Die am ... 1957 geborene Klägerin stand als Regierungsinspektorin (Besoldungsgruppe A9) beim Landratsamt ... im Dienst des Beklagten.
Die Klägerin wurde mit Bescheid der Regierung von ... vom 20. Januar 2016 - mit Wirkung zum 1. Februar 2016 - wegen Dienstunfähigkeit in den Ruhestand versetzt. Der Bescheid war mit einer ordnungsgemäßen Rechtsbehelfsbelehrung:versehen. Das (nicht adressierte) Kuvert mit dem Bescheid und der entsprechenden Urkunde wurden von einem Bediensteten des Landratsamts ... am 26. Januar 2016 in den auf dem Grundstück der Klägerin befindlichen Briefkasten der Klägerin eingelegt.
Die Klägerin erhob am 5. Dezember 2016 zum Verwaltungsgericht Augsburg Klage mit dem sinngemäßen Antrag,
die mit Bescheid der Regierung von ... vom 20. Januar 2016 getroffene Entscheidung über die Versetzung in den Ruhestand für nichtig zu erklären.
Zur Begründung wurde im Wesentlichen dargelegt, dass ihr die Regierung von ... mit Bescheid vom 20. Januar 2016 die Ruhestandsversetzung mitgeteilt und mit gleichem Datum eine Urkunde hierüber erstellt habe. Der Bescheid leide an schwerwiegenden Fehlern, die bei Würdigung aller in Betracht kommenden Umstände offenkundig seien. Daher sei die Ruhestandsversetzung unwirksam und nichtig im Sinn von Art. 44 BayVwVfG. Über ihre Ruhestandsversetzung habe zunächst bereits die unzuständige Behörde entschieden. Für den Erlass des Bescheids über die Ruhe standsversetzung sei der Bayerische Staatsminister des Innern, für Bau und Verkehr,, zuständig. Dieser habe auch die Urkunde zur Ruhestandsversetzung nicht unterschrieben, sondern ein Leitender Regierungsdirektor der Regierung von,, „Für den Bayerischen Staatsminister des Innern, für Bau und Verkehr/Regierung von ...“.
Sie sei zu Unrecht als dienstunfähig angesehen worden. Sie habe keine Zweifel an ihrer Dienstfähigkeit aufkommen lassen, da sie nur wenige Tage im Jahr dem Dienst wegen Krankheit ferngeblieben sei. Die Aufforderung, sich bei der Medizinischen Untersuchungsstelle bei der Regierung von ... auf die Dienstfähigkeit untersuchen zu lassen, habe sie demzufolge zu Recht abgelehnt. Sie habe gegen ihre beabsichtigte Versetzung in den Ruhestand mit Schreiben vom 24. November 2015 Einwendungen erhoben, die jedoch nicht berücksichtigt worden seien. Der Bescheid über die Ruhestandsversetzung sei auch fehlerhaft zugestellt worden und deswegen nichtig. Am 26. Januar 2016 habe sie bei der Rückkehr von einem Termin um ca. 19.30 Uhr in ihrem Briefkasten einen verschlossenen Briefumschlag vorgefunden, auf dem das Logo des Landratsamts ... und dessen Anschrift aufgedruckt gewesen seien. Der in dem Briefkasten eingelegte Umschlag habe keine Anschrift und keinen Namen aufgewiesen.
Da der Briefumschlag keinen Hinweis auf den Adressaten gegeben habe, habe sie ihn ungeöffnet am 1. Februar 2016 der Regierung von ... vorgelegt. Der Umschlag sei nach Einholung ihres Einverständnisses von, Regierung von, geöffnet worden. Der Umschlag habe den Bescheid über die Versetzung in den Ruhestand vom 20. Januar 2016 und die Urkunde hierzu enthalten. ... habe einen Aktenvermerk mit Datum vom 1. Februar 2016 hierüber gefertigt. Darin sei dokumentiert, dass sie am 20. Januar 2016 hiervon Kenntnis genommen habe und dem Bescheid und der Urkunde keine Empfangsbestätigung beigelegen habe. In dem Gespräch habe sie erfahren, dass ... (Mitarbeiter der Poststelle des Landratsamts ...) ihr den Briefumschlag, der zwar verschlossen, aber nicht mit Name und Anschrift versehen gewesen sei, in den Briefkasten eingeworfen habe. Für die gewählte Art der Zustellung gebe es keine Rechtsgrundlage.
