesordnungen für die Sitzungen vom 27. September 2011 und vom 19. September 2012 noch Art und Umfang der in der Sitzung verabreichten Informationen gerügt. Unverständlich bleibt zudem, warum sich nicht die „selektiv“ vom Geschäftsleitenden Beamten vor der Sitzung vom 19. September 2012 über die beabsichtigte Lebenszeitverbeamtung der Klägerin informierten Zeugen ... und ... (S. 4 f., S. 8, S. 28 der Sitzungsniederschrift) im Stadtrat vom damaligen ersten Bürgermeister präzise über die beamtenrechtlichen Grundfragen in Kenntnis setzen ließen. Allein der Hinweis des Zeugen ..., es sei „guter Brauch“ gewesen, dem ersten Bürgermeister „im Hinblick auf die Personalentwicklung eine eigene Gestaltungsfreiheit zuzugestehen“ (S. 11 der Sitzungsniederschrift), vermag das nicht zu erklären.

Flankiert wurde das Ganze schließlich durch Versäumnisse in der Stadtverwaltung. So haben zwar sowohl der Leiter des Personalamts, d. h. der Zeuge ... (S. 21 ff. der Sitzungsniederschrift) als auch der Geschäftsleitende Beamte, d. h. der Zeuge ... (S. 25 ff. der Sitzungsniederschrift) in ihren Zeugenaussagen ausgeführt, Bedenken hinsichtlich der Verbeamtung bzw. der Beförderung der Klägerin mündlich kundgetan zu haben. Die Fertigung schriftlicher Aktenvermerke zur beamtenrechtlichen Situation und deren Vorlage an den damaligen ersten Bürgermeister unterblieb aber ebenso, wie die Vorlage des E-Mail-Schriftverkehrs mit dem Bayerischen Versorgungsverband an den damaligen ersten Bürgermeister. Statt dessen war man sich, obwohl es erste Hinweise auf die bevorstehende Verbeamtung der Klägerin bereits Ende des Jahres 2010 gegeben hatte (so die Klägerin und der Zeuge ..., vgl. S. 2, 25 der Sitzungsniederschrift), einig, während der Amtszeit des damaligen ersten Bürgermeisters jedenfalls eine Beteiligung des LPA und der Aufsichtsbehörde nicht würde erreichen können (so der Zeuge ..., vgl. S. 21 der Sitzungsniederschrift). Statt dessen beschränkte man sich darauf, unter der Hand Informationen an einige, d. h. nicht an alle Vorsitzende der Stadtratsfraktionen zu streuen, um Einfluss auf die Beschlussfassung im Stadtrat nehmen zu können (so der Zeuge ..., vgl. S. 28 der Sitzungsniederschrift).

Ob die an der Ernennung der Klägerin zur Verwaltungsamtsrätin mit Wirkung vom 1. Juni 2011 beteiligten Personen deren Einstellung einer Regelbewerberin der 4. QE oder als andere Bewerberin der 3. QE wollten, konnte mithin aus den dargestellten Gründen durch die Beweisaufnahme in der mündlichen Verhandlung nicht zweifelsfrei geklärt werden. Vielmehr ergab sich für das Gericht nach Anhörung aller Zeugen ein äußerst diffuses Gesamtbild darüber, wie die Zeugen die Ernennung der Klägerin aus ihrer zumeist laienhaften Sicht laufbahnrechtlich eingeschätzt haben. Angesichts der Tatsache, dass somit keine Möglichkeit bestand und auch keine weitere Möglichkeit besteht, einen übereinstimmenden Willen der Beteiligten dergestalt zu ermitteln, dass eine Ernennung der Klägerin in der 4. QE beabsichtigt war, bleibt es aus den o.g. Gründen bei dem Ergebnis, dass die Klägerin nach der objektiven Rechtslage in ein Beamtenverhältnis der 3. QE berufen werden sollte.

bbb) Gleichwohl ist die Rücknahme der Ernennung nach § 12 Abs. 1 Nr. 4 BeamtStG aber deshalb rechtswidrig, weil die Beklagte die vorgeschriebene Mitwirkung des LPA nicht ordnungsgemäß „nachgeholt“ hat.

Die Rücknahmevorschrift des § 12 Abs. 1 Nr. 4 BeamtStG sieht diesen vorrangigen „Heilungstatbestand“ ausdrücklich vor. Diese Vorschrift dient also auch dem Schutz des Beamten vor nachteiligen Folgen etwaiger Fehler der Behörde. Dem Dienstherrn steht bei der Entscheidung, ob eine Entschließung des LPA herbeizuführen ist, kein Ermessen zu. Er hat auch nicht zu prüfen, ob die gesetzlichen Voraussetzungen für eine Zustimmung im jeweiligen Einzelfall vorliegen oder ob nach der Praxis des LPA mit einer nachträglichen Zustimmung zu rechnen ist oder nicht. Der Beamte hat durch die Aushändigung der Ernennungsurkunde eine Rechtsposition erhalten, in die der Dienstherr nicht mehr eingreifen darf. Dieser darf - auch aus Gründen der Rechtsklarheit und mit Rücksicht auf die Formenstrenge im Beamtenernennungsrecht sowie nicht zuletzt im Hinblick auf sein vorangehendes Verhalten bei der Ernennung - die Rücknahme des Beamtenverhältnisses durch Verwaltungsakt nicht vor einer Entschließung des LPA aussprechen (BVerwG, U. v. 22.5.1980 a. a. O.). Dies ist sachgerecht, weil der Verfahrensfehler der fehlenden Beteiligung des LPA der Sphäre des Dienstherrn zuzurechnen ist. Die nach § 12 Abs. 1 Nr. 4 BeamtStG vorgesehene Nachholung der Beteiligung des LPA muss auch ordnungsgemäß durchgeführt werden (Baßlsperger in Weiss/Niedermaier/Summer/Zängl, a. a. O., § 12 BeamtStG Rn. 17).

