Die Klägerin wendet sich gegen die Verschiebung ihres Eintritts in den gesetzlichen Ruhestand.
Die am 13. Juli 1948 geborene Klägerin war als Oberstudienrätin (BesGr. A 14) im Dienst des Beklagten tätig. Auf ihren Antrag hin wurde ihr mit Schreiben des Bayer. Staatsministeriums für Unterricht und Kultus vom 19. März 2008 Altersteilzeit im Teilzeitmodell gemäß Art. 80d BayBG a. F. genehmigt. Darin ist u. a. ausgeführt: „Die Altersteilzeitbeschäftigung beginnt am 1. August 2008 und dauert bis zum Eintritt in den Ruhestand. Der gesetzliche Ruhestand beginnt mit Ablauf des 31. Juli 2012.“
Mitt. Schreiben vom 22. März 2011 teilte das Kultusministerium mit, mit Einführung des Neuen Dienstrechts zum 1. Januar 2011 habe sich die Altersgrenze für die Klägerin geändert. Gemäß Art. 143 Abs. 1 Satz 2 BayBG n. F. gelte als Altersgrenze für den gesetzlichen Ruhestand das Ende des Schulhalbjahres, in dem die Lehrkraft ein Lebensalter von 65 Jahren und 2 Monaten erreicht habe. Der gesetzliche Ruhestand der Klägerin beginne deshalb mit Ablauf des Schulhalbjahres 2013/2014, d. h. mit Ablauf des 14. Februar 2014.
Den hiergegen eingelegten Widerspruch der Klägerin wies das Kultusministerium mit Widerspruchsbescheid vom 22. August 2011 zurück.
Die hiergegen am 26. September 2011 erhobene Klage wies das Verwaltungsgericht mit Urteil vom 27. April 2012, zugestellt am 23. Mai 2012, ab. Eine Anfechtungsklage gegen das Schreiben vom 22. März 2011 sei unzulässig, da es sich nicht um einen Verwaltungsakt handle. Für die isolierte Aufhebung des Widerspruchsbescheids vom 22. August 2011 nach § 79 Abs. 2 VwGO fehle das Rechtsschutzbedürfnis. Der Hilfsantrag, festzustellen, dass der Klägerin Altersteilzeit vom 1. August 2008 bis zum 31. Juli 2012 bewilligt worden sei und sie mit Ablauf des 31. Juli 2012, hilfsweise des 30. September 2013 in den Ruhestand versetzt werde, sei zulässig, jedoch nicht begründet. Die Klägerin, die das maßgebliche Lebensalter (65 Jahre 2 Monate) am 13. September 2013 erreiche, trete gemäß Art. 62 Satz 2 BayBG i. V. m. Art. 143 Abs. 1 Satz 2 BayBG n. F. zum Ende des 1. Schulhalbjahres 2013/2014 mit Ablauf des 14. Februar 2014 (§ 26 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 GSO) in Ruhestand. Die Regelung sei nicht unbestimmt. Die Neuregelung des Zeitpunkts des Ruhestandseintritts für Lehrkräfte verstoße weder dadurch gegen Art. 33 Abs. 5 GG, dass die Altersgrenze für alle Beamtengruppen angehoben worden sei, noch dadurch, dass nunmehr das Ende des auf das jeweils maßgebliche Lebensalter nachfolgenden Schulhalbjahres und nicht mehr das Ende des vorangehenden Schuljahres ausschlaggebend sei. Die längere Dienstleistungspflicht werde dadurch kompensiert, dass betroffenen Lehrern gemäß Art. 26 Abs. 4 BayBeamtVG ein Versorgungszuschlag gewährt werde. Der Gesetzgeber habe die gegen die Neuregelung vorgebrachten Einwände mit dem Ziel einer wirkungsgleichen Übertragung der Änderungen in der Rentenversicherung abgewogen. Die Anhebung der Altersgrenze für Lehrer sei auch nicht aufgrund der behaupteten besonderen Belastungen durch den Schulbetrieb und der angeblich hieraus resultierenden hohen Anzahl vorzeitiger Ruhestandsversetzungen von Lehrkräften oder wegen Fehlens einer Evaluierungsklausel verfassungswidrig. Der Gesetzgeber sei nicht verpflichtet, Lehrer von der Anhebung der Altersgrenze auszunehmen bzw. eine besondere Altersgrenze für Lehrer festzulegen. Es stelle auch keinen Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG dar, wenn Lehrer aus schulorganisatorischen Gründen später als andere Beamte in den Ruhestand treten würden. Zudem sei nicht zu beanstanden, dass Art. 143 Abs. 1 Satz 3 BayBG n. F. aus schulorganisatorischen Gründen lediglich auf Lehrer in Altersteilzeit im Blockmodell Anwendung finde. Auch unionsrechtlich könne die Lebensarbeitszeit nach oben oder unten verändert werden.
Gegen dieses Urteil richtet sich die vom Verwaltungsgericht zugelassene und vom Bevollmächtigten der Klägerin am 4. Mai 2012 eingelegte Berufung, mit der diese zuletzt beantragt hat,
unter Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts Bayreuth vom 27. April 2012 den Bescheid des Bayer. Staatsministeriums für Unterricht und Kultus vom 22. März 2011 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 22. August 2011 aufzuheben,
hilfsweise festzustellen, dass der Bescheid vom 22. März 2011 und der Widerspruchsbescheid vom 22. August 2011 rechtswidrig waren sowie festzustellen, dass der Klägerin Altersteilzeit mit einer Laufzeit vom 1. August 2008 bis zum 31. Juli 2012 bewilligt war und sie mit Ablauf des 31. Juli 2012 mit Ablauf der Altersteilzeit ohne Abschläge in den Ruhestand eingetreten ist, hilfsweise festzustellen, dass die Klägerin mit Ablauf des 30. September 2013 in den Ruhestand eingetreten ist.
Die Berufung wurde mit Schriftsätzen vom 16. Mai 2012 und 23. Juli 2012, ergänzt durch Schriftsätze vom 14. September 2012, 2. Oktober 2012 und 20. November 2012, wie folgt begründet: Die Anfechtungsklage gegen den Bescheid vom 22. März 2011 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 22. August 2011 sei statthaft. Dieser stelle nicht nur eine bloß deklaratorische Mitteilung dar, sondern habe den mit Bescheid vom 19. März 2008 bestandskräftig festgesetzten Eintritt der Klägerin in den gesetzlichen Ruhestand zum 31. Juli 2012 dahin abgeändert, dass dieser erst mit Ablauf des 14. Februar 2014 beginne. Die geänderte gesetzliche Altersgrenze nach Art. 62 i. V. m. Art. 143 Abs. 1 Satz 2 BayBG n. F. wirke nicht unmittelbar. Der Bescheid vom 19. März 2008 habe die verbindliche Feststellung enthalten, dass der Ruhestand der Klägerin mit Ablauf des 31. Juli 2012 beginne und könne daher nach antragsgemäßer Bewilligung von Altersteilzeit nicht mehr einseitig geändert werden. Auch ein Widerruf gemäß Art. 49 BayVwVfG sei nicht zulässig. Der Bescheid vom 22. März 2011 beinhalte jedenfalls die Regelung, dass das Altersteilzeitverhältnis über den ursprünglichen Zeitpunkt hinaus andauere, weil darin die verbleibende Dienstzeit der Klägerin neu festgelegt worden sei. Ein Bescheid, mit dem Altersteilzeit bewilligt werde, müsse - unabhängig vom gewählten Modell - Anfang und Ende der Altersteilzeit festlegen, da er sich nach Art. 80d Abs. 1 Satz 1 BayBG a. F. auf die Zeit bis zum Beginn des Ruhestands erstrecke. Art. 80d Abs. 2 Satz 3 BayBG a. F. setze voraus, dass die Bewilligung von Altersteilzeit durch Verwaltungsakt erfolge. Der angefochtene Bescheid sei schon deshalb rechtswidrig und daher aufzuheben.
Der Klage sei zumindest im Hilfsantrag stattzugeben, weil die Anhebung der Altersgrenze für Lehrer durch Art. 62 i. V. m. Art. 143 BayBG n. F. verfassungswidrig sei. Art. 143 Abs. 1 Satz 2 BayBG n. F. sei entgegen Art. 20 Abs. 3 GG unbestimmt und nichtig. Aufgrund der Verwendung von „bzw.“ sei nicht klar, welcher Beamtengruppe welcher Zeitpunkt zugeordnet sein solle. Für die Klägerin könne daher allenfalls der 30. September 2013 maßgeblich sein. Die Neureglung verstoße auch gegen Art. 33 Abs. 5 GG. Da der Anteil der Lehrer, die wegen Dienstunfähigkeit in den vorzeitigen Ruhestand versetzt würden, bei über 40% liege, hätte der Gesetzgeber im Rahmen der Fürsorgepflicht prüfen und abwägen müssen, ob die Heraufsetzung der Altersgrenze für Lehrer gegenüber anderen Beamten zulässig sei, um gesundheitliche Nachteile auszuschließen. Dies habe er ausweislich der Gesetzesbegründung nicht getan. Die Annahme, der abweichende Zeitpunkt des Ruhestandseintritts sei zur Aufrechterhaltung des Schul- und Unterrichtsbetriebs gerechtfertigt, sei unzutreffend. Die Kompensation der Mehrbelastung durch den Versorgungsaufschlag ändere nichts an der Verfassungswidrigkeit. Ein Großteil der Lehrer erreiche nicht einmal die frühere Altersgrenze und habe Versorgungsabschläge hinzunehmen. Zudem sei keine Evaluation zur Überprüfung der Anhebung der Altersgrenze vorgesehen. Die Neuregelung sei auch mit dem Vertrauensschutzgedanken unvereinbar. Die Klägerin habe nicht mit der Gesetzesänderung rechnen müssen und keine Zeit gehabt, ihre Planungen anzupassen. Sie habe ein Haus in Köln gekauft, um bei ihrer Tochter sein zu können, und nicht rückgängig zu machende Dispositionen getroffen. Die Anhebung der Altersgrenze für Lehrer sei auch mit Art. 3 Abs. 1 GG unvereinbar. Es gebe keinen sachlichen Grund, Lehrer gegenüber sonstigen Beamten schlechter zu stellen. Mitt. der Neuregelung sei nicht nur die Altersgrenze allgemein heraufgesetzt, sondern auch eine begünstigende Regelung für Lehrer aufgehoben worden, so dass die Klägerin erst über eineinhalb Jahre nach Vollendung des 64. Lebensjahres in den Ruhestand treten könne. Dies gehe weit über eine Anpassung an das Rentenrecht hinaus. Es liege auch eine Ungleichbehandlung gegenüber Beamten in Altersteilzeit im Blockmodell vor, für die mit Art. 143 Abs. 1 Satz 3 BayBG n. F. eine besondere Übergangsvorschrift erlassen worden sei. Sachliche Gründe, diese anders zu behandeln als Beamte im Regelmodell, seien nicht ersichtlich. Schulorganisatorische Gründe könnten die Ungleichbehandlung nicht begründen. Es sei nicht ersichtlich, dass der Unterrichtsbedarf sonst nicht gedeckt werden könne. Das Ausscheiden der Klägerin stehe nämlich bereits langfristig fest. Darüber hinaus werde subsidiär ein Verstoß von Art. 143 Abs. 1 Satz 2 BayBG gegen die Richtlinie 2000/78/EG gerügt.
Die Klägerin hat zudem für den Fall, dass dies entscheidungserheblich sein sollte, den (bedingten) Antrag gestellt, das Verfahren auszusetzen und eine Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts gemäß Art. 100 Abs. 1 GG bzw. des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs gemäß Art. 92 BV dazu einzuholen, ob die Anhebung der Altersgrenze für Lehrer durch Art. 62 i. V. m. Art. 143 BayBG n. F. verfassungsgemäß ist sowie ob Art. 143 Abs. 1 Satz 2 BayBG n. F. mit Art. 20 Abs. 3 GG vereinbar ist.