Der Beklagte wandte sich mit Schreiben der Regierung von ... am 30. Januar 2017 gegen das Klagebegehren. Für ihn ist beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung wurde dargelegt, dass die Klägerin vom 2. September 1974 bis zu ihrer Ruhestandsversetzung als Beamtin der zweiten Qualifikationsebene beim Landratsamt ... beschäftigt gewesen sei. Im April 2015 sei die Regierung von ... durch die Personalstelle des Landratsamts ... darüber informiert worden, dass das dienstliche Verhalten der Klägerin auffällig sei. Diese sei vor allem nicht bereit, dienstliche Anordnungen zu befolgen, die eine einheitliche Verfahrensweise im Jugendamt gewährleisten sollen. Sie stelle alle Rechtsmeinungen in Frage, die in Rechtsprechung, Lehre und Praxis gängig seien. Trotz mehrerer Gespräche zeige sich die Klägerin nicht in der Lage, den ergangenen Weisungen Folge zu leisten. Für Argumente sei sie vollkommen unzugänglich. Da dieses Verhalten Zweifel an der Dienstfähigkeit der Klägerin begründet habe, sei die Medizinische Untersuchungsstelle der Regierung von ... mit Schreiben vom 15. Mai 2015 beauftragt worden, die Klägerin zu untersuchen und zu ihrer Dienstfähigkeit Stellung zu nehmen. Den für 20. Juli 2015 anberaumten Untersuchungstermin habe die Klägerin trotz der mit Zustellungsurkunde verschickten Ladung ohne Entschuldigung nicht wahrgenommen. Mit Weisung vom 21. Juli 2015, zugestellt am 24. Juli 2015, sei die Klägerin erneut aufgefordert worden, sich bei der Medizinischen Untersuchungsstelle amtsärztlich untersuchen zu lassen. Auch dem erneut angesetzten Untersuchungstermin am 17. August 2015 sei die Klägerin unentschuldigt ferngeblieben. Mit Schreiben vom 18. August 2015 sei eine weitere Untersuchungsaufforderung für den 2. September 2015 erfolgt. In einem persönlichen Gespräch bei der Regierung von ... habe die Klägerin zum Ausdruck gebracht, sie fühle sich gesund, weil sie praktisch keine Fehlzeiten aufweise. Ihr seien die Gründe für die amtsärztliche Untersuchung nicht nachvollziehbar dargelegt worden. Zur amtsärztlichen Untersuchung am 2. September 2015 sei die Klägerin zwar erschienen, habe jedoch keinerlei Bereitschaft gezeigt, an der Untersuchung mitzuwirken. Mit E-Mail des Landratsamts ... vom 3. September 2015 sei die Regierung von ... darüber informiert worden, dass es auch in dem neuen Aufgabenbereich, in dem die Klägerin nunmehr eingesetzt sei, Probleme gebe (hohe Fehlerquote, mangelnde Einsichts- und Kritikfähigkeit). Mit Schreiben vom 16. September 2015 sei eine weitere Weisung an die Klägerin erfolgt, sich amtsärztlich untersuchen zu lassen. Die Klägerin sei am 19. Oktober 2015 bei der Medizinischen Untersuchungsstelle erschienen, habe einen umfangreichen Schriftsatz vorgelegt und die Untersuchung verweigert.
Da die Zweifel an der Dienstfähigkeit der Klägerin nicht ausgeräumt worden seien, wurde sie mit Schreiben der Regierung von ... vom 30. Oktober 2015, zugestellt am 4. November 2015, zu einer geplanten Ruhestandsversetzung angehört. Mit Schreiben vom 24. November 2015, persönlich bei der Regierung von ... abgegeben am 26. November 2015, habe die Klägerin Einwendungen gegen die geplante Ruhestandsversetzung erhoben. Die Regierung von ... habe der Klägerin am 1. Dezember 2015 telefonisch und mit Schreiben vom 2. Dezember 2015 schriftlich mitgeteilt, dass sie für dauerhaft dienstunfähig erachtet werde und sie deswegen aus Fürsorgegründen von der Dienstleistung freigestellt werde.
