Verwaltungsgericht Ansbach Urteil, 13. Aug. 2014 - 4 K 13.00577
Tenor
1. Der Bescheid des Beklagten vom 18. Februar 2014 wird in Ziffern 2 und 3 aufgehoben; im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
2. Von den Kosten des Verfahrens tragen die Klägerin ein Drittel und der Beklagte zwei Drittel. Insoweit ist das Urteil gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110% der jeweils vollstreckbaren Kosten durch den jeweiligen Gläubiger vorläufig vollstreckbar.
Tatbestand
Die Klägerin ist eine Tochterfirma der ... AG, ihr Geschäftszweck sind der Betrieb und die Wartung der Bahnhöfe und Haltepunkte als Betreibergesellschaft der Verkehrsstationen am Streckennetz der DB Netz AG. Sie ging am 1. Januar 1999 im Rahmen der zweiten Stufe der Bahnreform aus dem Unternehmensbereich Personenbahnhöfe der ... AG hervor. Sie wendet sich gegen die Rückforderung von Zuschüssen für den Neubau des S-Bahn Haltepunkts ... in Höhe von 2 Mio. Euro.
Nach mehrjährigen Verhandlungen schlossen die ... AG und der Freistaat Bayern am 1. September 1995 den „Rahmenvertrag zum Bau/Ausbau von Nahverkehrsanlagen im Tarifgebiet des Verkehrsverbundes Großraum ...“ (Rahmenvertrag). Nach § 1 des Rahmenvertrags sollen an Bahnhöfen und Haltestellen im Tarifgebiet des Verkehrsverbundes Großraum... GmbH (VGN) nach dem für die Jahre 1994 bis 2003 ermittelten Bedarf zur Verbesserung der Verkehrsverhältnisse in den Gemeinden einzelne Nahverkehrsanlagen neu errichtet oder ausgebaut werden. Nach § 2 Abs. 1 ist Träger der Vorhaben die... AG, sie plant die Baumaßnahmen und führt sie nach Maßgabe der staatlichen Bewilligungsbedingungen durch. Nach § 3 sind Grundlage für die Finanzierung der in § 1 beschriebenen Maßnahmen das Gesetz über Finanzhilfen des Bundes zur Verbesserung der Verkehrsverhältnisse der Gemeinden (Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz - GVFG) und die Richtlinie für die Gewährung von Zuwendungen des Freistaates Bayern für Nahverkehrsinvestitionen (RZ-ÖPNV) in der jeweils gültigen Fassung, sowie das Programm zur Verbesserung des Personennahverkehrs in Bayern (NVB) Teil 2 in der jeweils gültigen Fassung. Nach § 3 Abs. 2 betragen die nach dem GVFG voraussichtlich zuwendungsfähigen Kosten der Maßnahmen ca. 90 Mio. DM, nach § 3 Abs. 4 stellt das Land Zuwendungen aus dem Landesprogramm des GVFG im gesetzlich höchstmöglichen Umfang zur Verfügung, die danach ungedeckten zuwendungsfähigen Kosten werden vom Land aus FAG-Mitteln nach dem NVB Teil 2 getragen. Nach § 6 Abs. 1 prüft die Regierung von M. die Zuwendungsfähigkeit und die wirtschaftliche Vertretbarkeit, nach § 6 Abs. 2 weist die... AG dem Land jährlich die bestimmungsgemäße Verwendung der Mittel nach. In der Anlage zum Rahmenvertrag war unter Punkt 2.5 ...: „Neubau an der S-Bahn ..., Kreuzung mit der Straßenbahn im ...“ aufgeführt, für den Kosten von 12 Mio. DM angesetzt waren.
Laut Aktenvermerk der Regierung von M. bereits vom 28. Juli 1995 hat Herr ... von der ... AG mitgeteilt, er habe von Herrn Dr. ... vom Bayerischen Staatsministerium für ... die Mitteilung erhalten, dass für jedes einzelne Fördervorhaben ein formeller Förderantrag bei der Regierung von M. zu stellen sei. Die Regierung sei der Auffassung, dass das Programm genauso einfach und unbürokratisch wie der P+R-Vertrag abgewickelt werden sollte, das Stellen von Einzelanträgen sei nicht praktikabel und erfordere einen erheblichen Aufwand.
Auf entsprechende Anfrage teilte das Bayerische Staatsministerium für Wirtschaft, Technologie und Verkehr (WM) mit Schreiben vom 11. März 1996 der Regierung mit, Rechtsgrundlage für die Zahlungen an die ... AG könne nicht allein der Rahmenvertrag vom 1. September 1995 sein. Zur Vereinfachung des Förderverfahrens könnten jedoch einzelne Maßnahmen auf der Grundlage des von der ... AG eingereichten Finanzierungsplans in einem gemeinsamen Förderbescheid zusammengefasst werden.
Mit Schreiben vom 15. Februar 1999 übersandte die Klägerin der Regierung von M. die Antragsunterlagen für die Maßnahme „S-Bahnstation ...“ mit der Bitte um abschließende Prüfung der Zuwendungsfähigkeit und der wirtschaftlichen Vertretbarkeit. In diesem Förderantrag wurden zuwendungsfähige Baukosten in Höhe von 18.020.400,00 DM aufgeführt.
Mit Schreiben vom14. Mai 1999 teilte die Regierung der Klägerin mit, die Höhe der zuwendungsfähigen Kosten reduziere sich auf 17.217.600,00 DM.
Mit Schreiben vom 10. August 1999 beantragte die Klägerin bei der Regierung von M. die Zustimmung zum vorzeitigen Baubeginn, welche mit Schreiben der Regierung vom 13. August 1999 erteilt wurde. In diesem Schreiben ist der Hinweis enthalten, die Zustimmung zum vorzeitigen Baubeginn begründe keinen Rechtsanspruch auf positive Entscheidung über den Förderantrag, die zum Bestandteil der Zustimmung gemachten Anlagen enthielten unter Ziffer 8 Vorschriften über Ausschreibung, Vergabe und Durchführung der Maßnahme, dort wurde der Hinweis auf Nrn. 3.1, 3.2 und 3.3 Allgemeine Nebenbestimmungen für Zuwendungen zur Projektförderung (AN Best-P) bzw. 3.1 Allgemeine Nebenbestimmungen für Zuwendungen zur Projektförderung an kommunale Körperschaften (AN Best-K), auf die Schwellenwerte für Vergaben, auf die einzuhaltenden Bestimmungen im Abschnitt 1 der VOB/A sowie VOB/B und VOB/C hingewiesen. Zugleich wurde unter Ziffer 8.2 ausgeführt, die Nichteinhaltung der VOB bzw. VOL habe grundsätzlich zur Folge, dass die zuwendungsfähigen Kosten um die gesamten Kosten der VOB- bzw. VOL-widrig vergebenen Gewerke/Leistung gekürzt, die Zuwendungen insoweit widerrufen und bereits ausgezahlte Beträge mit Zinsen zurückgefordert würden.
Mit Schreiben vom 3. April 2000 wies die ... die Regierung von M. darauf hin, dass bei der gegenständlichen Baumaßnahme der Schwellenwert überschritten werde und das Vorhaben somit dem EU-Vergaberecht unterliege. Die Vergabe solle im Verhandlungsverfahren nach Aufruf zum Wettbewerb erfolgen, es werde um Zustimmung gebeten. Laut Aktenvermerk der Regierung vom 5. April 2000 wurde dies abgelehnt, da allein das offene Verfahren hier als VOB/A- und als VOB-gerechte und zuwendungskonforme Wettbewerbsform angesehen werde.
Mit Bescheid der Regierung von M. vom 29. Juni 2000 wurden die zuwendungsfähigen Kosten der Baumaßnahme auf 18.640,300,00 DM (9.530.634,00 Euro) festgesetzt. Im Bewilligungsbescheid waren als Auflagen u. a. wieder in Ziffer 8 und 8.2 die gleichen Regelungen enthalten wie bei der Zustimmung zum vorzeitigen Baubeginn. In der Folge wurden weitere Zuwendungsbescheide von der Regierung von M. für das Vorhaben am 29. November 2001, 7. November 2002, 22. September 2003 und 25. November 2004 an die Klägerin erlassen, dabei blieb es jeweils bei den zuwendungsfähigen Kosten in dieser Höhe, auch diese Bescheide enthielten den Hinweis, dass die beigegebenen Auflagen Bestandteil des Bescheids seien.
Mit Schreiben vom 7. April 2005 teilt die Klägerin der Regierung von M. mit, die Ausführung der Bauarbeiten im Rahmen des Projekts „Neubau einer S-Bahnstation am Haltepunkt ...“ sei abgeschlossen. Die von der Regierung bisher bewilligten Zuwendungen in Höhe von 9.530.634,00 Euro seien nicht ausreichend, es werde deshalb um Bewilligung weiterer zuwendungsfähiger Baukosten von 1.174,018,00 Euro, also insgesamt eines Gesamtbetrags von 10.704.652,00 Euro gebeten, eine entsprechende Antragsbegründung war beigefügt.
Mit Schreiben vom 9. Februar 2006 teilte die Regierung von M. der Klägerin mit, dass dem Antrag auf Nachbewilligung nicht stattgegeben werden könne, zugleich wurde gebeten, bis spätestens 1. Mai 2006 einen vollständigen Verwendungsnachweis für die Maßnahme ohne die Kosten der Nachbewilligung bei der Regierung vorzulegen.
Mit Schreiben vom 29. September 2006 legte die Klägerin der Regierung von M. den Verwendungsnachweis für die gegenständliche Baumaßnahme vor. Nach Prüfung des Verwendungsnachweises kürzte die Regierung von M. mit Bescheid vom 2. April 2008 die bewilligte Zuwendung für das Bauvorhaben von 9.530.634,00 Euro auf 8.952.454,79 Euro und forderte die Rückzahlung der zu viel gezahlten Zuwendungen in Höhe von 101.646,91 Euro.
Mit Schreiben vom 27. Mai 2011 übersandte die Regierung von M. dem Staatlichen Rechnungsprüfungsamt ... auf dessen Anforderung hin die Förderunterlagen für die Maßnahme ... aus dem sog. 90-Mio-Programm, d. h. den vom Rahmenvertrag umfassten Baumaßnahmen.
Mit Prüfungsmitteilung vom 30. März 2012 stellte das Staatliche Rechnungsprüfungsamt ... zusammenfassend fest, dass die Förderung der Maßnahme „Neubau Haltepunkt ...“ an schweren Mängeln leide. So seien wesentliche Gesichtspunkte zum Zeitpunkt des Förderantrags noch nicht bekannt gewesen, weshalb erhebliche Änderungen in Planung und Ausführung erforderlich geworden und zahlreiche Nachträge entstanden seien. Die Förderungsvoraussetzungen hätten zu diesem Zeitpunkt gefehlt. Auch seien die prognostizierten 3.500 Fahrgäste, die in die S-Bahn am Haltepunkt pro Tag ein- und aussteigen sollten, 2011 erst zu einem knappen Drittel erreicht worden, weshalb das erhebliche Staatsinteresse für den Haltepunkt ... neu zu bewerten sei. Das Zuwendungsverfahren habe sich schleppend dargestellt, der Verwendungsnachweis sei erst zwei Jahre nach Fertigstellung der Maßnahme vorgelegt worden. Die Bearbeitung des Verwendungsnachweises bis zum letzten Bescheid habe wiederum weitere zweieinhalb Jahre gedauert, weshalb sich die Verzinsung erhöht habe. Die Grundsätze der Förderung seien durch die Zuwendungsempfänger nicht beachtet worden, so hätten diese z. B. Planänderungen nicht unmittelbar nach Bekanntwerden gemeldet, es hätten trotz Aufforderung zahlungsbegründende Unterlagen von neun Firmen nicht vorgelegt werden können, bei den Gewerken Rohbau, Natur- und Werksteinarbeiten, Stahlbau, Schlosser- und Metallarbeiten seien schwere Vergabeverstöße festgestellt worden. Zudem seien Baukosten als zuwendungsfähig anerkannt worden, die nicht für die Herstellung der Maßnahme erforderlich gewesen seien. Insbesondere wurde unter dem Punkt „Ausschreibung“ gerügt, dass Stahlbau, Schlosser- und Metallbauarbeiten in Höhe von 1.269.161,60 Euro vergeben worden seien ohne die erforderliche EU-weite Ausschreibung, was einen schweren Vergabeverstoß darstelle (5.3). Weiter wurde unter Punkt 5.4 festgestellt, außer beim Gewerk Rohbau habe eine EU-weite Ausschreibung trotz Notwendigkeit nicht stattgefunden, dies betreffe 43% der Vergabesumme. Auch dies sei als schwerer Vergabeverstoß zu werten.
Mit Schreiben vom 5. April 2012 wurde dieser Prüfbericht der Klägerin von der Regierung übermittelt, Gelegenheit zur Stellungnahme bis 1. Juni 2012 eingeräumt. Mit Schreiben vom 29. Mai 2012 führte die Klägerin dazu u. a. aus, dass sich beim Punkt 5 Ausschreibung nach eingehender Betrachtung der gesamten Unterlagen keine plausiblen oder einer Diskussion standhaltenden Gegenargumente gegen die Bewertung durch den Bayerischen Obersten Rechnungshof finden ließen.
In der Stellungnahme des Sachgebiets 23.2 der Regierung von M. zum Prüfbericht vom 1. August 2012 wird ausgeführt, wie im Prüfbericht dargestellt hätten 80% der gesamten Maßnahme EU-weit ausgeschrieben werden müssen. Das Gewerk Rohbau mit einem Anteil (laut Kostenschätzung) von 37% sei in einem offenen Verfahren vergeben und 20% der weiteren Vergaben seien regulär als nationale Vergaben möglich gewesen. Es bleibe deshalb eine Lücke von 43%, für die gemäß Ziffer 4.2 des FMS vom 23. November 2006 ein schwerer Vergaberechtsverstoß vorliege. Im Hinblick auf die Vielzahl an gerechtfertigten Beanstandungen und angesichts dessen, dass für ca. 40% der Gesamtmaßnahme ein grober Vergaberechtsverstoß vorliege, werde eine pauschale Kürzung und Rückforderung von Zuwendungen in einer Größenordnung vorgeschlagen, die noch keine unzumutbare Härte für den Zuwendungsempfänger darstellte (20 bis 25% der Gesamtzuwendungen).
Mit Email vom 13. September 2012 an die Regierung von M. in einem Parallelverfahren, in dem eine Rückforderung von Fördermitteln beim Vorhaben ... angekündigt worden war, berief sich die Klägerin im dortigen Verfahren auf die Verjährung eines eventuellen Erstattungsanspruchs, da die Verjährung nach § 199 Abs. 1 BGB analog drei Jahre betrage und mit dem Schluss des Jahres, in dem der Anspruch entstanden sei und in dem der Gläubiger von den anspruchsbegründenden Umständen und der Person des Schuldners Kenntnis erlangt oder grob fahrlässig nicht erlangt habe, beginne. Dies sei hier mit dem Zugang des Verwendungsnachweises geschehen, denn ab da habe der Zuwendungsgeber die Möglichkeit, die Prüfung der Verwendung vorzunehmen und eventuelle Rückforderungen vorzubereiten. Deshalb sei der Erstattungsanspruch zum 31. Dezember 2009 verjährt. Selbst wenn man aber auf den Schlussbescheid der Regierung von M. über die Prüfung des Verwendungsnachweises am 2. Oktober 2008 abstelle, sei die Verjährung des Erstattungsanspruchs zum 31. Dezember 2011 eingetreten.