Weiter hat sie für den Fall, dass es nach Ansicht des Senats auf eine Differenzierung nach Beamtengruppen ankommen sollte, folgende (bedingte) Beweisanträge gestellt:
1. Zum Beweis der Tatsache, dass der Lehrerberuf einer der Berufe mit der größten psychischen Beanspruchung darstellt, ein Sachverständigengutachten einzuholen.
2. Zum Beweis der Tatsache, dass Lehrkräfte häufiger als Beamte (Regellaufbahn) unter Beschwerden leiden, die für depressive Störungen und Burn-Out charakteristisch sind, ein Sachverständigengutachten einzuholen.
3. Zum Beweis der Tatsache, dass Zeitdruck, fehlende Erholungspausen und große Leistungsunterschiede bei den Schülern zu besonderen gesundheitlichen Belastungen der Lehrerinnen und Lehrer führen, ein Sachverständigengutachten einzuholen.
4. Zum Beweis der Tatsache, dass lediglich 40% der Lehrkräfte die Regelaltersgrenze von 65 Jahren in der Vergangenheit erreicht haben, ein Sachverständigengutachten einzuholen.
5. Zum Beweis der Tatsache, dass bezogen auf die im Beamtenverhältnis beschäftigten Lehrerinnen und Lehrer die Anhebung der Altersgrenze zu einer Erhöhung des Anteils der dienstunfähigen Lehrerinnen und Lehrer führen wird, ein Sachverständigengutachten einzuholen.
6. Zum Beweis der Tatsache, dass bei fortschreitendem Alter die körperliche Leistungsfähigkeit in der Gruppe der verbeamteten Lehrerinnen und Lehrer nachlässt und daher zu erwarten ist, dass dienstliche Aufgaben nicht mehr adäquat wahrgenommen werden können, ein Sachverständigengutachten einzuholen.
7. Zum Beweis der Tatsache, dass die Auswirkungen einer Anhebung der Regelaltersgrenze auf den Gesundheitszustand der verbeamteten Lehrerinnen und Lehrer und deren Dienstfähigkeit der bayerischen Staatsregierung bekannt waren, die einschlägigen Verwaltungsvorgänge des Kultusministeriums beizuziehen.
Auf Hinweis des Senats, dass die Klägerin inzwischen auf ihren Antrag hin nach Vollendung des 64. Lebensjahres mit Ablauf des 31. Juli 2012 gemäß Art. 64 Nr. 1 BayBG n. F. in den Ruhestand versetzt wurde sowie jedenfalls mit Ablauf des 14. Februar 2014 in den gesetzlichen Ruhestand getreten ist, ließ die Klägerin mit Schriftsatz ihres Bevollmächtigten vom 31. März 2014 ausführen: Das klägerische Interesse an der mit dem Hilfsantrag begehrten Feststellung sei dadurch, dass die Klägerin auf ihren Antrag hin zum 31. Juli 2012, spätestens jedoch mit Ablauf des 14. Februar 2014 in den Ruhestand getreten sei, nicht entfallen. Es bestehe zumindest ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse, da die Klägerin nach bisherigem Recht ohne Versorgungsabschlag zum 31. Juli 2012 in den Ruhestand treten hätte können und aufgrund ihrer Versetzung in den Ruhestand zum 31. Juli 2012 auf Antrag erhebliche besoldungs- und versorgungsrechtliche Einbußen erlitten habe.
Der von der Klägerin aufgrund des Antragsruhestands gemäß Art. 26 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 BayBeamtVG hinzunehmende Versorgungsabschlag beträgt nach Angaben des Beklagten derzeit 116,61 € monatlich.
Der Beklagte beantragt, die Berufung zurückzuweisen. Er verteidigt das erstinstanzliche Urteil.
Der Senat hat am 11. November 2014 mündlich zur Sache verhandelt. Hierzu wird auf die Niederschrift verwiesen.
Zu Einzelheiten wird auf den Akteninhalt Bezug genommen.
Die zulässige Berufung der Klägerin hat in der Sache keinen Erfolg.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage, mit der sich die Klägerin ersichtlich (§ 88 VwGO) gegen eine Verschiebung des gesetzlichen Eintritts in den Ruhestand vom 31. Juli 2012 auf den 14. Februar 2014 aufgrund von Art. 62 Satz 2 i. V. m. Art. 143 Abs. 1 Satz 2 Alt. 2 BayBG (in der ab dem 1. Januar 2011 geltenden Fassung durch § 4 des Gesetzes zum Neuen Dienstrecht in Bayern vom 5. August 2010, GVBl. S. 410 = n. F.) wendet, zu Recht abgewiesen.
1. Soweit die Klägerin mit ihrem Hauptantrag die Aufhebung des Bescheids des Bayer. Staatsministeriums für Unterricht und Kultus vom 22. März 2011 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 22. August 2011 begehrt, ist die Klage unzulässig.
1.1 Bei dem Schreiben des Kultusministeriums vom 22. März 2011 handelt es sich entgegen der Auffassung der Klägerin nicht um einen Verwaltungsakt i. S. d. Art. 35 Satz 1 BayVwVfG, mit dem der Zeitpunkt des Ruhestandsbeginns individuell neu verbindlich gegenüber der Klägerin festgesetzt worden wäre, sondern lediglich um einen Hinweis auf die ab dem 1. Januar 2011 unmittelbar kraft Gesetzes geltende Rechtslage, so dass eine Anfechtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 VwGO hiergegen nicht statthaft ist.
Nach dem gesamten objektiven Erklärungsinhalt des Schreibens vom 22. März 2011, in dem lediglich mitgeteilt wird, dass sich mit Einführung des Neuen Dienstrechts zum 1. Januar 2011 die gesetzliche Altersgrenze für die Klägerin geändert hat, deren Ruhestand nunmehr gemäß Art. 143 Abs. 1 Satz 2 BayBG n. F. zum Ende des Schulhalbjahres, in dem sie ein Lebensalter von 65 Jahren und 2 Monaten erreicht, d. h. mit Ablauf des Schulhalbjahres 2013/2014 am 14. Februar 2014 beginnt, ist aus materiell-rechtlichen Gründen kein Raum für die Annahme einer Einzelfallregelung durch Verwaltungsakt, und zwar weder bei unmittelbarer Betrachtung noch unter dem Gesichtspunkt der Rechtsnatur als sog. „actus contrarius“ zur bestandskräftigen Festsetzung der Altersteilzeit der Klägerin mit Schreiben des Kultusministeriums vom 19. März 2008.
Das Schreiben vom 22. März 2011 beschränkt sich auf die deklaratorische Mitteilung der gesetzlichen und somit unmittelbar und ohne individuelle Umsetzung gegenüber dem einzelnen Beamten wirksamen Anhebung der Altersgrenze für den Eintritt in den Ruhestand ab 1. Januar 2011. Wirkt sich aber eine Änderung der Altersgrenze kraft Gesetzes und ohne erforderlichen weiteren Umsetzungsakt unmittelbar auf den Ruhestandseintritt des Beamten aus, so sind hierauf hinweisende Schreiben des Dienstherrn lediglich als deklaratorische Mitteilung über die veränderte Rechtslage zu verstehen (vgl. BayVGH, B. v. 7.4.2005 - 3 CS 05.659 - juris Rn. 88 zur Erhöhung der Arbeitszeit kraft Gesetzes), ähnlich etwa den Bezügemitteilungen, denen ebenfalls kein konstitutiver Regelungscharakter und damit kein Verwaltungsaktscharakter zukommt (vgl. BayVGH, U. v. 13.2.2014 - 14 B 12.1682 - juris Rn. 21).
Mangels Regelungscharakter hat das Schreiben vom 22. März 2011 aber auch nicht - insbesondere nicht im Sinn eines Teilwiderrufs gemäß Art. 49 Abs. 2 BayVwVfG - das Schreiben des Kultusministeriums vom 19. März 2008 in dessen verfügendem Teil geändert. Dieses hat - mit der Fähigkeit, in Bestandskraft zu erwachsen - in Form eines begünstigenden Verwaltungsakts lediglich die von der Klägerin ab 1. August 2008 bis zum Eintritt in den gesetzlichen Ruhestand zu leistende Altersteilzeit im Teilzeitmodell gemäß Art. 80d Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 BayBG (in der bis 31. März 2009 geltenden Fassung vom 7. Dezember 2004 = a. F., die mit Art. 91 BayBG in der bis 31. Dezember 2009 geltenden Fassung vom 1. April 2009 identisch ist, der nach der Übergangsregelung des Art. 142a BayBG n. F. auf Altersteilzeitverhältnisse, die vor dem 1. Januar 2010 angetreten worden sind, weiter Anwendung findet) mit einem Umfang von 47,450% der regelmäßigen bisherigen Arbeitszeit (d. h. der Unterrichtspflichtstunden) der Klägerin durch Regelung des Teilzeitstatus verbindlich festgelegt (vgl. BayVGH, B. v. 7.4.2005 a. a. O. Rn. 83 f.).
In die Bestandskraft dieser Verfügung haben weder Art. 62 Satz 2 i. V. m. Art. 143 Abs. 1 Satz 2 Alt. 2 BayBG n. F. noch das Schreiben vom 22. März 2011 eingegriffen; sie existiert nach wie vor mit unverändertem Inhalt. Die Altersteilzeitgenehmigung regelt nämlich nur den Teilzeitstatus. Altersteilzeit gemäß Art. 80d BayBG a. F. wird durch einen statusändernden Verwaltungsakt auf der Grundlage der Festlegung der regelmäßigen Arbeitszeit gewährt. Diese Teilzeitbeschäftigung ist nach Art. 80d Abs. 1 Satz 1 BayBG a. F. zwingend mit der Hälfte der in den letzten fünf Jahren vor Beginn der Altersteilzeit durchschnittlich geleisteten Arbeitszeit zu bewilligen. Maßstab ist die für diese Vergleichszeit in § 2 AzV festgelegte regelmäßige Arbeitszeit. Anhand dieses Maßstabs wurde mit Schreiben vom 19. März 2008 für die Klägerin individuell und konstitutiv der Teilzeitstatus in Form einer Verhältniszahl festgelegt, die die Relation zwischen der künftig konkret von ihr zu leistenden Arbeitszeit und der regelmäßigen Arbeitszeit wiedergibt. Diese Quote bildet (neben der Festlegung des Beginns der Altersteilzeit, des bewilligten Modells der Altersteilzeit sowie - im Falle des Blockmodells - der Dauer der Arbeits- und Freistellungsphase) den essentiellen Kern des Altersteilzeit bewilligenden Bescheids, der in Bestandskraft erwächst (vgl. BayVGH, B. v. 7.4.2005 a. a. O. Rn. 85). Dies gilt gleichermaßen für die Bewilligung von Altersteilzeit im Blockmodell (vgl. BayVGH, B. v. 29.12.2003 - 3 CE 03.3188 - juris Rn. 27) als auch für die Bewilligung von Altersteilzeit im Teilzeitmodell (vgl. BayVGH, B. v. 9.9.2009 - 3 ZB 09.1695 - juris Rn. 4).
Nicht in Bestandskraft erwachsen ist hingegen die Passage im Schreiben vom 19. März 2008 „Der gesetzliche Ruhestand beginnt mit Ablauf des 31. Juli 2012“. Dieser Satz enthält keine rechtsverbindliche Festlegung bzw. Zusicherung des konkreten Datums des Eintritts in den gesetzlichen Ruhestand, sondern nur den - rechtlich nicht gebotenen - rein deklaratorischen Hinweis auf den Zeitpunkt des Ruhestandseintritts nach der damals geltenden Rechtslage. Verbindlich ist allein die Formulierung, dass die ab 1. August 2008 beginnende Altersteilzeitbeschäftigung - entsprechend der gesetzlichen, in Art. 80d Abs. 1 Satz 1 BayBG a. F. getroffenen Regelung, von der die Behörde nicht abweichen kann - bis zum Eintritt in den (gesetzlichen) Ruhestand dauert (VG Ansbach, U. v. 27.9.2011 - AN 1 K 11.01242 - juris Rn. 27; VG Würzburg, U. v. 8.3.2012 - W 1 K 11.543 - juris Rn. 24; VG Augsburg, GB. v. 15.4.2011 - Au 2 K 10.1894 - juris Rn. 11).