Der Bescheid und die Urkunde der Regierung von ... über die Versetzung in den Ruhestand vom 20. Januar 2016 sei dem Landratsamt ... zur Aushändigung an die Klägerin zugeleitet worden. Diese habe der Regierung von ... telefonisch mitgeteilt, dass sie den Termin, zu dem sie vom Landratsamt ... geladen worden war, nicht wahrnehmen werde. Mit der Personalstelle des Landratsamts sei daraufhin vereinbart worden, dass die Unterlagen an die Privatanschrift der Klägerin zugestellt würden. Da eine persönliche Übergabe nicht möglich gewesen sei, habe ein Bediensteter des Landratsamts am 26. Januar 2016 die Schriftstücke in den Briefkasten der Klägerin eingelegt. Die Schriftstücke hätten sich in einem verschlossenen Umschlag, der als Absenderangabe das Landratsamt ... getragen habe, befunden. Die Anschrift der Klägerin sei nicht auf dem Umschlag vermerkt gewesen. Die Klägerin habe dieses Kuvert am 1. Februar 2016 zu einer Vorsprache bei der Regierung von ... mitgebracht. Sie habe erklärt, dass sie am 26. Januar 2016 tagsüber nicht zu Hause gewesen sei. Sie habe in ihrem Briefkasten gegen 19.30 Uhr den Briefumschlag des Landratsamts vorgefunden. Der Umschlag sei auf ihren Wunsch hin geöffnet worden und die Klägerin habe von dem Bescheid und der Urkunde Kenntnis genommen. Darüber sei ein 11 Aktenvermerk erstellt worden. Widerspruch sei gegen die Ruhestandsversetzung nicht erhoben worden.
Der Bescheid und die Urkunde über die Versetzung in den Ruhestand seien der Klägerin am 26. Januar 2016 zugestellt worden. Falls Zustellungsmängel aufgetreten seien, so seien diese geheilt. Die Klägerin habe am 1. Februar 2016 mit ihrer Unterschrift bestätigt, dass sie die Unterlagen am 26. Januar 2016 in ihrem Briefkasten vorgefunden habe. Sie habe am 1. Februar 2016 Kenntnis über die Ruhestandsversetzung erlangt. Es sei demzufolge belegt, dass die Dokumente bereits am 26. Januar 2016 in den Verantwortungsbereich der Klägerin gelangt seien. Dass sie das Kuvert nicht geöffnet habe, habe sie zu vertreten. Die Verfügung über die Ruhestandsversetzung habe eine ordnungsgemäße Rechtsbehelfsbelehrung:enthalten.
Klage sei jedoch erst am 5. Dezember 2016 erhoben worden. Diese sei unbegründet, da die Ruhestandsversetzung rechtmäßig sei und die Klägerin nicht in ihren Rechten verletze. Rechtsgrundlage für die Ruhestandsversetzung sei § 26 Be-amtStG i.V.m. Art. 65, Art. 66 BayBG. Zuständig für die Ruhestandsversetzung sei die Regierung von .... Ein Beamter könne, sofern er sich trotz mehrfacher schriftlicher Aufforderung ohne hinreichenden Grund der Verpflichtung, sich nach Anweisung des Dienstherrn untersuchen oder beobachten zu lassen, entziehe, so behandelt werden, wie wenn die Dienstunfähigkeit amtsärztlich festgestellt worden sei. Das von der Klägerin gezeigte dienstliche Verhalten habe Zweifel an der Dienstfähigkeit nahegelegt. Diese Zweifel hätten sich auch nach der Umsetzung der Klägerin in ein anderes Arbeitsgebiet weiterhin gezeigt. Die Klägerin sei nicht mehr in der Lage, die an sie gestellten Anforderungen in der für ihre Laufbahn geforderten Mindestqualität zu erfüllen. Die von ihr eingereichten umfangreichen Schriftsätze hätten die Zweifel an der Dienstfähigkeit erhärtet. Es habe deshalb die Notwendigkeit bestanden, die Zweifel an der Dienstfähigkeit durch ein amtsärztliches Attest abklären zu lassen. Diese Untersuchung habe die Klägerin mehrmals verweigert. Es sei auch der Versuch unternommen worden, die Klägerin in einem anderen Aufgabenbereich mit einfachen Tätigkeiten einzusetzen. Dies sei jedoch nicht erfolgreich gewesen. Da die Klägerin eine amtsärztliche Untersuchung verweigert habe, habe auch nicht geklärt werden 13 können, ob diese noch während mindestens der Hälfte der regelmäßigen Arbeitszeit ihre Dienstpflichten erfüllen könne.