Mit Bescheid vom 18. Februar 2013 widerrief die Regierung von M. den Zuwendungsbescheid vom 29. Juni 2000 in der Fassung des Bescheids vom 2. April 2008 teilweise und setzte die zuwendungsfähigen Kosten auf 6.952,454,00 Euro fest. In Ziffer 2 wurde die überzahlte Zuwendung in Höhe von 2 Mio Euro zurückgefordert. In Ziffer 3 wurde festgestellt, dass der Rückforderungsbescheid gemäß § Art. 49a Abs. 3 BayVwVfG mit 6% zu verzinsen sei. Zur Begründung wurde im Wesentlichen auf die Feststellungen des Staatlichen Rechnungsprüfungsamts ... vom 30. März 2012 und in der Stellungnahme der Klägerin im Schreiben vom 29. Mai 2012 abgestellt, wonach wegen fehlender EU-weiter Ausschreibungen ein schwerer Vergaberechtsverstoß vorliege. Nach Nr. 3.1 AN Best-P werde dem Zuwendungsempfänger zur Auflage gemacht, bei der Vergabe von Aufträgen zur Erfüllung des Verwendungszwecks u. a. die Vergabe- und Vertragsordnung für Bauleistungen Teil A (VOB/A) zu beachten. Verstoße der Zuwendungsempfänger dagegen, könne die Bewilligungsbehörde gemäß Art. 49 Abs. 2a Nr. 2 BayVwVfG den Zuwendungsbescheid ganz oder teilweise widerrufen und die Zuwendung insoweit zurückfordern. Das Ermessen der Regierung werde durch Ziffer 8.2.1 der AN Best-P und Ziffer 3.2 des FMS vom 23. November 2006 näher konkretisiert; danach sei die Zuwendung grundsätzlich zu widerrufen. Bei der vorzunehmenden Interessenabwägung sei davon auszugehen, dass das öffentliche Interesse an der Rückforderung des zu Unrecht erhaltenen Teils der Zuwendung überwiege und dieser daher grundsätzlich in voller Höhe einschließlich Erstattungszinsen gemäß Art. 49a BayVwVfG zurückzufordern sei. Da hier schwere Vergabeverstöße vorlägen, sei grundsätzlich ein Widerruf des Zuwendungsbescheids und die Neufestsetzung (Kürzung) der Zuwendung vorzunehmen. Dabei sei davon auszugehen, dass im Rahmen der vorzunehmenden Interessenabwägung das öffentliche Interesse an einer Rückforderung überwiege. In Fällen von schweren Vergabeverstößen seien die Kosten der jeweiligen Auftragseinheit, bei der der Verstoß ermittelt worden sei, von der Förderung auszuschließen. Wenn der Ausschluss zu einem sehr weitgehenden Förderausschluss für die Gesamtmaßnahme und damit zu einer erheblichen Härte für den Zuwendungsempfänger führe, könne der Kürzungsbetrag auf 20 bis 25% der Gesamtzuwendung beschränkt werden, deshalb sei hier in Abstimmung mit dem WM der Kürzungsbetrag auf 2 Mio. beschränkt worden. Der Rückforderungsanspruch sei auch nicht verjährt, es komme hier nicht auf das Datum des Verwendungsnachweises, sondern auf den Erlass des Rückforderungsbescheids als Verjährungsbeginn an. Die Jahresfrist des Art. 48 Abs. 4 BayVwVfG sei beachtet, dabei sei auf die positive Kenntnis des Sachbearbeiters abzustellen, die hier frühestens mit Eingang der Stellungnahme der DB am 29. Mai 2012 vorgelegen haben könne. Die Verzinsung ergebe sich aus Art. 49a Abs. 3 BayVwVfG, die Zinsen würden gesondert berechnet und es ergehe ein eigener Zinsbescheid.
Der Bescheid wurde an die Klägerin adressiert am 19. Februar 2013 zur Post gegeben.
Mit am 18. März 2013 beim Gericht eingegangenem Schriftsatz vom selben Tag ließ die Klägerin durch ihre Prozessbevollmächtigten Klage gegen den Bescheid der Regierung von M. vom 18. Februar 2013 erheben.
Mit Schriftsatz vom 14. Mai 2013 ließ die Klägerin beantragen,
den Bescheid des Beklagten vom 18. Februar 2013 aufzuheben.
Zur Begründung wurde im Wesentlichen ausgeführt, die Klägerin könne die Zuwendungen nicht isoliert per Verwaltungsakt zurückverlangen. Der Förderbescheid enthalte keine Regelung und damit keine Verwaltungsaktqualität, da alle maßgeblichen Pflichten und Rechte der Beteiligten sich aus dem zwischen diesen geschlossenen öffentlich-rechtlichen Vertrag ergäben. Da somit kein Verwaltungsakt vorliege, könne dieser auch nicht durch Verwaltungsakt widerrufen werden, damit fehle es aber an der Voraussetzung für einen Rückforderungsanspruch nach Art. 49a BayVwVfG. Selbst wenn man aber dem Zuwendungsbescheid Verwaltungsaktqualität beimessen wollte, sei der angegriffene Bescheid aufzuheben. Denn dann habe der Beklagte das Zuwendungsverhältnis kumulativ im Gleichordnungs- und im Überordnungsverhältnis begründet. Um die Zuwendung teilweise zurückfordern zu können, müsse der Beklagte die Rückerstattung sowohl auf vertraglichem als auch auf hoheitlichem Wege verlangen können. Dies sei jedoch nicht mehr möglich, da der vertragliche Rückforderungsanspruch bereits im Jahr 2007 entstanden und damit gemäß Art. 71 AGBGB Ende 2010 erloschen sei. Das Erlöschen des Rückforderungsanspruch auf der vertraglichen Ebene müsse auf die hoheitliche Ebene des Zuwendungsverhältnisses durchschlagen, da ansonsten der Beklagte durch eine rechtsmissbräuchliche Handlungsformenwahl die Rechte und Pflichten aus dem Vertragsverhältnis unterlaufe. Die isolierte Rückforderung per Verwaltungsakt sei daher rechtsmissbräuchlich und rechtswidrig, insofern sei deshalb auch kein Zinsanspruch gegeben. Diese Rechtsauffassung wurde im Folgenden ausführlich dargelegt, auf den Inhalt des Schriftsatzes wird insoweit verwiesen.
Mit Schriftsatz vom 13. August 2013 führten die Klägervertreter aus, der Vertrag in Verbindung mit RZ-ÖPNV sei abschließend, dies entspreche auch dem Willen der Beteiligten. Nachträgliche Einschätzungen der Parteien seien insofern nicht relevant, vielmehr enthalte der Vertrag alle Regelungen zu Haupt- und Nebenleistungspflichten, wobei die Regelungen der RZ-ÖPNV durch den Vertragsinhalt mit einbezogen worden seien.
Mit Schriftsatz vom 17. April 2014 führten die Klägervertreter ergänzend aus, der Widerrufs- und Erstattungsbescheid sei auch unabhängig vom bisherigen Sachvortrag rechtswidrig. Der im Bescheid geltend gemachte Erstattungsanspruch bestehe nicht. Wenn der Widerruf keine Wirkung für die Vergangenheit entfalte, ergebe sich schon keine Rechtsgrundlage für den vom Beklagten geltend gemachten Erstattungsanspruch; denn Art. 49a Abs. 1 Satz 1 BayVwVfG gelte nicht für Widerrufe mit Wirkung für die Zukunft, sondern nur für Widerrufe mit Wirkung für die Vergangenheit. Sofern der Bescheid in Ziffer 1 des Tenors einen Widerruf mit Wirkung für die Vergangenheit enthielte, wäre der Erstattungsanspruch gemäß Art. 71 Abs. 1 Satz 1 AGBGB erloschen. Der Inhalt des Bescheids lasse jedoch erkennen, dass der Widerruf mit Wirkung für die Zukunft ergangen sei. Wegen Art. 49 Abs. 3 BayVwVfG sei von einer Wirkung für die Vergangenheit nur bei ausdrücklicher Nennung eines in der Vergangenheit liegenden Widerrufszeitpunkts oder anderen konkreten Anhaltspunkten für einen rückwirkenden Widerruf auszugehen. Solche seien hier nicht enthalten. Der bloße Ausspruch einer Rückforderung bedeute auch ebenfalls nicht, dass der Widerruf eine Wirkung für die Vergangenheit erhalte. Damit entfalle Art. 49a Abs. 1 Satz 1 BayVwVfG als Rechtsgrundlage für einen Erstattungsanspruch. Da diese Vorschrift aber abschließenden Charakter habe, könne der Beklagte auch keinen Erstattungsanspruch in Form des allgemeinen öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruchs geltend machen. Dass Art. 49a Abs. 1 Satz 1 BayVwVfG nur dann Rechtsgrundlage für einen Erstattungsanspruch sein könne, wenn der Verwaltungsakt mit Wirkung für die Vergangenheit zurückgenommen oder widerrufen worden sei, ergebe sich aus der Entstehungsgeschichte dieser Vorschrift, so habe auch das VG Meiningen mit Urteil vom 15. Mai 2007 - 2 K 555/01.Me entschieden. Gegen diese Entscheidung könne auch nicht eine frühere Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts (Gleisanschluss-Entscheidung) angeführt werden, wie das Verwaltungsgericht Meiningen in der zitierten Entscheidung ebenso wie das Verwaltungsgericht Ansbach im Urteil vom 4. Februar 2014 - 4 K 13.01496, entschieden hätten. Ein Rückgriff auf andere Ermächtigungsgrundlagen scheide aus, dies ergebe sich aus den Gesetzesmaterialien sowohl für den Bundes- wie für den Landesgesetzgeber. Selbst bei einem rückwirkenden Widerruf sei hier aber der Erstattungsanspruch erloschen, da dann der Rückerstattungsanspruch mit Wirksamwerden des Widerrufsbescheids entstehe und ab diesem Zeitpunkt auch die Verjährung beginne. Damit wäre in diesem Fall die dreijährige Erlöschensfrist des Art. 71 Abs. 1 Satz 1 AGBGB längst verstrichen.
Der Beklagte beantragt mit Schreiben der Regierung von M. vom 17. Juni 2013,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung wurde im Wesentlichen ausgeführt, bereits aus § 3 Abs. 1 des Rahmenvertrages ergebe sich ausdrücklich, dass Grundlage für die Förderung das GVFG und die RZ-ÖPNV seien und eben nicht der Vertrag allein. Daraus folge für den Beklagten, dass ein normales Zuwendungsverfahren (Antrag, Bescheid, Verwendungsnachweis entsprechend Ziffern 8 ff. RZ-ÖPNV) durchzuführen sei. Die Idee der ... AG, auf Förderanträge zu verzichten, sei ausdrücklich vom Beklagten abgelehnt worden. Dies habe in der Folgezeit die ... AG akzeptiert und alle Schritte des formalen Verfahrens eingehalten. Die Beteiligten seien damit beide davon ausgegangen, dass Grundlage für die Auszahlung der Zuwendungen allein die Bewilligungsbescheide waren. Der Rahmenvertrag bezeichne darüber hinaus auch nur grob, was zunächst geplant und dann gebaut werden solle, zum Teil auch nur beispielhaft. Sinn und Zweck dieses Vertrages sei es, den außergewöhnlichen Fördersatz von 100% mit zusätzlich 7% Planungskosten festzulegen, der sich aus den Rechtsnormen nicht ergeben würde. Die im Rahmenvertrag enthaltenen Kosten seien nur grob geschätzt, so habe sich z. B. bei der gegenständlichen S-Bahnhaltestelle ... der Kostenrahmen von 12 Mio. im Vertrag auf 22,8 Mio. DM im Förderantrag der Klägerin erhöht. Auch regle der Rahmenvertrag nichts zu den Einzelheiten der Förderung, zudem habe die Klägerin gern Nachbewilligungsanträge gestellt, was sich aus dem Rahmenvertrag so nicht herleiten lasse.
Mit Schreiben vom 7. Mai 2014 führte die Regierung von M. weiter aus, die Rückforderung der laut Bescheid überbezahlten Zuwendungen von 2 Mio. Euro könne auf Art. 49 a BayVwVfG gestützt werden, in der Änderung und Kürzung der zuwendungsfähigen Kosten im Bescheid vom 18. Februar 2013 liege ein teilweiser Widerruf mit Wirkung für die Vergangenheit. Auch wenn dies im Tenor des Bescheids so nicht ausdrücklich formuliert worden sei, ergebe sich dies doch deutlich aus den Gründen der Entscheidung. Dort sei unter Verweis auf die Auflagenverstöße als Rechtsgrundlage Art. 49 Abs. 2 a BayVwVfG genannt. Wäre ein Widerruf für die Zukunft gewollt gewesen, wäre Art. 49 Abs. 2 angegeben worden. Dem Widerruf stehe auch nicht Art. 49 Abs. 2 a Satz 2 i. V. m. Art. 48 Abs. 4 BayVwVfG entgegen. Die Jahresfrist sei eingehalten, da diese frühestens ab Eingang der Stellungnahme der Klägerin zu den Prüfungsfeststellungen bei der Regierung von M. begonnen habe. Ziffer 11 der Verwaltungsvorschrift zu Art. 44 BayHO bestimme, dass die Bewilligungsbehörde nach Eingang des Verwendungsnachweises festzustellen habe, ob nach den darin enthaltenen Angaben Anhaltspunkte für die Geltendmachung eines Erstattungsanspruchs gegeben seien. Bei Verwendungsbestätigungen seien ausreichend Stichproben zu gewährleisten, die 10 v. H. der Fälle nicht unterschreiten sollten. Die Bewilligungsbehörde könne den Zuwendungsfall voll prüfen oder sich auf Stichproben beschränken (Ziffer 11.1). Die Prüfung des Verwendungsnachweises durch die Bewilligungsbehörde bleibe damit zwangsläufig hinter der Prüfung des Rechnungshofes zurück. Im Rahmen der Prüfung des Verwendungsnachweises seien, wie sich aus dem internen Schreiben der Regierung von M. vom 22. Januar 2008 ergebe, tatsächlich Unterlagen vorgelegt worden, die einzelne Vergaben betrafen. Deren Prüfung habe offenbar keinen schweren Vergabeverstoß ergeben. Erst die Prüfung vor Ort durch das Staatliche Rechnungsprüfungsamt ... mit der Möglichkeit, auf alle bei der Zuwendungsempfängerin verfügbaren Unterlagen direkt zuzugreifen, habe die Vergabeverstöße zutage gebracht. Im Rahmen der Verwendungsnachweisprüfung hätten diese Zusammenhänge nicht erkannt werden können. In dem zeitlichen Rahmen, der einer Behörde im Rahmen der Prüfung von Verwendungsnachweisen zur Verfügung stehe, könne nicht gewährleistet werden, dass wirklich alle Unterlagen, aus denen sich Anhaltspunkte für Verstöße ergeben könnten, nachgefordert würden, insbesondere dann nicht, wenn die Zuwendungsempfängerin trotz mehrfacher Nachfragen zwei Jahre ab Inbetriebnahme der Station benötige, um überhaupt einen prüfbaren Verwendungsnachweis zu liefern und selbst gegenüber dem Staatlichen Rechnungsprüfungsamt nicht in der Lage sei, alle notwendigen Unterlagen beizubringen. Im Rahmen der „regelmäßigen Prüfung“ eines Verwendungsnachweises durch die Zuwendungsgeberin seien Verstöße dann nicht erkennbar. Die Jahresfrist sei deshalb eingehalten. Aus den gleichen Gründen sei der Erstattungsanspruch auch nicht nach Art. 71 AGBGB erloschen.
In der mündlichen Verhandlung am 13. Mai 2014 schlossen die Beteiligten nach ausführlicher Erörterung der Sach- und Rechtslage einen Vergleich, der vom Beklagten innerhalb der Widerrufsfrist widerrufen wurde. Zugleich verzichteten die Parteien für den Fall, dass der Vergleich widerrufen werden sollte, auf weitere mündliche Verhandlung.
Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Gerichts- und Behördenakten, hinsichtlich der mündlichen Verhandlung auf die Niederschrift verwiesen.
Gründe
Die Klage ist zulässig und überwiegend begründet.