Soweit die Klägerin demgegenüber geltend macht, das Schreiben vom 19. März 2008 habe die verbindliche und in Bestandskraft erwachsene Festsetzung enthalten, dass die Altersteilzeit durch Eintritt in den gesetzlichen Ruhestand mit Ablauf des 31. Juli 2012 ende, die nach antragsgemäßer Bewilligung von Altersteilzeit nicht mehr einseitig geändert und - ungeachtet dessen, dass Art. 80d Abs. 2 Satz 3 BayBG a. F. als abschließende Sonderregelung vorgehe - auch nicht nach Art. 49 BayVwVfG widerrufen werden könne, verkennt sie, dass sich die Dauer der Dienstleistungspflicht bei Altersteilzeit im Teilzeitmodell, die sich nach Art. 80d Abs. 1 Satz 1 BayBG a. F. auf die Zeit bis zum Beginn des Ruhestands erstrecken muss, unmittelbar aus dem Gesetz ergibt. Der Zeitpunkt, zu dem ein Beamter in den Ruhestand tritt, ist gesetzlich geregelt. Im Schreiben vom 19. März 2008 wurde aus diesem Grund lediglich deklaratorisch darauf hingewiesen, dass die Altersteilzeitbeschäftigung der Klägerin bis zum Eintritt in den gesetzlichen (nicht in einen individuell bestimmten wie den Antragsruhestand nach Art. 64 BayBG) Ruhestand dauert, der - nach damals geltender Rechtslage - mit Ablauf des 31. Juli 2012 beginnen hätte sollen. Eine dahingehende Regelungswirkung, dass damit sowohl das Datum des Ruhestandseintritts als auch das Ende der Altersteilzeitbeschäftigung verbindlich festgelegt worden wären, kommt der fraglichen Formulierung hingegen nicht zu, zumal eine (wenn auch nur feststellende) Regelung des konkreten Ruhestandseintritts durch Verwaltungsakt aufgrund der besoldungs- und versorgungsrechtlichen Folgen nicht zulässig wäre (vgl. Summer in: Weiss/Niedermaier/Summer/Zängl, Beamtenrecht in Bayern, § 25 BeamtStG Rn. 5).
Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus dem Wortlaut und Sinn des Schreibens vom 19. März 2008. Sowohl nach dem Betreff („Teilzeitbeschäftigung nach Art. 80d BayBG; hier: Teilzeitmodell“) als auch nach dem verfügenden Text („Der Umfang der zu leistenden Altersteilzeit beträgt damit 47,450%“) befasst sich das Schreiben allein mit der von der Klägerin beantragten Bewilligung von Altersteilzeit im Teilzeitmodell, nicht jedoch mit der verbindlichen Festsetzung des Beginns des gesetzlichen Ruhestands, der darin - entsprechend dem damaligen Rechtsstand - rein deklaratorisch mit 31. Juli 2012 mitgeteilt wurde, wie der Beklagte ausdrücklich bestätigt hat.
Demgemäß beinhaltet auch das Schreiben vom 22. März 2011 keine individuelle Regelung i. S. d. Art. 35 Satz 1 BayVwVfG, mit der die verbleibende Dienstzeit der Klägerin neu dahingehend festgelegt worden wäre, dass das Altersteilzeitverhältnis der Klägerin über den ursprünglich festgelegten Zeitpunkt 31. Juli 2012 hinaus nunmehr bis 14. Februar 2014 andauert. Ein Bescheid, mit dem Altersteilzeit im Teilzeitmodell bewilligt wird, muss zwar den Beginn der Altersteilzeit individuell festlegen, wobei diese Festsetzung ggf. in Bestandskraft erwächst, die Altersteilzeit dauert jedoch bis zum Beginn des (jeweiligen) gesetzlichen Ruhestandes, so dass es keiner Festlegung eines konkreten Endtermins bedarf. Entgegen der Ansicht der Klägerin folgt auch aus dem in Art. 80d Abs. 1 Satz 4 BayBG a. F. geregelten Mindestbewilligungszeitraum von einem Jahr nicht, dass sich Altersteilzeit bewilligende Bescheide auf einen datumsmäßig feststehenden Zeitraum (d. h. hier auf den Zeitraum vom 1. August 2008 bis 31. Juli 2012) beziehen müssten. Aus der genannten Vorschrift folgt lediglich, dass Altersteilzeit, die sich auf einen kürzeren Zeitraum als auf ein Jahr erstreckt, nicht bewillig werden kann.
Es bedurfte insoweit auch keines Vorbehalts für den Fall, dass sich die Dauer der Altersteilzeit der Klägerin infolge einer nachträglichen Anhebung der gesetzlichen Altersgrenze verschieben sollte, da die Verfügung vom 19. März 2008, durch die der Klägerin Altersteilzeit bis zum Eintritt in den Ruhestand bewilligt wurde, aufgrund der Bezugnahme auf den gesetzlichen Ruhestand unter dem immanenten Vorbehalt einer künftigen Änderung der gesetzlichen Altersgrenze stand. Insoweit handelt es sich auch nicht um einen Teilwiderruf der bestandskräftigen Festsetzung des Endes der Altersteilzeit aufgrund eines Vorbehalts gemäß Art. 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 BayVwVfG bzw. einer geänderten Rechtsvorschrift gemäß Art. 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 BayVwVfG, sondern um eine unmittelbar kraft Gesetzes eintretende Änderung.
Deshalb geht der Hinweis der Klägerin, dass die nachträgliche einseitige Änderung bzw. der Widerruf der Bewilligung von Altersteilzeit durch den Dienstherrn unzulässig sei, an der Sache vorbei. Eine Änderung der für die Festlegung der Altersteilzeit maßgeblichen Komponenten der durchschnittlich geleisteten sowie der regelmäßigen Arbeitszeit und des Altersteilzeitmodells ist mit der Änderung des Ruhestandsalters nicht verbunden und wäre nach bestandskräftiger Bewilligung von Altersteilzeit auch nicht mehr möglich (BayVGH, B. v. 7.4.2005 a. a. O. Rn. 86), so dass offen bleiben kann, ob außerhalb der nur auf Altersteilzeit im Blockmodell anwendbaren Regelung des Art. 80d Abs. 2 Satz 3 BayBG a. F. überhaupt eine Änderung zulässig wäre (vgl. BayVGH, B. v. 9.9.2009 a. a. O. Rn. 6).
Aufgrund des Ausgeführten ergibt sich zugleich, dass mangels Regelungscharakter des Schreibens vom 22. März 2011 dadurch auch keine unzulässige Änderung des bestandskräftig gewordenen verfügenden Teils des Schreibens vom 19. März 2008 vorgenommen wurde, so dass das Schreiben vom 22. März 2011 nicht bereits aus diesem Grund rechtswidrig ist und deshalb aufzuheben wäre.
Darüber hinaus würde sich mit Aufhebung des Schreibens vom 22. März 2011 - selbst wenn es sich dabei um einen Verwaltungsakt handeln würde - auch nichts an der ab 1. Januar 2011 geltenden Rechtslage, durch die die Altersgrenze für den Eintritt der Klägerin in den Ruhestand angehoben und insoweit auch das Ende der der Klägerin bewilligten Altersteilzeit verschoben wurde, ändern, so dass es auch am Rechtsschutzbedürfnis für die von ihr beantragte Aufhebung fehlt.
1.2 Aus dem eben genannten Grund wäre auch eine auf Aufhebung des Schreibens vom 22. März 2011 gerichtete allgemeine Leistungsklage mangels Rechtsschutzbedürfnis‘ unzulässig. Denn auch insoweit würde sich mit der Aufhebung nichts an der ab 1. Januar 2011 geltenden Rechtslage für die Klägerin ändern (vgl. VG Würzburg, U. v. 8.3.2012 a. a. O. Rn. 26).
1.3 Auch für eine isolierte Anfechtungsklage gegen den Widerspruchsbescheid vom 11. August 2011 gemäß § 79 Abs. 2 VwGO fehlt es am Rechtsschutzbedürfnis, da der Widerspruchsbescheid gegenüber dem Schreiben vom 22. März 2011 keine zusätzliche selbstständige Beschwer enthält (vgl. VG Würzburg, U. v. 8.3.2012 a. a. O. Rn. 25).
2. Die von der Klägerin hilfsweise erhobene Feststellungsklage ist lediglich teilweise zulässig.
2.1 Soweit die Klägerin beantragt festzustellen, dass der Bescheid vom 22. März 2011 und der Widerspruchsbescheid vom 22. August 2011 rechtswidrig waren, setzt eine Feststellung i. S. d. § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO einen erledigten Verwaltungsakt voraus, an dem es nach dem unter 1.1 Ausgeführten fehlt. Zudem würde auch die begehrte Feststellung nichts an der ab 1. Januar 2011 geltenden Rechtslage ändern, so dass es auch am Rechtsschutzbedürfnis fehlt; gleiches gilt für eine Feststellung der Rechtswidrigkeit des Schreibens vom 22. März 2011 gemäß § 43 VwGO.
2.2 Soweit die Klägerin beantragt festzustellen, dass ihr Altersteilzeit vom 1. August 2008 bis zum 31. Juli 2012 bewilligt gewesen ist, fehlt es ebenfalls am Rechtsschutzbedürfnis, da die Klägerin durch eine entsprechende Feststellung ihre Rechtsposition nicht verbessern könnte. Denn dies würde nichts daran ändern, dass sie aufgrund der ab 1. Januar 2011 geltenden Rechtslage verpflichtet gewesen wäre, bis 14. Februar 2014 weiterhin Dienst zu leisten.
2.3 Soweit die Klägerin beantragt festzustellen, dass sie mit Ablauf des 31. Juli 2012 ohne Abschläge in den Ruhestand getreten ist, hilfsweise festzustellen, dass sie mit Ablauf des 30. September 2013 in den Ruhestand getreten ist, ist die Klage nach § 43 Abs. 1 VwGO statthaft. An der gerichtlichen Feststellung des Zeitpunkts des Eintritts in den Ruhestand hat die Klägerin ein berechtigtes (sowohl rechtliches als auch wirtschaftliches) Interesse (BVerwG, U. v. 25.1.2007 - 2 C 28/05 - juris Rn. 9). Das Feststellungsinteresse ist nicht dadurch entfallen, dass die Klägerin auf ihren Antrag mit Ablauf des 31. Juli 2012 nach Art. 64 Nr. 1 BayBG n. F. in den Ruhestand getreten ist, da dies gemäß Art. 26 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 BayBeamtVG mit einem Versorgungsabschlag in Höhe von monatlich 116,16 € verbunden ist, während sie nach Art. 62 Satz 2 BayBG (in der bis 31. Dezember 2010 geltenden Fassung vom 29. Juli 2008 = a. F.) mit Vollendung des 64. Lebensjahres zum 31. Juli 2012 ohne Abschlag in den Ruhestand hätte treten können. Eine Erledigung der Hauptsache ist auch nicht dadurch eingetreten, dass die Klägerin am 14. Februar 2014 die gesetzliche Altersgrenze i. S. d. Art. 62 Satz 2 i. V. m. Art. 143 Abs. 1 Satz 2 Alt. 2 BayBG n. F. erreicht hat. Denn Gegenstand der Klage ist nicht der Eintritt der Klägerin in den Ruhestand als solcher, sondern der Zeitpunkt des Eintritts in den gesetzlichen Ruhestand.
3. Die insoweit zulässige Feststellungsklage ist jedoch unbegründet. Die am 13. Juli 1948 geborene Klägerin, die das nach Art. 62 Satz 2 i. V. m. Art. 143 Abs. 1 Satz 2 Alt. 2 BayBG n. F. maßgebliche Lebensalter (65 Jahre und 2 Monate) im September 2013 erreicht hat, ist danach erst mit Ablauf des 14. Februar 2014 und nicht bereits mit Ablauf des 31. Juli 2012 bzw. 30. September 2013 in den gesetzlichen Ruhestand getreten. Die Festsetzung der gesetzlichen Altersgrenze für Lehrkräfte ist rechtlich nicht zu beanstanden.