Die verfahrensrechtlichen Anforderungen an eine ordnungsgemäße Nachholung der Mitwirkung des LPA ergeben sich dabei sowohl aus den Art. 112 ff. BayBG als auch aus der „Geschäftsordnung des Bayerischen Landespersonalausschusses“ (in der Bekanntmachung vom 14. April 2011 Az.: L 3-1005/I-25). Aufgrund des im Beamtenrecht geltenden Prinzips der Formenstrenge muss der Dienstherr die gesetzlich vorgeschriebene nachträgliche Beteiligung des LPA nach § 12 Abs. 1 Nr. 4 BeamtStG i. V. m. Art. 4 Abs. 2 Satz 3 LlbG formgebunden in die Wege leiten. Dies setzt eine Antragstellung durch den Dienstherrn voraus. Der Antrag muss darauf gerichtet sein, eine nachträgliche Entschließung des LPA über die Berufung eines anderen Bewerbers in das Beamtenverhältnis zu erwirken. Der Antrag muss erkennen lassen, dass der Dienstherr eine formgebundene Entscheidung durch den LPA begehrt. Das Erfordernis der Antragstellung dient dazu, ein förmliches Verfahren vor dem LPA in Gang zu setzen. Denn nur ein förmlicher Antrag des Dienstherrn ist objektiv geeignet, ein solches Verfahren einzuleiten. Durch eine Antragstellung wird also verhindert, dass Unklarheiten darüber bestehen, ob der LPA im Rahmen eines förmlichen Verfahrens zu entscheiden hat. Für das vom LPA durchzuführende formgebundene Verfahren gilt Folgendes:

Der LPA übt seine Tätigkeit durch das Abhalten von Verhandlungen aus. Gemäß Art. 117 Abs. 1 Satz 1 BayBG finden seine Verhandlungen in nicht öffentlichen Sitzungen statt. Zur näheren Ausgestaltung des Geschäftsgangs gibt sich der LPA nach Art. 116 BayBG eine Geschäftsordnung - GeschO -. Nach Art. 120 Abs. 1 Satz 1 BayBG bedient sich der LPA zur Vorbereitung der Verhandlungen (und Durchführung seiner Beschlüsse) einer Geschäftsstelle (§ 1 Abs. 1 GeschO). Nach § 3 Abs. 2 GeschO stellt die Geschäftsstelle für jede Sitzung eine Tagesordnung auf, in der die einzelnen Beratungsgegenstände aufgeführt sind, und lädt die ordentlichen Mitglieder des LPA unter Beifügen der Tagesordnung zu den Sitzungen (§ 3 Abs. 3 GeschO). Nach Beratung und Beschlussfassung (§§ 4 und 5 GeschO) sind die Beschlüsse durch die Geschäftsstelle nach schriftlicher Abfassung und in der Regel nach Unterzeichnung der Niederschrift auszufertigen und den antragstellenden Verwaltungen und den sonstigen Antragsberechtigten mitzuteilen (§ 6 Abs. 2 Satz 1 GeschO).

Der LPA muss in diesem förmlichen Verfahren nachträglich darüber entscheiden, ob er seine Zustimmung zur Berufung eines anderen Bewerbers in das Beamtenverhältnis gemäß Art. 4 Abs. 2 Satz 3 LlbG erteilt. Der Dienstherr darf eine Ernennung nach § 12 Abs. 1 Nr. 4 BeamtStG erst zurücknehmen, nachdem ihm der ablehnende Beschlusses des LPA mitgeteilt worden ist.

Für die Frage, ob der LPA nachträglich ordnungsgemäß beteiligt wurde, ist nicht zuletzt auch entscheidend, dass der LPA neben den ihm in sonstigen Vorschriften des Bayerischen Beamtengesetzes oder des Leistungslaufbahngesetzes eingeräumten Befugnissen nach Art. 115 Abs. 1 BayBG verschiedene Aufgaben wahrzunehmen hat. So obliegt dem LPA beispielsweise gemäß Art. 115 Abs. 1 Nr. 7 BayBG die Aufgabe, die Dienstherrn in laufbahnrechtlichen Angelegenheiten zu beraten.

Gemessen daran ist das Gericht zu der Überzeugung gelangt, dass die Beklagte die nachträgliche Zustimmung des LPA nicht ordnungsgemäß beantragt hat, weil sie bereits das vorgehend beschriebene Verfahren vor dem LPA nicht formgebunden eingeleitet hat. Folglich hat kein förmliches Verfahren entsprechend den Vorschriften der „Geschäftsordnung des Bayerischen Landespersonalausschusses“ stattgefunden. Ein Beschluss des LPA ist nicht ergangen.

Der jetzige erste Bürgermeister der Beklagten hat sich zwar mit Schreiben vom 9. Juli 2013 nachträglich an den LPA gewandt (Bl. 261 der Personalakte). In diesem Schreiben teilte dieser dem LPA mit, dass der Stadtrat der Beklagten mit Beschluss vom 28. Mai 2013 entschieden habe, „den LPA einzuschalten und um Klärung der Frage zu bitten, ob eine Anstellung der Frau ...in A 12 Q 3 ‚im Wege eines Vergleichs‘ möglich ist. […] Wir halten diesen Beschluss zwar nicht für rechtskonform, legen Ihnen den gesamten Vorgang dennoch mit der Bitte um rechtliche Beurteilung vor.“ Einen förmlichen Antrag auf nachträgliche Zustimmung des LPA zur Berufung der Klägerin als andere Bewerberin in das Beamtenverhältnis hat die Beklagte nicht gestellt. Das Schreiben vom 9. Juli 2013 zielt nach seinem objektiven Inhalt vielmehr darauf ab, dass der LPA die Beklagte gemäß Art. 115 Abs. 1 Nr. 7 BayBG in einer laufbahnrechtlichen Angelegenheit beraten solle. Insoweit bestand für die Geschäftsstelle des LPA kein Anlass ein förmliches Verfahren mit einer Entschließung des LPA in der Angelegenheit der Klägerin einzuleiten bzw. vorzubereiten, worauf jedoch die Beklagte durch förmlichen Antrag hätte zwingend hinwirken müssen.