Die Kammer konnte ohne (weitere) mündliche Verhandlung entscheiden, da die Parteien darauf verzichtet haben.
Die Klage ist zulässig, da die Klägerin als Adressatin einen sie belastenden Verwaltungsakt anficht und die Klagefrist eingehalten wurde, auch hinsichtlich der Einhaltung der sonstigen Zulässigkeitsvoraussetzungen bestehen keine Bedenken.
1. Die Klage ist unbegründet, soweit sie gegen die Ziffer 1 des Bescheids vom 18. Februar 2013 gerichtet ist.
Soweit in Ziffer 1 des angefochtenen Bescheids der Zuwendungsbescheid der Regierung von M. vom 29. Juni 2000 in der Fassung des Bescheids vom 2. April 2008 teilweise widerrufen und abgeändert wird, ist der Bescheid rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten.
1.1 Formelle Fehler, die zur Rechtswidrigkeit des angefochtenen Bescheids führen könnten, sind nicht ersichtlich. Zwar hat der Beklagte hinsichtlich der Frage des (teilweisen) Widerrufs des Zuwendungsbescheids vom 29. Juni 2000 in der Fassung vom 2. April 2008 eine förmliche Anhörung der Klägerin nicht durchgeführt; ihr wurde in diesem Verfahren allein Gelegenheit zur Stellungnahme zu den Feststellungen der Prüfungsmitteilung des Staatlichen Rechnungsprüfungsamts ... vom 30. März 2012 gewährt. Allerdings führt die fehlende Anhörung nicht zur Rechtswidrigkeit des Bescheids, da die Klägerin im Gerichtsverfahren hinreichend Gelegenheit hatte, ihre Einwendungen vorzubringen, Art. 45 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 2 BayVwVfG.
1.2 Rechtsgrundlage für den in Ziffer 1 des angefochtenen Bescheids vom 18. Februar 2013 ausgesprochenen teilweisen Widerruf eines Förderbescheides ist Art. 49 Abs. 2 a Nr. 2 BayVwVfG. Danach kann ein rechtmäßiger Verwaltungsakt, der wie hier eine einmalige Geldleistung zur Erfüllung eines bestimmten Zwecks gewährt, auch nachdem er unanfechtbar geworden ist, ganz oder teilweise auch mit Wirkung für die Vergangenheit widerrufen werden, wenn die Voraussetzungen in Nr. 1 oder 2 dieser Vorschrift erfüllt sind.
1.3 Entgegen der Auffassung der Klägerin handelt es sich bei dem Zuwendungsbescheid der Regierung von M. vom 29. Juni 2000 in der Fassung des Bescheids vom 2. April 2008 um einen Verwaltungsakt. Dieser Verwaltungsakt enthält eine Regelung, nämlich die Festsetzung der hier für das konkrete Projekt des Ausbaus der S-Bahn-Station ... zu leistenden staatlichen Förderung. Entgegen der Auffassung der Klägerin ergaben sich nicht alle maßgeblichen Pflichten und Rechte der Beteiligten hinsichtlich des Förderprojekts Ausbau des S-Bahnhofs ... aus dem zwischen den Beteiligten zuvor geschlossenen Rahmenvertrag vom 1. September 1995. Dieser Vertrag war, wie schon der Name zeigt, aber auch der gesamte Regelungsinhalt, keine abschließende vertragliche Regelung der hier streitgegenständlichen Zuwendungen, sondern sollte generell für alle dort aufgeführten Projekte die Festschreibung der hohen Förderquote von 100% zuzüglich der Förderung der Planungskosten in Höhe von 7% beim Bau/Ausbau der Nahverkehrsanlagen im Tarifgebiet des Verkehrsverbundes Großraum ... festlegen. Der Vertrag enthält nur eine pauschale Förderzusage, wie etwa aus § 3 Abs. 2 ersichtlich ist, gewährt dagegen aber keinen konkreten Anspruch auf Zuwendung für bestimmte Projekte, auch wenn diese in den Rahmenvertrag mit aufgenommen sein sollten. Denn nach § 2 Abs. 1 Satz 1 RV sollte die... AG die Baumaßnahmen planen und „nach Maßgabe der staatlichen Bewilligungsbedingungen durchführen“. Auch wurden die einzelnen Projekte im Anhang nur grob umschrieben, es gab in der Folge deutliche Kostenerhöhungen, wie z. B. beim hier gegenständlichen Ausbau des S-Bahnhaltepunkts ... von ursprünglich geplanten 12 Mio. im Rahmenvertrag auf 22,8 Mio. DM im Förderantrag. Schließlich beinhaltet die Einbeziehung der RZ-ÖPNV in den Vertrag auch die dortige Ziffer 8, d. h. das Antragserfordernis, und dessen Prüfung durch die Regierung in Ziffer 8.3 sowie die Ziffer 9 und damit die Notwendigkeit eines Zuwendungsbescheids, der rechtliche Grundlage der Förderung sein soll. Damit enthält erst der Zuwendungsbescheid die verbindliche und konkrete Förderzusage und damit eine rechtliche Regelung. Das war den Parteien auch schon vor Vertragsschluss bekannt und bewusst, wie der Vermerk der Regierung von M. vom 28. Juli 1995 ebenso zeigt wie das WMS vom 11. März 1996. Zudem wurde das gesamte Projekt des 90 Mio.-Vertrages dementsprechend abgewickelt, ohne dass es über den anfänglichen Versuch einer „unbürokratischen Abwicklung“ aus Gründen der Zeitersparnis hinaus Einwände dagegen gegeben hätte.
1.4 Nach den übereinstimmenden Angaben der Parteien, zuletzt in der mündlichen Verhandlung am 13. Mai 2014, gingen und gehen diese davon aus, dass das ursprüngliche Förderverfahren rechtmäßig war, insbesondere dass die Voraussetzungen für die Gewährung der Förderung im hier konkreten Einzelfall zum Zeitpunkt der Bewilligung vorlagen. Dem folgt die Kammer, auch wenn das Staatliche Rechnungsprüfungsamt in seiner Prüfungsmitteilung vom 30. März 2012 aus damaliger Sicht rückwirkend erhebliche Zweifel äußerte. Insoweit ist zu berücksichtigen, dass sowohl der Zuwender als auch der Zuwendungsempfänger zum damaligen Zeitpunkt der Entscheidung über die Zuwendung davon ausgingen, dass alle Voraussetzungen für die Förderung des Ausbaus des S-Bahnhaltepunktes ... vorlagen. Sollten sich damalige Erwartungen etwa an die Benutzerzahl nicht erfüllt haben, so ist nicht ersichtlich, dass dies bereits damals den Parteien ersichtlich gewesen wäre.
1.5 Mit dem Zuwendungsbescheid vom 29. Juni 2000 in der Fassung des Bescheids vom 2. August 2008 wurde eine einmalige Geldleistung zur Erfüllung eines bestimmten Zwecks gewährt. Auch liegt vorliegend ein Verstoß gegen eine Auflage aus diesem Förderbescheid, jedenfalls soweit der Teilwiderruf im angefochtenen Bescheid vom 18. Februar 2013 erfolgte, nach übereinstimmender Auffassung der Parteien vor. Die Klägerin hat ausdrücklich im Schreiben vom 5. April 2012 eingeräumt, entgegen der sich aus dem Zuwendungsbescheid bzw. den Auflagen hierzu ergebenden Verpflichtung zu einer Ausschreibung im EU-weiten Verfahren in Höhe von 80% der gesamten Aufwendungen nur das Gewerk Rohbau mit ca. 37% Kostenanteil EU-weit ausgeschrieben zu haben. Der damit gegebene schwere Vergaberechtsverstoß stellt gleichzeitig die Nichterfüllung einer mit dem Verwaltungsakt verbundenen Auflage dar und bildet gemäß Art. 49 Abs. 2 a Nr. 2 BayVwVfG die Grundlage für einen Widerruf im vorliegenden Fall.
1.6 Die hier von der Behörde nach Art. 49 Abs. 2 a BayVwVfG getroffene Widerrufsentscheidung enthält auch keinen Ermessensfehler. Für den Widerruf der Bewilligung öffentlicher Zuschüsse bei einem rechtmäßigen Zuwendungsbescheid ist anerkannt, dass bei Vorliegen der Tatbestandsvoraussetzungen die Bewilligung regelmäßig (im Sinne eines intendierten Ermessens) zu widerrufen ist. Dies folgt aus den haushaltsrechtlichen Grundsätzen der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit (Art. 7 BayHO). Im vorliegenden Fall sind keine Anhaltspunkte dafür gegeben, dass ein vom Regelfall abweichender Sachverhalt gegeben wäre, welcher eine andere Entscheidung als den Widerruf möglich erscheinen ließe, derartige außergewöhnliche Umstände wurden hier weder vorgetragen noch sind sie sonst ersichtlich.
1.7 Die Behörde hat auch die Jahresfrist nach Art. 49 Abs. 2 a Satz 2 i. V. m. Art. 48 Abs. 4 BayVwVfG eingehalten. Diese läuft ab vollständiger Kenntnis des zuständigen Sachbearbeiters von allen für den Widerruf maßgeblichen Tatsachen, auch was die Ermessensausübung betrifft. Zwar hat die Kammer Zweifel daran, ob hier auf die Stellungnahme der Klägerin vom 29. Mai 2012 abgestellt werden kann, da diese weder in einem Anhörungsverfahren erfolgte noch relevante Ausführungen zu den hier maßgeblichen Punkten enthielt. Allerdings kann nach Auffassung der Kammer hier auf die Prüfungsmitteilung des Staatlichen Rechnungsprüfungsamtes ... vom 30. März 2012 abgestellt werden, welche am 3. April 2012 bei der Regierung von M. einging. Diese Prüfungsmitteilungen enthielten die für die Widerrufsentscheidung der Regierung maßgeblichen Tatsachen. Mit Erlass des Widerrufsbescheids am 18. Februar 2013 war somit die Jahresfrist eingehalten. Ein Abstellen auf einen früheren Zeitpunkt, etwa auf die Vorlage des Verwendungsnachweises im Jahr 2006 erscheint der Kammer hier nicht als möglich, da der Verwendungsnachweis gerade nur Vergabeunterlagen zu den Rohbauarbeiten, die nicht gegen EU-Vergaberecht verstießen, nicht aber hinsichtlich der anderen fehlerhaft ausgeschriebenen Gewerke enthielt. Eine positive Kenntnis des zuständigen Sachbearbeiters der Regierung von M. von solchen Vergabeverstößen vor Eingang der Prüfungsmitteilungen des Staatlichen Rechnungsprüfungsamtes lässt sich damit nach Auffassung der Kammer nicht feststellen, eine grob fahrlässige Unkenntnis würde hier aber nicht ausreichen.
1.8 Der hier erklärte teilweise Widerruf ist auch entgegen der Auffassung der Klägerin nicht durch den Rahmenvertrag ausgeschlossen. Der Rahmenvertrag regelt nur die grundsätzliche Förderung des gesamten Maßnahmenpakets, schließt aber nicht die Möglichkeit des Widerrufs des Förderbescheids bei Vorliegen der gesetzlichen Voraussetzungen aus. Für eine andere Auslegung des Rahmenvertrags gibt es in dessen gesamtem Text sowie im gesamten weiteren Förderverfahren keinen Anhaltspunkt. Der Regelungsgehalt des Rahmenvertrags und der Regelungsgehalt des hier gegenständlichen Förderbescheids stimmen nicht überein, so dass nicht von einem Ausweichen des Beklagten auf hoheitliches Tätigwerden und einer Flucht aus dem Vertragsrecht gesprochen werden kann.
Damit war der teilweise Widerruf des Förderbescheids vom 29. Juni 2000 in der Fassung des Bescheids vom 2. April 2008 rechtmäßig, zumal der Umfang des Widerrufs aus Billigkeitsgründen deutlich unter der an sich widerrufsfähigen Summe von ca. 40% der Gesamtzuwendung blieb. Dass der auf einen Betrag von 20 bis 25% der Gesamtzuwendung gekürzte Umfang der widerrufenen Förderung für die Klägerin eine erhebliche unbillige Härte bedeutet hätte, wurde von dieser nicht vorgetragen und ist auch nicht ersichtlich.
2. Die Klage ist begründet, soweit in Ziffer 2 des angefochtenen Bescheids vom 18. Februar 2013 ein Rückforderungsanspruch in Höhe von 2 Mio. Euro geltend gemacht wird, sowie in Ziffer 3 die Verzinsung des Rückforderungsbetrages angeordnet wird. Insoweit ist der angefochtene Bescheid rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten.
2.1 Rechtsgrundlage für den in Ziffer 2 des Bescheids vom 18. Februar 2013 enthaltenen Rückforderungsanspruch in Höhe von insgesamt 2 Mio. Euro ist Art. 49 a Abs. 1 BayVwVfG. Danach ergibt sich ein Erstattungsanspruch hinsichtlich bereits erbrachter Leistungen, wenn und soweit ein Verwaltungsakt mit Wirkung für die Vergangenheit zurückgenommen oder widerrufen worden oder infolge Eintritts einer auflösenden Bedingung unwirksam geworden ist. Keine dieser Alternativen liegt hier jedoch vor.
Dass der Verwaltungsakt mit Wirkung für die Vergangenheit zurückgenommen worden wäre oder infolge Eintritts einer auflösenden Bedingung unwirksam geworden sei, wird von den Beteiligten nicht behauptet, dafür liegen auch nach Auffassung der Kammer keine Anhaltspunkte vor.
Entgegen der Auffassung des Beklagten wurde der hier gegenständliche Förderbescheid vom 29. Juni 2000 in der Fassung des Bescheids vom 2. April 2008 auch nicht mit Wirkung für die Vergangenheit widerrufen. Zwar hat die Beklagte in Ziffer 1 des Bescheids vom 18. Februar 2013 den teilweisen Widerruf des gegenständlichen Zuwendungsbescheides ausgesprochen und die zuwendungsfähigen Kosten dort um 2 Mio. Euro gekürzt. Allerdings geschah dies ersichtlich nicht mit Wirkung für die Vergangenheit. Insbesondere der Tenor des Bescheides, aber auch die Begründung enthalten keine ausdrückliche Aussage dahingehend, dass der ursprüngliche Förderbescheid mit Wirkung für die Vergangenheit teilweise widerrufen werden sollte. Auch wenn bei der Auslegung des Regelungsgehalts eines Bescheides die Begründung mit heranzuziehen ist, lässt sich aus Sicht des hier maßgeblichen objektiven Empfängerhorizonts nicht erkennen, dass ein Widerruf mit Wirkung für die Vergangenheit hier ausgesprochen werden sollte. Zwar wird unter „II. Rechtliche Beurteilung“ in den Bescheidsgründen auf Art. 49 Abs. 2 a Nr. 2 BayVwVfG verwiesen und ausgeführt, danach könne ein Zuwendungsbescheid ganz oder teilweise widerrufen und die Zuwendung insoweit zurückgefordert werden. Daraus lässt sich aber nach Auffassung der Kammer nicht herleiten, dass die Regierung von M. einen Widerruf mit Wirkung für die Vergangenheit ausgesprochen hat und aussprechen wollte. Denn zum einen ist die Auffassung, dass ein Erstattungsanspruch nach Art. 49 a Abs. 1 Satz 1 BayVwVfG nur bei einem Widerruf mit Wirkung für die Vergangenheit entsteht, nicht unbestritten, auch wenn die Kammer der Gegenmeinung nicht folgt. Jedenfalls aber ergibt sich nach Überzeugung der Kammer aus der Regelung in Art. 49 Abs. 3 BayVwVfG, dass ein Widerruf mit Wirkung für die Vergangenheit nur dann anzunehmen ist, wenn die Behörde im Bescheid ausdrücklich die Wirkung für die Vergangenheit anordnet bzw. den in der Vergangenheit liegenden Zeitpunkt, mit dem der Widerruf wirksam werden soll, festlegt. Solange dies im Bescheid jedoch nicht erfolgt ist, wird nach der insofern eindeutigen Regelung des Art. 49 Abs. 3 BayVwVfG der widerrufene Verwaltungsakt mit dem Wirksamwerden des Widerrufs, d. h. mit der Bekanntgabe des Widerrufsbescheids an den Adressaten, unwirksam. Dies zeigt auch ein Vergleich mit der Regelung in Art. 48 Abs. 2 Satz 4BayVwVfG, in der festgelegt wird, dass in den Fällen des Art. 48 Abs. 2 Satz 3 BayVwVfG der Verwaltungsakt in der Regel mit Wirkung für die Vergangenheit zurückgenommen wird. Eine entsprechende Regelung fehlt demgegenüber in Art. 49 BayVwVfG, dessen Abs. 3 gerade als regelmäßigen Zeitpunkt für das Unwirksamwerden des widerrufenen Verwaltungsakts das Wirksamwerden des Widerrufsbescheids bestimmt. Dafür spricht auch, dass die Behörde nach Art. 49 Abs. 2 a, Abs. 3 BayVwVfG die Möglichkeit besitzt, den Zeitpunkt der inneren Wirksamkeit nach Ermessen festzulegen, was eine ausdrückliche Regelung erfordert. Ohne eine solche ausdrückliche Bestimmung verbleibt es beim Zeitpunkt des Art. 49 Abs. 3 BayVwVfG.