3.1 Die Festsetzung der gesetzlichen Altersgrenze in Art. 62 Satz 2 i. V. m. Art. 143 Abs. 1 Satz 2 BayBG n. F. ist nicht unbestimmt und verstößt nicht gegen das aus Art. 20 Abs. 3 GG folgende Gebot der Normklarheit.
Danach ist der Gesetzgeber gehalten, die Tatbestände einer Norm so zu präzisieren, dass dies nicht dem Rechtsanwender überlassen bleibt. Der Grundsatz der Normklarheit erfordert ferner, die gesetzlichen Tatbestände, die unterschiedliche Altersgrenzen bestimmen, so aussagekräftig zu formulieren, dass der Normadressat sein Handeln kalkulieren kann, weil die Folgen der Regelung für ihn voraussehbar und berechenbar sind (vgl. BVerwG, U. v. 25.1.2007 a. a. O. Rn. 31 m. w. N.). Sowohl Art. 62 BayBG n. F. als auch die Übergangsregelung des Art. 143 BayBG n. F. sind für sich genommen verständlich. Hiernach lässt sich die jeweilige Altersgrenze für den Eintritt in den Ruhestand eindeutig bestimmen.
Nach § 25 BeamtStG treten Beamte auf Lebenszeit nach Erreichen der Altersgrenze in den Ruhestand. Diese muss gesetzlich festgelegt werden (vgl. BayVerfGH, E. v. 27.4.1978 - Vf. 8-VII-77 - VerfGHE 31, 138). Mitt. Einführung des Neuen Dienstrechts zum 1. Januar 2011 wurde entsprechend der Regelung im Rentenrecht sowie im Bundesbeamtenrecht die allgemeine Altersgrenze für den Ruhestandseintritt gemäß Art. 62 Satz 1 BayBG n. F. auf das Ende des Monats festgelegt, in dem der Beamte das 67. Lebensjahr vollendet. Abweichend hiervon wurde durch Art. 62 Satz 2 BayBG n. F. aus schulorganisatorischen für Lehrkräfte an öffentlichen Schulen als Altersgrenze das Ende des Schulhalbjahres bestimmt, in dem sie das 67. Lebensjahr vollenden (vgl. LT-Drs. 16/3200 S. 571); der mit § 24 des Gesetzes zur Anpassung von Gesetzen an das Gesetz zum Neuen Dienstrecht in Bayern vom 22. Dezember 2011 (GVBl. S. 689) angefügte Hs. 2 stellt klar, dass das Ende des jeweiligen Schulhalbjahres durch die Schulordnungen festgelegt wird (vgl. LT-Drs. 16/9083 S. 25).
Nach der ebenfalls zum 1. Januar 2011 in Kraft getretenen Übergangsregelung des Art. 143 Abs. 1 BayBG n. F. erfolgt eine schrittweise Anhebung des Ruhestandsalters (vgl. LT-Drs. 16/3200 S. 570). Für vor dem 1. Januar 1947 geborene Beamte sowie für vor dem 2. August 1947 geborene Lehrkräfte an öffentlichen Schulen findet nach Satz 1 Art. 62 BayBG a. F. Anwendung, wonach Beamte mit Ende des Monats, in dem sie das 65. Lebensjahr vollenden, Lehrkräfte mit Ende des Schuljahres, das dem Schuljahr vorrangeht, in dem sie das 65. Lebensjahr vollenden, in den Ruhestand treten. Für Beamte, die nach dem 31. Dezember 1946 und vor dem 1. Januar 1964 geboren sind, gilt nach Satz 2 als Altersgrenze abweichend von Art. 62 Sätze 1 und 2 BayBG n. F. das Ende des Monats bzw. das Ende des Schulhalbjahres, in dem das nach folgender Tabelle maßgebliche Lebensalter erreicht wird (vgl. LT-Drs. 16/3200 S. 576). Für Beamte, die sich am 1. Januar 2011 in der Freistellungsphase der Altersteilzeit im Blockmodell befinden oder die bis zum Beginn des Ruhestands beurlaubt sind sowie für Lehrkräfte an öffentlichen Schulen, die sich am 1. Januar 2011 in der Ansparphase der Altersteilzeit im Blockmodell befinden, findet nach Satz 3 Art. 62 BayBG a. F. Anwendung. Für ab dem 1. Januar 1964 geborene Beamte und Lehrkräfte an öffentlichen Schulen gilt Art. 62 Sätze 1 und 2 BayBG n. F.
Aus der ausdrücklichen Bezugnahme auf Art. 62 BayBG in Art. 143 Abs. 1 Satz 2 BayBG n. F. („abweichend von Art. 62 Sätze 1 und 2“) ergibt sich unzweifelhaft, dass (sonstige) Beamte abweichend von Art. 62 Satz 1 BayBG n. F. nicht mit Ende des Monats, in dem sie das 67. Lebensjahr vollenden, in den Ruhestand treten, sondern mit Ende des Monats, in dem sie das nach der Tabelle maßgebliche Lebensalter erreichen, während Lehrkräfte an öffentlichen Schulen abweichend von Art. 62 Satz 2 BayBG n. F. nicht zum Ende des Schulhalbjahres, in dem sie das 67. Lebensjahr vollenden, sondern zum Ende des Schulhalbjahres, in dem sie das nach der Tabelle maßgebliche Lebensalter erreichen, in den Ruhestand treten (BayVGH, B. v. 26.7.2012 - 3 CE 12.1267 - juris Rn. 19). Hieran ändert auch nichts, dass Art. 143 Abs. 1 Satz 2 BayBG n. F. lediglich von „Beamten“ spricht, ohne die Lehrkräfte an öffentlichen Schulen nochmals eigens zu erwähnen, da sich die jeweilige Beamtengruppe eindeutig aus der Bezugnahme auf Art. 62 Satz 1 (sonstige Beamte) bzw. Satz 2 (Lehrkräfte an öffentlichen Schulen) BayBG n. F. ergibt. Diese Unterscheidung wird durch die Verwendung des Wortes „bzw.“, das zwischen „Ende des Monats“ und „Ende des Schulhalbjahres“ steht, verdeutlicht, so dass nicht - wie die Klägerin meint - unklar ist, welcher Beamtengruppe welcher Zeitpunkt zugeordnet wird.
Da die am 13. Juli 1948 geborene Klägerin als (ehemalige) Gymnasiallehrerin das gemäß Art. 62 Satz 2 i. V. m. Art. 143 Abs. 1 Satz 2 Alt. 2 BayBG n. F. maßgebliche Lebensalter von 65 Jahren und 2 Monaten im September 2013 vollendet hat, ist sie deshalb mit Ende des 1. Schulhalbjahres 2013/2014 in den gesetzlichen Ruhestand getreten. Gemäß Art. 5 Abs. 1 Satz 1 BayEUG beginnt das Schuljahr am 1. August und endet am 31. Juli des darauffolgenden Kalenderjahres. Für einzelne Schularten können in der Schulordnung aus besonderen Gründen vom Schuljahr abweichende Ausbildungsabschnitte vorgesehen werden (Art. 5 Abs. 1 Satz 2 BayEUG). Da das Schulhalbjahr an Gymnasien am letzten Unterrichtstag der zweiten vollen Woche im Februar endet (vgl. § 26 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 GSO), ist die Klägerin dementsprechend mit Ablauf des 14. Februar 2014 in den gesetzlichen Ruhestand getreten.
Aus dem eben Ausgeführten folgt zugleich, dass die Klägerin nicht wie (sonstige) Beamte, die das insoweit maßgebliche Lebensalter von 65 Jahren und 2 Monaten im September 2013 vollendet haben, nach Art. 62 Satz 1 i. V. m. Art. 143 Abs. 1 Satz 2 Alt. 1 BayBG n. F. spätestens zum 30. September 2013 in den gesetzlichen Ruhestand getreten ist.
3.2 Die Festsetzung der gesetzlichen Altersgrenze für Lehrkräfte nach Art. 62 Satz 2 i. V. m. Art. 143 Abs. 1 Satz 2 BayBG n. F. verstößt auch nicht gegen die nach Art. 33 Abs. 5 GG gewährleistete Fürsorgepflicht des Dienstherrn als einem hergebrachten Grundsatz des Berufsbeamtentums (vgl. BayVGH, B. v. 26.7.2012 a. a. O. Rn. 26).
Die Klägerin erfährt aufgrund der generellen Anhebung der Altersgrenze und der Ruhestandsversetzung erst zum darauffolgenden Schulhalbjahr im Vergleich zur bisherigen Regelung zwar eine zweifache Verschlechterung. Denn die Anhebung der Altersgrenze für Lehrkräfte an öffentlichen Schulen führt dazu, dass diese bis zu 18 Monate länger als nach bisheriger Rechtslage (Art. 62 Satz 2 BayBG a. F.) sowie bis zu 6 Monate mehr im Vergleich zu (sonstigen) Beamten Dienst leisten müssen. Die Neuregelung des Zeitpunkts des Eintritts in den gesetzlichen Ruhestand verstößt aber weder dadurch gegen Art. 33 Abs. 5 GG, dass die Altersgrenze für Lehrer - ebenso wie für andere Beamtengruppen - generell angehoben wurde, noch dadurch, dass maßgeblicher Stichtag nunmehr das Ende des Schulhalbjahres ist, in dem das jeweilige Lebensalter vollendet wird, anstelle wie bisher das Ende des vorangegangenen Schuljahres.
(1) Einen hergebrachten Grundsatz des Inhalts, dass Beamte regelmäßig spätestens mit Vollendung des 65. Lebensjahrs in den Ruhestand treten, gibt es nicht. Art. 33 Abs. 5 GG fordert weder eine auf ein bestimmtes Lebensalter gerichtete noch eine für alle Beamten einheitliche Festsetzung der Altersgrenze noch verbietet er Änderungen einer bestehenden Altersgrenze. Der Gesetzgeber kann deshalb auch für bestimmte Beamtengruppen besondere Altersgrenzen festsetzen. Auch Abweichungen von der Regelaltersgrenze sind verfassungsrechtlich unbedenklich, wenn aufgrund sachlicher Gründe ein Abweichen hiervon sinnvoll erscheint (st. Rspr., vgl. BVerfG, B. v. 23.5.2008 - 2 BvR 1081/07 - BVerfGK 13, 576; BVerwG, U. v. 25.1.2007 a. a. O. Rn. 28; BayVGH, B. v. 26.7.2012 a. a. O. Rn. 25).
Die Pflicht des Beamten zur grundsätzlich lebenslangen Dienstleistung findet ihre Schranke in der Dienstfähigkeit des Beamten. Bei Erreichen einer bestimmten gesetzlichen Altersgrenze wird der Eintritt der Dienstunfähigkeit vermutet. Dagegen ist unterhalb dieser Altersgrenze die Dienstfähigkeit nach der Einschätzung des Gesetzgebers im Regelfall gegeben. Der Gesetzgeber hat hier einen weiten Gestaltungsspielraum und kann auf der Grundlage von Erfahrungswerten pauschalierende und generalisierende Regelungen dazu treffen, bis zu welchem Zeitpunkt er die körperliche und geistige Leistungsfähigkeit der jeweiligen Beamtengruppe noch als gegeben ansieht (BVerfG, B. v. 10.4.1984 - 2 BvL 19/82 - BVerfGE 67, 1; B. v. 23.5.2008 a. a. O.; BVerwG, U. v. 25.1.2007 a. a. O.; BayVerfGH, E. v. 21.6.2011 - Vf. 31-VII-10 - juris Rn. 22). Die Festlegung einer Altersgrenze kann auch dazu dienen, ältere Beamte ab einem bestimmten Zeitpunkt in den Ruhestand zu versetzen, um für jüngere Kollegen Platz zu machen (BayVGH, B. v. 9.8.2010 - 3 CE 10.927 - juris Rn. 42).