Unter dem 8. August 2013 hat die Geschäftsstelle des LPA entsprechend des Beratungsauftrags der Beklagten ein Rechtsgutachten erstellt und darin geprüft, ob die Klägerin in der 3. QE der Fachlaufbahn Verwaltung und Finanzen eingestellt werden kann. Die Prüfung erfolgte aus Sicht der Geschäftsstelle im Hinblick auf die bisherige Spruchpraxis des LPA. Die Geschäftsstelle des LPA hat zwar aus ihrer Sicht eine nachträgliche Zustimmung des LPA für die mit Wirkung vom 1. Juni 2011 erfolgte Berufung der Klägerin in das Beamtenverhältnis ausgeschlossen. Das ist aber lediglich die rechtliche Einschätzung der Geschäftsstelle des LPA, die eine Entschließung des LPA, zu der es vorliegend nicht gekommen ist, nicht zu ersetzen vermag. Es ist nach Auffassung des Gerichts - auch unter Berücksichtigung des Schreibens der Geschäftsstelle des LPA vom 8. August 2013 offen - ob der LPA im streitgegenständlichen Fall im Rahmen eines förmlichen Verfahrens eine Ausnahme von seiner bisherigen Spruchpraxis zugelassen hätte. Deshalb hätte die Beklagte eine Entschließung des LPA beantragen müssen. Die bloße Einschätzung der Geschäftsstelle des LPA darüber, wie der Ausschuss im Fall der Klägerin aller Voraussicht nach entscheiden würde, ist rechtlich nicht von Bedeutung. Entscheidend ist vorliegend, dass die Beklagte unter Verletzung des Grundsatzes der Formenstrenge keinen Antrag auf Entschließung des LPA gestellt hat und ihre Rücknahmeentscheidung nach § 12 Abs. 1 Nr. 4 BeamtStG ohne eine im förmlichen Verfahren beschlossene nachträgliche Entschließung des LPA getroffen hat und deshalb die Nachholung nicht ordnungsgemäß durchgeführt worden ist.

Angesichts der vorstehenden Erwägungen kommt es auf die Frage, ob die einjährige Rücknahmefrist nach Art. 21 Abs. 2 Satz 2 BayBG im Zeitpunkt der Zustellung des Bescheids vom 20. März 2014 gewahrt oder bereits abgelaufen war, nicht mehr an.

bb) Die Ernennung der Klägerin zur Verwaltungsamtsrätin mit Wirkung zum 1. Juni 2011 ist auch nicht nach § 11 Abs. 1 Nr. 2 BeamtStG nichtig. Die von der Beklagten im streitgegenständlichen Bescheid angeführte Begründung (vgl. Gliederungspunkt II. 1.6) greift nicht durch.

aaa) Gem. § 11 Abs. 1 Nr. 2 BeamtStG ist eine Ernennung nichtig, wenn sie von einer sachlich unzuständigen Behörde ausgesprochen wurde. Ein Verstoß gegen die sachliche Zuständigkeit läge jedoch nur dann vor, wenn die Willensbildungskompetenz des zuständigen Organs - hier also des Stadtrats der Beklagten - verletzt worden wäre.

Grundlage der Ernennung der Klägerin zur Verwaltungsamtsrätin ist der wirksam gefasste Stadtratsbeschluss vom 4. Mai 2011. Der Stadtrat war in der Sitzung vom 4. Mai 2011 gemäß Art. 47 Abs. 2 GO beschlussfähig, weil seine Mitglieder ordnungsgemäß geladen waren. Gründe, aus denen sich die Unwirksamkeit des Stadtratsbeschlusses ergeben könnten, sind nicht ersichtlich. Insbesondere führt der Umstand, dass der Stadtrat nicht über die Art des Beamtenverhältnisses entschieden hat, nicht zur Unwirksamkeit des gefassten Beschlusses. Die Formvorschrift des § 8 Abs. 2 Satz 2 Nr. 1 BeamtStG, wonach in der Ernennungsurkunde ein die Art des Beamtenverhältnisses bestimmender Zusatz enthalten sein muss, ist angesichts des klaren Wortlauts auf Gemeinderatsbeschlüsse nicht anwendbar, so dass sich auch insoweit keine Unwirksamkeit des Beschlusses ergibt.

Der Stadtratsbeschluss vom 4. Mai 2011 war auch vollziehbar. Zwar muss bei einer erstmaligen beamtenrechtlichen Ernennung neben dem Amtsstatus auch der Grundstatus eines Beamten durch die Angabe der Art des Beamtenverhältnisses festgelegt werden. Weil aber eine Ernennung gemäß § 8 Abs. 2 Satz 1 BeamtStG durch die Aushändigung einer Ernennungsurkunde erfolgt, ist allein entscheidend, dass sich der Grundstatus aus der Ernennungsurkunde ergibt; hierdurch wird in ausreichender Weise Rechtsklarheit geschaffen. Vorliegend enthält die Ernennungsurkunde vom 13. Mai 2011 den Zusatz unter Berufung in das Beamtenverhältnis „auf Probe“, so dass die Formvorschrift des § 8 Abs. 2 Satz 2 Nr. 1 BeamtStG beachtet wurde. Dementsprechend liegt auch keine Nichtigkeit nach § 11 Abs. 1 Nr. 1 BeamtStG vor. Die Auffassung der Beklagten, der Beschluss vom 4. Mai 2011 sei dem Grunde nach nicht vollziehbar, greift daher nicht durch.

