Der Kläger steht als Polizeihauptmeister (Besoldungsgruppe A9) im Dienst des Beklagten; er ist als Stationsbeamter und stellvertretender Dienstgruppenleiter bei der Autobahnpolizeistation (APS) ... beschäftigt. Am 10. Juni 2014 erteilte der Leiter der Verkehrspolizeiinspektion (VPI) ... dem Kläger eine dienstliche Beurteilung für den Zeitraum vom 1. Juni 2011 bis zum 31. Mai 2014; der Kläger erhielt das Gesamturteil „10 Punkte“. Die dienstliche Beurteilung wurde dem Kläger am 17. Juni 2014 eröffnet.
Am 27. Oktober 2014 ließ der Kläger Klage erheben; er hat beantragt,
die dienstliche Beurteilung der Verkehrspolizeiinspektion ... vom 10. Juni 2014 aufzuheben und den Beklagten zu verpflichten, den Kläger unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts für den Zeitraum Juni 2011 bis Mai 2014 erneut dienstlich zu beurteilen.
Die dienstliche Beurteilung sei nicht ausreichend plausibilisiert worden. Der Kläger habe Anspruch darauf, dass die Grundlagen der Beurteilung so offenzulegen seien, dass die Beurteilung überprüfbar sei. Eine reine Punktwertbeurteilung sei insoweit nicht ausreichend. Insbesondere sei unklar, warum der Kläger bei dem Einzelmerkmal „Fachkenntnisse“ nur mit 10 Punkten bewertet worden sei, obwohl er schon seit vielen Jahren Stationsbeamter bei der Autobahnpolizeistation sei und deshalb anzunehmen sei, dass er über erhebliche Erfahrungen und einschlägige Fachkenntnisse verfüge. Nicht nachvollziehbar sei die Beurteilung auch hinsichtlich der Bewertung der Merkmale „Arbeitsmenge“ mit 8 Punkten und „Einsatzbereitschaft“ mit 9 Punkten. Es sei zu vermuten, dass die Teilzeitbeschäftigung des Klägers hier negativ in die Beurteilung eingeflossen sei. Es werde auch bestritten, dass das Beurteilungsverfahren ordnungsgemäß durchgeführt worden sei.
Das Polizeipräsidium ... hat für den Beklagten beantragt,
die Klage abzuweisen.
Die dienstliche Beurteilung sei ordnungsgemäß und unter Beachtung der einschlägigen Beurteilungsrichtlinien zustande gekommen. Der Beamte sei mit den übrigen Beamten seiner Besoldungsgruppe verglichen und nach mehrfachen Dienstgruppenleiterbesprechungen zunächst dienststellenintern und dann auf Sprengelebene in eine Rangfolge eingereiht worden. Die Bewertung des Klägers mit 10 Punkten im Gesamturteil sei sach- und leistungsgerecht. Zur Konkretisierung der Werturteile werde auf die Stellungnahmen des Beurteilers und des Dienststellenleiters verwiesen. Danach sei der Kläger im Vergleich zu den anderen Beamten im Hinblick auf die Jahresarbeitsziele nur mittelmäßig erfolgreich gewesen. Die geleistete Arbeitsmenge sei unterdurchschnittlich gewesen. Dabei sei berücksichtigt worden, dass der Kläger teilzeitbeschäftigt gewesen ist. Eine Bereitschaft, zusätzliche Aufgaben zu übernehmen, sei beim Kläger im Gegensatz zu anderen Beamten nicht vorhanden gewesen. Die Beurteilung des Merkmals „Einsatzbereitschaft“ mit 9 Punkten sei daher zutreffend. Die Tätigkeit des Klägers als Stadt- und Bezirksrat sei nur nachrichtlich in die ergänzenden Bemerkungen aufgenommen worden, ohne sich auf die Bewertung ausgewirkt zu haben.
Die Kammer hat den Rechtsstreit mit den Beteiligten mündlich verhandelt. Dabei sind der Beurteiler und der Dienststellenleiter des Klägers als Zeugen gehört worden. Insoweit wird auf die Niederschrift vom 16. April 2015 verwiesen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf den Inhalt der Gerichts- und Behördenakten Bezug genommen.
