Die zulässige Klage ist unbegründet.
Die Entscheidung der Beklagten vom 4. Juli 2016 ist im Ergebnis rechtmäßig, so dass die Klägerin durch diese nicht in ihren Rechten verletzt ist. Sie hat keinen Anspruch gegen die Beklagte auf Neuverbescheidung ihres Antrags (§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO).
Rechtsgrundlage für die beantragte Sondernutzungserlaubnis bzw. deren Ablehnung ist Art. 22 a BayStrWG in Verbindung mit der Sondernutzungssatzung der Beklagten vom 4. Januar 1979 (Sondernutzungssatzung). Der Anwendungsbereich dieser Satzung ist eröffnet, da gemäß § 2 Abs. 1 Sondernutzungssatzung diese auf alle öffentlichen Straßen in der Baulast der Beklagten anzuwenden ist. Da es sich vorliegend auch unstrittig nicht um eine erlaubnisfreie Sondernutzung handelt, war durch die Klägerin nach § 6 Abs. 1 Sondernutzungssatzung eine Erlaubnis einzuholen. Nach § 7 Abs. 2 Sondernutzungssatzung soll eine Erlaubnis dann versagt werden, wenn unter Abwägung aller Umstände des Einzelfalls den Interessen des Gemeingebrauchs, insbesondere der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs oder dem Schutz des öffentlichen Verkehrsgrundes oder anderen rechtlich geschützten Interessen der Vorrang gegenüber der beabsichtigten Art der Sondernutzung gebührt. Letzteres ist vorliegend der Fall.
Hier ist zunächst schon einmal fraglich, ob der Antrag der Klägerin vom 3. Juni 2016 den formellen Voraussetzungen in § 6 der Sondernutzungssatzung entspricht. Zwar hat die Klägerin hier konkret benannte Standorte für die Aufstellung der Altkleidersammelcontainer angegeben, vieles aber dennoch offen gelassen, beispielswiese die Farbe, die Beschriftung, die Frage der Entleerung wie auch die Frage der Reinigung der Standplätze.
Des Weiteren könnte man das streitgegenständliche Schreiben der Beklagten vom 4. Juli 2016 ebenfalls noch nicht als Ablehnungsbescheid ansehen. Wie die Beklagte in der mündlichen Verhandlung auf Anfrage auch mitgeteilt hatte, war das Schreiben zunächst mehr als Hinweis auf eine Erfolglosigkeit des Antrages gedacht gewesen. Die Beklagte hat mitgeteilt, dass beabsichtigt gewesen sei, einen rechtsmittelfähigen Bescheid erst auf entsprechenden Hinweis der Klägerin zu erstellen. Da die Beklagte im Laufe des Verfahrens ihr Schreiben vom 4. Juli 2016 allerdings selbst als Ablehnung des Antrages vom 3. Juni 2016 ansieht, und die Zulässigkeit der Klage auch nicht in Frage stellt, geht das Gericht davon aus, dass es sich bei dem streitgegenständlichen Bescheid tatsächlich um einen förmlichen Ablehnungsbescheid handelt, wenn dieser auch die üblichen Bestandteile eines Bescheides wie Tenorierung oder Rechtsbehelfsbelehrung:nicht aufweist.
Da es sich vorliegend, was insoweit zwischen den Beteiligten auch unstreitig ist, um eine Sondernutzung nach öffentlichem Recht im Sinne von Art. 18 BayStrWG handelt, da durch die Aufstellung der Altkleidersammelcontainer der Gemeingebrauch der Straße betroffen ist, scheidet die Anwendung des Art. 22 BayStrWG vorliegend aus. Vielmehr hat die Beklagte, wie dargelegt, gemäß Art. 22 a BayStrWG eine abweichende Regelung von den Vorschriften des Art. 18 BayStrWG geschaffen, so dass als maßgebliche Rechtsgrundlage die Sondernutzungssatzung heranzuziehen war.
Die Beklagte hat sich in ihrem Ablehnungsbescheid auf § 7 Abs. 2 der Sondernutzungssatzung bezogen. Dies ist dem Grunde nach möglich, da die Regelung die Frage der Sicherheit oder der Leichtigkeit des Verkehrs sowie des Schutzes des öffentlichen Verkehrsgrundes beinhaltet. Es steht daher auch nach dieser Regelung die Straße als Verkehrsfläche im Vordergrund, die nunmehr nach dem Antrag der Klägerin abweichend genutzt werden soll. Hierbei sind auch nach dieser Regelung die Belange des Straßen- und Wegerechts voranzustellen und die Vereinbarkeit der beantragten Sondernutzung damit zu prüfen.