Somit hat der Stadtrat der Beklagten in der Sitzung vom 4. Mai 2011 unter Wahrung der Zuständigkeitsvorschrift des Art. 43 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 GO seine Willensbildung durch einen wirksamen und vollziehbaren Stadtratsbeschluss zum Ausdruck gebracht. Diese Willensbildung des sachlich zuständigen Stadtrats hat der damalige erste Bürgermeister der Beklagten auch nicht verletzt. Eine solche Verletzung der Willensbildung mit der Folge eines Zuständigkeitsverstoßes läge nur dann vor, wenn der erste Bürgermeister entweder ohne einen notwendigen Stadtratsbeschluss oder abweichend von dessen Inhalt eine Ernennung durch Aushändigung einer Urkunde vollzogen hätte. Beides ist hier nicht der Fall. Insbesondere hat sich der damalige erste Bürgermeister nicht eigenmächtig über den Inhalt des gefassten Beschlusses hinweggesetzt. Denn die auf der Grundlage des Stadtratsbeschlusses erstellte Ernennungsurkunde vom 13. Mai 2011 war von der Willensbildung des Stadtrats gedeckt. Die Einstellung der Klägerin in ein Beamtenverhältnis auf Probe steht dem Willen des Stadtrats, die Klägerin in ein Beamtenverhältnis zu berufen, nicht entgegen. Die Ausfertigung der Ernennungsurkunde mit dem Zusatz „auf Probe“ ist vom weit gefassten Stadtratsbeschluss gedeckt. Die Aushändigung durch den damaligen ersten Bürgermeister stellt damit eine nach Art. 36 Satz 1 GO zulässige Vollzugshandlung dar. Eine Verletzung der sachlichen Zuständigkeit des Stadtrats der Beklagten liegt damit nicht vor, so dass kein Nichtigkeitsgrund nach § 11 Abs. 1 Nr. 2 BeamtStG gegeben ist.

bbb) Im Übrigen bestünde die Möglichkeit der Heilung nach § 11 Abs. 2 Nr. 2 BeamtStG. Nach dieser Vorschrift könnte die sachlich zuständige Behörde die Ernennung bestätigen. Der Stadtrat der Beklagten hat aber von diesem Ermessen bisher keinen Gebrauch gemacht. Das Landratsamt B. hat in seinem Rechtsgutachten vom 22. März 2013 die Beklagte auf diese Heilungsmöglichkeit hingewiesen (Bl. 223 der Personalakte). Der Stadtrat der Beklagten hat aber über eine Bestätigung der Ernennung der Klägerin zur Verwaltungsamtsrätin oder über deren Ablehnung keinen Beschluss gefasst.

b) Die Feststellung der Nichtigkeit der Ernennung der Klägerin zur Verwaltungsrätin (Nr. 2 des Bescheids vom 20. März 2014) ist rechtswidrig, weil kein Nichtigkeitsgrund vorliegt (dazu unten Buchst. aa)) und weil es die Beklagte versäumt hat, gemäß § 11 Abs. 2 Nr. 2 über eine Bestätigung der Ernennung zu entscheiden (dazu unten Buchst. bb)). Darüber hinaus findet die Feststellung der Nichtigkeit der Ernennung keine Stütze in der Rechtsprechung des Bayer. Verwaltungsgerichtshofs (dazu unten Buchst. cc)). Vielmehr stellt sich die Ernennung der Klägerin zur Verwaltungsrätin als Neubegründung eines Beamtenverhältnisses dar (dazu unten Buchst. dd)).

aa) Die Beklagte kann die Nichtigkeitsfeststellung nicht auf § 11 Abs. 1 Nr. 2 BeamtStG stützen. Denn dieser Nichtigkeitsgrund liegt bereits deshalb nicht vor, weil der damalige erste Bürgermeister bei der Aushändigung der Ernennungsurkunde mit einer Anscheinsvollmacht handelte (dazu unten Buchst. aaa). Selbst wenn ein Verstoß gegen die sachliche Zuständigkeit vorgelegen haben sollte, so wäre dieser Verstoß nicht offenkundig (dazu unten Buchst. bbb).

aaa) Die Ernennung der Klägerin zur Verwaltungsrätin durch Aushändigung der in Vollzug des Stadtratsbeschlusses vom 27. September 2011 erstellten Ernennungsurkunde am 8. November 2011 ist nicht durch eine sachlich unzuständige Behörde im Sinne von § 11 Abs. 1 Nr. 2 BeamtStG erfolgt.

Es mag zwar sein, dass der Stadtratsbeschluss vom 27. September 2011 nicht ordnungsgemäß zustande gekommen ist und daher nach Art. 36 GO nicht hätte vollzogen werden dürfen. Denn die Ernennung der Klägerin zur Verwaltungsrätin war in der Tagesordnung zu dieser Stadtratssitzung nicht gesondert aufgeführt, so dass die Stadtratsmitglieder nicht ordnungsgemäß geladen waren. Angesichts der Tatsache, dass zu der Stadtratssitzung vom 27. September 2011 nicht alle Stadtratsmitglieder erschienen sind, konnte dieser Rechtsfehlers auch nicht durch rügelose Einlassung geheilt werden. Der Stadtrat der Beklagten war mithin am 27. September 2011 gemäß Art. 47 Abs. 2 GO beschlussunfähig, so dass der vorgenannte Beschluss über die Ernennung der Klägerin zur Verwaltungsrätin unwirksam war (BayVGH, B. v. 6.10.1987, Az. 4 CE 87.02294, BayVBl 1988, 83). Der damalige erste Bürgermeister hat somit bei Aushändigung der Ernennungsurkunde am 8. November 2011 als Vertreter ohne Vertretungsmacht gehandelt.

