Verwaltungsgericht München Beschluss, 21. Aug. 2014 - 18 S 14.2810

I.

Die aufschiebende Wirkung der Klage gegen den Bescheid vom ... Januar 2014 wird wiederhergestellt.

II.

Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens.

III.

Der Streitwert wird auf 5.000,- EUR festgesetzt.

I.

Die Parteien streiten über die Beschlagnahme einer Vogelkralle und einer Kette mit Elfenbeinelementen.

Der Antragsteller hat im Mai 2013 über das Internetauktionshaus ebay u. a. eine „925 Silber Charivari Scharivari Chari Vari Kette“ für 750,- EUR zum Kauf angeboten. An dem Charivari waren u. a. zwei Vogelkrallen als Anhänger befestigt. Die beiden Vogelkrallen wurden durch die Polizei beim Antragsteller sichergestellt, ebenso eine im Geschäft des Antragstellers ausgelegte Kette mit zwei kleinen geschnitzten Elfenbeinstoßzähnen.

Hinsichtlich der beiden Vogelkrallen wurde von der Polizei jeweils eine Stellungnahme der Zoologischen Staatssammlung ... eingeholt. Für eine der beiden Vogelkrallen kommt die Zoologische Staatssammlung zu dem Ergebnis, es handele sich um das eingefasste Zehenglied mit Kralle einer europäischen Aquila-Art. Vergleiche mit bestimmtem Sammlungsmaterial der Zoologischen Staatssammlung sprächen für den Steinadler Aquila chrysaetos. Eine Altersbestimmung sei nicht möglich.

Hinsichtlich der Kette mit den Schmuckelementen in Form von Elfenbeinstoßzähnen holte die Polizei eine Stellungnahme eines anerkannten Sachverständigen für Elfenbein für das Washingtoner Artenschutzübereinkommen und das Bundesnaturschutzgesetz ein. Der Sachverständige kam zu dem Ergebnis, die Schmuckelemente in Form von Stoßzähnen seien aus Elfenbein. Bei der Kette handele es sich um Modeschmuck und nicht um eine Antiquität im Sinne des Artenschutzes.

Am ... Januar 2014 erließ die Antragsgegnerin ohne vorherige Anhörung gegenüber dem Antragsteller folgenden Bescheid:

„1. Folgende Exemplare, deren Besitzer bis zum ... Juli 2013 der Adressat war, werden beschlagnahmt:

a) 1 Charivari bestückt mit der Kralle eines Steinadlers (Aquila chrysaetos)

b) 1 Kette mit 2 Schmuckelementen aus Elfenbein (Loxodonta africana)

2. Der Adressat wird aufgefordert, bis zum ... Februar 2014 den legalen Nachweis im Original für die oben genannten Exemplare der Unteren Naturschutzbehörde vorzulegen.

3. Der Adressat hat die Kosten des Verfahrens zu tragen. …“

Zur Begründung wurde im Wesentlichen ausgeführt, bei den genannten Exemplaren handele es sich um streng geschützte Exemplare gemäß Anhang A der VO (EG) Nr. 338/97. Unter Exemplar werde auch das aus geschützten Tieren gewonnene Erzeugnis verstanden (Art. 2 Buchst. t VO (EG) Nr. 338/97), welches ebenfalls einem Besitzverbot unterliege (§ 44 Abs. 2 Nr. 1 i. V. m. § 7 Abs. 2 Nr. 10 Buchst. a und Nr. 2 Buchst. b BNatSchG). Ein Ausnahme- und Befreiungstatbestand vom Besitzverbot sei nicht ersichtlich. Der Nachweis der legalen Herkunft sei noch nicht vorgelegt worden. Ein Verschulden des Adressaten sei nicht erforderlich. Die Beschlagnahme gemäß § 51 Abs. 2 BNatSchG geschehe in Ausübung pflichtgemäßem Ermessens; sie sei insbesondere angesichts des hohen Schutzstatuses der Exemplare angemessen. Ein Verbleib der Exemplare beim Antragsteller würde dem essentiellen Grundanliegen des Artenschutzes widersprechen. Im Übrigen habe die Bestimmung des Elfenbeins und der Vogelkralle nur mit direktem Zugriff auf die Exemplare vorgenommen werden können.

Der Bescheid vom ... Januar 2014 wurde dem Antragsteller gegen Postzustellungsurkunde am ... Februar 2014 zugestellt.