Die Frage, unter welchen Voraussetzungen und Gesichtspunkten eine Sondernutzungserlaubnis nach § 7 Abs. 2 Sondernutzungssatzung untersagt werden soll, entspricht somit dem Leitbild der Art. 18 ff. BayStrWG (vgl. BayVGH, U.v. 20.1.2004, Az. 8 N 02.3211). Auch nach diesen Vorschriften ist eine Sondernutzung, d. h. eine Nutzung öffentlicher Straßen über den Gemeingebrauch hinaus, dem Grunde nach nur dann möglich, wenn Gründe der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs dieser Sondernutzung, zumindest wenn sie - wie vorliegend - über einen längeren Zeitraum beantragt ist, nicht entgegenstehen. Nichts anderes regelt der hier einschlägige § 7 Abs. 2 der Sondernutzungssatzung. Auch er verlangt eine Abwägung aller Umstände des Einzelfalles zwischen den Interessen des Gemeingebrauchs, der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs und dem Schutz des öffentlichen Verkehrsgrund gegenüber den Interessen des Sondernutzungsinhabers.
Ein wesentlicher Unterschied zwischen der Regelung des § 7 Abs. 2 Sondernutzungssatzung und der Regelung des Art. 18 BayStrWG ist insbesondere darin zu sehen, dass die Satzungsregelung eine Sollvorschrift darstellt, während Art. 18 BayStrWG von einem auszuübenden Ermessen der Behörde ausgeht. Allerdings ist hierbei zu beachten, dass die Satzungsregelung, wie oben ebenfalls dargestellt, vorsieht, dass alle Umstände des Einzelfalles abgewogen werden müssen. Die Regelungen des § 7 Abs. 2 Ziffern 1 bis 7 Sondernutzungssatzung stellen insofern Regelbeispiele dar, die die Frage der Beeinträchtigung der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs lediglich konkretisieren und der Verwaltung Anhaltspunkte im Sinne einer Verwaltungsvereinfachung und einer Vereinheitlichung der Entscheidungspraxis liefern soll, unter welchen Umständen die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs in der Regel beeinträchtigt sein können. Dies ändert aber nichts daran, dass die Frage des „Soll“ der Ablehnung einer Sondernutzungserlaubnis einer vorherigen Prüfung bedarf, ob nicht Belange des jeweiligen Antragstellers den Belangen des Gemeingebrauchs vorgehen könnten.
Die Begründung der Versagung der Sondernutzungserlaubnis an die Klägerin verweist im Wesentlichen auf § 7 Abs. 2 Ziffer 1 Sondernutzungssatzung, wonach ein Vorrang der Interessen des Gemeingebrauchs vor allem dann vorliegt, wenn der mit der Sondernutzung verfolgte Zweck gleichermaßen durch Inanspruchnahme privater Grundstücke erreicht werden kann. Da auch nach der Intention des Gesetzgebers gemäß Art. 14 ff. BayStrWG der Gemeingebrauch Vorrang vor der Sondernutzung haben soll, liegt ein hinreichender sachlicher Grund dafür vor, warum dann, wenn der Zweck durch Inanspruchnahme privater Grundstücke erreicht werden kann, der Gemeingebrauch zumindest dem Grunde nach Vorrang genießen muss. Es ist daher von der Gesetzessystematik gedeckt, dass die Vorschrift, im Gegensatz zur Ermessensvorschrift des Art. 18 BayStrWG, eine Soll-Versagung regelt (vgl. hierzu BayVGH vom 20.1.2004, a.a.O., entschieden im Hinblick auf ein sog. „intendiertes Ermessen“).
Die hier nach dem streitgegenständlichen Bescheid (§ 7 Abs. 2 Nr. 1 Sondernutzungssatzung) bzw. nach der der Klageerwiderung (§ 7 Abs. 2 Nr. 6 und 7 Sondernutzungssatzung) in Frage kommenden Versagungsgründe betreffen allesamt die Frage der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs, zumindest aber das straßenrechtliche Umfeld (vgl. hierzu Wiget in Zeitler, BayStrWG, Art. 18 Rn. 26 mit weiteren Nachweisen).