2.2 Ein Erstattungsanspruch aus Art. 49 a Abs. 1 Satz 1 BayVwVfG ergibt sich nach Überzeugung der Kammer nur, wenn ein Verwaltungsakt mit Wirkung für die Vergangenheit zurückgenommen oder widerrufen wurde. Ein Widerruf exnunc begründet demgegenüber keinen Erstattungsanspruch nach dieser Vorschrift. Dies ergibt sich zum einen aus der Regelung über den Erstattungsanspruch in Art. 49 a Abs. 1 BayVwVfG selbst, auf den sich der Beklagte für die Rückforderung stützt und der mit Gesetz vom 26. September 1997 (GVBl S. 348) zusammen mit Art. 49 Abs. 2 a BayVwVfG in das Gesetz eingefügt wurde. Daraus ergibt sich die gesetzliche Wertung, dass der Erstattungsanspruch nur entsteht, wenn ein Verwaltungsakt mit Wirkung für die Vergangenheit widerrufen wurde. Dies folgt auch aus der amtlichen Begründung zur Art. 49 a BayVwVfG (LT-Drs. 13/7007, S. 7). Danach wird durch Abs. 1 Satz 1 der Erstattungsanspruch für den Fall der Unwirksamkeit des Verwaltungsakts für die Vergangenheit vom Grundsatz her begründet.
Auch die zum Gegenstand des Zuwendungsbescheids gemachten Richtlinien enthalten in der Anlage „Bedingungen, Auflagen, Hinweise“ unter Ziffer 8.2 die Regelung, dass die Nichteinhaltung der VOB bzw. VOL grundsätzlich zur Folge habe, dass die zuwendungsfähigen Kosten um die gesamten Kosten des/der VOB- bzw. VOL-widrig vergebenen Gewerkes/Leistung gekürzt, die Zuwendungen insoweit widerrufen und bereits ausbezahlte Beträge mit Zinsen zurückgefordert werden. Dabei ergibt sich aus der Nr. 8.1 der Anlage 2 zu Art. 44 BayHO (AN-Best-P), welche nach Nr. 2.2.1 der Anlagen zum Bewilligungsbescheid zum Gegenstand desselben gemacht wurden, dass eine Erstattung der Zuwendung dann erfolgt, soweit ein Zuwendungsbescheid nach Verwaltungsverfahrensrecht oder anderen Rechtsvorschriften mit Wirkung für die Vergangenheit zurückgenommen oder widerrufen worden oder sonst unwirksam geworden ist. Auch für die in Nr. 8.5 AN-Best-P vorgesehene Verzinsung ab Eintritt der Unwirksamkeit des Zuwendungsbescheids ist gerade ein Widerruf für die Vergangenheit vorgesehen. Soweit in einem Aufsatz von Grziwotz, BayVBl 1990, 705, unter Bezug auf ein Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 11. Februar 1983, ausgeführt wird, dass ein Rückabwicklungsverhältnis nicht von der rückwirkenden Aufhebung des Zuwendungsbescheids abhängig sei, bezieht sich das diesem Aufsatz zugrundeliegende Urteil des Bundesverwaltungsgerichts auf einen Sonderfall, in dem sich der Zuwendungsempfänger gerade zusätzlich Richtlinien unterworfen hatte, wonach bereits gewährte Geldleistungen aufgrund des Widerrufs der Zuwendung ex nunc zurückgefordert werden können, wenn den Zuwendungsbedingungen mit einer mehrjährigen Zweckbindung einer geförderten Anlage für einen Gleisanschlussverkehr zuwidergehandelt wurde. Solche Sonderregelungen sind im konkreten Fall aber gerade nicht vorhanden und zwischen den Parteien auch nicht vereinbart worden. Da somit ein Erstattungsanspruch nach Art. 49 a Abs. 1 Satz 1 einen rückwirkenden Widerruf voraussetzt, der hier aber gerade nicht vorliegt, und ein Erstattungsanspruch aus anderen Rechtsvorschriften hier wegen der Spezialität der Regelung des Art. 49 a Abs. 1 BayVwVfG nicht gegeben sein kann (vgl. auch VG Ansbach, U. v. 4.2.2014, AN 4 K 13.01496, juris), liegt hier kein Rückforderungsanspruch vor, so dass die Ziffer 2 des angefochtenen Bescheides vom 18. Februar 2013 rechtswidrig und damit aufzuheben ist.
2.3 Selbst wenn man aber davon ausgehen würde, was die Kammer nicht tut, dass hier ein Widerruf mit Wirkung ex nunc vorläge, wäre ein Rückforderungsanspruch wohl nach Art. 71 Abs. 1 AGBGB verjährt. Die danach maßgebliche Drei-Jahres-Frist beginnt mit dem Ende des Jahres, in dem der Anspruch entstanden ist und der Berechtigte von den anspruchsbegründenden Tatsachen und der Person des Verpflichteten Kenntnis erlangt hat oder ohne grobe Fahrlässigkeit hätte erlangen müssen. Im Fall eines rückwirkenden Widerrufs wäre der Erstattungsanspruch zu dem Zeitpunkt, zu dem der Widerrufsbescheid in der Vergangenheit Wirkung entfaltet hätte, entstanden, also etwa mit dem Erlass der abschließenden Fassung des Förderbescheides vom 2. März 2008 (vgl. VG Ansbach, U. v. 4.2.2014, AN 4 K 13.01496, juris). Entsprechend dem oben Gesagten ist dabei davon auszugehen, dass die Behörde zum damaligen Zeitpunkt keine Kenntnis der schweren Vergabeverstöße, die die Tatsachengrundlage für den Widerrufsbescheid und den Rückforderungsanspruch bildeten, besaß. Allerdings reicht für die Verjährung nach Art. 71 AGBGB, die von Amts wegen zu beachten ist und zum Erlöschen des Anspruchs führt (BayVGH, U. v. 5.10.2009, 4 B 08.2877, juris), die grob fahrlässige Unkenntnis der zuständigen Behörde aus, auf den einzelnen Sachbearbeiter kommt es dabei nicht an. Grob fahrlässige Unkenntnis liegt dann vor, wenn die verkehrserforderliche Sorgfalt in besonders schwerem Maße verletzt und das nicht beachtet wurde, was jedem hätte einleuchten müssen (BGH, NJW 1992, S. 3236). Bei Anwendung dieses Maßstabes geht die Kammer davon aus, dass es gerade angesichts des ungewöhnlichen Verlaufs des gesamten Zuwendungsverfahrens - wie auch das Staatliche Rechnungsprüfungsamt ... in der Prüfungsmitteilung festgestellt hat - zu einer umfassenden und sorgfältigen Prüfung des Verwendungsnachweises hätte kommen müssen, auch wenn nach Nr. 11.1 der Verwaltungsvorschrift zu Art. 44 BayHO aus den eingegangenen Nachweisen bzw. Bestätigungen grundsätzlich nur eine stichprobenweise Auswahl von zu prüfenden Zuwendungsfällen vorgenommen werden soll. Hier lag aber ein ganz außergewöhnlicher Fall vor: So wurde der Verwendungsnachweis erst nach mehreren Mahnungen und auch nach Ablauf der zuletzt gesetzten Frist am 29. September 2006 vorgelegt, obwohl der Abschluss der Bauarbeiten bereits im Jahr 2004 erfolgt und der S-Bahnhof ... seit 5. September 2004 in Betrieb war. Der Verwendungsnachweis ist gemäß Nr. 6.1 AN-Best-P jedoch innerhalb von sechs Monaten nach Erfüllung des Zuwendungszwecks, spätestens jedoch mit Ablauf des 6. auf den Bewilligungszeitraum folgenden Monats der Bewilligungsbehörde nachzuweisen. Allein dass sich die Vorlage des Verwendungsnachweises so erheblich verspätete und dieser nach den Feststellungen der Regierung auch unvollständig erfolgte, hätte zu einer umfassenden Verwendungsprüfung führen müssen. Dafür spricht auch die Tatsache, dass es sich hier um eine Zuwendung von erheblichem Umfang (8.952.454,79 Euro) handelte. Auch die mehrjährige Dauer des Prüfungsverfahrens ließe sich nur dann rechtfertigen, wenn eine umfassende und vollständige Prüfung des Verwendungsnachweises in diesem Zeitraum erfolgt wäre. Zudem war der hier maßgebliche Ausschreibungsfehler nicht nur leicht und ohne großen Aufwand zu erkennen, vielmehr war gerade die Frage der Verpflichtung zur EU-weiten Ausschreibung bereits zuvor Gegenstand von Erörterungen zwischen den Parteien gewesen, was zu einer besonderen Sensibilisierung der Behörde im Hinblick auf diese Frage hätte führen müssen. Letztendlich kann diese Frage aber offen bleiben, da nach Überzeugung der Kammer ein Widerruf mit Wirkung für die Vergangenheit gerade nicht erfolgt ist.
3. Da ein Rückforderungsanspruch hier nicht gegeben ist, besteht auch kein Rechtsanspruch auf eine Verzinsung desselben gemäß Art. 49 a Abs. 3 Satz 1 BayVwVfG, so dass auch die Ziffer 3 des Bescheids rechtswidrig und damit aufzuheben ist.
Damit war der Klage gegen Ziffer 2 und 3 des angefochtenen Bescheids stattzugeben, während die Klage gegen Ziffer 1 des Bescheids abzuweisen war.
Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1, 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 Abs. 1 VwGO, 709 ZPO. Die Berufung war hier nicht zuzulassen, da kein Fall des § 124 a Abs. 1 Satz 1 VwGO i. V. m. § 124 Abs. 2 Abs. 2 Nr. 3 oder 4 VwGO vorliegt.
ra.de-Urteilsbesprechung zu Verwaltungsgericht Ansbach Urteil, 13. Aug. 2014 - 4 K 13.00577
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Urteil einreichenVerwaltungsgericht Ansbach Urteil, 13. Aug. 2014 - 4 K 13.00577 zitiert oder wird zitiert von 1 Urteil(en).
(1) Die regelmäßige Verjährungsfrist beginnt, soweit nicht ein anderer Verjährungsbeginn bestimmt ist, mit dem Schluss des Jahres, in dem
- 1.
der Anspruch entstanden ist und - 2.
der Gläubiger von den den Anspruch begründenden Umständen und der Person des Schuldners Kenntnis erlangt oder ohne grobe Fahrlässigkeit erlangen müsste.
(2) Schadensersatzansprüche, die auf der Verletzung des Lebens, des Körpers, der Gesundheit oder der Freiheit beruhen, verjähren ohne Rücksicht auf ihre Entstehung und die Kenntnis oder grob fahrlässige Unkenntnis in 30 Jahren von der Begehung der Handlung, der Pflichtverletzung oder dem sonstigen, den Schaden auslösenden Ereignis an.
(3) Sonstige Schadensersatzansprüche verjähren
- 1.
ohne Rücksicht auf die Kenntnis oder grob fahrlässige Unkenntnis in zehn Jahren von ihrer Entstehung an und - 2.
ohne Rücksicht auf ihre Entstehung und die Kenntnis oder grob fahrlässige Unkenntnis in 30 Jahren von der Begehung der Handlung, der Pflichtverletzung oder dem sonstigen, den Schaden auslösenden Ereignis an.
(3a) Ansprüche, die auf einem Erbfall beruhen oder deren Geltendmachung die Kenntnis einer Verfügung von Todes wegen voraussetzt, verjähren ohne Rücksicht auf die Kenntnis oder grob fahrlässige Unkenntnis in 30 Jahren von der Entstehung des Anspruchs an.
(4) Andere Ansprüche als die nach den Absätzen 2 bis 3a verjähren ohne Rücksicht auf die Kenntnis oder grob fahrlässige Unkenntnis in zehn Jahren von ihrer Entstehung an.
(5) Geht der Anspruch auf ein Unterlassen, so tritt an die Stelle der Entstehung die Zuwiderhandlung.
Tenor
1. Der Bescheid der Regierung von Mittelfranken vom 15. Februar 2012 wird aufgehoben.
2. Der Beklagte hat die Kosten des Verfahrens zu tragen. Insoweit ist das Urteil gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110% des zu vollstreckenden Betrags vorläufig vollstreckbar.
Tatbestand
Die Klägerin ist ein Wirtschaftsunternehmen im Eigentum des Bundes, ... Sie wendet sich gegen die Rückforderung von Zuschüssen zu Planungskosten für den Bau der S-Bahn ...-... in Höhe von 2.367.500,00 EUR durch den Beklagten. Die aus Sicht des Beklagten entstandene Überzahlung in dieser Höhe ergab sich dadurch, dass der Beklagte in den Jahren 1993 bis 1995 schon im Vorgriff auf eine noch festzusetzende Planungskostenpauschale gezahlte Zuschüsse in Höhe von umgerechnet 4.141.500,00 EUR übersehen hatte, als es in den Jahren 2003 bis 2008 zu weiteren Auszahlungen in Höhe von insgesamt 8.473.000,00 EUR kam. Die Gesamtzahlung von 12.614.500,00 EUR überstieg die mit Bescheid vom 4. November 2008 von der Regierung von Mittelfranken festgelegte Planungskostenpauschale von 10.247.000,00 EUR (7% der zuwendungsfähigen Baukosten von 146.384.000,00 EUR) um den geltend gemachten Betrag.
In einem ersten Vertrag vom 2. Februar 1981 zwischen der damaligen Deutschen Bundesbahn und dem Freistaat Bayern über den Bau und die Finanzierung der S-Bahn ... ist in der Präambel festgelegt, dass die Vertragspartner sich darüber einig sind, im Verdichtungsraum ...-...-...-... zur Verbesserung der Nahverkehrsverhältnisse ein S-Bahn-System zu schaffen.
Mit Schreiben vom 9. Oktober 1992, das ohne weitere Auflagen erging, teilte das Staatsministerium für Wirtschaft und Verkehr (im Folgenden: WM) im Einvernehmen mit dem Bayerischen Staatsministerium der Finanzen (im Folgenden: FM) der damaligen Deutschen Bundesbahn, Bundesbahndirektion ..., mit, es bestehe Bereitschaft, die der Deutschen Bundesbahn entstehenden externen Planungskosten für den Bau der S-Bahn-Strecke ...-...-...-... vorzufinanzieren. Die Vorfinanzierung erfolge nach Art. 13 c Finanzausgleichsgesetz unter späterer Anrechnung auf die der Bundesbahn zu gewährenden Zuschüsse in Höhe von 7% der zuwendungsfähigen Gesamtkosten. Bei Nichtverwirklichung des Vorhabens behalte sich der Freistaat die Rückforderung der vorfinanzierten Planungskosten bzw. die Anrechnung auf andere Maßnahmen vor.