Mit Schriftsatz seines Bevollmächtigten vom 3. März 2014, der am 4. März 2014 bei Gericht einging, ließ der Antragsteller Klage gegen den Bescheid vom ... Januar 2014 erheben (M 18 K 14.914).

Zur Klagebegründung wurde mit Schriftsatz vom 15. April 2014 im Wesentlichen vorgebracht, die Voraussetzungen des § 51 Abs. 2 BNatSchG lägen nicht vor, da der Antragsteller die beschlagnahmten Gegenstände weder ein-, noch durch-, noch ausgeführt habe. Hinsichtlich des Zehengliedes mit Kralle habe die Zoologische Staatssammlung lediglich festgestellt, dass es sich vermutlich um ein solches eines Steinadlers handele; auf eine Vermutung könne ein belastender Verwaltungsakt aber nicht gestützt werden. Es hätte zunächst eine sichere und nicht nur eine vermutete Artenbestimmung erfolgen müssen. Dass der Antragsteller ohne weiteres habe erkennen können, dass es sich um Teile von Tieren der streng geschützten Arten handele, sei weder dargetan noch naheliegend. Mit großer Wahrscheinlichkeit habe der Vater des Antragstellers das Charivari bereits vor der Unterschutzstellung des Steinadlers erworben. Der Antragsteller könne sich daher auf eine Berechtigung zum Besitz des Charivaris berufen. Hinsichtlich der Schmuckelemente der Kette könne es zwar sein, dass es sich um Elfenbein handele. Im Anhang A der VO (EG) Nr. 338/97 seien zwar der asiatische Elefant (Elephas maximus) und der afrikanische Elefant (Loxodonta africana), nicht jedoch der Waldelefant (Loxodonta cyclotis) aufgeführt; es sei nicht auszuschließen, dass es sich bei den Schmuckelementen um Elfenbein eines Waldelefanten handele. Auch seien von der im Anhang A aufgeführten Art Loxodonta africana bestimmte Populationen, die im Anhang B verzeichnet seien, ausgenommen. Es sei nicht auszuschließen, dass es sich bei den Schmuckelementen um Elfenbein aus diesen Populationen handele. Hinsichtlich des Schutzes afrikanischer Elefanten gelte Gleiches auch für die Anhänge A und B der VO (EU) Nr. 750/2013, mit der die VO (EG) Nr. 338/97 geändert worden sei.

Am ... Mai 2014 erließ die Antragsgegnerin gegenüber dem Antragsteller folgenden Nachgangsbescheid:

„1. Der Bescheid vom ... Januar 2014 (Ausgangsbescheid) wird nachträglich im Tenor um folgende Ziffer 5 ergänzt:

„5. Die sofortige Vollziehung der Ziffer 1 dieses Bescheides wird angeordnet.“.

2. Der Regelungsinhalt des Bescheides vom ... Januar 2014 bleibt unverändert, sofern sich nicht aus Ziffer 1 dieses Bescheides Änderungen ergeben.

3. Für diesen Bescheid werden keine Kosten erhoben.“

Zur Begründung wurde im Wesentlichen ausgeführt, zum Zeitpunkt des Erlasses des Ausgangsbescheides seien die gegenständlichen Exemplare nach Sicherstellung durch die Polizei bei der Staatsanwaltschaft verwahrt worden. Das Strafverfahren sei aber abgeschlossen bzw. werde in Kürze abgeschlossen. Damit gebe es keine rechtliche Grundlage für eine weitere behördliche Verwahrung der Exemplare mehr. Bei einer Herausgabe an den Antragsteller sei jedoch der Untergang der Exemplare zu befürchten. Der Antragsteller sei Gewerbetreibender, so dass eine erhöhte Gefahr bestehe, dass bei einer Herausgabe eine Ordnungswidrigkeit verwirklicht würde. Die Anordnung der sofortigen Vollziehung stütze sich auf § 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO und sei unter Abwägung der Interessen geboten. Dabei überwiege das öffentliche Interesse an einem sofortigen Entzug von Exemplaren geschützter Arten aus dem Wirtschaftskreislauf. Der Antragsteller habe bislang keine Nachweise der Besitzberechtigung beigebracht. Um die Herstellung rechtmäßiger Zustände sicherstellen zu können, gebe es kein milderes Mittel als die Anordnung der sofortigen Vollziehung und damit den sofortigen Entzug der Exemplare aus dem Wirtschaftskreislauf.