Deshalb ist es weder zu beanstanden, wenn der Gesetzgeber die Altersgrenze für Lehrer zur Vermeidung von Lehrerarbeitslosigkeit und Überalterung der Lehrerschaft auf das Ende des vorhergehenden Schuljahres vorverlegt (BVerfG, U. v. 10.12.1985 - 2 BvL 18/83 - BVerfGE 71, 255 juris Rn. 52; BayVerfGH, E. v. 27.4.1978 - Vf. 8-VII-77 - VerfGHE 31, 138), noch wenn er sie aus pädagogischen und schulorganisatorischen Gründen zur Vermeidung eines Lehrerwechsels während des laufenden Schuljahres auf das Ende des Schuljahres bzw. des Schulhalbjahres festlegt und dadurch ggf. gegenüber anderen Beamten nach hinten verschiebt (BVerwG, U. v. 22.9.1966 - II C 109/64 - BVerwGE 25, 83 juris Rn. 23; BayVerfGH, E. v. 26.5.1970 - Vf. 69-VII-69 - VerfGHE 23, 120).
(2) Aus diesem Grund war der Gesetzgeber auch nicht gehindert, die 1977 von ihm aus arbeitsmarktpolitischen Gründen (vgl. LT-Drs. 8/2844) beschlossene besondere Altersgrenze für Lehrkräfte an öffentlichen Schulen nach Art. 55 Abs. 1 Satz 2 BayBG (in der Fassung vom 15. Juli 1977 (GVBl. S. 352) = Art. 62 Satz 2 BayBG a. F.) an die erhöhte Altersgrenze für Beamte anzugleichen sowie zugleich den Ruhestandseintritt von Lehrkräften aus legitimen pädagogischen und schulorganisatorischen Gründen zur Sicherstellung eines kontinuierlichen Schul- und Unterrichtsbetriebs auf das Ende des Schulhalbjahres, in dem die Lehrkraft das maßgebliche Lebensalter vollendet, festzulegen (BayVGH, B. v. 26.7.2012 a. a. O. Rn. 19).
Es bestehen keine Anhaltspunkte dafür, dass der Gesetzgeber den ihm zustehenden weiten Gestaltungsspielraum überschritten hat und dass die Anhebung der Altersgrenze für Lehrkräfte an öffentlichen Schulen, die dazu führt, dass diese bis zu 18 Monate länger als nach bisheriger Rechtslage sowie bis zu 6 Monate mehr im Vergleich zu (sonstigen) Beamten Dienst leisten müssen, auf einer Fehleinschätzung des Gesetzgebers beruht, die mit der Fürsorgepflicht des Dienstherrn nicht vereinbar oder unverhältnismäßig wäre (BayVGH, B. v. 26.7.2012 a. a. O. Rn. 26).
Der schrittweisen Anhebung der Altersgrenze für Beamte von der Vollendung des 65. auf die Vollendung des 67. Lebensjahres durch Art. 62 und Art. 143 BayBG n. F. liegt die - nachvollziehbare und auch auf sachlichen Gründen beruhende - Zielsetzung zugrunde, dass angesichts der künftigen demographischen Entwicklung und der nachhaltigen Finanzierbarkeit der Versorgungssysteme die Regelaltersgrenze für Beamte heraufgesetzt werden soll. Dadurch soll eine wirkungsgleiche Übertragung der Maßnahmen in der gesetzlichen Rentenversicherung unter Berücksichtigung der Unterschiedlichkeit der Systeme erfolgen (vgl. LT-Drs. 16/3200 S. 570 f., 576).
Der Umstand, dass Lehrkräfte, die sich - wie die Klägerin - am 1. Januar 2011 in Altersteilzeit im Teilzeitmodell befanden, aufgrund der Neuregelung nunmehr bis zu drei zusätzliche Schulhalbjahre Dienst leisten müssen, beruht zum einen darauf, dass der Gesetzgeber damit eine Privilegierung der Beamtengruppe der Lehrer im Verhältnis zu den übrigen Beamten beseitigen wollte. Im Hinblick auf die geänderte Altersgrenze bei Lehrkräften führt die Neuregelung zu einem Abbau der bisherigen Privilegierungen bei der Ruhestandsversetzung und leitet diese in ein gerechtes und stimmiges System über (vgl. LT-Drs. 16/3200 S. 602).
Für Lehrkräfte an öffentlichen Schulen war nach bisheriger Rechtslage (vgl. Art. 62 Satz 2 BayBG a. F.) die Regelaltersgrenze das Ende des Schuljahres, das dem Schuljahr voranging, in dem sie das 65. Lebensjahr vollendet hatten. Je nach dem Geburtstag der einzelnen Lehrkraft war so ein abschlagsfreier Ruhestandseintritt nahezu bis zu ein Jahr vor Vollendung der Regelaltersgrenze möglich. Dies bewirkte eine Ungleichbehandlung innerhalb dieser Beamtengruppe selbst und eine Besserstellung im Vergleich zur restlichen Beamtenschaft, die bis zu ein Jahr länger Dienst leisten mussten als Lehrer (vgl. LT-Drs. 16/3200 S. 571). Die Beseitigung einer bestehenden Ungleichbehandlung durch Aufhebung einer Privilegierung für eine bestimmte Beamtengruppe ist unter verfassungsrechtlichen Gesichtspunkten nicht zu beanstanden (vgl. BVerfG, B. v. 13.12.2002 - 1 BvR 1660/96 - juris).
Mitt. der Festlegung des Endes des Schulhalbjahres, in dem die Lehrkraft das jeweils maßgebliche Lebensalter erreicht, als Zeitpunkt für den Ruhestandseintritt wurde nicht nur die bestehende Ungleichbehandlung gegenüber den sonstigen Beamten beseitigt, sondern zusätzlich der besonderen Situation im Schulbereich Rechnung getragen, aus legitimen pädagogischen und schulorganisatorischen Gründen einen Lehrerwechsel während des laufenden Schulhalbjahres möglichst zu vermeiden (vgl. LT-Drs. 16/3200 S. 576). Insoweit kann die Klägerin auch nicht ihre Einschätzung an Stelle der des Gesetzgebers setzen. Dadurch wurde zugleich auch einer Forderung des Bayer. Beamtenbundes entsprochen, den Ruhestandseintritt von Lehrkräften zumindest zum Ende des Schulhalbjahres und nicht erst zum Ende des Schuljahres, in dem die Lehrkraft die maßgebliche Altersgrenze erreicht, zu ermöglichen (vgl. LT-Drs. 16/3200 S. 602), so dass der Dienstherr im Rahmen seiner Fürsorgepflicht die Interessen der von der Neuregelung betroffenen Lehrkräfte berücksichtigt hat.
Damit beträgt die nach der Beseitigung der bisherigen Privilegierung von Lehrkräften zu leistende längere Dienstzeit im Vergleich zur übrigen Beamtenschaft im äußersten Fall jedoch lediglich knapp 6 Monate, was einen Verstoß gegen Art. 33 Abs. 5 GG nicht erkennen lässt (vgl. BayVGH, B. v. 26.7.2012 a. a. O. Rn. 26).
Der Umstand, dass einzelne Lehrkräfte damit ggf. „eine gewisse Zeit“ (d. h. maximal 6 Monate) über die allgemeine Regelaltersgrenze hinaus Dienst zu leisten haben, wird überdies durch Zuschläge beim Ruhegehalt berücksichtigt (vgl. LT-Drs. 16/3200 S. 571).
Solche Zuschläge würden zwar nichts an der - vom Senat allerdings verneinten - Verfassungswidrigkeit der Festsetzung des Ruhestandseintritts für Lehrer als solches ändern. Die sich aus der Verlängerung der Dienstzeit ergebenden Härten werden im Einzelfall jedoch versorgungsrechtlich dadurch kompensiert, dass sich gemäß Art. 26 Abs. 4 Satz 1 BayBeamtVG das Ruhegehalt von Beamten, die wie Lehrkräfte an öffentlichen Schulen mit Erreichen einer Altersgrenze nach Art. 62 Satz 2 BayBG n. F. in den Ruhestand treten, für jedes volle Jahr um 3,6 v. H. erhöht, um das die Altersgrenze nach Art. 62 Satz 1, Art. 143 BayBG n. F. überschritten wird (Versorgungsaufschlag, vgl. LT-Drs. 16/3200 S. 470). Da Art. 26 Abs. 4 Satz 2 BayBeamtVG auch auf Art. 26 Abs. 1 Sätze 3 bis 5 BayBeamtVG verweist, werden - entgegen der Befürchtung der Klägerin - anfallende Tage vollständig angerechnet. Deshalb kann auch offen bleiben, ob es aus verfassungsrechtlichen Gründen überhaupt solcher Ausgleichszahlungen bedarf (verneinend BayVerfGH, E. v. 26.5.1970 a. a. O.).
Der Fürsorgepflicht des Dienstherrn wird darüber hinaus auch dadurch Rechnung getragen, dass die Lehrkraft bei einem früheren Eintritt der Dienstunfähigkeit in den vorzeitigen Ruhestand versetzt werden kann (vgl. BVerfG, B. v. 23.5.2008 a. a. O. Rn. 12; BayVGH, B. v. 26.7.2012 a. a. O. Rn. 26). Daran ändert nichts, dass sich das Ruhegehalt nach Art. 26 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 BayBeamtVG um 3,6 v. H. für jedes Jahr vermindert, um das die Lehrkraft vor Ablauf des Monats, in dem das 65. Lebensjahr vollendet wird, wegen Dienstunfähigkeit, die nicht auf einem Dienstunfall beruht, in den Ruhestand versetzt wird, da diese Regelung ihrerseits verfassungsgemäß ist (vgl. BVerfG, B. v. 27.7.2010 - 2 BvR 616/09 - juris).
Sofern eine Lehrkraft entsprechend der bisherigen Regelaltersgrenze des Art. 62 Satz 2 BayBG a. F. früher in den Ruhestand gehen möchte, besteht zudem weiterhin - wenn auch unter Hinnahme von Versorgungsabschlägen nach Art. 26 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 BayBeamtVG - die Möglichkeit des Antragsruhestands gemäß Art. 64 Nr. 1 BayBG, sofern die Lehrkraft das 64. Lebensjahr vollendet hat und nicht Altersteilzeit im Blockmodell in Anspruch nimmt (vgl. BayVGH, B. v. 26.7.2012 a. a. O. Rn. 26; LT-Drs. 16/3200 S. 571), wovon die Klägerin vorliegend auch Gebrauch gemacht hat. Durch Verlängerung der Altersteilzeit durch Art. 91 BayBG ist für jede Lehrkraft ein Ende der Unterrichtstätigkeit während der Übergangsphase mit 63 oder 64 Jahren und selbst in der Endphase der Anhebung der Altersgrenzen mit 65 Jahren möglich (vgl. LT-Drs. 16/3200 S. 602).
Die Neuregelung ist auch im Übrigen verhältnismäßig, da sie lediglich eine moderate schrittweise Anhebung der Altersgrenze für Lehrkräfte an öffentlichen Schulen ab dem Schuljahr 2012/2013 unter gleichzeitiger Einbeziehung der Lehrkräfte in die Übergangsregelung des Art. 143 BayBG n. F. festlegt (vgl. LT-Drs. 16/3200 S. 576).
Hiergegen kann die Klägerin nicht einwenden, dass es sich bei der Anhebung der Altersgrenze für verbeamtete Lehrer um eine erhebliche Schlechterstellung handle, die weit über eine erforderliche Anpassung an das Rentenrecht hinausgehe. Zum einen sollen mit den streitgegenständlichen Bestimmungen die entsprechenden Maßnahmen in der Rentenversicherung unter Berücksichtigung der Unterschiedlichkeit der Systeme wirkungsgleich und nicht identisch übertragen werden (vgl. LT-Drs. 16/3200 S. 570). Demgemäß rechtfertigt das Alimentationsprinzip auch eine unterschiedliche Behandlung von verbeamteten und angestellten Lehrern (vgl. BayVGH, B. v. 16.12.2003 - 3 CE 03.3012 - juris Rn. 33). Darüber hinaus ist auch keine Ungleichbehandlung gegenüber angestellten Lehrkräften zu erkennen. Gemäß § 44 Nr. 4 TV-L (Sonderregelungen für Beschäftigte als Lehrkräfte) vom 9. März 2013 endet das Arbeitsverhältnis, ohne dass es einer Kündigung bedarf, mit Ablauf des Schulhalbjahres (31. Januar bzw. 31. Juli), in dem die Lehrkraft das (in § 35 SGB VI i. V. m. der Übergangsregelung des § 235 SGB VI) gesetzlich festgelegte Alter zum Erreichen der Regelaltersrente vollendet hat. Damit knüpft das Arbeitsrecht - ebenso wie das Beamtenrecht - für Lehrkräfte an das Ende des Schulhalbjahres an, in dem die Lehrkraft das maßgebliche Lebensalter erreicht.