Mit Schreiben vom 5. April 1993 äußerte die Bundesbahndirektion ..., in Zusammenhang mit dem Fernbahnausbau ...-... (später: Verkehrsprojekt deutsche Einheit - VDE-8.1) sei die Bundesbahn vom Bundesminister für Verkehr gebeten worden, die Planungen für die S-Bahn ...-...-... zu veranlassen, wobei der Minister von einer Übernahme der anteiligen Planungskosten der S-Bahn durch den Freistaat Bayern im Vorgriff auf eine zu vereinbarende Planungskostenpauschale ausgehe. Die für die S-Bahn-Planung erforderlichen externen Planungskosten würden auf etwa 20 Mio. DM geschätzt. Im Interesse eines schnellen Planungsfortschritts würde gebeten, bis zum Baubeginn der zweiten S-Bahn-Baustufe bei den externen Planungsmitteln in Vorlage zu treten. Die bis zu diesem Baubeginn geleisteten Zahlungen werde man auf die im Rahmen des Finanzierungsvertrages festzulegende Planungskostenpauschale anrechnen. Bis 1995 wurden umgerechnet 4.141.500,00 EUR abgerufen (ab 1.1.1994, nachdem es zur Gründung der Deutschen Bahn AG gekommen war durch die Klägerin). Verwendungsnachweise zur zweckentsprechenden Verwendung der Mittel (ab 1.1.1994 durch das Eisenbahnbundesamt) wurden vorgelegt, zuletzt der Verwendungsnachweis vom 15. Mai 1996 zur nachgewiesenen Verwendung der Mittel, die vom Freistaat Bayern erbracht wurden.
Zur Vorfinanzierung der externen Planungskosten durch den Freistaat Bayern, die den frühzeitigen Planungsbeginn ermöglichten, erging eine Pressemitteilung des WM vom 19. November 1992. Die Regierung von Mittelfranken wurde durch die Bundesbahndirektion ... mit Schreiben vom 25. August 1992 unter Bezug auf eine Besprechung vom 25. März 1992 darüber in Kenntnis gesetzt, dass der Freistaat Bayern der Deutschen Bundesbahn die entstehenden externen Planungskosten für spätere Anrechnung auf den noch zu gewährenden Planungskostenzuschuss vorfinanziere. Daher werde der beiliegende Ingenieurvertrag mit der Bitte um Mittelbereitstellung übersandt.
Der Bund verhängte am 20. Oktober 1998 einen vorläufigen Projektstopp über den Fernbahnausbau (VDE 8.1) und der Bundesminister für Verkehr verfügte, bis 2002 keine Mittel für den Fernbahnausbau im Streckenbereich ...-... zur Verfügung zu stellen. Ein vorliegender Entwurf eines Vertrags über den Bau und die Finanzierung der S-Bahn ..., Baustufe 2, Strecke ...-...-... vom 6. November 1995, der in der Präambel einen gleichzeitigen Ausbau von Fernbahn und S-Bahn vorsah und der in § 4 Abs. 2 im Hinblick auf Zuschüsse zu Planungsleistungen und Baubetreuung durch den Beklagten eine Anrechnung der im Voraus geleisteten Zahlungen vorsah, wurde nicht weiter verfolgt.
In einem Schreiben des WM vom 5. Januar 1998 wird ausgeführt, dass nach der Entscheidung des Bundesministeriums für Verkehr, bis zum Jahr 2002 keine Mittel für den Fernbahnausbau im Streckenabschnitt ...-... zur Verfügung zu stellen, wegen der dadurch geänderten Ausgangslage eine Neubewertung der bisherigen Ausbauplanung für die S-Bahn ...-... erforderlich sei. Der Fernbahnausbau im Streckenabschnitt ...-... werde erst nach Inbetriebnahme der Neubaustrecke zwischen ... und ..., d. h. voraussichtlich nicht vor dem Jahr 2004/2005 erfolgen. Die ursprüngliche Planung, den S-Bahn-Ausbau zwischen ... und ... gemeinsam mit dem Fernbahnausbau im Streckenabschnitt ...-... zu bedienen, würde danach zwangsläufig zu einer unvertretbaren Verzögerung des S-Bahn-Ausbaus führen.
Am 21./28. Dezember 2001 schlossen die Klägerin und der Beklagte einen „Planungsvertrag über die Erstellung der Entwurfsplanung und Durchführung des Planfeststellungsverfahrens für den Bau bzw. Ausbau der neuen S-Bahn ...-...-...-..., vgl. § 1 des Planungsvertrags - im Folgenden: PV 2001 -). Nach §§ 3 Abs. 1 und 4 Abs. 1 PV 2001 sollten in den Jahren 2001 bis 2003 Planungskosten in Höhe von voraussichtlich 3,426 Mio. EUR vorfinanziert werden. Die Finanzierung dieser in § 3 des Vertrags genannten voraussichtlichen Planungskosten regelte § 4.
§ 4 Abs. 4 lautet:
„Bei Realisierung des S-Bahnausbaus ab voraussichtlich 2003 wird die gewährte Zuwendung mit der Finanzierung der Planungskosten durch den Freistaat Bayern für den S-Bahnausbau verrechnet.“
Mit Bescheid der Regierung von Mittelfranken vom 24. Juli 2003 wurden die Zuwendungen zu Planungskosten für die Rahmenplanung des S-Bahn-Vorhabens unter Bezug auf den PV 2001 aufgenommen.
Mit Schreiben vom 30. März 2005 äußerte die Klägerin unter Bezug auf die in § 3 PV 2001 vereinbarten Planungskosten, dass die darin aufgeführten Kosten ausgeschöpft seien und zur Fortführung und Fertigstellung der Entwurfs- und Genehmigungsplanung einer Erhöhung um 6,2 Mio. EUR bedürften. Demnach würden sich die Planungskosten insgesamt auf 9,626 Mio. EUR für die Leistungsphasen 3 und 4 belaufen. Die gewährte Zuwendung werde gemäß § 4 Abs. 4 PV 2001 bei Realisierung des S-Bahnausbaus mit der Finanzierung der Planungskosten durch den Freistaat für den S-Bahnausbau verrechnet. Die zuwendungsfähigen Baukosten beliefen sich nach dem Stand von 2001 auf 153,9 Mio. EUR, weshalb der geplante Zuschuss von 7% der zuwendungsfähigen Baukosten noch über den 9,626 Mio. EUR liege.
In dem daraufhin an das FM gerichteten WMS vom 12. April 2005 wurde ausgeführt, dass die 2001 durch den PV 2001 gewährten Mittel zwischenzeitlich aufgebraucht seien. Die Klägerin benötige in den Jahren 2005 und 2006 weitere 6,2 Mio. EUR und bitte um eine entsprechende Aufstockung des Planungsvertrags gemäß § 3 Abs. 2. Insgesamt gewähre der Freistaat der Klägerin damit 9,6 Mio. EUR an Planungsmitteln. Damit werde bei der Klägerin dieser zustehenden Planungskostenpauschale von 7% (entspräche in diesem Fall rund 10,8 Mio. EUR) noch nicht erreicht bzw. überschritten. Es werde um Prüfung und Zustimmung gebeten.
In seiner Erwiderung äußerte das FM, dass gegen die geplante Aufstockung des Planungsvertrags um 6,2 Mio. EUR keine Einwendungen vom Grundsatz bestünden. Die Vorfinanzierung müsse lediglich aus Regionalisierungsmitteln erfolgen, weil eine neuerliche Vorfinanzierung aus FAG-Mitteln nach derzeitigem Kenntnisstand zumindest 2005 nicht möglich sei.
Im sodann an die Klägerin gerichteten WMS vom 27. April 2005 wurde unter Bezug auf das Schreiben vom 30. März 2005 und den PV 2001 die Übernahme weiterer 6,2 Mio. EUR bestätigt, davon 2,8 Mio. EUR für das Jahr 2005 und 2,4 Mio. EUR für das Jahr 2006, zur Fortführung und Fertigstellung der Entwurfs- und Genehmigungsplanung für die S-Bahn ...-...-... Die Regelungen des PV 2001, insbesondere die Anrechnung der bislang gewährten Mittel auf die Planungskostenpauschale des Bau- und Finanzierungsvertrags (§ 4 Abs. 1 des Vertrages) würden entsprechend gelten.
Am 10. Februar 2006 schlossen die Klägerin und der Beklagte den S-Bahn-Bau- und Finanzierungsvertrag über den Streckenausbau der S-Bahn ...-...-...-... (im Folgenden: BuF-Vertrag). Vertragsgegenstand ist nach § 1 Abs. 1 dieses Vertrags der Bau und die Finanzierung der für den Betrieb der S-Bahn erforderlichen Anlagen. Zur Finanzierung ist in § 4 Abs. 3 geregelt, dass die Baukosten der nach diesem Vertrag zu finanzierenden S-Bahn-Maßnahmen nach Planungs- und Preisstand 2005 etwa 170,6 Mio. EUR, davon voraussichtlich zuwendungsfähig 161,4 Mio. EUR, betrügen. Die Vertragspartner gingen davon aus, dass sich der Bund an den Kosten der Baumaßnahmen nach dem GVFG durch Zuschüsse im gesetzlich höchstmöglichen Umfang (60%) beteilige. Die nicht durch Investitionszuschüsse des Bundes gedeckten zuwendungsfähigen Baukosten (40%) würden vom Freistaat getragen (§ 4 Abs. 4 BuF-Vertrag).
In § 4 Abs. 5 BuF-Vertrag ist folgendes geregelt:
„Der Freistaat gewährt darüber hinaus einen Zuschuss zu den Kosten der Planung und Bauaufsicht in Höhe von 7% der zuwendungsfähigen Baukosten. Der Freistaat erstattet vorab DB-Netz Planungskosten in Höhe von 9,626 Mio. EUR nach den Regelungen des Planungsvertrages vom 28. Dezember 2001 und des Schreibens zur Aufstockung des Planungsvertrages vom 27. April 2005.“
Der Beklagte hatte zuletzt mit Zuwendungsbescheid der Regierung von Mittelfranken vom 19. März 2007 in Höhe von 3.600.000,00 EUR, der mit Bescheid vom 22. Oktober 2007, weil keine volle Inanspruchnahme der Mittel im laufenden Haushaltsjahr mehr möglich seien, in Höhe von 1.700.000,00 EUR widerrufen wurde und weiter mit Zuwendungsbescheid der Regierung von Mittelfranken vom 24. April 2008 in Höhe von 860.000,00 EUR der Klägerin Leistungen gewährt. Beide Zuwendungsbescheide betreffen, wie auch alle übrigen seit 24. Juli 2003 ergangenen Zuwendungsbescheide, das „S-Bahn-Vorhaben Großraum ..., Übernahme der Planungskosten für die Rahmenplanung ...-...-...“. Zum Bestandteil der Zuwendungsbescheide wurde der PV 2001, das WMS vom 27. April 2005 sowie die in der Anlage genannten Bedingungen, Auflagen und Hinweise gemacht. Die Anlage bezieht sich für private Zuwendungsempfänger zusätzlich als Bestandteil des Bewilligungsbescheides auf die „allgemeinen Nebenbestimmungen für Zuwendungen zur Projektförderung (ANBest-P, Anlage 2 zu den VV zu Art. 44 BayHO) in der jeweils geltenden Fassung, die baufachlichen Nebenstimmungen (NBest-Bau Anlage 4 b zu den VV zu Art. 44 BayHO) in der jeweils geltenden Fassung und auf die VV zu Art. 44 Abs. 1, Art. 44 a BayHO in der jeweils geltenden Fassung. Weiter ist in Ziffer 4 der Anlage zum Bewilligungsbescheid festgelegt, dass der Zuwendungsbescheid ganz oder teilweise widerrufen werden könne, wenn die Zuwendungen nicht zweckentsprechend verwendet werden würden.
Nachdem der Beklagten mit Schreiben vom 20. Oktober 2008 der Verwendungsnachweis für die 2003 erbrachten Leistungen in Höhe von 8.473.000,00 EUR vorgelegt wurde und die Regierung von Mittelfranken im Schreiben an das WM und FM Probleme wegen bei der Klägerin nicht auffindbarer Vergabeunterlagen dargestellt hatte, teilte das FM mit Schreiben vom 11. November 2010 unter anderem mit, die Voraussetzungen für eine Zuwendungskürzung wegen eines Auflagenverstoßes im Hinblick auf fehlende Vergabeunterlagen lägen nicht vor, weil entsprechende Auflagen erst in den ab 24. Juli 2003 ergangenen Zuwendungsbescheiden enthalten seien.
Bei Prüfung der Vorlage sei das FM jedoch auf die Schriftwechsel der Jahre 1993 bis 1995 gestoßen und habe dabei festgestellt, dass Planungsleistungen im Vorgriff auf die im Rahmen des Finanzierungsvertrages festzulegende Planungskostenpauschale nicht erst nach Abschluss des PV 2001 in den Jahren 2003 bis 2009 bewilligt und ausgezahlt worden seien, sondern bereits im Vorgriff in den Jahren 1993 bis 1995 im Umfang von umgerechnet rund 4.141.500,00 EUR, direkt durch das FM. Damit seien bislang insgesamt 12.614.500,00 EUR an Planungsleistungen für die fragliche S-Bahn-Strecke ausbezahlt worden. § 4 Abs. 5 BuF-Vertrag lege die Obergrenze der Planungskostenförderung mit 7% der zuwendungsfähigen Baukosten fest. Da das Eisenbahnbundesamt mit Zuwendungsbescheid vom 14. Dezember 2007 die zuwendungsfähigen Kosten auf 146.384.000,00 EUR festgesetzt habe, betrage die 7%ige Planungskostenpauschale 10.247.000,00 EUR. Alle über diesen Betrag hinaus geleisteten Zahlungen (2.367.500,00 EUR) seien daher ohne rechtliche Grundlage erfolgt und demzufolge grundsätzlich zurückzufordern. Die Regierung werde daher gebeten, die Klägerin vom geplanten Widerruf in Kenntnis zu setzen und um eine Stellungnahme zu bitten.
Mit Schreiben vom 25. November 2010 wies die Regierung von Mittelfranken darauf hin, dass beabsichtigt sei, die Zuwendungsbescheide vom 19. März 2007 in der Fassung vom 22. Oktober 2007 und vom 24. April 2008 in Höhe von insgesamt 2.367.000,00 EUR zu widerrufen und diesen zuviel ausgezahlten Betrag zurückzufordern sowie für den Rückzahlungsbetrag Zinsen in Höhe von 6 v. H. vom Tag der letzten Auszahlungen und bis zum Tag der Rückzahlung geltend zu machen. Es werde Gelegenheit gegeben, sich hierzu bis spätestens 17. Januar 2011 schriftlich zu äußern.
Mit Schreiben vom 20. Dezember 2010 vermerkte die Klägerin, dass wegen des lange zurückliegenden Zeitraums 1993 bis 1995, auf den die Rückforderung zurückzuführen sei und weil sich zwischenzeitlich mehrfach Organisationsveränderungen auf Seiten der Bahn ergeben hätten, die gewünschte Stellungnahme nicht bis 17. Januar 2011 gewährleistet werden könne. Es werde vorsorglich gebeten, die Frist zur Stellungnahme zu verlängern. Gleichwohl sei man um eine rasche Aufklärung des Sachverhalts bestrebt.