Der Nachgangsbescheid vom ... Mai 2014 enthält noch einen klarstellenden Hinweis, wonach sich im Ausgangsbescheid vom ... Januar 2014 zwei Zitierfehler eingeschlichen hätten. Das Besitzverbot für Erzeugnisse aus geschützten Tieren folge aus § 44 Abs. 2 Nr. 1 i. V. m. § 7 Abs. 2 Nr. 1 Buchst. d BNatSchG. Die Pflicht zum Nachweis der legalen Herkunft beruhe auf § 46 Abs. 1 Nr. 2, Abs. 3 BNatSchG i. V. m. Art. 8 VO (EG) Nr. 338/97.

Mit Schriftsatz seines Bevollmächtigten vom 2. Juli 2014 ließ der Antragsteller beantragen,

die aufschiebende Wirkung der Klage gegen den Bescheid vom ... Januar 2014 wiederherzustellen.

Zur Begründung wurde im Wesentlichen ausgeführt, die Anordnung der sofortigen Vollziehung sei nicht ausreichend begründet im Sinn von § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO. Die Beschlagnahme der Gegenstände sei - wie in der Klagebegründung ausgeführt - rechtswidrig. Die diffusen Befürchtungen der Antragsgegnerin könnten ein öffentliches Interesse am Sofortvollzug nicht begründen. Ein genügend konkretisierter Verdacht, dass bei einer Herausgabe die beschlagnahmten Gegenstände untergingen, sei nicht gegeben.

Mit Schriftsatz vom 21. Juli 2014 beantragte die Antragsgegnerin,

den Antrag abzulehnen.

Zur Begründung wurde im Wesentlichen vorgebracht, die Antragsgegnerin habe umfassend Ermessen hinsichtlich der Frage des Sofortvollzuges ausgeübt. Da das staatsanwaltliche Verfahren abgeschlossen sei, müssten die Gegenstände aus dem Besitz der Staatsanwaltschaft herausgegeben werden. Dies berge das Risiko, dass mit den Gegenständen Handel getrieben werde. Es werde darauf hingewiesen, dass von der Staatsanwaltschaft nicht das komplette Charivari, sondern lediglich zwei Anhänger (Kralle eines Rabenvogels, Kralle eines Greifvogels) übergeben worden seien. Das Charivari selbst dürfte sich noch im Besitz des Antragstellers befinden.

Im Klageverfahren M 18 K 14.914 beantragte die Antragsgegnerin mit Schreiben vom 21. Juli 2014 unter Verweisung auf die Ausführungen im Ausgangsbescheid, die Klage abzuweisen.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf die Gerichts- sowie die vorgelegten Behördenakten verwiesen.

II.

Der zulässige Antrag hat auch in der Sache Erfolg.

Zwar ist die Anordnung des Sofortvollzuges in formeller Hinsicht nicht zu beanstanden. Die Beschlagnahmeverfügung vom ... Januar 2014 begegnet aber im Hinblick auf ihre formelle Rechtmäßigkeit durchgreifenden Bedenken.

1. Die formellen Voraussetzungen für den Erlass einer Sofortvollzugsanordnung nach § 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO sind erfüllt. Insbesondere ist dem Begründungserfordernis des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO Genüge getan.

An das Begründungserfordernis dürfen keine zu hohen Anforderungen gestellt werden (BayVGH v. 10.7.2008 - 19 CS 08.1231, 19 CS 019 CS 08.1741 - juris, Rn. 5). Nicht ausreichend ist es jedoch, die sofortige Vollziehbarkeit lediglich formelhaft zu begründen. Vielmehr müssen die besonderen, auf den konkreten Fall bezogenen Gründe angegeben werden, die die Behörde dazu bewogen haben, den Suspensiveffekt auszuschließen (BayVGH v. 26.3.2008 - 20 CS 08.421 - juris, Rn. 20). Eine spätere Ergänzung oder Substantiierung ist dabei jederzeit möglich (BayVGH v. 10.7.2008 a. a. O.).

Gemessen an diesen Vorgaben ist die Sofortvollzugsbegründung im Nachgangsbescheid vom ... Mai 2014 rechtlich nicht zu beanstanden.