Gleichwohl führt dieser Mangel nicht zwangsläufig zum Vorliegen des in § 11 Abs. 1 Nr. 2 BeamtStG geregelten Nichtigkeitsgrunds. Vielmehr beurteilen sich die Folgen dieses Mangels entsprechend dem Vertretungsrecht der §§ 164 ff. BGB (Metzler-Müller/Rieger/Seeck/Zentgraf, Praxis der Kommunalverwaltung, BeamtStG, Band C 17 Bund, Stand Mai 2014, § 11, S. 139). In diesem Zusammenhang ist zu berücksichtigen, dass insbesondere auch im Beamtenernennungsrecht die Grundsätze zur Anscheinsvollmacht anwendbar sind. Von einer solchen Fallgestaltung ist in den Fällen auszugehen, in denen die ernennende Person eine Position innehat, die eine Anscheinsvollmacht nahelegt. Über die juristische Konstruktion der Anscheinsvollmacht kommt eine wirksame Ernennung zustande (Baßlsperger in Weiss/Niedermaier/Summer/Zängl, a. a. O., § 11 BeamtStG Rn. 12).

Gemessen daran ist das Gericht zu der Überzeugung gelangt, dass der damalige erste Bürgermeister der Beklagten bei Aushändigung der Ernennungsurkunde am 8. November 2011 in Ausführung des am 27. September 2011 gefassten Stadtratsbeschlusses mit Anscheinsvollmacht handelte. Die Ernennung zur Verwaltungsrätin ist damit wirksam und nicht wegen eines Verstoßes gegen die sachliche Zuständigkeit nach § 11 Abs. 1 Nr. 2 BeamtStG nichtig.

In diesem Zusammenhang ist zu berücksichtigen, dass der vom Stadtrat der Beklagten einstimmig gefasste Beschluss vom 27. September 2011 einen Rechtsschein erzeugte, der dem damaligen ersten Bürgermeister der Beklagten eine Anscheinsvollmacht vermittelte. Denn der Beschluss über die Ernennung der Klägerin zur Verwaltungsrätin ist im Sitzungsprotokoll vom 27. September 2011 aufgenommen worden. Das Sitzungsprotokoll wurde vom Geschäftsleitenden Beamten noch am 27. September 2011 unterzeichnet und ist im Originalbeschlussbuch des Stadtrats der Beklagten niedergelegt worden. Mit Ausnahme des vorgenannten Ladungsfehlers ist die Ernennung der Klägerin zur Verwaltungsrätin somit in Einklang mit der in der Gemeindeordnung niedergelegten Kompetenzverteilung im Hinblick auf das Verhältnis von Stadtrat und Bürgermeister erfolgt.

Es ist auch deshalb von einer Anscheinsvollmacht des damaligen ersten Bürgermeisters auszugehen, weil sich in der mündlichen Verhandlung durch die Zeugeneinvernahme zur Überzeugung des Gerichts ergeben hat, dass der Stadtrat dem damaligen ersten Bürgermeister in Personalangelegenheiten eine weitgehende Handlungsfreiheit eingeräumt hat. So hat es der Stadtrat offenbar über Jahre rügelos hingenommen, dass in den Tagesordnungen der Stadtratssitzungen Personalangelegenheiten nicht konkret bezeichnet, sondern erst in der Sitzung mündlich aufgerufen wurden (Bl. 5, 6 und 8 der Sitzungsniederschrift). Generell erhielten die Stadtratsmitglieder in Personalangelegenheiten keine Sitzungsvorlagen, so auch im Fall der Klägerin (so der Zeuge ..., Bl. 4 der Sitzungsniederschrift). Generell wurden Personalangelegenheiten im Stadtrat wenig diskutiert, man folgte insoweit relativ eng den Wünschen des damaligen ersten Bürgermeisters (so die Aussagen der Zeugen, ..., ... und ..., S. 7, 11 und 26 f. der Sitzungsniederschrift).

Aufgrund dieses sich auf den inhaltlich übereinstimmenden und glaubhaften Zeugenaussagen stützenden Gesamtbildes geht das Gericht davon aus, dass die dem damaligen ersten Bürgermeister in Personalangelegenheiten der Beklagten zugebilligte Gestaltungsfreiheit ihm eine Rechtsposition verlieh, die eine Anscheinsvollmacht begründet.

bbb) Selbst wenn man zu dem Ergebnis käme, die Ernennung sei von einer sachlich unzuständigen Behörde ausgesprochen worden, so wäre der Verstoß vorliegend nicht offenkundig, so dass der Nichtigkeitsgrund des § 11 Abs. 1 Nr. 2 BeamtStG auch deshalb nicht greift.

Hierbei ist zu berücksichtigen, dass die Vorschrift des § 11 Abs. 1 Nr. 2 BeamtStG im Lichte des Evidenzgrundsatzes auszulegen ist. Nach diesem allgemeingültigen Rechtsgrundsatz führt nur ein besonders schwerwiegender Fehler zur Nichtigkeit, wenn dieser Fehler bei verständiger Würdigung aller in Betracht kommenden Umstände offenkundig ist. Der Ernennung muss die Fehlerhaftigkeit „auf die Stirn geschrieben“ sein. Dies ist nur dann der Fall, wenn eine Behörde unter keinem denkbaren Gesichtspunkt für eine beamtenrechtliche Ernennung zuständig bzw. zur Aushändigung der Ernennungsurkunde befugt sein könnte.