Die zulässige Klage ist unbegründet. Die streitgegenständliche periodische dienstliche Beurteilung des Klägers vom 10. Juni 2014 ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten. Ihm steht der geltend gemachte Anspruch, den Beklagten unter Aufhebung der streitgegenständlichen Beurteilung zu verpflichten, ihn für den Beurteilungszeitraum Juni 2011 bis Mai 2014 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut dienstlich zu beurteilen, nicht zu (§ 113 Abs. 1 Satz 1, Abs. 5 Satz 2 VwGO analog).
Dienstliche Beurteilungen sind von den Verwaltungsgerichten - ihrem Wesen als persönlichkeitsbedingte Werturteile entsprechend - nur beschränkt überprüfbar (vgl. BVerfG, B.v. 29.5.2002 - 2 BvR 723/99 - NVwZ 2002, 1368; BVerwG, U.v. 21.3.2007 - 2 C 2.06 - DÖD 2007, 281; U.v. 19.12.2002 - 2 C 31.01 - NVwZ 2003, 1398; U.v. 13.11.1997 - 2 A 1.97 - DVBl 1998, 638; BayVGH, B.v. 17.3.2011 - 3 ZB 10.1242 - juris Rn. 6). Allein der Dienstherr bzw. der für ihn handelnde jeweilige Vorgesetzte soll nach dem erkennbaren Sinn der Regelungen über die dienstliche Beurteilung (Art. 54 ff. des Gesetzes über die Leistungslaufbahn und die Fachlaufbahnen der bayerischen Beamten und Beamtinnen - Leistungslaufbahngesetz - LlbG) ein persönliches Werturteil darüber abgeben, ob und inwieweit der Beamte den - ebenfalls grundsätzlich vom Dienstherrn zu bestimmenden - fachlichen und persönlichen Anforderungen seines Amtes und seiner Laufbahn entspricht. Die verwaltungsgerichtliche Rechtmäßigkeitskontrolle ist in Anbetracht der den normativen Regelungen des Beurteilungsverfahrens immanenten Beurteilungsermächtigung darauf beschränkt, zu überprüfen, ob die Verwaltung den anzuwendenden Begriff oder den gesetzlichen Rahmen, in dem sie sich frei bewegen kann, verkannt hat, oder ob sie von einem unrichtigen Sachverhalt ausgegangen ist, allgemein gültige Wertmaßstäbe nicht beachtet, sachfremde Erwägungen angestellt oder gegen Verfahrensvorschriften verstoßen hat. Sie kann dagegen nicht dazu führen, dass das Gericht die fachliche oder persönliche Beurteilung des Beamten durch den Dienstherrn in vollem Umfang nachvollzieht oder diese durch eine eigene Beurteilung ersetzt (vgl. z. B. BVerwG, U.v. 26.6.1980 - 2 C 8.78 - BVerwGE 60,245).
Soweit der Dienstherr Richtlinien für die Abfassung der dienstlichen Beurteilung erlassen hat, ist vom Gericht zudem zu prüfen, ob diese - vermittels Art. 3 Abs. 1 GG den Dienstherrn gegenüber den Beamten rechtlich bindenden - Richtlinien eingehalten sind und ob die Richtlinien mit den normativen Regelungen über die dienstliche Beurteilung - speziell denen der Laufbahnvorschriften in der zum Zeitpunkt der Erstellung der Beurteilung geltenden Fassung - im Einklang stehen (BVerwG, U.v. 21.3.2007 - 2 C 2.06 - DÖD 2007, 281; U.v. 30.4.1981 - 2 C 8.79 - NVwZ 1982, 101).
Nach Maßgabe dieser Grundsätze hält die streitgegenständliche periodische dienstliche Beurteilung einer rechtlichen Überprüfung stand. Sie begegnet weder in formeller Hinsicht durchgreifenden rechtlichen Bedenken, noch ist sie unter materiell-rechtlichen Gesichtspunkten als rechtswidrig anzusehen.