Die Antragsgegnerin hat maßgeblich darauf abgestellt, dass ohne die Sofortvollzugsanordnung die streitgegenständlichen Exemplare nach Abschluss des Strafverfahrens an den Antragsteller zurückgegeben werden müssten. Die Exemplare sollten sofort aus dem Wirtschaftskreislauf herausgenommen werden. In der Antragserwiderung vom 21. Juli 2014 wurde dies dahingehend präzisiert, dass eine Herausgabe an den Antragsteller das Risiko berge, dass mit den Gegenständen Handel getrieben wird.

Aus den vorgenannten Erwägungen der Antragsgegnerin ergibt sich ohne weiteres, welche Gründe sie zur Anordnung des Sofortvollzuges bewogen haben.

2. Nach der im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes nur möglichen, aber auch ausreichenden summarischen Überprüfung ist der Bescheid vom ... Januar 2014 aber voraussichtlich in formeller Hinsicht rechtswidrig. Dies führt zur Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Klage.

Die Antragsgegnerin hat den Antragsteller vor dem Erlass des streitgegenständlichen Bescheides entgegen Art. 28 Abs. 1 BayVwVfG nicht angehört.

2.1 Von der Anhörung konnte nicht nach Art. 28 Abs. 2 BayVwVfG abgesehen werden; insbesondere lagen die Voraussetzungen der Nr. 1 dieser Norm nicht vor. Dies wäre nur dann der Fall, wenn eine sofortige Entscheidung wegen Gefahr im Verzug oder im öffentlichen Interesse notwendig erscheint.

Diese Voraussetzungen waren im Zeitpunkt des Erlasses des Bescheides vom ... Januar 2014 nicht gegeben. Davon geht offensichtlich auch die Antragsgegnerin selbst aus, wenn sie vorbringt, dass zum damaligen Zeitpunkt aufgrund der noch andauernden Sicherstellung durch die Polizei bzw. im strafrechtlichen Verfahren die Anordnung der sofortigen Vollziehbarkeit der Beschlagnahmeanordnung nicht erforderlich war.

2.2 Der Anhörungsfehler war auch nicht unbeachtlich.

Nach Art. 45 Abs. 1 Nr. 3 BayVwVfG ist eine Verletzung von Verfahrens- oder Formvorschriften, die einen Verwaltungsakt nicht nach Art. 44 BayVwVfG nichtig macht, unbeachtlich, wenn die erforderliche Anhörung eines Beteiligten nachgeholt wird. Nach Art. 45 Abs. 2 BayVwVfG ist die Nachholung bis zum Abschluss der letzten Tatsacheninstanz eines verwaltungsgerichtlichen Verfahrens möglich.

Die nachzuholende Anhörung besteht darin, dass dem Beteiligten Gelegenheit gegeben wird, sich zu den für die Entscheidung wesentlichen Tatsachen zu äußern. Ergeht ein mit Gründen versehener Verwaltungsakt mit einer Rechtsbehelfsbelehrung, muss dem Betroffenen bewusst sein, dass er jetzt Gelegenheit hat, alles vorzubringen, was sich gegen den Verwaltungsakt anführen lässt, und dass er insbesondere zu den in der Verfügung verwerteten Tatsachen Stellung nehmen und weitere, ihm bedeutsam erscheinende Tatsachen vortragen kann (BVerwG v. 17.8.1982 - 1 C 22/81 - juris, Rn. 17). Ein Anhörungsmangel wird allerdings noch nicht allein dadurch geheilt, dass der Betroffene seine Einwendungen im Rahmen des Klageverfahrens vortragen kann. Die Anhörungspflicht schließt vielmehr ein, dass die Behörde ein etwaiges Vorbringen des Betroffenen zur Kenntnis nimmt und bei ihrer Entscheidung in Erwägung zieht (BVerwG v. 17.8.1982 a. a. O., Rn. 18).

Letztgenannte Voraussetzung ist vorliegend nicht erfüllt.

Die Antragsgegnerin hat in der Klageerwiderung vom ... Juli 2014 lediglich auf die Ausführungen im streitgegenständlichen Bescheid vom ... Januar 2014 verwiesen und sich mit dem Klagevorbringen nicht auseinandergesetzt. Der Schriftsatz vom 21. Juli 2014 im Antragsverfahren verhält sich ebenfalls nicht zu den materiellen Einwendungen des Antragstellers, sondern nur zur Frage der Sofortvollzugsanordnung. Auch soweit dort eine Klarstellung hinsichtlich der beschlagnahmten Gegenstände erfolgt, wird auf die Klagebegründung nicht eingegangen.