Bei Anlegung dieses strengen Maßstabs fällt ins Gewicht, dass der erste Bürgermeister einer Gemeinde gemäß Art. 43 Abs. 2 GO in bestimmten Fällen befugt ist, Beamte der Gemeinde zu ernennen; er verfügt also kraft Gesetzes über eine eigene originäre Ernennungszuständigkeit. Zudem hat der Stadtrat am 27. September 2011 beschlossen, die Klägerin zur Verwaltungsrätin zu ernennen. Es lag also eine Beteiligung und eine Willensbildung des zuständigen Stadtrats vor, auch wenn der gefasste Beschluss aufgrund des Ladungsmangels rechtlich unwirksam war. Diese Vorgehensweise ist aber offensichtlich vom Stadtrat der Beklagten - wie oben dargelegt - in der Vergangenheit so hingenommen worden. Denn bei Beschlussfassungen des Stadtrats wurde regelmäßig so verfahren, dass Personalangelegenheiten nicht in die Tagesordnungen aufgenommen wurden. Der erste Bürgermeister ist nach Art. 36 Satz 1 GO auch verpflichtet, die Beschlüsse des Stadtrats zu vollziehen, wenn er subjektiv von der Wirksamkeit und Rechtmäßigkeit des Beschlusses ausgeht. Dies ist vorliegend mit der Aushändigung der Ernennungsurkunde vom 29. September 2011 an die Klägerin auch geschehen ist. Ein Verstoß gegen die sachliche Zuständigkeit ist bei verständiger Würdigung der genannten Umstände nicht offensichtlich bzw. evident.

Deshalb hat eine Verletzung der Zuständigkeitsabgrenzung durch Gesetz zwischen Bürgermeister und Gemeinderat keine Nichtigkeit zur Folge (vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, 13. Aufl. 2012, § 44 Rn. 16). Wenn schon für diesen kommunalrechtlichen Zuständigkeitsverstoß nach dem allgemeinen Verwaltungsverfahrensrecht keine Nichtigkeit angenommen wird, so muss dies erst recht für die Vorschrift des § 11 Abs. 1 Nr. 2 BeamtStG gelten. Denn diese Vorschrift hat den Zweck, beamtenrechtlichen Ernennungen eine gesteigerte Rechtsbeständigkeit zu verleihen.

bb) Jedenfalls ist die in Ziffer 2 des Bescheids vom 20. März 2014 festgestellte Nichtigkeit der Ernennung der Klägerin zur Verwaltungsrätin deshalb rechtswidrig, weil es der Stadtrat der Beklagten unterlassen hat, über eine Bestätigung der Ernennung nach § 11 Abs. 2 Nr. 2 BeamtStG zu entscheiden.

Gemäß § 11 Abs. 2 Nr. 2 BeamtStG ist eine Ernennung von Anfang an als wirksam anzusehen, wenn im Fall des Absatzes 1 Nr. 2 die sachlich zuständige Behörde die Ernennung bestätigt. Der Beamte hat einen Rechtsanspruch darauf, dass der Dienstherr zunächst nach pflichtgemäßem Ermessen entscheidet, ob er die Wirksamkeit der Ernennung schriftlich bestätigt (Baßlsperger in Weiss/Niedermaier/Summer/Zängl, a. a. O., § 11 BeamtStG Rn. 18). Analog Art. 21 Abs. 1 Satz 2 BayBG sind die Rechtsfolgen bei nichtiger Ernennung erst dann auszusprechen, wenn die sachlich zuständigen Stellen es abgelehnt haben, die Ernennung zu bestätigen oder eine Ausnahme nachträglich zuzulassen (VG Würzburg, U. v. 8.5.2012 - W 1 K 11.207 - juris Rn. 27).

Vorliegend hat der Stadtrat der Beklagten keinen Beschluss darüber gefasst, ob die Ernennung der Klägerin zur Verwaltungsrätin bestätigt wird oder nicht. Auch aus dem Beschluss vom 19. November 2013 ergibt sich nichts anderes. Abgesehen davon, dass aufgrund der im Beamtenrecht geltenden Formenstrenge ohnehin eine konkludente Beschlussfassung nicht mit § 11 Abs. 2 Nr. 2 BeamtStG vereinbar wäre, bleibt festzuhalten, dass der Stadtrat in seiner Sitzung vom 19. November 2013 lediglich beschlossen hat, dass die Berufung der Klägerin in das Beamtenverhältnis gemäß § 12 Abs. 1 Nr. 4 BeamtStG zurückgenommen werden solle. Über eine Nichtigkeitserklärung der folgenden Ernennungen hat der Stadtrat dagegen keinen Beschluss gefasst, so dass auch nicht konkludent über eine Bestätigung entschieden wurde.

cc) Die in Nr. 2 des Bescheids vom 20. März 2014 festgestellte Nichtigkeit der Ernennung der Klägerin zur Verwaltungsrätin findet ihre Grundlage auch nicht in der von der Beklagten zitierten Rechtsprechung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs, wonach durch die Rücknahme der ersten konstituierenden Ernennung das Beamtenverhältnis insgesamt entfällt und damit alle folgenden Ernennungen gegenstandslos bzw. nichtig werden. Diese Rechtsprechung ist vorliegend schon deshalb nicht anwendbar, weil die Rücknahme der ersten beamtenrechtlichen Ernennung der Klägerin, d. h. ihre Ernennung zur Verwaltungsamtsrätin - wie bereits dargelegt - rechtswidrig ist. Da die erste konstituierende Ernennung auch nicht nichtig ist, hat diese weiterhin Bestand. Eine Nichtigkeitsfolge für die Ernennung der Klägerin zur Verwaltungsrätin ergibt sich damit nicht. Darüber hinaus ist diese Rechtsprechung auf die vorliegende Fallkonstellation nicht übertragbar. In den von der Rechtsprechung entschiedenen Fällen ging es ausschließlich um Fallgestaltungen, in denen der Beamte die Ernennung durch Täuschung über für die Ernennung relevante Tatsachen herbeigeführt hat (BayVGH, B. v. 24.11.2005, Az. 15 BV 03.3017 - juris Rn. 38: Verschweigen der Mitgliedschaft in einer verfassungsfeindlichen Organisation; SächsOVG, B. v. 29.7.1997, Az. 2 S 94/96, ZBR 1999, 233/235: Verschweigen einer inoffiziellen Tätigkeit für das MfS; so auch: SächsOVG, B. v. 29.10.2010, Az. 2 A 103/08, und B. v. 23.7.2012, Az. 2 A 443/10, beide in Juris; vgl. auch: VG Stuttgart, B. v. 9.9.2013, Az. 9 K 2552/13, Juris: Verschweigen der Krankheitsgeschichte). Diese Sachlage ist mit dem vorliegenden Fall nicht einmal ansatzweise vergleichbar. Der Klägerin kann insbesondere nicht der Vorwurf gemacht werden, eine Täuschung verübt zu haben.