Mit Schreiben der Regierung von ... vom 1. Februar 2017 wurden die Ausführungen ergänzt. Es wurde dargelegt, dass die Ruhestandsversetzung rechtmäßig sei und keine Nichtigkeitsgründe vorlägen. Die Nichtigkeitsfeststellungsklage erscheine als Versuch, die wegen Verfristung unzulässige Anfechtungsklage zu umgehen. Nichtigkeitsgründe seien nicht erkennbar. Die Zustellung sei wirksam. Sonstige offenkundige und besonders schwerwiegende Fehler lägen nicht vor. Die Regierung von ... sei zuständig für den Erlass der Ruhestandsversetzung. Diese sei auch materiell rechtmäßig.
Die Klägerin äußerte sich hierzu mit Schreiben vom 15. Februar 2017 und wiederholte ihre bereits im Klageschriftsatz vertretenen Rechtsauffassungen.
Die Regierung von ... ergänzte die bisherigen Ausführungen mit Schreiben vom 20. März 2017.
Mit Schreiben vom 25. April 2017, 11. Mai 2017 und 26. Mai 2017 nahm die Klägerin nochmals Stellung und vertiefe ihr Vorbingen weiter.
Am 13. Juli 2017 fand mündliche Verhandlung statt. Die Sache wurde mit den Parteien in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht erörtert. Die Parteien wiederholten ihre bereits schriftsätzlich gestellten Klageanträge.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf die vorliegenden Gerichts- und Behördenakten, insbesondere die Verfahrensakten Au 2 K 16.1700, Au 2 K 16.1701, Au 2 K 16.1702, Au 2 K 16.1703, Au 2 E 17.298 sowie auf die Niederschrift über die mündliche Verhandlung Bezug genommen.
Die zulässige Klage ist unbegründet.
Die Klage ist zulässig. Nach § 43 Abs. 1 VwGO kann durch Klage die Feststellung der Nichtigkeit eines Verwaltungsakts begehrt werden, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an der baldigen Feststellung hat. Das Rechtsschutzbedürfnis für die nicht fristgebundene Nichtigkeitsfeststellungsklage gemäß § 43 Abs. 1 Alt. 2 VwGO Klage fehlt nicht deshalb, weil die Klägerin nicht bis zur gerichtlichen Entscheidung bei der zuständigen Behörde erfolglos die Feststellung der Nichtigkeit des in Frage stehenden Verwaltungsakts gemäß Art. 44 Abs. 5 BayVwVfG beantragt hat (Kopp/Schenke, VwGO, 22. Aufl. 2016, § 43 Rn. 21). Der Klage steht auch nicht entgegen, dass die Klägerin von der Möglichkeit, Anfechtungsklage zu erheben, keinen Gebrauch gemacht hat und die mit einer Rechtsbehelfsbelehrung:versehene Ruhestandsversetzungsverfügung Bestandskraft erlangt hat (§ 43 Abs. 2 Satz 2 VwGO). Als Adressatin der Verwaltungsaktqualität aufweisenden (§ 26 Abs. 1 BeamtStG) und das Beamtenstatusverhältnis betreffenden Ruhestandsversetzungsentscheidung besitzt die Klägerin gerade gegenüber dem Dienstherrn ein berechtigtes Interesse an einer Entscheidung über die Frage, ob ihre Versetzung in den Ruhestand nichtig ist (s. hierzu BVerwG, U.v. 21.11.1986 - 8 C 127.84 - NVwZ 1987, 330; Happ in Eyer-mann, VwGO, 14. Aufl. 2014, § 43 Rn. 29).