Damit steht zur Überzeugung des Gerichts fest, dass die einschlägigen satzungsrechtlichen Regelungen dem Grunde nach dem Leitbild der Art. 18 ff. BayStrWG entsprechen und dass für die Frage der Abweichung (Soll statt Ermessen) ein hinreichender sachlicher Grund gegeben ist.
Die von der Beklagten vorgetragenen Gründe tragen die Versagung des Antrags auf Erteilung der Sondernutzungserlaubnis. Wenn die Beklagte vorträgt, der mit der Sondernutzung verfolgte Zweck könne auch durch Inanspruchnahme privater Grundstücke erreicht werden (§ 7 Abs. 2 Nr. 1 Sondernutzungssatzung), so kann die Klägerin nicht damit durchdringen, dass es der Beklagten obliegen würde, nachzuweisen, dass gerade dies der Fall sei. Im vorliegenden Fall hat die Beklagte nämlich darauf hingewiesen, dass es im gesamten Stadtgebiet eine Vielzahl von Altkleidersammelcontainern gibt, die auf Privatgrund aufgestellt sind und die demselben Zweck dienen. Zwar hat die Klägerin vortragen lassen, dass es erfolgsversprechender sei, an bereits vorhandenen Wertstoffinseln weitere Container aufzustellen, doch ist vorliegend nichts dafür ersichtlich und letztlich auch, außer dem Argument, man wisse nicht, wo sich noch Möglichkeiten der Aufstellung von Containern auf Privatflächen eröffnen würden, nichts vorgetragen. Zwar liegt es auf der Hand, dass sich die Klägerin erhofft, durch die Platzierung ihrer Sammelcontainer auf öffentlichem Verkehrsgrund einen höheren Marktanteil an gesammelten Textilien sichern zu können, doch trifft die Beklagte hierbei nicht die Nachweispflicht dahingehend, dass ein solcher Marktanteil auch durch Aufstellen von Containern auf privatem Grund möglich ist. Denn so ist die Vorschrift des § 7 Abs. 2 Nr. 1 Sondernutzungssatzung nicht zu lesen. Auch hier sind, wie von der Klägerin auch ausführlich vorgetragen, ausschließlich straßenrechtliche Gesichtspunkte maßgebend. Der mit der Sondernutzung verfolgte Zweck im Sinne von § 7 Abs. 2 Nr. 1 Sondernutzungssatzung ist ausschließlich ein straßenrechtlicher Zweck bzw. ein Zweck, der zumindest das straßenrechtliche Umfeld berührt. Da es sich bei dieser Regelung um die Abwägung zwischen Gemeingebrauch und Sondernutzung handelt, ist es nicht zu beanstanden, wenn die Beklagte ausführt, die Frage der Gleichwertigkeit sei typisierend zu betrachten. Es liegt auf der Hand, dass der verfolgte Zweck, nämlich das Sammeln von Altkleidern, überall da erreicht werden kann, wo ein entsprechender Sammelcontainer aufgestellt werden kann, der für den Befüller einigermaßen uneingeschränkt erreicht werden kann, beispielsweise bis auf fußläufige Entfernung mit dem Auto angefahren werden kann. Der Verweis auf private Flächen durch die Beklagte ist somit zulässig. Dies gilt insbesondere auch deshalb, da, wie oben dargelegt, der Gemeingebrauch öffentlicher Straßen die Regel bleiben muss, die Frage der Son dernutzung dagegen die Ausnahme. Wenn also ein Antragsteller wegen der grundsätzlichen Möglichkeit, auch private Flächen in Anspruch nehmen zu können, auf diese verwiesen wird, entspricht dies den Grundsätzen der Art. 18 ff. BayStrWG.