Mit weiterem Schreiben vom 22. Februar 2011 äußerte sich die Klägerin dahingehend, dass die Rückforderung nicht gerechtfertigt sei. Es sei zwar richtig, dass bis Mitte der 90er Jahre eine Planung für die S-Bahnstrecke ...-... existiert habe, jedoch sei sie damals unmittelbar verbunden gewesen mit der Realisierung des viergleisigen Ausbaus der Ausbaustrecke ...-... Diese Planung sei aber 1997 auf Betreiben des Bundes gestoppt worden. In Abstimmung mit dem Bund sei dann 2001 die Planung für eine S-Bahnstrecke ...-... wieder aufgenommen worden, um den Vorlauf auf die im März 2002 beabsichtigte und dann auch ausgesprochene Aufhebung des Baustopps auf den gesamten VDE 8.1 zu sichern. Dabei habe aufgrund neuer Rahmenbedingungen die Planung komplett überarbeitet werden müssen. Zur Finanzierung dieser neuen Planung sei dann der PV 2001 unterzeichnet worden. In diesem sei weder auf die frühere Planung Bezug genommen worden noch eine Anrechnung angeblich bereits viele Jahre zuvor ausgereichter Planungszuschüsse vereinbart worden. Dieser Vertrag beziehe sich auf 3,426 Mio. EUR Zuschüsse für 2001 bis 2003, was mit WMS vom 27. April 2005 um 6,2 Mio. EUR erhöht worden sei. Der BuF-Vertrag enthalte in § 4 Abs. 5 die Aussage, dass der auf die Planungskostenpauschale anzurechnende und vorab erstattete Betrag 9,626 Mio. EUR betrage. Eine Anrechnung darüber hinausgehender, vorab erstatteter Beträge sei nicht vereinbart. Es werde auch sonst an keiner Stelle des Vertrages Bezug genommen auf die S-Bahn-Planung der 90er Jahre. Aufgrund dieser abschließenden Vereinbarung könne der Beklagte nicht die Anrechnung weiterer Zuschüsse in Höhe von 4,141 Mio. EUR einseitig verlangen. Aussagen der früheren Deutschen Bundesbahn zu einer Anrechnung der Planungskosten auf eine im Rahmen des Finanzierungsvertrages festzulegende Planungskostenpauschale im Schreiben vom 5. April 1993 seien aufgrund der Vereinbarungen im Bau- und Finanzierungsvertrag vom 10. Februar 2006 gegenstandslos. In Anbetracht der Höhe der Rückforderung und des komplexen Sachverhalts sei der Klägerin an einem Gespräch auf ministerieller Ebene gelegen.
In der Folgezeit kam es zu einem umfangreichen Schriftverkehr zwischen den Beteiligten und zwei Besprechungen im Bayerischen Staatsministerium der Finanzen, bei denen die Klägerin die Auffassung vertrat, es sei sachgerecht gewesen, aufgrund des am 20. Oktober 1998 vom Bund verfügten vorläufigen Projektstopps die bisherige Planung zuwendungsrechtlich abzuschließen und unter der neuen Randbedingungen eines beschleunigten Ausbaus der S-Bahn ohne gleichzeitigen Bau des VDE 8.1 neu aufzunehmen bzw. die bisherige Planung neu zu überarbeiten. Dabei habe lediglich im Abschnitt ...-Hauptbahnhof bis km 12,4 ein Anteil von rund 30% der bisherigen Planung weiter verwendet werden können. Die folgenden Abschnitte bis ... seien dagegen vollständig neu zu erarbeiten gewesen, so dass nur 19% der Kosten der ursprünglichen Rahmenplanung, also nur 0,787 Mio. EUR auf die Planungskostenpauschale angerechnet werden könnten. Bei dieser Sachlage sei aber noch keine Überzahlung gegeben.
Der Beklagte vertrat durch das FM den Standpunkt, dass Planungskosten dem Grunde nach nicht zuwendungsfähig seien, weshalb eine Förderung von tatsächlich entstandenen Planungskosten ausscheide. Aufgrund vertraglicher Regelung sei aber bei förderfähigen S-Bahn-Investitionen ein pauschaler Zuschuss zu den Kosten der Planung und Bauaufsicht in Höhe von 7% der zuwendungsfähigen Baukosten und folglich unabhängig von den tatsächlichen Planungsaufwendungen gewährt worden. Mithin könne die Planungskostenpauschale daher für ein Vorhaben nur einmal gewährt werden. Dies folge auch aus dem BuF-Vertrag, der gerade keine Regelung zum Umgang mit den verlorenen Planungskosten enthalte. Alle Zahlungen, die über der festgelegten Planungskostenpauschale lägen, seien daher zu Unrecht gewährt und folglich zurückzufordern. Aus Sicht des Beklagten sei durch den vorläufigen Projektstopp des VDE Nr. 8.1 keine völlige Neuplanung, sondern nur in Teilbereichen der S-Bahnbaumaßnahmen eine Umplanung erforderlich geworden, so dass von einer Kontinuität der Planung und Realisierung seit den 90er Jahren auszugehen sei. Deshalb sei auch eine Rückforderung der in den 90er Jahren gewährten Zahlungen wegen Nichtverwirklichung des Vorhabens nicht veranlasst gewesen.
Mit Bescheid vom 15. Februar 2012, zugestellt am 17. Februar 2012, widerrief die Regierung von Mittelfranken den Zuwendungsbescheid vom 24. April 2008 vollständig in Höhe von 860.000,00 EUR (Ziffer 1 des Bescheids) und den Zuwendungsbescheid vom 19. März 2007 in der Fassung des teilweisen Widerrufs vom 22. Oktober 2007 in Höhe eines Teilbetrages von 1.507.500,00 EUR (Ziffer 2 des Bescheids) jeweils mit Wirkung für die Vergangenheit. Die zuviel bewilligten und ausgezahlten Zuwendungen in Höhe von insgesamt 2.367.500,00 EUR forderte sie zurück (Ziffer 3 des Bescheids). Der Erstattungsbetrag in Höhe von 2.367.500,00 EUR sei jeweils vom Zeitpunkt der letzten Auszahlung an mit 6 v. H. für das Jahr zu verzinsen (Ziffer 4). Die Klägerin werde aufgefordert, den zu erstattenden Betrag bis spätestens 31. März 2012 an die Staatsoberkasse zurückzuzahlen (Ziffer 5). Die zu zahlenden Zinsen würden nach der Zahlung des Erstattungsbetrags in einem weiteren Bescheid der Höhe nach festgesetzt und angefordert (Ziffer 6).
Zur Begründung wurde im Wesentlichen ausgeführt, der Bescheid vom 4. November 2008 lege die Gesamtzuwendung für pauschalierte Planungskosten in Bezug auf das S-Bahn-Vorhaben Großraum ... (7% der zuwendungsfähigen Baukosten von 146.384,00 EUR gemäß Bescheid des Eisenbahnbundesamts vom 14.12.2007) auf 10.247.000,00 EUR fest. Bisher seien die Planungskostenzuwendungen nach Art. 21 BayÖPNVG in Höhe von 12.614.500,00 EUR ausgezahlt worden, so dass eine Überzahlung in Höhe von 2.367.500,00 EUR vorliege und entsprechend die Zuwendungsbescheide vom 24. April 2008 und 19. März 2007 ganz bzw. teilweise zu widerrufen seien. Die Planungen der 90er Jahre und die Planungen auf der Grundlage des PV 2001 bzw. dessen Aufstockung vom 27. April 2005 dienten demselben Vorhaben, nämlich dem Bau der S-Bahn von ... nach ... Sowohl aus der Präambel zum PV 2001 als auch zum BuF-Vertrag folge, dass S-Bahn-Vorhaben und VDE 8.1 auch nach dessem vorläufigen Projektstopp weiterhin sinnvollerweise zusammen geplant und realisiert werden sollte. Trotz notwendiger Änderungen und Anpassungen der S-Bahn-Planung wegen Verzögerungen des VDE Nr. 8.1 seien die Beteiligten daher über alle Jahre hinweg von den einheitlichen Vorhabensplanungen ausgegangen. Sonst hätten die Planungsleistungen nicht mehr auf der Grundlage des für die Planungen der 90er Jahre geschlossenen Ingenieurvertrages vom 13. Dezember 1993 fortgeführt werden dürfen, sondern erneut ausgeschrieben und vergeben werden müssen, was gerade nicht erfolgt sei. Dies bestätige die Kontinuität der Planung. Dass die Vertragsparteien die Zahlungen der 90er Jahre in den Verträgen von 2001 und 2006 nicht erwähnt hätten, sei nicht als konkludenter Verzicht auf die Anrechnung der Zahlungen zu interpretieren. Es hätte einer ausdrücklichen Regelung bedurft. Auch wären sonst die Zahlungen aus den Jahren 1993 bis 1995 ohne rechtlichen Grund ausgereicht worden. Deshalb sei davon auszugehen, dass die Zahlungen der 90er Jahre von beiden Seiten damals schlichtweg übersehen worden seien. Die beiden maßgeblichen Verträge wiesen daher eine planwidrige Regelungslücke auf, die im Wege der ergänzenden Vertragsauslegung zu schließen sei. Es sei darauf abzustellen, was die Parteien bei angemessener Abwägung ihrer Interessen nach Treu und Glauben als redliche Vertragspartner vereinbart hätten, hätten sie den nicht geregelten Fall bedacht. Zum Zeitpunkt des Abschlusses des PV 2001 und des BuF-Vertrages sei es ausnahmslose Verwaltungspraxis gewesen, dem Vorhabensträger eine auf 7% begrenzte Planungskostenpauschale zu gewähren und deren werthaltigen Einsatz allein in das unternehmerische Risiko des Vorhabenträgers zu stellen. Dies sei beiden Parteien zum Zeitpunkt des jeweiligen Vertragsschlusses bewusst gewesen, ebenso die Anrechnung aller vorgriffsweisen Zahlungen auf die später festzusetzende 7%ige Planungskostenpauschale (WMS vom 9.10.1992, Schreiben der Bundesbahndirektion vom 5.4.1993, § 4 PV 2001 und WMS vom 27.4.2005). Hätten die Vertragsparteien bei Abschluss der Verträge an die Zuschüsse für die Vorplanung aus den Jahren 1993 bis 1995 gedacht, hätten sie deren Anrechnung entsprechend der Anrechnung der Zahlungen ab 2001 geregelt. Die Zuwendungsbescheide würden in Höhe der Überzahlung nach Art. 49 Abs. 2 Buchst. a Ziffer 1 BayVwVfG mit Wirkung für die Vergangenheit widerrufen. Gemäß den auf den PV 2001 und das WMS vom 27. April 2005 Bezug nehmenden Zuwendungsbescheiden dürften die gewährten Geldleistungen nur als Vorleistung für Planungskosten bis zur Planungskostenpauschale von 7% der im jeweiligen Zeitpunkt festgestellten zuwendungsfähigen Baukosten verwendet werden, nicht aber für darüber hinausgehende Planungskosten oder sonstige Kosten. Mithin hätten die überzahlten Beträge nicht mehr zweckentsprechend verwendet werden können. Im Übrigen wird auf den Bescheid Bezug genommen.
Mit der fristgerecht am 14. März 2012 erhobenen Klage stellt die Klägerin den Antrag,
den Bescheid des Beklagten vom 15. Februar 2012 aufzuheben.
Zur Begründung ist zusammengefasst im Wesentlichen vorgetragen, mit Wirkung für die Vergangenheit könne ein rechtmäßiger Verwaltungsakt über eine Geldleistung widerrufen werden, wenn diese nicht mehr für den im Verwaltungsakt bestimmten Zweck verwendet werde. Dies wäre dann der Fall, wenn die vorab erstatteten Planungskosten für den Bau der S-Bahn ...-... die Planungskostenpauschale in Höhe von 7% der zuwendungsfähigen Baukosten übersteigen würde (§ 4 Abs. 5 BuF-Vertrag). Eine solche Überzahlung bestehe aber nicht. Für die Anrechnung der Zahlungen in den 90er Jahren gebe es keine rechtliche Grundlage. Für die zunächst im WMS vom 9. Oktober 1992 vorbehaltene Rückforderung oder Anrechnung für den Fall der Nichtverwirklichung der Maßnahme gebe es keine Regelung zur Anrechnung im PV 2001, im WMS vom 27. April 2005 oder im BuF-Vertrag vom 10. Februar 2006. Auch in der Korrespondenz nach Abschluss des Planungsvertrags seien Anrechnungen nur im Sinne des Planungsvertrags und damit auch nur bezüglich der seit 2003 gewährten Zuwendungen geregelt (WMS vom 12.4.2005 und Antwortschreiben des FM vom 25.4.2005). Die Anrechnung von Zahlen für die Planungen aus den Jahren 1993 bis 1995 habe offenbar also keine Rolle gespielt, weil andernfalls zum damaligen Zeitpunkt bereits die Planungskostenpauschale überschritten worden wäre. Es liege auch keine planwidrige vervollständungsbedürftige Regelungslücke im BuF-Vertrag vor, weil die getroffene Regelung nach dem Willen der Parteien insofern habe abschließend sein sollen, als gerade keine Regelung hätte getroffen werden sollen. In diesem Fall sei der Regelung einer ergänzenden Vertragsauslegung nicht zugänglich. Denn sowohl der BuF-Vertrag als auch der PV 2001 bezögen sich ausschließlich auf die nach Abschluss des PV 2001 künftig anfallenden Planungskosten. Mit der Nichteinbeziehung der Zahlungen hätten die Parteien bewusst auf den vorgezogenen Bau der S-Bahn ...-..., entkoppelt von der Fernbahn ...-... reagiert, weil sich der Bau der S-Bahnstrecke ...-... nunmehr als anderes Vorhaben unter neuen Prämissen dargestellt habe. Weiter legte die Klägerin im Einzelnen dar, dass wegen des vorgezogenen S-Bahnausbaus sich die in den folgenden Jahren durchgeführte Planung aufgrund der neuen Prämissen erheblich von der ursprünglichen Rahmenplanung geändert habe. Im PV 2001 sei daher bewusst auf die noch im Entwurf des BuF-Vertrags vom 6. November 1995 vorgesehene Anrechnung verzichtet worden. Soweit in der im angegriffenen Bescheid vorgenommenen Interessenabwägung von einem intendierten Ermessen und davon ausgegangen worden sei, dass ein vom Regelfall abweichender Sachverhalt nicht vorliege, treffe dies wegen des Projektstopps des VDE Nr. 8.1 und der daraufhin getroffenen Entscheidung für den vorgezogenen Ausbau der S-Bahn nicht zu. Beides falle nämlich nicht in die Risikosphäre der Klägerin und die Atypik des Falles liege in der zur jeweiligen Zeit der Vornahme der Planungsleistung liegenden zweckgemäßen Verwendung der Zuwendungen. Der Projektstopp des VDE Nr. 8.1 beruhe auf politischen Entscheidungen und die Überschreitung der Planungskostenpauschale beruhe auf dem Projektstopp des VDE 8.1 sowie den sich darauf ändernden Rahmenbedingungen aufgrund der vom Freistaat gewünschten vorgezogenen Realisierung der S-Bahn, die zusätzliche Planungen erforderlich gemacht habe.
Im Hinblick auf den Zuwendungszweck handle es sich nach der gebotenen materiellen Betrachtung bei dem 1992 in Bezug genommenen Projekt um ein anderes, als das im BuF-Vertrag aus dem Jahre 2006. Eine Anrechnung der in den 90er Jahren gewährten Zuschüsse auf die Planungskosten ab 2003 sei nicht möglich. Die Rückforderung der 1992 gewährten Zuwendungen sei mittlerweile nicht mehr möglich, weil die Klägerin spätestens nach Abschluss des PV 2001, dem Aufstockungsschreiben vom 27. April 2005 und dem BuF-Vertrag 2006 darauf habe vertrauen dürfen, dass eine Rückforderung nicht erfolgen würde. Handle es sich dagegen, wie der Beklagte meine, um dasselbe Projekt, komme eine Anrechnung gleichermaßen nicht in Betracht, weil die Beteiligten den mit Schreiben vom 9. Oktober 1992 erklärten Anrechnungsvorbehalt, ausweislich des PV 2001, dem Aufstockungsschreiben vom 27. April 2005 und dem BuF-Vertrag 2006 mittlerweile abbedungen hätten. Jedenfalls habe die Klägerin auch insoweit darauf vertrauen dürfen, dass eine Rückforderung nicht erfolge. Insbesondere sei es eine vielfach geübte Praxis, die Kosten für eine erforderlich werdende Überplanung einer vorhandenen Vorplanung der Entwurfsplanung zuzuschreiben, womit der Zuwendungsgeber Diskussionen über eine Mehrfachförderung vermeide, was der Beklagte in anderen Fällen auch durchaus akzeptiere.