(3) Auch das Vorbringen, der Gesetzgeber hätte entgegen seiner Fürsorgepflicht bei der Heraufsetzung der Altersgrenze für Lehrkräfte nicht (genügend) berücksichtigt und mit dem von ihm verfolgten Ziel einer Anpassung der Alterssicherungssysteme sowie einer Angleichung an das Ruhestandseintrittsalter für sonstige Beamte abgewogen, dass Lehrkräfte aufgrund der besonderen psychischen und körperlichen Belastungen durch den Schulbetrieb seit Jahren in überdurchschnittlich hoher Anzahl vorzeitig in den Ruhestand gehen würden, führt zu keiner anderen Beurteilung. Der Gesetzgeber hält sich mit seiner Einschätzung, wonach er bis zu dem sich aus Art. 62 Satz 2 i. V. m. Art. 143 Abs. 1 Satz 2 Alt. 2 BayBG n. F. ergebenden Zeitpunkt die körperliche und geistige Leistungsfähigkeit der Beamtengruppe der Lehrkräfte an öffentlichen Schulen grundsätzlich noch als gegeben ansieht, im Rahmen des ihm zustehenden weiten Gestaltungsspielraums.
Zwar lässt mit fortschreitendem Alter die körperliche und geistige Leistungsfähigkeit erfahrungsgemäß nach und ist somit zunehmend zu befürchten, dass der Beamte die Dienstaufgaben nicht mehr adäquat wahrnehmen kann. Demgemäß beruht die Festlegung der beamtenrechtlichen Altersgrenze für den Eintritt in den Ruhestand auf der generalisierenden Überlegung, dass bei Erreichung eines bestimmten Alters der Eintritt der Dienstunfähigkeit (unwiderleglich) vermutet wird. Hierbei kann der Gesetzgeber auf der Grundlage von Erfahrungswerten von einer generalisierenden Betrachtungsweise ausgehen, bis zu welchem jeweiligen Zeitpunkt er die körperliche und geistige Leistungsfähigkeit der jeweiligen Beamtengruppe noch als gegeben ansieht (BVerfG, B. v. 23.5.2008 a. a. O. Rn. 12; BVerwG, U. v. 25.1.2007 a. a. O. Rn. 28; BayVGH, B. v. 9.8.2010 a. a. O. Rn. 42). Der Gesetzgeber hat im Rahmen der Fürsorgepflicht zwar auch die besonderen Belastungen des jeweiligen Dienstes zu berücksichtigen, weil die gesundheitlichen Belastungen und das darauf beruhende (frühere) Nachlassen der Leistungsfähigkeit individuell verschieden sind; er ist jedoch auch insoweit berechtigt, zu generalisieren, zu typisieren und zu pauschalieren (BVerfG, B. v. 23.5.2008 a. a. O. Rn. 17; BVerwG, U. v. 25.1.2007 a. a. O. Rn. 42).
Vorliegend ist bereits fraglich, ob die von der Klägerin behauptete hohe Anzahl an vorzeitigen Ruhestandseintritten von Lehrkräften vor Erreichen der (bisherigen bzw. nunmehrigen) Regelaltersgrenze überhaupt statistisch hinreichend belegt ist. Die von der Klägerin im erstinstanzlichen Verfahren (vgl. Bl. 133 ff. der VG-Akte) vorgelegten Studien (Lederer/Weltle/Weber, Evaluation der Dienstunfähigkeit bei Beamtinnen und Beamten, 2003; Leuphana Universität L., Lehrergesundheit. Was hält Lehrkräfte gesund?, 2011; IfD Allenspach, Belastungen von Lehrern, ohne Datum) sowie Zeitungsausschnitte (Süddeutsche Zeitung v. 6.12.2011: „Zahl der Lehrer-Pensionierungen auf Rekordniveau; Ärzte Zeitung v. 11.2.2012: „Schule bis 65 - für viele Lehrer völlig abwegig“) lassen jedenfalls nicht den Schluss zu, dass Lehrkräfte - trotz der darin konstatierten v. a. psychischen Belastungen und Erkrankungen durch den Schulbetrieb, die zu Frühpensionierungen von Lehrern führten - im Vergleich zu anderen Beamtengruppen überdurchschnittlich vorzeitig in den Ruhestand gehen würden. So wird - sofern nicht überhaupt nur (überwiegend) Lehrer befragt wurden - festgestellt, dass der Anteil der Dienstunfähigkeit bei Lehrern auf dem Niveau der übrigen Beamten liegt und die Zahl der Frühpensionierungen insgesamt zurückgegangen ist, so dass hieraus nicht auf eine gegenüber sonstigen Beamten höhere dienstliche Belastung von Lehrern geschlossen werden kann.
Soweit die Klägerin weiter auf die LT-Drs. 16/6100 hinweist, wonach der Anteil der Lehrer, die wegen Dienstunfähigkeit vor Erreichen der damaligen Regelaltersgrenze im Schuljahr 2000/01 vorzeitig in den Ruhestand getreten sind, bei 40% lag, hat sich dieser Anteil, wie auch dieser Landtagsdrucksache entnommen werden kann, bereits im Schuljahr 2001/02 mit 23,6% fast halbiert und ist seitdem mit ca. 20% stabil auf diesem Niveau geblieben, so dass schon aus diesem Grund nicht von einer überdurchschnittlich hohen Anzahl von Frühpensionierungen ausgegangen werden kann. Außerdem kann hieraus ebenfalls nicht auf eine im Vergleich zu sonstigen Beamten signifikant höhere dienstliche Belastung von Lehrern geschlossen werden, die im Allgemeinen zu einer früheren Dienstunfähigkeit führen würde. Im Übrigen folgt hieraus, dass jedenfalls der Anteil der Gymnasiallehrer, die vorzeitig in den Ruhestand getreten sind, schon seit 2000/01 jeweils eher niedrig war, so dass hinsichtlich dieser Gruppe von Lehrern, der die Klägerin bis zu ihrer Pensionierung angehört hat, keine überdurchschnittlich hohen Frühpensionierungen festgestellt werden können.
Unabhängig hiervon hat der Gesetzgeber die mit der Anhebung der Altersgrenze verbundenen Auswirkungen auf die Beamtengruppe der Lehrer bei der Neuregelung berücksichtigt und mit den von ihm verfolgten legitimen Zielen der Anpassung der Alterssicherungssysteme sowie der Angleichung an das Ruhestandseintrittsalter für sonstige Beamte abgewogen und ist im Rahmen des ihm zustehenden Beurteilungsspielraums in rechtlich nicht zu beanstandender Weise zu der Einschätzung gelangt, dass - entsprechend der Regelung für sonstige Beamten - auch die Anhebung der Altersgrenze für Lehrkräfte alternativlos ist (vgl. LT-Drs. 16/3200 S. 602).
Dabei ist unschädlich, dass in Art. 62 und Art. 143 BayBG n. F. keine entsprechende Zielsetzung explizit genannt ist. Zu den legitimen Zielen zählen jedenfalls gesetzlich erfasste oder aus dem Kontext der Maßnahme ableitbare Gemeinwohlinteressen, denen die Maßnahme dienen soll (BayVGH, B. v. 9.8.2010 a. a. O. Rn. 42). Aus den Gesetzesmaterialien geht unzweifelhaft hervor, dass der Gesetzgeber sich auch mit den Auswirkungen der Anhebung der Regelaltersgrenze auf die Beamtengruppe der Lehrer befasst hat, auch wenn er darin nicht ausdrücklich auf die Frage eingegangen ist, in welchem Umfang die Beamtengruppe der Lehrer von Versetzungen in den vorzeitigen Ruhestand wegen Dienstunfähigkeit betroffen ist. Denn jedenfalls hat er sich mit der Frage auseinandergesetzt, wie häufig Lehrkräfte die Regelaltersgrenze erreichen und ob deshalb eine besondere niedrigere Altersgrenze gerechtfertigt ist.
Er ist ersichtlich davon ausgegangen, dass es für die Mehrzahl der Lehrkräfte in Bayern aufgrund des häufigen Gebrauchmachens von Altersteilzeit im Blockmodell, deren Anteil bei deutlich über 50% liegt, bei einem Berufsausstieg zwei Jahre vor der künftigen Regelaltersgrenze bleiben wird (vgl. LT-Drs. 16/3200 S. 602), er hat jedoch - trotz entsprechender Forderungen (a. a. O. S. 601) - sowohl die Beibehaltung des bisherigen früheren Ruhestandseintritts für Lehrer (a. a. O. S. 602) als auch die Einführung einer besonderen Altersgrenze für Lehrer ähnlich der im Vollzugsbereich (Art. 129 BayBG n. F.) abgelehnt, weil dies keine Anhebung, sondern vielmehr eine Absenkung des Pensionseintrittsalters und somit eine Privilegierung von Lehrern bedeuten würde (a. a. O. S. 603). Damit hat er in seine Überlegungen miteinbezogen, dass innerhalb der Beamtengruppe der Lehrer die Regelaltersgrenze häufig nicht erreicht wird, es aber in Abwägung mit den von ihm verfolgten Zielen für erforderlich gehalten, die Altersgrenze für Lehrer anzuheben. Wenn er insoweit die weiterhin für Lehrkräfte bestehende Möglichkeit, Antragsruhestand (a. a. O. S. 571) sowie Altersteilzeit (a. a. O. S. 602) zu beantragen, für ausreichend gehalten hat, hält sich dies im Rahmen des ihm zustehenden Ermessens (BayVGH, B. v. 26.7.2012 a. a. O. Rn. 26).
Deshalb war der Gesetzgeber auch nicht verpflichtet, die Gruppe der Lehrer von der Anhebung der Altersgrenze auszunehmen bzw. für diese eine mit Art. 129 BayBG i. V. m. Art. 143 Abs. 2 n. F. vergleichbare Regelung zu erlassen. Die Festlegung einer besonderen Altersgrenze für Polizeivollzugsbeamte beruht auf sachlichen Erwägungen und trägt dem Umstand Rechnung, dass dieser Personenkreis aufgrund der mit der Dienstausübung verbundenen Gefahren sowie des Wechselschichtdienstes besonderen psychischen und physischen Belastungen ausgesetzt ist, die im Allgemeinen zu einer früheren Dienstunfähigkeit führen (vgl. BVerwG, U. v. 25.1.2007 a. a. O. Rn. 39; BayVerfGH, E. v. 21.6.2011 a. a. O. Rn. 25). Daraus ergibt sich jedoch keine Verpflichtung des Gesetzgebers, Lehrkräfte dementsprechend zu behandeln, zumal bei diesen keine vergleichbaren gesundheitlichen Belastungen vorliegen (vgl. BayVerfGH a. a. O. Rn. 26). Auch die bisherige besondere Altersgrenze für Lehrkräfte war lediglich aus arbeitsmarktpolitischen Gründen und nicht aufgrund besonderer gesundheitlicher Belastungen eingeführt worden (vgl. LT-Drs. 8/2844). Im Übrigen wäre der Gesetzgeber selbst dann, wenn Lehrer vergleichbaren gesundheitlichen Belastungen durch den Schuldienst ausgesetzt wären, nicht gezwungen, deshalb eine besondere Altersgrenze für Lehrer einzuführen, da auch andere Möglichkeiten wie z. B. Präventionsmaßnahmen bestehen, um Frühpensionierungen zu verhindern.