Die streitgegenständliche dienstliche Beurteilung ist ohne Verstoß gegen die einschlägigen Beurteilungsrichtlinien zustande gekommen. Der Leiter der VPI ..., dem unter anderem auch die APS ... unterstellt ist, hat als Leiter einer dem Polizeipräsidium unmittelbar nachgeordneten Dienststelle und damit als zuständiger Beurteiler (vgl. Art. 60 Abs. 1 Satz 1 LlbG und Nr. 11.1.2 der IMBek. vom 8.4.2011 über die dienstliche Beurteilung der Beamten und Beamtinnen der bayerischen Polizei und des Bayerischen Landesamtes für Verfassungsschutz, AllMBl S. 129, geändert durch Bekanntmachung vom 10.4.2012, AllMBl S. 256) die dienstliche Beurteilung des Klägers erstellt; dabei hat er die unmittelbaren Vorgesetzten des Klägers in der Weise beteiligt, dass er den Leiter der APS ... mit der Erstellung des Beurteilungsentwurfs beauftragt hat, welcher sich seinerseits mit dem Dienstgruppenleiter des Klägers über den Inhalt der dienstlichen Beurteilung abgesprochen hat. Dabei ist die Leistung des Klägers nach Aussage des Dienststellenleiters der APS in der mündlichen Verhandlung im Mittelfeld der Gruppe von etwa zehn Beamten der Besoldungsgruppe A 9 (auf der Ebene der Dienststelle) gesehen und mit einem Gesamturteil von 10 Punkten vorgeschlagen worden. Es sei auf Dienststellenebene, aber auch mit dem Beurteiler die Frage diskutiert worden, ob es im Hinblick auf die schlechten Beförderungsaussichten möglich sei, das Beurteilungsprädikat des Klägers anzuheben; eine Besserstellung des Klägers sei jedoch schließlich wegen der damit verbundenen Benachteiligung der anderen Kollegen verworfen worden. Bei dem Einzelmerkmal „Arbeitsmenge“ sei berücksichtigt worden, dass der Kläger zu wenig arbeite; auch sei sein Betätigungsfeld deutlich eingeschränkt. Dieser Beurteilungspunkt sei schon lange problematisch gewesen. Bei der Bewertung des Einzelmerkmals „Fachkenntnisse“ wären seiner Ansicht nach neun Punkte angemessen gewesen; zugunsten des Klägers habe man sich aber auf zehn Punkte geeinigt. Bei der Bewertung des Merkmals „Einsatzbereitschaft“ sei berücksichtigt worden, dass der Kläger wegen der fehlenden Beförderungsaussicht frustriert gewesen sei.
Der Dienstgruppenleiter des Klägers hat auf dem Formular der Beurteilung sein Einverständnis mit dieser bekundet („ohne Einwendungen“). Damit war der Forderung der Beurteilungsrichtlinien, wonach unmittelbare Vorgesetzte des Beamten zu hören bzw. mit der Erstellung eines Beurteilungsentwurfs zu beauftragen sind, Genüge getan (vgl. Ziffer 10.1 Satz 3 und 4 des Abschnitts 3 der Verwaltungsvorschriften zum Beamtenrecht - VV-BeamtR).