dd) Die Ernennung der Klägerin zur Verwaltungsrätin mit Aushändigung der Ernennungsurkunde am 8. November 2011 ist somit zur Überzeugung des Gerichts nicht nur nicht nichtig; sie stellt sich vielmehr als Neubegründung eines Beamtenverhältnisses auf Probe mit Einstieg in das Eingangsamt der 4. QE dar. Diese Ernennung ist gemäß Art. 18 Abs. 3 BayBG am 8. November 2011, dem Tag der Aushändigung der Ernennungsurkunde, wirksam geworden. Diese rechtliche Bewertung stützt das Gericht maßgeblich auf den in der Ernennungsurkunde vom 29. September 2011 objektiv niedergelegten Willen (dazu unten Buchst. aaa)). Auf die subjektive Willensbildung, die zur Urkundenausfertigung geführt hat, kann aus tatsächlichen und rechtlichen Gründen nicht abgestellt werden (dazu unten Buchst. bbb)).

aaa) Wie bereits oben dargelegt, kommt es für die Bewertung eines beamtenrechtlichen Status auf die objektive Rechtslage und nicht auf das von den am Ernennungsverfahren Beteiligten subjektiv Gewollte an. Denn die Ernennung hat für die allgemeine Rechtsstellung des Beamten grundlegende Bedeutung. Deshalb ist der Ernennungsakt nach § 8 BeamtStG aus Gründen der Rechtssicherheit und Beweiserleichterung mit besonderer Förmlichkeit ausgestaltet. Das in § 8 BeamtStG enthaltene Ernennungsprinzip hat den Zweck, im Interesse des Beamten, aber auch des Dienstherrn klare und eindeutige Rechtsverhältnisse zu schaffen (Summer in Weiss/Niedermaier/Summer/Zängl, § 8 BeamtStG, Rn. 2). Deshalb hat die Willensbildung, die zur Urkundenausfertigung geführt hat, in der Regel keine eigenständige Relevanz. Maßgebend ist der in der Urkunde niedergelegte Wille (Summer, a. a. O., Rn. 15). Der objektive Erklärungswert der Ernennungsurkunde bestimmt sich dabei anhand des „Empfängerhorizonts“. Es kommt darauf an, wie Adressaten und Drittbetroffene die Ernennungsurkunde nach Treu und Glauben bei objektiver Auslegung verstehen durften bzw. mussten. Bei der Auslegung des Wortlauts ist zu berücksichtigen, dass gemäß § 8 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 BeamtStG bei der Begründung des Beamtenverhältnisses die Ernennungsurkunde die Worte „unter Berufung in das Beamtenverhältnis“ enthalten muss. In den anderen Fällen der urkundspflichtigen Ernennung bedarf es der Worte „unter Berufung in das Beamtenverhältnis“ nicht (Battis, BBG, 4. Aufl. 2009, § 10 BBG Rn. 4).

Gemessen daran ist das Gericht zu der Überzeugung gelangt, dass es durch die Aushändigung der Ernennungsurkunde vom 29. September 2011 am 8. November 2011 zur Neubegründung eines Beamtenverhältnisses gekommen ist. Denn die Ernennungsurkunde enthält den Wortlaut „unter Berufung in das Beamtenverhältnis auf Probe“. Gleichzeitig wurde die Klägerin zur Verwaltungsrätin ernannt. Diese Amtsverleihung konnte und musste im Zusammenhang mit der Neubegründung eines Beamtenverhältnisses und der Qualifikation der Klägerin als Volljuristin als Neueinstellung in das Eingangsamt der 4. QE verstanden werden. Dieser in der Ernennungsurkunde niedergelegte Wille entspricht auch der objektiven Rechtslage, da eine Einstellung nach Art. 14 Abs. 1 Satz 1 LlbG grundsätzlich nur in dem besoldungsrechtlich festgelegten Eingangsamt zulässig ist. Das Eingangsamt der 4. QE ist gemäß Art. 23 Satz 1 Nr. 4 BayBesG der Besoldungsgruppe A 13 zugeordnet. Die laut der Urkunde vom 29. September 2011 erfolgte Ernennung der Klägerin zur Verwaltungsrätin entspricht auch dem Eingangsamt der 4. QE, so dass der objektive Erklärungswert der Urkunde eindeutig ist. Dies bestätigt auch die Zeugenaussage der Frau ..., die als sachkundige, unbefangene und nicht am Willensbildungsprozess beteiligte Sachgebietsleiterin des Bayerischen Versorgungsverbandes in der mündlichen Verhandlung (Bl. 15 und 16 der Sitzungsniederschrift) Folgendes ausgesagt hat: „Die Urkunde habe ich von Form und Inhalt her als Ernennungsurkunde eingestuft, nicht als Beförderungsurkunde. […] Unter dem damaligen Blickwinkel hätte ich, wenn uns nicht der aus meiner Sicht widersprüchliche Beschluss vom 27. September 2011 vorgelegen hätte, eine wirksame Ernennung in der Besoldungsgruppe A 13 mit Absenkung, d. h. eine Ernennung in die 4. Qualifikationsebene angenommen. Die Urkunde hat für uns eine deutliche Sprache gesprochen.“