Weiter machte die Klägerin geltend, ein Widerruf sei wegen Ablauf der Jahresfrist nach Art. 49 Abs. 2 a BayVwVfG ausgeschlossen. Ein Erstattungsanspruch bestehe auch deshalb nicht, weil eine Bereicherung nach Art. 49 a Abs. 2 Satz 1 BayVwVfG i. V. m. § 818 Abs. 3 BGB weggefallen sei (zweckentsprechende Verwendung der Mittel für den vorgezogenen Bau der S-Bahn 2003 und ein Großteil unbrauchbare Planungsleistungen, die durch die Beträge in den 90er Jahren finanziert worden waren). Auch sei der Erstattungsanspruch aus Art. 49 a BayVwVfG mit Ablauf des 31. Dezember 2011 verjährt. Im Falle des Widerrufs mit Wirkung für die Vergangenheit entstehe der Erstattungsanspruch kraft Gesetzes rückwirkend zum Zeitpunkt der Gewährung der zu erstattenden Leistungen. Spätestens ab 20. Oktober 2008 habe der Beklagte die Überzahlungen grob fahrlässig verkannt, denn spätestens bei Prüfung des Verwendungsnachweises dieses Datums hätte ihm auffallen müssen, dass eine erhebliche Überzahlung gegeben gewesen sei. Weiter machte die Klägerin Ausführungen dazu, dass die Planungen der Jahre 1993 bis 1995 sich nicht nur auf die Leistungsphasen 1 und 2 nach der HOAI (Grundlagenermittlung und Vorplanung) bezogen hätten. Vielmehr seien auch Leistungen der Leistungsphasen 3 und 4 (Entwurfsplanung und Durchführung von Planfeststellungsverfahren) erbracht worden, was sich daraus ergebe, dass bereits etwa im Jahre 1996 die Planfeststellung für den Planfeststellungsbeschluss (PFA) 16 (...-Nord) des hiesigen Projekts eingeleitet worden sei. Im Zuge der wiederaufgenommenen Planungen ab 2002 sei andererseits auch erforderlich gewesen, abschnittsweise auch Leistungen aus den Leistungsphasen 1 und 2 zu erbringen. Im Übrigen wird auf die Klagebegründung Bezug genommen.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Der Widerrufsgrund nach Art. 49 Abs. 2 a Satz 1 Nr. 1 BayVwVfG liege vor. Denn in den widerrufenen Bewilligungsbescheiden sei als Zweck der Geldleistung die Gewährung einer Planungskostenpauschale zur Verwirklichung des S-Bahn-Vorhabens im Großraum ... für die Rahmenplanung ...-...-... in Höhe von 7% der zuwendungsfähigen Kosten bestimmt gewesen. Diese wiederum betrügen unter Berücksichtigung der zuwendungsfähigen Baukosten und der hiervon bemessenen 7%igen Planungskostenpauschale 10,247 Mio. EUR, während insgesamt bis 24. April 2008 12,6145 Mio. EUR bewilligt und ausgezahlt worden seien. Weil die Zahlungen in den 90er Jahren für dasselbe Projekt geleistet worden seien und weil die Anrechnung dieser Zahlungen auf die Planungskostenpauschale im Bewilligungsbescheid vom 9. Oktober 1992 sowie in § 4 Abs. 5 BuF-Vertrag rechtlich begründet sei, könne der geltend gemachte überbezahlte Betrag nicht als Teil der Planungskostenpauschale zur Verwirklichung des Vorhabens eingesetzt werden.
Für die Frage, ob ein oder mehrere Projekte vorlägen, könne nicht auf die Planung, sondern müsse auf das Vorhaben selbst abgestellt werden. Im Betreff des Bewilligungsbescheids von 1992, in § 1 PV 2001 sowie im BuF-Vertrag sei das Vorhaben mit „Bau der S-Bahnstrecke...-...-...-...“ exakt gleich bezeichnet worden. Dass sich der PV 2001 und der BuF-Vertrag auf einen entkoppelten und vorgezogenen Bau der S-Bahn beziehe, lasse sich diesen Verträgen nicht entnehmen. Vielmehr sei einvernehmlich in der Präambel beider Verträge festgestellt worden, dass das S-Bahnprojekt sinnvollerweise zusammen mit dem Fernbahnausbau geplant und realisiert werden sollte. In § 5 Abs. 2 PV 2001 hätten die Parteien auch vereinbart, bei der Fortschreibung des Bedarfsplans nach dem Bundesschienenwegeausbaugesetz für die Jahre 2003 bis 2008 gemeinsam auf die Einstellung des VDE Nr. 8.1 in den Bedarfsplan hinzuwirken. Weiter sei das Ziel einer gemeinsamen Realisierung in der Absichtserklärung der Beklagten und der Deutschen Bahn AG vom 22. Februar 2001 aufgenommen worden. Auch in § 1 Abs. 2 und § 2 BuF-Vertrag werde auf eine zeitlich gemeinsame Realisierung abgestellt. Dies entspreche der ursprünglichen Prämisse, wie sie bereits in den 90er Jahren bestanden habe. Weiter liege auch keine vollständige Neuplanung vor. Die Leistungsphasen 1 und 2 nach der HOAI würden als Grundlagenermittlung und Vorplanung bezeichnet, die Leistungsphasen 3 und 4 als Entwurfs- und Genehmigungsplanung. Nach dem WMS vom 9. Oktober 1992 habe die Bundesbahn eine Rahmenplanung entsprechend den Leistungsphasen 1 und 2 HOAI erstellt, die 1995 abgeschlossen worden sei, wie sich aus dem Schreiben der Klägerin vom 9. August 2011 ergebe. Die hierfür erhaltenen Mittel von 8,1 Mio. DM seien mit Verwendungsnachweis vom 1. April 1995 nachgewiesen. Demgemäß sei Vertragsgegenstand des PV 2001 das Erstellen der Entwurfsplanung und die Durchführung von Planfeststellungsverfahren, was bedeute, dass er nur die Leistungsphasen 3 und 4 HOAI erfasse. Hätte es sich beim Vorhaben, für das der PV 2001 geschlossen worden sei, um ein anderes gehandelt, hätten die Leistungsphasen 1 und 2 der Planung erneut durchgeführt und auch erneut ausgeschrieben werden müssen. Dass dies nicht geschehen sei, sei ein eindeutiger Beleg, dass die mit den Zahlungen 1993 bis 1995 pauschal unterstützten Leistungsphasen 1 und 2 zur Planung desselben Vorhabens zählten wie die im PV 2001 geregelten Leistungsphasen 3 und 4. Auch dass die Leistungsphasen 3 und 4 ab 2001 auf der Grundlage des ursprünglichen Ingenieurvertrags fortgesetzt worden seien, sei ein Beleg für die Einheitlichkeit. Auch die Wortwahl im WMS vom 15. Januar 1998 lasse nur auf eine Planänderung, nicht aber auf eine Neuplanung schließen, wenn dort von einer Neubewertung die Rede sei. Dasselbe gelte für das WMS vom 9. November 2000, wo von einer weiteren Konkretisierung die Rede sei. Bloße Veränderungen der Planung beträfen zwar die Ausführung des Projekts, nicht aber dessen Identität. Den Widerruf des Bewilligungsbescheids vom 9. Oktober 1992 habe der Beklagte deshalb nicht erklärt, weil er von einem einheitlichen Verfahren ausgegangen sei. Auch bestehe kein Vertrauensschutz der Klägerin, vielmehr liege ein Fall intendierten Ermessens für einen Widerruf vor. Ein Ausnahmefall bestehe nicht, weil bei Unterstellung zweier verschiedener Vorhaben das im Bewilligungsbescheid 1992 genannte Vorhaben nicht verwirklicht worden sei, so dass es bereits an zuwendungsfähigen Baukosten fehle. Außerdem seien die Umplanungen, die nach Vorbringen der Klägerin zwei verschiedene Vorhaben hätten entstehen lassen, nicht durch den Beklagten verursacht worden, sondern lägen im Risikobereich des Bundes. Ferner werde ein überwiegendes Interesse der Klägerin nicht durch eine Forcierung des vorgezogenen Baus der S-Bahn begründet. Ein Großteil der Umplanungen sei nicht durch den vorläufigen Baustopp der Fernbahn, sondern durch die in erheblichem Ausmaß auch von der Klägerin zu vertretende zeitliche Verzögerung bei der Planung und der Bauausführung der S-Bahn entstanden. Auch habe es sich bei den Zahlungen im Vorgriff auf die 7%igen Planungskostenpauschale im Bewilligungsbescheid vom 9. Oktober 1992 um freiwillige Zuwendungen des Freistaats gehandelt. Erst durch den BuF-Vertrag, der diese Rechtsgrundlage konkretisiert habe, sei den Vertragspartnern ein vertraglicher Anspruch auf die Planungskostenpauschale gewährt worden. Würde das Gericht dem klägerischen Vortrag folgen, dass die in den 90er Jahren geleisteten Zahlungen nicht vom BuF-Vertrag erfasst wären, wäre bereits die Regelung im Bewilligungsbescheid vom 9. Oktober 1992 eine ausreichende Rechtsgrundlage für die Anrechnung auf die 7%igen Planungskostenpauschale.
Weiter machte der Beklagte umfangreiche Ausführungen zum Vorliegen einer planwidrigen Regelungslücke in § 4 Abs. 5 BuF-Vertrag und zur Notwendigkeit einer ergänzenden Vertragsauslegung. In diesem Zusammenhang führte sie aus, die Vertragsparteien hätten nicht bewusst auf die Regelung der Anrechnung der Leistungen aus den 90er Jahren verzichtet. Die Klägerin habe mit ihrem Schreiben vom 30. März 2005 zur Notwendigkeit einer Erhöhung der ausgekehrten Zahlungen nach PV 2001 um 6,2 Mio. EUR festgestellt, dass sich die Planungskosten für die Leistungsphasen 3 und 4 insgesamt auf 9,626 Mio. EUR beliefen. Im folgenden Satz habe sie behauptet, dass der geplante Zuschuss des Freistaats zu den Kosten der Planung und Bauaufsicht mit 7% der zuwendungsfähigen Baukosten noch über den 9,626 Mio. EUR liege, weil die zuwendungsfähigen Baukosten nach Planungs- und Preisstand 2001 153,9 Mio. EUR betragen würden. Dies bedeute, dass die Klägerin gewusst habe, dass die 9,626 Mio. EUR nur die Leistungsphasen 3 und 4 betreffen würden und dass sie davon habe ausgehen müssen, dass auch für die Leistungsphasen 1 und 2 bereits Vorabzahlungen geleistet worden seien. Dennoch habe sie in ihrem Antrag die 9,626 Mio. EUR mit der Gesamtvorabzahlung gleichgesetzt und behauptet, die 7%ige Planungskostenpauschale sei noch nicht erreicht. Das WM habe diesen letzten Satz im dritten Abschnitt des Antrags der Klägerin dann auch entsprechend falsch interpretiert und in seinem Schreiben vom 12. April 2005 mit dem es das FM um Zustimmung zur Aufstockung gebeten habe, ausgeführt, dass die früher nach PV 2001 gewährten Mittel von 3,4 Mio. EUR die Kosten für Leistungsphasen 1 bis 4 HOAI abdecken würden. Es sei also in seinem Schreiben irrtümlich davon ausgegangen, dass für die Leistungsphasen 1 bis 4 insgesamt erst 3,4 Mio. EUR gewährt worden seien, die nun auf 9,626 Mio. EUR aufgestockt werden sollten. Diesen Fehler habe dann das FM in seinem Antwortschreiben vom 25. April 2005 übernommen. Tatsächlich hätte zu diesem Zeitpunkt allenfalls eine Aufstockung in Höhe von 3,206 Mio. EUR zugesagt werden dürfen und die Zusage von 6,2 Mio. EUR habe dazu geführt, dass bereits zum damaligen Zeitpunkt eine die Planungskostenpauschale überschreitende Summe zugesagt worden sei. Durch die irreführende Gleichsetzung der für die Leistungsphasen 3 und 4 ausgekehrten Zahlungen mit den insgesamt im Vorgriff geleisteten Zahlungen habe die Klägerin damit die Ursache dafür gesetzt, dass die für die Leistungsphasen 1 und 2 eingesetzten Vorableistungen im Aufstockungsschreiben und im BuF-Vertrag übersehen worden seien.
Weiter wurde geltend gemacht, die Ausschlussfrist nach Art. 49 Abs. 2 a Satz 2 BayVwVfG von einem Jahr sei nicht abgelaufen. Der zurückgeforderte Betrag in Höhe von 2,3675 Mio. EUR stehe dem Beklagten aufgrund eines Erstattungsanspruchs zu, der weder durch Wegfall der Bereicherung noch durch Verjährung erloschen sei. Auf einen Anrechnungsverzicht in den 90er Jahren der zu den Leistungsphasen 1 und 2 ausgereichten Zahlungen habe die Klägerin nicht vertrauen dürfen, weil die Anrechnung bereits im Bewilligungsbescheid vom 9. Oktober 1992 explizit geregelt worden sei und eine Abänderung dieser Regelung niemals getroffen worden sei. Der Erstattungsanspruch sei auch nicht nach Art. 71 Abs. 1 Satz 2 BayAGBGB verjährt. Erst der Widerruf der Zuwendungsbescheide lasse den Rechtsgrund für die bereits erbrachten Gewährungen entfallen und eröffne den Weg zur Erstattungsforderung. Maßgebender Zeitpunkt für das Entstehen des Erstattungsanspruchs sei also der Zeitpunkt der einseitigen behördlichen Maßnahme, die den Rechtsgrund für die Zuwendungsbescheide aufhebe. Der Erstattungsanspruch sei die unmittelbare Folge der Aufhebung des Bewilligungsbescheids. Auch wenn der Widerruf Wirkung für die Vergangenheit entfalte, führe dies nicht zu einer rückwirkenden Entstehung des Erstattungsanspruchs. Der Erstattungsanspruch sei erst mit Zustellung des Bescheids vom 15. Februar 2012 am 17. Februar 2012 entstanden, so dass die dreijährige Verjährungsfrist nicht vor Schluss des Jahres 2012 beginnen könne. Auf die weitere Begründung wird Bezug genommen.
Im Übrigen wird auf die Gerichtsakte, insbesondere die Sitzungsniederschrift sowie die beigezogenen Behördenakten der Regierung von Mittelfranken, des Bayerischen Staatsministerium der Finanzen und des Bayerischen Staatsministeriums für Wirtschaft, Verkehr, Technologie Bezug genommen.
Gründe
Die Klage ist zulässig und begründet. Der Bescheid des Beklagten vom 15. Februar 2012 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Die Voraussetzungen für einen rückwirkenden Widerruf der Zuwendungsbescheide vom 19. März 2007 und 24. April 2008 liegen nicht vor (im Folgenden unter I.) und der geltend gemachte Erstattungsanspruch ist nicht entstanden (im Folgenden unter II.), so dass der Bescheid insgesamt aufzuheben war.
I.
Die Voraussetzungen für einen rückwirkenden Widerruf des Zuwendungsbescheids vom 24. April 2008 in voller Höhe (860.000,00 EUR) und den rückwirkenden Widerruf des Zuwendungsbescheids vom 19. März 2007 in der Fassung des Bescheids vom 22. Oktober 2007 in Höhe von 1.507.500,00 EUR (Ziffern 1 und 2 des angegriffenen Bescheids vom 15.2.2012) sind nicht erfüllt.