Ob die in Art. 71 Abs. 1 Satz 2, Art. 10 Satz 2 BayBG, Art. 2 ff. VwZVG vorgesehenen Zustellungsbestimmungen durch das Einlegen des die Ruhestandsversetzungsverfügung und die hierüber erstellte Urkunde beinhaltenden Kuverts in den Briefkasten der Klägerin durch einen Bediensteten des Landratsamts ... am 26. Januar 2016 beachtet wurden, kann dahinstehen. Ein infolge der Verwendung einer in Art. 2 ff. VwZVG nicht aufgeführten Zustellungsart aufgetretener Zustellungsmangel wäre geheilt, da der Bescheid der Regierung von ... vom 20. Januar 2016 der Klägerin am 1. Februar 2016 mit der in ihrer Anwesenheit erfolgten Öffnung des Kuverts bei der Regierung von ... (Bl. 202 der Behördenakte) bekannt wurde und damit tatsächlich zuging (Art. 9 Satz 1 VwZVG).
Die Nichtigkeitsfeststellungsklage ist unbegründet, da die mit Bescheid der Regierung von ... vom 20. Januar 2016 verfügte Ruhestandsversetzung wegen Dienstunfähigkeit nicht nichtig im Sinn von Art. 44 BayVwVfG ist. Ein Verwaltungsakt ist nichtig, soweit er an einem besonders schwerwiegenden Fehler leidet und dies bei verständiger Würdigung aller in Betracht kommenden Umstände offenkundig ist (Art. 44 Abs. 1 BayVwVfG). Ohne Rücksicht auf das Vorliegen der Voraussetzungen des Abs. 1 ist ein Verwaltungsakt u.a. nichtig, der schriftlich erlassen worden ist, die erlassende Behörde aber nicht erkennen lässt (Art. 44 Abs. 2 Nr. 1 BayVwVfG), der nach einer Rechtsvorschrift nur durch die Aushändigung einer Urkunde erlassen werden kann, aber dieser Form nicht genügt (Art. 44 Abs. 2 Nr. 2 BayVwVfG) oder den eine Behörde außerhalb ihrer durch Art. 3 Abs. 1 Nr. 1 begründeten Zuständigkeit erlassen hat, ohne hierzu ermächtigt zu sein (Art. 44 Abs. 2 Nr. 3 BayVwVfG).
Die Ruhestandsversetzung der Klägerin wurde von der hierfür zuständigen (Art. 71 Abs. 1 Satz 1, Art. 66 Abs. 2 Satz 2, Art. 18 Abs. 1 Satz 2 Hs. 2 BayBG i.V.m. § 1 Abs. 1 Nr. 3 ZuStV-IM) Regierung von... verfügt und beruht auf § 26 Abs. 1 Be-amtStG, Art. 65 Abs. 2 Satz 2, Art. 66 BayBG. Nichtigkeitsgründe im Sinn von Art. 44 Abs. 1, Abs. 2 BayVwVfG, insbesondere die dort in Nrn. 1 bis 3 geregelten absoluten Nichtigkeitsgründe, liegen nicht vor. Weder lässt die angegriffene Entscheidung die erlassende Behörde nicht erkennen, noch liegt ein Verwaltungsakt vor, der nach einer Rechtsvorschrift nur durch die Aushändigung einer Urkunde erlassen werden kann. Auch die sonstigen von der Klägerin gerügten Mängel, die allenfalls die Rechtmäßigkeit der behördlichen Entscheidung betreffen (z.B. die Begründetheit der Zweifel an der Dienstfähigkeit der Klägerin, die Ordnungsgemäßheit der Aufforderungen zur amtsärztlichen Untersuchung), sind jedenfalls nicht in der Lage, die Nichtigkeit der Ruhestandsversetzungsverfügung zu begründen.
Da die Klägerin damit keinen Anspruch auf die begehrte Feststellung der Nichtigkeit der Ruhestandsversetzung besitzt, war die Klage mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 1 VwGO abzuweisen.
Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 ff. ZPO.