bbb) Auch in dieser Frage liegt zur Überzeugung des Gerichts keine Ausnahmefallgestaltung vor, in der die vorgenannte Frage (Neubegründung des Beamtenverhältnisses der Klägerin durch Aushändigung der Ernennungsurkunde am 8.11.2011) wegen des entgegenstehenden übereinstimmenden Willens aller an der beamtenrechtlichen Ernennung Beteiligten nicht anhand der objektiven Rechtslage, sondern anhand subjektiver Elemente vorzunehmen wäre.

Denn auch in diesem Punkt hat die Beweisaufnahme ein in hohem Maße widersprüchliches Bild ergeben. Ein eindeutiger subjektiver Wille der Stadtratsmitglieder und des damaligen ersten Bürgermeisters der Beklagten ist aufgrund des Ergebnisses der Beweisaufnahme für das Gericht nicht erkennbar. Während der frühere erste Bürgermeister der Beklagten und auch der Zeuge ... glaubhaft ausgeführt haben, aus ihrer Sicht habe mit Aushändigung der Urkunde vom 29. September 2011 im Wege einer Heilung das ursprüngliche Ziel, nämlich eine Ernennung im höheren Dienst mit abgesenkter Besoldung nach A 12, herbeigeführt werden sollen (Bl. 5 und 34 der Sitzungsniederschrift), haben die Zeugen ... und ... ebenfalls glaubhaft geschildert, dass nach ihrer Einschätzung die Klägerin trotz der beschlossenen Beförderung nach wie vor im gehobenen Dienst eingruppiert bleiben sollte (Bl. 8 der Sitzungsniederschrift).

Die Sitzungsniederschrift vom 27. September 2011 bietet - ebenso wenig wie die genannten Zeugenaussagen - keinen verlässlichen Anhaltspunkt für die Bestimmung des subjektiven Willens der an der Ernennung Beteiligten. Zwar ist im Beschlussbuch im Sitzungsprotokoll vom 27. September 2011 der Klammerzusatz „BesGr A13, Q 3“ enthalten. Die Beweisaufnahme hat aber gezeigt, dass für die Beurteilung der Qualifikationsebene auch nicht hilfsweise auf den Wortlaut der Beschlussfassung, so wie er im Auszug aus dem Sitzungsprotokoll vom 27. September 2011 enthalten ist, abgestellt werden kann. Denn der dokumentierte Beschlusswortlaut im Sitzungsprotokoll bietet keine Gewähr dafür, dass die Beibehaltung der 3. QE auch tatsächlich gewollt oder beschlossen worden ist. Die Zeugeneinvernahme hat diesbezüglich zweifelsfrei ergeben, dass der Zeuge ..., dem als Geschäftsleitenden Beamten der Beklagten die Protokollführung in Stadtratssitzungen oblag, diesen Zusatz eigenmächtig, d. h. ohne Rücksprache mit dem damaligen ersten Bürgermeister in die Niederschrift aufgenommen hat (Bl. 27 der Sitzungsniederschrift). Der vom damaligen ersten Bürgermeister für die Sitzung vom 27. September 2011 formulierte, den Stadtratsmitgliedern aber weder vor noch in der Stadtratssitzung ausgehändigte Beschlussvorschlag enthielt diesen Zusatz jedenfalls nicht (Bl. 27 und 33 der Sitzungsniederschrift). Zudem hat der damalige erste Bürgermeister der Beklagten im Rahmen seiner Zeugenbefragung glaubhaft erklärt, dass er in der Stadtratssitzung über den im Beschlussbuchauszug enthaltenen Klammerzusatz nicht gesprochen habe (Bl. 33 der Sitzungsniederschrift).

Mangels eines zweifelsfrei feststellbar abweichenden Willens der an der beamtenrechtlichen Ernennung der Klägerin Beteiligten ist damit maßgeblich auf den in der Ernennungsurkunde vom 29. September 2011 objektiv niedergelegten Willen abzustellen und somit von einer Neubegründung eines Beamtenverhältnisses auf Probe mit Einstieg in das Eingangsamt der 4. QE auszugehen

c) Schließlich ist auch die Feststellung der Nichtigkeit der Berufung der Klägerin in das Beamtenverhältnis auf Lebenszeit (Nr. 3 des Bescheids vom 20.3.2014) rechtswidrig. Denn für die Feststellung der Nichtigkeit besteht kein Nichtigkeitsgrund nach § 11 Abs. 1 Nr. 2 BeamtStG. Außerdem dürfte die Nichtigkeitsfolge erst dann ausgesprochen werden, wenn die sachlich zuständige Stelle es abgelehnt hätte, die Ernennung zu bestätigen, § 11 Abs. 2 Nr. 2 BeamtStG. Auch die Rechtsprechung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofes zur Gegenstandslosigkeit von späteren Ernennungen bei rechtmäßig zurückgenommener oder nichtiger Ersternennung begründet vorliegend nicht die in Nr. 3 des Bescheids vom 20. März 2014 getroffene Feststellung der Beklagten. Zur Vermeidung von Wiederholungen verweist das Gericht auf die obigen Ausführungen.

2. Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 1 VwGO.

3. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 und 2 VwGO i. V. m. §§ 708 ff. ZPO.