Nach dem Sinn und Zweck der dienstlichen Beurteilung muss der jeweils zuständige Beurteiler in der Lage sein, das ihm anvertraute höchstpersönliche Werturteil über Eignung, Befähigung und fachliche Leistung des Beamten abzugeben. Ferner muss sich die Beurteilung auch tatsächlich als ein von ihm verantwortetes eigenes Urteil über den Beamten darstellen. Innerhalb dieses Rahmens bleibt es aber dem Beurteiler überlassen, wie er sich die für die Erstellung der dienstlichen Beurteilung erforderlichen Kenntnisse verschafft. Insbesondere darf er zur Vorbereitung und Unterstützung seiner Beurteilung auch Berichte und Auskünfte von anderer Seite einholen (vgl. z. B. BVerwG, U.v. 17.4.1986 - 2 C 13.85 - ZBR 1987, 15). Dieser Rechtslage entspricht es, wenn der Beurteiler den Beamten während des Beurteilungszeitraums beobachtet und neben den eigenen Tatsachenfeststellungen als weitere Erkenntnisquellen z. B. Akteneinsicht oder Tatsachenfeststellungen und Werturteile Dritter sowie Befragungen der direkten Vorgesetzten nutzt (s. hierzu VG Ansbach, U.v. 22.4.2009 - AN 11 K 08.1195 - juris Rn. 41). Die Abfassung einer dienstlichen Beurteilung setzt aber nicht voraus, dass der Beurteiler die Eignung und Leistung des Beurteilten aus eigener Anschauung während des gesamten Beurteilungszeitraums kennt. Es genügt, dass sich der Beurteiler die notwendigen Kenntnisse verschaffen und sich u. a. auf Arbeitsplatzbeschreibungen, schriftliche Arbeiten des Beamten und vor allem auch auf Berichte von dritter Seite stützen kann (vgl. BVerwG, B.v. 14.4.1999 - 2 B 26.99 - Buchholz 232.1 § 40 BLV Nr. 21; U.v. 27.10.1988 - 2 A 2.87 - Buchholz 232.1 § 40 BLV Nr. 12; BayVGH, B.v. 18.12.1998 - 3 B 97.1485 - juris Rn. 42). Der Beurteiler kann die konkrete Ausgestaltung einer Anhörung Dritter den Gegebenheiten des Einzelfalles (eigene Kenntnis des beurteilenden Beamten, Größe der Behörde etc.) anpassen (BayVGH vom 18.12.1998 a. a. O. Rn. 42; VG Augsburg, U.v. 2.2.2012 - Au 2 K 10.2004 - juris Rn. 50).
Die Beweisaufnahme hat im vorliegenden Fall ergeben, dass die dienstliche Beurteilung des Klägers auf ausreichenden Erkenntnissen des Beurteilers beruht. Zwar hat dieser in der mündlichen Verhandlung angegeben, dass er den Kläger ursprünglich nicht persönlich gekannt habe. Ihm seien insgesamt etwa 110 Beamte unterstellt; davon seien allein 45 Beamte bei der APS ... beschäftigt. Bei der fraglichen Beurteilungsrunde seien etwa 30 Beamte der Besoldungsgruppe des Klägers zu beurteilen gewesen. Bei der Einschätzung des Klägers habe er sich auf den ihm vorgelegten Beurteilungsvorschlag des APS-Leiters gestützt. Daneben habe es in dieser Beurteilungsrunde, zunächst auf der Ebene der VPI, später auf Sprengelebene, mehrfache Sitzungen der beteiligten Dienststellenleiter und ihrer Stellvertreter gegeben, in denen eine Reihung der Beamten vorgenommen worden sei. Zusätzlich habe es pro Jahr zwei weitere Sprengelsitzungen gegeben. In den Sprengelsitzungen würden die Beurteilungen miteinander „verzahnt“; verlange das Polizeipräsidium anschließend nach Anlegung der vorgegebenen Quote keine Änderungen, dann würden die Beurteilungen nach der gefundenen Reihung mit dem vereinbarten Gesamturteil vergeben. Der Kläger sei mit zehn Punkten vorgeschlagen worden. Da er kein besonderer oder strittiger Fall gewesen sei, sei es schließlich bei diesem Gesamturteil geblieben.