Vor diesem Hintergrund war der Senat deshalb auch nicht gehalten, den lediglich für den Fall, dass es auf eine Differenzierung nach Beamtengruppen (d. h. nach Lehrern und sonstigen Beamten) ankommen sollte, und damit nur bedingt gestellten Beweisanträgen (1. bis 7.) von Amts wegen nachzugehen und bei seiner Prüfung, ob der Gesetzgeber seine Fürsorgepflicht verletzt oder mit der fraglichen Vorschrift eine unverhältnismäßige Regelung getroffen hat, über die konkreten gesundheitlichen Anforderungen im Schuldienst bzw. über die konkreten Belastungen durch den Schuldienst Beweis zu erheben (vgl. BVerwG, U. v. 25.1.2007 a. a. O. Rn. 30 und 42). Aufgrund des dem Gesetzgeber zukommenden weiten Beurteilungsspielraums bei der Festsetzung der Altersgrenze sind die konkreten gesundheitlichen Belastungen von Lehrern durch den Schuldienst und die konkreten Gründe für die Versetzung von Lehrern in den vorzeitigen Ruhestand für die Beurteilung der Verfassungsmäßigkeit der Anhebung der Regelaltersgrenze für Lehrkräfte nicht entscheidungserheblich.
Darüber hinaus ist auch bei Wahrunterstellung der unter Beweis gestellten gesundheitlichen Belastungen von Lehrern durch den Schuldienst nicht dargetan, dass die Anhebung der Regelaltersgrenze für Lehrkräfte gegen die Fürsorgepflicht verstoßen würde. Aus der Häufigkeit bestimmter Erkrankungen von Lehrern kann nicht auf eine gegenüber sonstigen Beamten höhere dienstliche Belastung geschlossen werden, aufgrund derer Lehrer generell früher dienstunfähig würden (1. bis 3.). Soweit unter Beweis gestellt wird, dass in der Vergangenheit nur 40% der Lehrkräfte die Regelaltersgrenze von 65 Jahren erreicht hätten, widerspricht dies den Zahlen in der LT-Drs. 16/6100, wonach der Anteil frühpensionierter Lehrer sich seit dem Schuljahr 2000/01 von 40% auf ca. 20% halbiert hat (4.). Soweit eine Beweiserhebung dazu beantragt wird, dass die Anhebung der Altersgrenze zu einer Erhöhung des Anteils der dienstunfähigen Lehrer führen wird, handelt es sich um eine reine Mutmaßung, aufgrund der entscheidungserhebliche Tatsachen erst gewonnen werden sollen (5.). Soweit beantragt wird, Beweis dazu zu erheben, dass bei fortschreitendem Alter die körperliche Leistungsfähigkeit bei Lehrern nachlässt und daher zu erwarten ist, dass dienstliche Aufgaben nicht mehr adäquat wahrgenommen werden können, kann dies als wahr unterstellt werden, sagt so abstrakt jedoch nichts zur Erforderlichkeit einer besonderen Altersgrenze aus (6.). Ebenfalls als wahr kann unterstellt werden, dass die Auswirkungen der Anhebung der Regelaltersgrenze auf den Gesundheitszustand von Lehrern und deren Dienstfähigkeit dem Gesetzgeber bekannt waren, da er sich angesichts der von ihm angestellten Überlegungen ersichtlich damit befasst hat (7.).
(4) Die Anhebung der Altersgrenze für Lehrkräfte verstößt auch nicht deshalb gegen die Fürsorgepflicht, weil der Gesetzgeber insoweit nicht ausdrücklich eine Evaluierung der von ihm erlassenen Neuregelung in der Norm selbst vorgesehen hat. Insoweit kann auch aus der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu sog. Evaluations- oder Revisionsklauseln (vgl. U. v. 27.9.2005 - 2 BvR 1387/02 - BVerfGE 114, 258 juris Rn. 139; B. v. 24.9.2007 - 2 BvR 1673/03 u. a. - BVerfK 12, 189 juris Rn. 50; U. v. 14.2.2012 - 2 BvL 4/10 - BVerfGE 130, 263 juris Rn. 165, 185) - ungeachtet dessen, dass diese zum Besoldungs- bzw. Versorgungsrecht ergangen ist, um etwaigen Verstößen gegen das Alimentationsprinzip zu begegnen, so dass die Entscheidungen jedenfalls nicht ohne weiteres auf die vorliegende Frage der Verfassungsmäßigkeit der Anhebung der Altersgrenze für Lehrkräfte übertragbar sind - nicht hergeleitet werden, dass der Gesetzgeber bei Erlass von Neuregelungen im Beamtenrecht verpflichtet wäre, die Beobachtung und Überprüfung sowie ggf. Korrektur der Auswirkungen der erlassenen Vorschriften im Gesetz festzuschreiben.
Aufgrund des dem Gesetzgeber bei der Neufestlegung der Altersgrenze für Lehrer zukommenden Einschätzungs- und Prognosespielraums trifft diesen aufgrund der mit der grundlegenden Umgestaltung des Ruhestandseintritts von Lehrern verbundenen Unwägbarkeiten - weil sich die Tragfähigkeit und Auswirkungen seiner Einschätzung erst künftig herausstellen - zwar neben einer Begründungspflicht auch eine Beobachtungs- und ggf. eine Nachbesserungspflicht, damit er möglichen Fehlentwicklungen adäquat begegnen kann. Insoweit ist er gehalten, bei einer nicht unerheblichen Abweichung der tatsächlichen von der prognostizierten Entwicklung Nachbesserungen an der Ausgestaltung des Ruhestandeintritts vorzunehmen.
Dies wird vorliegend aber auch vom Gesetzgeber so gesehen. Er hat ausdrücklich die Aufnahme einer Revisionsklausel für überflüssig angesehen, weil sowohl in den Eckpunkten zum Neuen Dienstrecht als auch in der Begründung des Gesetzentwurfs (vgl. LT-Drs. 16/3200 S. 570) klargestellt ist, dass eine Anhebung der Altersgrenzen unterbleibt bzw. zurückgenommen wird, wenn sie auch im Bereich der gesetzlichen Rentenversicherung zurückgenommen wird (a. a. O. S. 603). Der Gesetzgeber ist im Übrigen schon aufgrund der Konzeption des Neuen Dienstrechts verpflichtet, seine Einschätzung zu überprüfen und ggf. erforderliche Änderungen zu beschließen. Dies hindert ihn aber nicht daran, zunächst - wie geschehen - die Anhebung der Altersgrenze in Kraft zu setzen.
3.3 Die Festsetzung der gesetzlichen Altersgrenze für Lehrkräfte nach Art. 62 Satz 2 i. V. m. Art. 143 Abs. 1 Satz 2 BayBG n. F. verstößt darüber hinaus auch nicht gegen den rechtsstaatlichen Grundsatz des Vertrauensschutzes nach Art. 20 Abs. 3 GG (vgl. BayVGH, B. v. 26.7.2012 a. a. O. Rn. 20, 25).
Der verfassungsrechtliche Grundsatz des Vertrauensschutzes, der im Beamtenrecht in Art. 33 Abs. 5 GG eine besondere Ausprägung erfahren hat (vgl. BVerfG, B. v. 2.5.2012 - 2 BvL 5/10 - BVerfGE 131, 20 juris Rn. 75), verbietet es nicht per se, dass ein Gesetz auf gegenwärtige, noch nicht abgeschlossene Rechtsbeziehungen für die Zukunft einwirkt und damit zugleich die betroffenen Rechtspositionen des Beamten nachträglich entwertet (sog. unechte Rückwirkung, vgl. BVerwG, U. v. 25.1.2007 a. a. O. Rn. 33). Der verfassungsrechtliche Vertrauensschutz geht insbesondere nicht so weit, den Beamten vor jeder Enttäuschung zu bewahren. Soweit deshalb nicht besondere Momente der Schutzwürdigkeit hinzutreten, genießt die bloß allgemeine Erwartung, das geltende Recht werde zukünftig unverändert fortbestehen, keinen besonderen verfassungsrechtlichen Schutz (vgl. BayVGH a. a. O. Rn. 22 m. w. N.).
Vorliegend liegt ein Fall der „unechten Rückwirkung“ vor. Die Antragstellerin befand sich zwar bereits seit 1. August 2008 in Altersteilzeit im Teilzeitmodell gemäß Art. 80d Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 BayBG a. F., ihr ursprünglicher Ruhestandsbeginn mit Ablauf des 31. Juli 2012 war aber zum Zeitpunkt der Verkündung des Gesetzes zum Neuen Dienstrecht in Bayern am 5. August 2010 ebenso wenig eingetreten wie der erst nachträglich geänderte Ruhestandsbeginn mit Ablauf des 14. Februar 2014.
Der Gesetzgeber muss allerdings, soweit er für zukünftige Rechtsfolgen an zurückliegende Sachverhalte anknüpft, dem verfassungsrechtlich gebotenen Vertrauensschutz in hinreichendem Maß Rechnung tragen. Dabei sind die Interessen der Allgemeinheit, die mit der Regelung verfolgt werden, und das Vertrauen des Beamten auf die Fortgeltung der Rechtslage abzuwägen und der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zu wahren. Eine unechte Rückwirkung ist mit den Grundsätzen des rechtsstaatlichen Vertrauensschutzes daher nur vereinbar, wenn sie zur Förderung des Gesetzeszwecks geeignet und erforderlich ist und wenn bei einer Gesamtabwägung zwischen dem Gewicht des enttäuschten Vertrauens und dem Gewicht und der Dringlichkeit der die Rechtsänderung rechtfertigenden Gründe die Grenze der Zumutbarkeit gewahrt bleibt (vgl. BayVGH, B. v. 26.7.2012 a. a. O. Rn. 23 m. w. N.).
Ist das Vertrauen in den Bestand der begünstigenden Regelung nicht generell schutzwürdiger als das öffentliche Interesse an einer Änderung, ist die Regelung mit der Verfassung vereinbar (BVerwG, U. v. 25.1.2007 a. a. O. Rn. 33). Diese Abwägung geht hier zulasten der Klägerin.
Das Interesse der Klägerin an der Beibehaltung der für sie günstigeren bisherigen gesetzlichen Regelung der Altersgrenze in Art. 62 Satz 2 BayBG a. F. mit Ende des Schuljahres, das dem Schuljahr vorrangeht, in dem sie das 65. Lebensjahr vollendet, tritt hinter das öffentliche Interesse an der Heraufsetzung der Altersgrenze zurück. Das öffentliche Interesse besteht darin, die Rechtslage in Übereinstimmung mit dem Recht der gesetzlichen Rentenversicherung und dem Recht der Bundesbeamten an die demographische Entwicklung anzupassen und durch die Verlängerung der Lebensarbeitszeit der Lehrkräfte an öffentlichen Schulen einen Beitrag zur nachhaltigen Finanzierbarkeit der Versorgungssysteme zu leisten (vgl. LT-Drs. 16/3200 S. 570 f.).
Die Rückwirkung ist auch zur Förderung des Gesetzeszwecks geeignet (BayVGH, B. v. 26.7.2012 a. a. O. Rn. 24). Je nach Geburtsdatum der einzelnen Lehrkraft war nach der bisherigen Regelung ein abschlagsfreier Ruhestandseintritt nahezu bis zu ein Jahr vor Vollendung der Regelaltersgrenze möglich. Diese Besserstellung im Vergleich zur übrigen Beamtenschaft soll dadurch beseitigt werden, dass die Altersgrenze für Lehrer - wie bei den übrigen Beamten - generell angehoben und nunmehr statt auf das Schuljahresende auf das Ende des Schulhalbjahrs abgestellt wird, in dem die Lehrkraft das maßgebliche Lebensalter vollendet (LT-Drs. 16/3200 S. 571).
Dem Gesichtspunkt des Vertrauensschutzes der Lehrer trägt die Übergangsregelung in Art. 143 Abs. 1 Satz 2 BayBG n. F. hinreichend Rechnung. Der Gesetzgeber ist verpflichtet, bei der Aufhebung oder Modifikation geschützter Rechtspositionen eine angemessene Übergangsregelung zu treffen, wobei ihm ein weiter Gestaltungsspielraum zur Verfügung steht (vgl. BVerwG, U. v. 25.1.2007 a. a. O. Rn. 35). Hiernach erfolgt - wie bei den übrigen Beamten (vgl. LT-Drs. 16/3200 S. 576) - keine abrupte Umstellung auf die neue Regelaltersgrenze des Art. 62 Satz 2 BayBG n. F. mit 67 Jahren für alle Lehrkräfte zu einem bestimmten Stichtag, sondern nur eine moderate stufenweise Anhebung des Ruhestandsalters (zunächst in Zweimonatsschritten, dann in Monatsschritten) ab dem Schuljahr 2012/2013 über einen Zeitraum von 17 Jahren.