2.3 Auch Art. 46 BayVwVfG steht der Annahme eines durchgreifenden Anhörungsfehlers nicht entgegen.

Nach dieser Norm kann die Aufhebung eines Verwaltungsaktes, der nicht nach Art. 44 BayVwVfG nichtig ist, nicht allein deshalb beansprucht werden, weil er unter Verletzung von Vorschriften über das Verfahren, die Form oder die örtliche Zuständigkeit zustande gekommen ist, wenn offensichtlich ist, dass die Verletzung die Entscheidung in der Sache nicht beeinflusst hat. Diese Voraussetzungen sind nicht gegeben, da die für die Beschlagnahme durch die Antragsgegnerin maßgebliche Befugnisnorm ein Ermessen einräumt.

Rechtsgrundlage für die Beschlagnahme ist § 47 BNatSchG.

Nach Satz 1 dieser Vorschrift können Tiere oder Pflanzen, für die der erforderliche Nachweis oder die erforderliche Glaubhaftmachung nicht erbracht wird, von den für Naturschutz und Landschaftspflege zuständigen Behörden eingezogen werden. Nach Satz 2 Halbsatz 1 dieser Norm gilt § 51 BNatSchG entsprechend. Damit steht der Antragsgegnerin auch das in § 51 Abs. 2 BNatSchG geregelte Instrument der Beschlagnahme - das gegenüber einer Einziehung einen geringeren Eingriffscharakter besitzt -zur Verfügung. Anders als der Zollbehörde ist der Unteren Naturschutzbehörde insoweit ein Ermessen eingeräumt (vgl. BayVGH v. 2.5.2011 - 14 B 10.2361, 14 B 1014 B 10.2362 - juris, Rn. 23).

Dass die Voraussetzungen des Art. 46 BayVwVfG nicht vorliegen, zeigt auch die - hier mit der Maßgabe des § 47 Satz 2 Halbsatz 2 BNatSchG anwendbare - Regelung des § 51 Abs. 1 Satz 2 BNatSchG. Nach dieser Vorschrift kann vom Betroffenen die Vorlage einer Bescheinigung verlangt werden, dass es sich nicht um Tiere oder Pflanzen handelt, die zu den Arten oder Populationen gehören, die einer von der Europäischen Gemeinschaft erlassenen Ein- oder Ausfuhrregelung oder Besitz- und Vermarktungsverboten nach diesem Kapitel des BNatSchG unterliegen. Hätte also die Antragsgegnerin den Antragsteller vor Erlass des streitgegenständlichen Bescheides angehört, und hätte der Antragsteller daraufhin seine nunmehr im Klageverfahren vorgebrachten Zweifel geäußert, hätte für die Antragsgegnerin auch die Möglichkeit bestanden, nach § 47 Satz 2 Halbsatz 2, § 51 Abs. 1 Satz 2 BNatSchG vorzugehen. Auf die Frage, wie wahrscheinlich eine solche Vorgehensweise gewesen wäre - jedenfalls im Hinblick auf die Vogelkralle hat der Antragsteller substantiierte Einwendungen gegen die fachliche Beurteilung durch die Zoologische Staatssammlung nicht vorbringen können - kommt es dabei nicht an, da der Antragsgegnerin diese Option jedenfalls offen gestanden hätte. Weiter hätte nach § 47 Satz 2 Halbsatz 1, § 51 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2 BNatSchG der Antragsgegnerin auch die Möglichkeit offen gestanden, die streitgegenständlichen Exemplare dem Antragsteller unter Auferlegung eines Verfügungsverbotes zu überlassen; auch eine solche Vorgehensweise steht im Ermessen der Behörde.

Nach alledem kann nicht festgestellt werden, dass der Verstoß gegen die Anhörungspflicht die Entscheidung in der Sache nicht beeinflusst haben kann.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Streitwertfestsetzung folgt aus §§ 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 1 und 2 GKG.

Das Gericht setzt für jeden der beiden beschlagnahmten Gegenstände den Regelstreitwert an; da es sich um ein Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes handelt, wird der so ermittelte Streitwert nur in halber Höhe festgesetzt.