Bei diesem Sachverhalt bestehen keine Zweifel daran, dass der Beurteiler trotz der räumlichen Entfernung zwischen der Dienststelle der VPI in ... und der APS ... und des ihm unterstellten großen Personalbestands in der Lage war, sich ausreichende Kenntnisse über die dienstlichen Leistungen des Klägers zu verschaffen und er dies auf die geschilderte Weise auch verwirklicht hat. Da er den Kläger nicht persönlich kannte, musste er auf den Beurteilungsentwurf der APS ... und die hierzu geführten Gespräche in den Besprechungen auf Dienststellen- und Sprengelebene sowie ergänzend auf die vorhandenen Personalunterlagen für den Kläger zurückgreifen. Dabei kamen ihm u. a. die Kenntnisse und Erfahrungen des APS-Leiters zugute, der sich auf der Grundlage einer langjährigen dienstlichen Zusammenarbeit mit dem Kläger ein genaues Bild von dessen dienstlichen Leistungen gemacht und die Stärken und Schwächen des Klägers in den jeweiligen Sitzungen auch angesprochen hatte. So hatte der APS-Leiter auf einer Sprengelsitzung erklärt, dass er mit der vom Kläger erbrachten Arbeitsmenge unzufrieden sei. Der Beurteiler hat den Vorschlag des APS-Leiters schließlich übernommen; auch auf der Sprengelebene ist die vorgeschlagene Reihung des Klägers akzeptiert worden. Daraus kann allerdings nicht geschlossen werden, dass der Beurteiler die dienstliche Beurteilung nicht in eigener Verantwortung aufgrund eigenen Ermessens erstellt hätte. Die Kammer hat vielmehr als Ergebnis der Beweisaufnahme den Eindruck gewonnen, dass der Beurteiler durch die Kenntnisnahme des Beurteilungsvorschlags seines APS-Leiters in Verbindung mit dessen Diskussion in diversen Abstimmungsgesprächen auf Dienststellen- und Sprengelebene eine eigene Überzeugung von den Leistungen des Klägers im Beurteilungszeitraum gewonnen und auf dieser Grundlage eine Entscheidung getroffen hat. Anhaltspunkte dafür, dass der Beurteiler sich durch die auf Sprengelebene vereinbarte Reihung des Klägers oder die Anlegung einer Quote auf die Beurteilungsprädikate in seiner Entscheidung als gebunden betrachtet haben könnte, sind nicht ersichtlich. An der Reihung des Klägers hat der Beurteiler selbst mitgewirkt; daneben hat der Beurteiler nicht berichtet, dass sich die Anwendung einer Quote auf die Beurteilung des Klägers ausgewirkt hätte. Dieser befand sich mit seinem Gesamturteil stets im Mittelfeld der zu beurteilenden Beamten seiner Besoldungsgruppe.
Es bestehen auch im Übrigen keine durchgreifenden Zweifel an der Rechtmäßigkeit der dienstlichen Beurteilung. Hinweise darauf, dass der Beurteiler die Grenzen seines Beurteilungsspielraums überschritten hätte, indem er den Kläger mit einem Gesamturteil von zehn Punkten beurteilt hat, liegen nicht vor.
Für die verwaltungsgerichtliche Überprüfung des Sachverhalts, der tatsächlichen Grundlagen der Beurteilung, kommt es entscheidend darauf an, auf welche Weise die Beurteilung zustande gekommen, inhaltlich gestaltet und abgefasst ist. Ist - wie hier - ein (reines) Werturteil nicht auf bestimmte Tatsachen, sondern auf eine Vielzahl von Einzelbeobachtungen und Eindrücken gegründet, ist es keines Tatsachenbeweises zugänglich. Es kann auch nicht der Nachweis einzelner und beispielhafter Vorgänge gefordert werden, weil diese dadurch eine Bedeutung gewännen, die ihnen nach der wertenden Erkenntnis des Dienstherrn gar nicht zukommen sollte und damit zugleich in die Beurteilungsermächtigung des Dienstherrn eingreifen würde. Tatsächliche Grundlagen, auf denen Werturteile beruhen, sind nicht notwendig in die dienstliche Beurteilung aufzunehmen. Daraus folgt zugleich, dass durch die Nachweise bestimmter einzelner Ereignisse und ihres Fehlens nicht die Unrichtigkeit der Beurteilung bewiesen werden kann. Der Dienstherr ist jedoch im Streitfall gehalten, allgemeine und formelhafte Werturteile, die aus sich heraus nicht verständlich und für den Beamten und für außenstehende Dritte nicht einsichtig und nachvollziehbar sind, näher zu erläutern und plausibel zu machen, d. h. er muss darlegen, in welcher plausiblen und nachvollziehbaren Weise er sein Werturteil gebildet hat. Das kann auch noch im verwaltungsgerichtlichen Verfahren nachgeholt werden. Auch bei einer Punktebewertung muss die Beurteilung für das Gericht nachvollziehbar sein, damit geprüft werden kann, ob der Beurteiler die Grenzen seines Beurteilungsspielraums eingehalten oder überschritten hat (BayVGH, B.v. 27.3.2013 - 3 ZB 11.1269 - juris Rn. 5; B.v. 17.3.2011 - 3 ZB 10.1242 - juris Rn. 6).