Demgemäß trat die Klägerin mit Ende des Schulhalbjahres, in dem sie das maßgebliche Lebensalter von 65 Jahren und 2 Monaten vollendet hatte (14. Februar 2014), in den gesetzlichen Ruhestand.
Im Fall der Klägerin betrug die Zeit zwischen der Verkündung des Gesetzes zum Neuen Dienstrecht in Bayern am 5. August 2010 und ihrem 64. Geburtstag am 15. Juli 2012, nach dessen Vollendung sie nach bisheriger Rechtslage zum 31. Juli 2012 in den gesetzlichen Ruhestand getreten wäre, beinahe zwei Jahre, so dass sie auch ausreichend Gelegenheit hatte, von der geänderten Rechtslage Kenntnis zu nehmen und sich hierauf einzustellen (vgl. BVerwG, U. v. 25.1.2007 a. a. O. Rn. 36).
Auch die Frist zwischen der Verkündung der Neuregelung und deren Inkrafttreten zum 1. Januar 2011 war angemessen (vgl. BayVGH, B. v. 26.7.2012 a. a. O. Rn. 27).
Demgegenüber kann die Klägerin nicht einwenden, dass durch die Neuregelung in eine bestandskräftige Rechtsposition eingegriffen worden sei. Nach dem unter 1.1 Ausgeführten konnte aufgrund der Altersteilzeit im Teilzeitmodell nach Art. 80d Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 BayBG a. F. bewilligenden Verfügung vom 19. März 2008 nur der Teilzeitstatus und nicht das Datum des gesetzlichen Ruhestandseintritts in Bestandskraft erwachsen. Auch konnte sich insoweit kein schutzwürdiges Vertrauen bilden, weil die Klägerin nicht auf ein Gleichbleiben des Pensionsalters vertrauen durfte.
Die Klägerin kann sich auch nicht darauf berufen, dass sie im Vertrauen auf einen Eintritt in den gesetzlichen Ruhestand nach bisherigem Recht zum 31. Juli 2012 Vermögensdispositionen getroffen habe, die sie nicht rückgängig machen könne. Unabhängig davon, dass das Risiko einer privaten Anschaffung eines Hauses in die Sphäre des Beamten fällt (vgl. BVerwG, B. v. 25.9.2002 - 1 WB 30/02 - juris Rn. 12), konnte die Klägerin zum 31. Juli 2012 nach Art. 64 Nr. 1 BayBG n. F. auf ihren Antrag in den Ruhestand treten, so dass sie wie geplant zu ihrer Tochter nach K. hätte ziehen können.
Damit ist bei einer Gesamtabwägung zwischen dem Vertrauen der Klägerin auf den Fortbestand der bisherigen gesetzlichen Regelung, der Bedeutung des Anliegens für das Wohl der Allgemeinheit und der Schwere des Eingriffs die Zumutbarkeitsgrenze gewahrt.
3.4 Die Festsetzung der gesetzlichen Altersgrenze für Lehrkräfte nach Art. 62 Satz 2 i. V. m. Art. 143 Abs. 1 Satz 2 BayBG n. F. verletzt die Klägerin auch nicht in ihrem Recht auf Gleichbehandlung aus Art. 3 Abs. 1 GG, und zwar weder unter dem Gesichtspunkt, dass sich für Lehrkräfte an öffentlichen Schulen wegen des Abstellens auf das Ende des Schulhalbjahrs, in dem die Altersgrenze erreicht wird, ein anderer (späterer) Ruhestandsbeginn als bei den übrigen Beamten ergibt, noch im Hinblick darauf, dass der Gesetzgeber Lehrkräfte an öffentlichen Schulen, die sich bei Inkrafttreten der Übergangsregelung am 1. Januar 2011 in der Ansparphase der Altersteilzeit im Blockmodell befanden, nach Art. 143 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 BayGB n. F. anders behandelt, nämlich hinsichtlich des Ruhestandsbeginns besser stellt, als diejenigen Lehrkräfte, die zu diesem Zeitpunkt in Altersteilzeit im Teilzeitmodell Dienst leisteten (vgl. BayVGH, B. v. 26.7.2012 a. a. O. Rn. 29).
Der Gesetzgeber hat bei der Regelung des Versorgungsrechts - einschließlich der Festlegung der Altersgrenzen für den Ruhestandsbeginn - einen verhältnismäßig weiten Gestaltungsspielraum, der gerichtlich nicht daraufhin überprüft werden kann, ob der Gesetzgeber die gerechteste, vernünftigste und zweckmäßigste Regelung getroffen hat (vgl. BVerwG, U. v. 25.1.2007 a. a. O. Rn. 37).
Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (vgl. B. v. 23.5.2008 a. a. O. Rn. 15 m. w. N.) ist der Gesetzgeber insbesondere frei, darüber zu befinden, was als im Wesentlichen gleich und was als so verschieden anzusehen ist, dass die Verschiedenheit eine Ungleichbehandlung rechtfertigt. Er ist befugt, aus der Vielzahl der Lebenssachverhalte die Tatbestandsmerkmale auszuwählen, die für die Gleich- oder Ungleichbehandlung maßgebend sein sollen. Jede gesetzliche Regelung der Altersgrenzen muss generalisieren und enthält daher auch unvermeidbare Härten. Daraus sich ergebende Unebenheiten, Friktionen und Mängel müssen in Kauf genommen werden, solange sich für die Gesamtregelung ein plausibler und sachlich vertretbarer Grund anführen lässt. Dies entspricht auch der Rechtsprechung des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs (vgl. E. v. 31.6.2011 a. a. O. Rn. 27).
Hinsichtlich der von der Klägerin beanstandeten unterschiedlichen Behandlung von Lehrkräften gegenüber den übrigen Beamten wird auf die unter 3.2 (2) gemachten Ausführungen verwiesen, wonach sachliche (d. h. schulorganisatorische) Gründe eine Ungleichbehandlung rechtfertigen (vgl. BayVGH, B. v. 26.7.2012 a. a. O. Rn. 33).
Soweit die Klägerin außerdem im Hinblick auf die von ihr beantragte Altersteilzeit im Teilzeitmodell (Art. 80d Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 BayBG a. F.) eine Ungleichbehandlung im Verhältnis zu den Lehrkräften, die sich am 1. Januar 2011 in der Ansparphase der Altersteilzeit im Blockmodell (Art. 80d Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 BayBG a. F.) befanden, rügt, liegt ebenfalls kein Verstoß gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 GG vor (vgl. BayVGH, B. v. 26.7.2012 a. a. O. Rn. 33).
Auf diese findet gemäß Art. 143 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 BayBG n. F. weiter Art. 62 Satz 2 BayBG a. F. Anwendung, so dass sie mit Ende des Schuljahres, das dem Schuljahr vorrangeht, in dem sie das 65. Lebensjahr vollenden, in den Ruhestand treten, während Lehrer wie die Klägerin, die sich am 1. Januar 2011 in Altersteilzeit im Teilzeitmodell befanden, gemäß Art. 143 Abs. 1 Satz 2 Alt. 2 BayBG n. F. bis zu der jeweils maßgeblichen Altersgrenze Dienst leisten müssen. Der Gesetzgeber hat ausweislich der Gesetzesbegründung (vgl. LT-Drs. 16/3200 S. 576) insoweit darauf abgestellt, dass die Verschiebung des Ruhestandsbeginns auf das Ende des Schulhalbjahrs, in dem die Altersgrenze erreicht wird, dazu führen würde, dass Lehrkräfte, die sich in der Ansparphase der Altersteilzeit im Blockmodell befinden, bis zu drei zusätzliche Schulhalbjahre Dienst verrichten müssten. Gleiches trifft zwar auch auf die Klägerin zu. Dieser Zeitraum lässt sich seiner Einschätzung nach aber nicht mit dem in Altersteilzeit geschuldeten Arbeitsumfang beim Blockmodell vereinbaren (50% bzw. 60%); eine Anhebung würde daher zu einem Beginn der Freistellung während des laufenden Schul(halb)jahrs führen, was schulorganisatorisch nicht sachgerecht sei. Der Gesetzgeber hat hier beim Vergleich des Blockmodells mit dem Teilzeitmodell also die - unterschiedlichen - organisatorischen Auswirkungen auf den Schulbetrieb als maßgeblich angesehen. Dies ist ein sachgerechtes Kriterium, auf das der Gesetzgeber abstellen und die unterschiedliche Regelung stützen konnte. Es kommt nicht darauf an, ob die Klägerin eine andere Lösung für gerechter hält oder dass sie ihre eigene Einschätzung an Stelle der des Gesetzgebers setzt. Dies gilt auch für das Vorbringen, schulorganisatorische Gründe könnten die Ungleichbehandlung nicht rechtfertigen, da nicht ersichtlich sei, dass der Unterrichtsbedarf anderweitig nicht gedeckt werden könne, zumal ihr Ausscheiden langfristig festgestanden habe.
Zudem wird der Umstand, dass Lehrkräfte, die sich in Altersteilzeit im Teilzeitmodell befinden und deshalb über die Regelaltersgrenze hinaus Dienst zu leisten haben, durch Zuschläge zum Ruhegehalt (Art. 26 Abs. 4 BayBeamtVG) berücksichtigt.
3.5 Die Festsetzung der gesetzlichen Altersgrenze für Lehrkräfte nach Art. 62 Satz 2 i. V. m. Art. 143 Abs. 1 Satz 2 BayBG n. F. verstößt auch nicht gegen Unionsrecht.
Dabei ist schon unklar, inwieweit ein Verstoß durch Art. 143 Abs. 1 Satz 2 BayBG n. F. gegen die Richtlinie 2000/78/EG mit Blick auf die behauptete ungleichmäßige Anwendung bei der Regelung der Lebensarbeitszeit vorliegen soll. Jedenfalls können sich die Mitgliedsstaaten nach der Rechtsprechung des EuGH (U. v. 21.7.2011 - C-159/10 u. a., Slg. 2011, I-6919-6956 juris Rn. 65) bei Festlegung ihrer Sozialpolitik aufgrund politischer, wirtschaftlicher, sozialer, demographischer und/oder haushaltsbezogener Erwägungen veranlasst sehen, zu entscheiden, die Lebensarbeitszeit der Arbeitnehmer - wie hier - zu verlängern oder, im Gegenteil, deren früheren Eintritt in den Ruhestand vorzusehen. Dabei ist es Sache der jeweiligen nationalen Stellen, einen gerechten Ausgleich zwischen den verschiedenen widerstreitenden Interessen zu finden, wobei sie darauf zu achten haben, nicht über das hinauszugehen, was zur Erreichung des verfolgten legitimen Ziels angemessen und erforderlich ist. Insoweit ist die Anhebung der Altersgrenze von Lehrkräften zur Erreichung der unter 3.2 (2) genannten legitimen demographischen und haushaltspolitischen Ziele unter Beachtung des Fürsorgegrundsatzes auch unionsrechtlich als zulässig anzusehen.
4. Da der Senat nach dem unter 3. Ausgeführten davon ausgeht, dass die Anhebung der Altersgrenze für Lehrkräfte an öffentlichen Schulen durch Art. 62 i. V. m. Art. 143 BayBG n. F. verfassungsgemäß ist sowie Art. 143 Abs. 1 Satz 2 BayBG n. F. mit Art. 20 Abs. 3 GG vereinbar ist, kommt eine Aussetzung des Verfahrens sowie eine Vorlage an das Bundesverfassungsgericht gemäß Art. 100 Abs. 1 GG bzw. an den Bayerischen Verfassungsgerichtshof gemäß Art. 92 BV - wie von der Klägerin nur für den Fall der Entscheidungserheblichkeit beantragt - nicht in Betracht.
5. Die Berufung der Klägerin war nach alldem im Haupt- wie im Hilfsantrag mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 2 VwGO zurückzuweisen.
Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO, §§ 708 ff. ZPO.
Die Revision war nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen der §§ 132 Abs. 2 VwGO, 191 Abs. 2 VwGO i. V. m. § 127 BRRG nicht vorliegen.