Die Klägerin kann sich auch nicht darauf berufen, dass die Beklagte andere Anbieter vollkommen ausschließt. Vielmehr hat die Beklagte dargelegt, dass sie ein Entsorgungskonzept installiert hat, das unter Zuhilfenahme eigener Müllcontainer wie auch solcher des Bayerischen Roten Kreuzes im Zusammenspiel mit Altkleidersammelcontainern, die auf Privatgrund aufgestellt sind, eine flächendeckende Möglichkeit der Entsorgung von Altkleidern für die Bevölkerung regelt. Dies wird nicht zuletzt durch die Klägerin ebenfalls so gesehen, das sie sich in ihrem Antrag auf Erteilung der Sondernutzungserlaubnis gerade auf dieses Konzept beruft und die Standorte für die beantragten Container aus dem Internetauftritt der Beklagten entnimmt, nämlich überall da, wo eine sog. Wertstoffinsel bereits installiert ist. Anders als von der Klägerin vorgetragen, schließt die Beklagte somit andere Anbieter nicht von vorneherein aus, wie sich im Übrigen auch aus der Begründung der Klageerwiderung ergibt, dass eine Vielzahl auch privater Anbieter im Stadtgebiet, wenn auch nur auf privaten Flächen, tatsächlich Altkleider sammelt. Es ist daher nicht zu beanstanden, wenn die Beklagte aufgrund des vorliegenden Entsorgungskonzepts dort, wo bereits Altkleidersammelcontainer installiert sind, aus Gründen der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs nicht weitere Container zulässt. Ein von der Klägerin behaupteter Ausschluss abfallrechtlichen Wettbewerbs durch Versagung von Sondernutzungserlaubnissen ist vorliegend jedenfalls nicht gegeben. Es ist in diesem Zusammenhang auch nicht zu beanstanden, dass die Beklagte an nahezu allen der beantragten Standorte bereits eigene Sammelcontainer aufgestellt und insoweit - wohl - Sondernutzungserlaubnisse erteilt hat, da diese, jedenfalls nach dem Sachvortrag der Beklagten, die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs nicht beeinträchtigen. Eine Anspruchsgrundlage, wonach die Container der Beklagten zu entfernen und die Container der Klägerin aufzustellen sind, ist vorliegend jedenfalls nicht ersichtlich. Somit ist es nicht zu beanstanden, wenn die Beklagte ausführt, dass es bereits aus Platzgründen heraus nicht möglich sei, auf den vorhandenen Wertstoffinseln immer weitere Container anderer Anbieter hinzuzufügen.
Die unter Verweis auf § 7 Abs. 2 Sondernutzungssatzung verfügte Versagung des Antrags der Klägerin ist somit rechtmäßig. Ein atypischer Ausnahmefall ist weder ersichtlich, noch von der Klägerin behauptet.
Insbesondere kann sich die Klägerin nicht darauf berufen, die Beklagte habe ihr Ermessen nicht ordnungsgemäß ausgeübt. Nach der Regelung des § 7 Abs. 2 BayStrWG ist nämlich gerade kein Ermessen auszuüben, da es sich hier um eine Soll-Vorschrift handelt, was, wie oben dargelegt, unter den in der Satzung genannten Voraussetzungen zulässig ist. Da aber ein Ermessen somit nicht gefordert ist, können konsequenterweise auch keine Ermessensfehler vorliegen. Vielmehr ist unter dem Hinweis auf die Sollvorschrift des § 7 Abs. 2 Sondernutzungssatzung der Hinweis zu verstehen, dass atypische Ausnahmefälle durch den Antrag nicht erkannt werden.
Dies hat zur Folge, dass auch für den Verbescheidungsantrag kein Raum mehr ist.
Soweit die Beklagte im ersten Absatz des streitgegenständlichen Bescheids darauf hinweist, dass ein Sammelsystem bereits installiert ist und deshalb weitere Altkleidercontainer von privaten Firmen nicht zugelassen werden, stellt dies nach der Rechtsauffassung des Gerichts lediglich einen Hinweis darauf dar, dass ein atypischer Ausnahmefall auch nicht durch abfallrechtliche Belange gegeben ist. Solche Belange wären vom Grundsatz her nämlich, wie dargelegt, nicht zu berücksichtigen. Selbst wenn man annehmen würde, dass überwiegende Belange der Klägerin oder insbesondere der Bevölkerung vorliegen würden, die es unabdingbar machen würden, unter Zurückstellung straßen- und wegerechtlicher Bedenken ein Sammelsystem für Altkleider einzurichten, könnte die Klägerin nicht damit durchdringen, da ein funktionierendes System nach dem unwidersprochenen Sachvortrag der Beklagten gerade ja vorliegt.
Letztendlich hat die Klägerin keinen Gesichtspunkt dafür vorgetragen, warum ein atypischer Ausnahmefall dahingehend vorliegen könnte, dass ihr die Aufstellung ihrer Container auf öffentlichem Verkehrsgrund erlaubt werden müsste, der die Soll-Regelung des § 7 Abs. 2 Sondernutzungssatzung überwindet.
Die Klägerin könne somit auch keinen Anspruch dahingehend geltend machen, dass ihr eine Sondernutzung zu erteilen gewesen wäre. Sie hat im Übrigen auch nur Verbescheidung beantragt.
Die Klage war daher vollumfänglich abzuweisen.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
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