Vorliegend erweist sich die streitgegenständliche dienstliche Beurteilung nach dem Ergebnis der Beweisaufnahme auch inhaltlich als plausibel und nachvollziehbar. Das Gesamturteil steht dabei nicht im Widerspruch zur Bewertung der Einzelmerkmale. Nach der Aussage des Dienststellenleiters der APS ... war die Arbeitsleistung des Klägers insbesondere hinsichtlich der Arbeitsmenge nicht ausreichend; dieser Umstand habe schon seit längerer Zeit bestanden. Auch die Fachkenntnisse hätten allenfalls das Mittelmaß der vergleichbaren Beamten dieser Besoldungsgruppe in dieser Dienststelle erreicht; bei diesem Merkmal wäre es nach der Aussage eigentlich angezeigt gewesen, nur neun Punkte zu vergeben. Lediglich aus Wohlwollen dem Kläger gegenüber habe er hier zehn Punkte vorgeschlagen. Daneben hätten Defizite bei der Einsatzbereitschaft bestanden, weil der Kläger wegen fehlender Beförderungsaussichten frustriert gewesen sei und sich diese Haltung auf seine Dienstleistung ausgewirkt habe. Beim Vorliegen solcher Leistungsmängel in zentralen Einzelmerkmalen der dienstlichen Beurteilung erscheint es der Kammer als durchaus nachvollziehbar, dass die Gesamtleistung nicht mit mehr als den vergebenen zehn Punkten bewertet worden ist. Der Kläger konnte die Defizite offensichtlich auch nicht durch besonders gute Leistungen in anderen Bereichen ausgleichen. Die Auffassung des Klägers, dass er in den Einzelmerkmalen „Arbeitsmenge“, „Fachkenntnisse“ und „Einsatzbereitschaft“ höhere Punktewerte verdiene, stellt daher lediglich seine eigene Leistungseinschätzung dar, die für die dienstliche Beurteilung keine Bedeutung hat (OVG NRW, B.v. 16.1.2012 - 6 A 1553/11 - juris Rn. 4).
Schließlich trifft auch die Annahme des Klägers nicht zu, wonach seine in den ergänzenden Bemerkungen erwähnte kommunalpolitische Tätigkeit und seine Eigenschaft als Teilzeitbeschäftigter in sachwidriger Weise in die Beurteilung eingeflossen sein könnten. Die Mitgliedschaft des Klägers im Stadt- bzw. Bezirksrat ist offensichtlich nur nachrichtlich in die ergänzenden Bemerkungen aufgenommen worden und hat sich in keiner Weise auf die Beurteilung ausgewirkt; die bloße Erwähnung dieser Tätigkeit kann daher nicht beanstandet werden. Die Teilzeitbeschäftigung des Klägers hat nach dem Ergebnis der Beweisaufnahme bei der Beurteilung keine Rolle gespielt.
Die angegriffene dienstliche Beurteilung ist nach allem rechtmäßig zustande gekommen und inhaltlich nicht zu beanstanden; die Klage kann daher keinen Erfolg haben.
Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO, §§ 708 ff. ZPO.
Die Berufung war nicht zuzulassen, da die gesetzlichen Voraussetzungen hierfür nicht vorliegen (§124, § 124a VwGO).