Nach Art. 49 Abs. 2 a Satz 1 BayVwVfG kann ein rechtmäßiger Verwaltungsakt, der eine einmalige oder laufende Geldleistung oder teilbare Sachleistung zur Erfüllung eines bestimmten Zweckes gewährt oder hierfür Voraussetzung ist, „auch nachdem er unanfechtbar geworden ist, ganz oder teilweise auch mit Wirkung für die Vergangenheit widerrufen werden, 1. wenn die Leistung nicht, nicht alsbald nach der Erbringung oder nicht mehr für den in dem Verwaltungsakt bestimmten Zweck verwendet wird; 2. wenn mit dem Verwaltungsakt eine Auflage verbunden ist und der Begünstigte diese nicht oder nicht innerhalb einer ihm gesetzten Frist erfüllt hat.“ Die Klägerin hat indessen die mit den widerrufenen Bescheiden erbrachten Leistungen für den in diesen Bescheiden bestimmten Zweck verwendet.
1.
Im Ausgangspunkt zutreffend ist der Beklagte von rechtmäßigen Verwaltungsakten, die eine Geldleistung gewähren, ausgegangen, so dass diese nur durch Widerruf und nur unter den Voraussetzungen des Art. 49 Abs. 2 a BayVwVfG rückwirkend aufgehoben werden konnten. Anhaltspunkte für eine Rechtswidrigkeit der durch den angegriffenen Bescheid aufgehobenen Zuwendungsbescheide sind nämlich nicht ersichtlich. Der nur allgemeine gesetzliche Rahmen des Art. 21 BayÖPNVG ermöglicht dem Beklagten, Aufgabenträgern und Verkehrsunternehmen, wie der Klägerin, zur Förderung von Investitionen des allgemeinen öffentlichen Personennahverkehrs Zuwendungen nach Art. 13 c Abs. 2 des Finanzausgleichsgesetzes in der jeweils geltenden Fassung zu gewähren. Bei S-Bahnen können Investitionshilfen nach Art. 21 BayÖPNVG zum Bau oder Ausbau gewährt werden (Art. 29 Abs. 3 BayÖPNVG). Nach dieser Bestimmung können auch nichtkommunale Träger schienengebundener Verkehrswege Zuwendungen erhalten, wenn sie dem öffentlichen Personennahverkehr dienen und zur Verbesserung der Verkehrsverhältnisse einer Gemeinde dringend erforderlich sind. Hiervon sind die Beteiligten bei den bisherigen Planungen und Baumaßnahmen übereinstimmend ausgegangen. Insbesondere hat auch der Bayerische Landtag mit Beschluss vom 5. April 2001 (LT-Drs. 14/6318) die fragliche S-Bahnstrecke als „dringend benötigt“ eingestuft (Bl. 103 der FM-Akten).
Auch die Beteiligten sind der Auffassung, dass die Zuwendungsbescheide diesem geltenden Recht, wozu bloße Verwaltungsvorschriften nicht gehören (BVerwG, U. v. 25.4.2012 - 8 C 18/11), nicht widersprechen. Es ist daher unerheblich, wenn nach Nr. 5.2.7.1 der Richtlinien über die Gewährung von Zuwendungen des Freistaats Bayern für den öffentlichen Personennahverkehr Verwaltungskosten, zu denen auch die Planungskosten zählen, grundsätzlich nicht zuwendungsfähig sind. § 4 Abs. 3 Nr. 2 GVFG, der Verwaltungskosten gleichfalls nicht als zuwendungsfähig einstuft, betrifft nur Finanzhilfen des Bundes.
Im Übrigen bedürfen Subventionen an Private keiner materiellgesetzlichen Grundlage. Es genügt jede parlamentarischen Willensäußerung als Legitimationsgrundlage, insbesondere die etatmäßige Bereitstellung der zu Subventionen erforderlichen Mittel (BVerwGE 90, 112, 126), jedenfalls dann, wenn, wie im vorliegenden Fall, nicht in die Grundrechtssphäre Dritter eingegriffen wird.
2.
Ein Auflagenverstoß nach Art. 49 Abs. 2 a Satz 1 BayVwVfG als eine mögliche Voraussetzung für einen rückwirkenden Widerruf macht der Beklagte selbst nicht geltend. Ein solcher Verstoß ist auch sonst nicht ersichtlich. Die Zahlungen in den Jahren 1993 bis 1995 wurden auf der Grundlage der wegen seiner regelnden Wirkung als Verwaltungsakt einzustufenden WMS vom 9. Oktober 1992 geleistet. In diesem war eine Auflage nicht angeordnet.
Soweit der Beklagte erstmals in der mündlichen Verhandlung und in Abkehr von der Klageerwiderung dieses Schreiben als im Einverständnis mit der damaligen Deutschen Bundesbahn geschlossenen öffentlichrechtlichen Vertrag bezeichnet hat, trifft dies schon dem Inhalt nach nicht zu. Das Schreiben enthält nämlich die verbindliche Entscheidung, dass die Planungskosten nach Art. 13 c FAG vorfinanziert werden unter späterer Anrechnung auf den der Bundesbahn zu gewährenden Zuschuss in Höhe von 7% der zuwendungsfähigen Gesamtkosten. Der Anrechnungsvorbehalt und der Rückforderungsvorbehalt sprechen gleichfalls für einen Verwaltungsakt, der diese Vorbehalte zum Erreichen des Subventionszwecks enthält (vgl. BVerwG NJW 1969, 809). Einem Verständnis als öffentlichrechtlicher Vertrag steht in formeller Hinsicht auch der Umstand entgegen, dass hierfür die Schriftform nach Art. 57 BayVwVfG nicht gewahrt wäre. Dies hätte nämlich vorausgesetzt, dass ein Vertragstext in eine Urkunde aufgenommen und von allen Vertragschließenden unterzeichnet wird (BVerwGE 98, 58, 67). Im Übrigen wäre bei einem Vertrag die Geschäftsgrundlage für den Anrechnungsvorbehalt mit der Folge eines Rechts auf Kündigung und Anpassung (Art. 60 BayVwVfG) dadurch entfallen, dass die auf der Grundlage des Vertrags erbrachten Leistungen überhaupt für die zur Realisierung des Vorhabens dienende Planung verwendet werden konnte, was weitgehend nicht der Fall war.
Das nach allem als Verwaltungsakt zu bewertende WMS vom 9. Oktober 1992 enthielt nur einen Anrechnungsvorbehalt bzw. Rückforderungsvorbehalt für den Fall einer Nichtverwirklichung des Vorhabens, aber keinerlei Auflagen. Die erst in den ab 24. Juli 2003 ergangenen Zuwendungsbescheiden an die Klägerin enthaltene Auflage, Vergabeunterlagen fünf Jahre nach Vorlage des Verwendungsnachweises aufzubewahren und für eine Prüfung bereit zu halten, kann sich daher nicht rückwirkend auf den den Zahlungen 1993 bis 1995 zugrundeliegenden Ingenieursvertrag vom 13. Dezember 1993 und dessen Zustandekommen erstrecken, zumal der Ingenieursvertrag noch vor Umwandlung der Deutschen Bundesbahn in die Deutsche Bahn durch eine Planungsgesellschaft ... mbH abgeschlossen wurde. Dafür, dass die fraglichen Unterlagen bei erstmaligem Wirksamwerden der Auflage zur Aufbewahrung von Vergabeunterlagen mit Bekanntgabe des Zuwendungsbescheids vom 24. Juli 2003 noch bei der Klägerin vorhanden gewesen sein könnten, liegen in Anbetracht der organisatorischen Änderungen im Zusammenhang mit der Privatisierung der Deutschen Bundesbahn und nach dem hierzu ergangenen Schreiben der Klägerin vom 12. Februar 2010 keine Anhaltspunkte vor. Danach war es der Klägerin nach zwischenzeitlicher Privatisierung und dem inzwischen eingetretenen Zeitablauf trotz intensiver und nachhaltiger Nachforschungen nicht mehr möglich, Unterlagen und Nachweise aufzufinden, aus denen ersichtlich ist, unter welchen Rahmenbedingungen der Ingenieurvertrag zustande gekommen ist (Bl. 32 der Rückforderungsakte der Regierung). Dies wird auch vom Beklagten nicht behauptet, der die Beweislast tragen würde, falls diese für ihn günstige Tatsache nicht weiter aufklärbar gewesen wäre.
3.
Die weitere Voraussetzung, die einen rückwirkenden Widerruf ermöglichen würde, nämlich, dass die Leistung nicht oder nicht mehr für den in dem Verwaltungsakt bestimmten Zweck verwendet wird, ist gleichfalls zu verneinen.
a) Der Beklagte sieht den Zweck in der Gewährung eines pauschalen Zuschusses zu den Kosten der Planung und Bauaufsicht in Höhe von 7% der zuwendungsfähigen Baukosten, also unabhängig von den tatsächlichen Kosten hierfür, die je Objekt (Vorhaben), nämlich für die S-Bahn ...-...-..., nur einmal gewährt werden kann (Ziffer II. 2 des angegriffenen Bescheids, Klageerwiderung S. 4, FM-Akte S. 879). Soweit die Planungskostenpauschale in Höhe von 10.247.000,00 EUR überschritten worden sei, hätten die Leistungen dem Zweck der Übernahme von Planungskosten nicht mehr dienen können. Es habe sich auch nach dem zwischenzeitlichen Baustopp für das VDE 8.1 und teilweiser Umplanung nach 1995 um dasselbe Vorhaben, nämlich die S-Bahn ...-...-... gehandelt, so dass sich hieraus die Anrechenbarkeit der vorgriffsweise gewährten Zuwendung in den Jahren 1993 bis 1995 auf die Planungskostenpauschale ergebe.
b) Der Zweck muss sich aber aus dem Zuwendungsbescheid selbst ergeben, wie schon aus dem eindeutigen Wortlaut der Ziffer 1 des Art. 49 Abs. 2 a Satz 1 BayVwVfG folgt (ferner Kopp/Ramsauer, VwVfG, 13. Aufl. 2012, § 49 Rn. 65; Harrer/Kugele u. a., Verwaltungsrecht in Bayern, Art. 49 Anm. 5.1), so dass maßgebend die im Zuwendungsbescheid konkretisierte Zweckbestimmung ist (Giehl, Verwaltungsverfahrensrecht in Bayern, Art. 49 Anm. IV. 1). Ergänzend zu dieser Sonderregelung zur Bestimmung des Leistungszwecks gilt die im öffentlichen Recht entsprechend anwendbare Auslegungsregel des § 133 BGB (BVerwGE 49, 244 (247); BVerwG U. v. 3.11.1998 DVBl 1999, 983, 984). Danach ist maßgeblich nicht, was die Behörde bei ihrer Erklärung gedacht hat (innerer Wille), sondern wie der Betroffene die Erklärung bei objektiver Auslegung verstehen musste; Unklarheiten gehen zulasten der Behörde (BVerwGE 41, 305 (306); U. v. 3.11.1998 a. a. O.).
Aus den danach für die Zweckbestimmung der Zuwendung maßgebenden Zuwendungsbescheiden selbst ist ersichtlich, dass die gewährten Geldleistungen das S- Bahn-Vorhaben Großraum ..., und zwar die Übernahme der Planungskosten für die Rahmenplanung ...-...-... in Höhe von 7% der zuwendungsfähigen Kosten betreffen. Die zuwendungsfähigen Kosten werden mit 9.626.000,00 EUR beziffert (3.426.000,00 EUR aus Planungsvertrag 2001 zuzüglich 6.200.000,00 EUR entsprechend dem Erhöhungsschreiben des StMWVT v. 27.4.2005), wovon nach Art. 21 ÖPNVG 7% der zuwendungsfähigen Kosten, höchstens jedoch 860.000,00 EUR als 6. Rate für das laufende Haushaltsjahr bewilligt werden (Zuwendungsbescheid v. 24.4.2008). In dem weiter teilweise in Höhe von 1.507.500,00 EUR widerrufenen Zuwendungsbescheid vom 19. März 2007 werden die zuwendungsfähigen Kosten in gleicher Höhe angegeben, wozu für das lfd. Haushaltsjahr nach Art. 21 ÖPNVG 7% der zuwendungsfähigen Kosten, höchstens jedoch 3.600.000,00 EUR als 5. Rate für das laufende Haushaltsjahr bewilligt werden. Dieser Zuwendungsbescheid wurde bereits durch Bescheid vom 22. Oktober 2007 in Höhe von 1.700.000,00 EUR widerrufen, so dass er noch in Höhe von 1.900.000,00 EUR fort galt.
aa) Allein ein Bezug auf die Planungskostenpauschale von „7% der zuwendungsfähigen Kosten“, auf die Übernahme der Planungskosten für die Rahmenplanung ...-... und auf das S-Bahnvorhaben Großraum ... besagen nichts dazu, ob nach den Neu- bzw. Umplanungen diese als neu zu fördernde Planung oder nur als Fortsetzung der früheren Planung in den hierfür maßgebenden widerrufenen Zuwendungsbescheiden eingestuft wurde.
Ein ausdrücklicher Bezug auf in der Zeit von 1993 bis 1995 gewährte Zuwendungen für Planungskosten fehlt in den beiden widerrufenen Zuwendungsbescheiden. Weiter wurde auch nicht der Bescheid des WM vom 9. Oktober 1992 zur Vorfinanzierung der externen Planungskosten durch den Beklagten zum Bestandteil der Zuwendungsbescheide gemacht oder überhaupt erwähnt.
bb) In beiden widerrufenen Zuwendungsbescheiden wird vielmehr nur noch auf das WMS vom 27. April 2005 und auf den PV 2001 verwiesen. Der nach seiner Präambel unter Hinweis auf eine sinnvollerweise mit dem Fernbahnausbau zu planenden und zu realisierenden S-Bahnausbau (was nach seinem Inhalt als bloße Absichtserklärung zu qualifizieren ist), ausdrücklich mit dem Ziel der Beschleunigung des S-Bahn-Baus ...-...-... abgeschlossene PV 2001 regelt aber nicht die Anrechnung bzw. zusätzliche Berücksichtigung der Zuwendungen zur Vorfinanzierung der Planungskosten in den neunziger Jahren. § 4 Abs. 4 PV 2001 betrifft vielmehr nur die Verrechnung der Vorleistungen nach § 4 Abs. 1 PV 2001 mit der Finanzierung der Planungskosten durch den Beklagten für den S-Bahnausbau, wobei die erste dieser Vorleistungen (Jahresraten) nach § 4 Abs. 2 nach Abschluss des Vertrags durch die Klägerin „abgefordert“ wird. Dabei ist zu berücksichtigen, dass sich § 4 des Vertrags ausdrücklich auf § 3 des Vertrags bezieht, so dass entsprechend der letztgenannten Regelung nur die ab 2001 anfallenden Planungskosten von diesem Vertrag erfasst sind.
Soweit der Beklagte sich auf die HOAI bezieht und darauf verweist, dass im PV 2001 unter § 1 und § 3 festgelegt ist, dass er sich nur auf die Planungskosten für Entwurfsplanung und die Durchführung der Planfeststellungsverfahren (Leistungsphasen 3 und 4 der HOAI) bezieht, ist nicht ersichtlich, inwieweit hieraus für die Beklagte als Adressat der widerrufenen Bescheide erkennbar sein soll, dass die zur Vorfinanzierung ab 1993 gewährten Zuwendungen angerechnet werden sollen. Vielmehr lassen sich durch das Abstellen auf die verschiedenen Leistungsphasen nach der HOAI keine Rückschlüsse auf die Einbeziehung der von 1993 bis 1995 geleisteten Zahlungen in die in den beiden widerrufenen Bescheiden angeführte Planungskostenpauschale ziehen. Wenn der Beklagte in diesem Zusammenhang nämlich weiter geltend macht, die zur Vorfinanzierung gewährten Leistungen hätten sich nach dem Bescheid vom 9. Oktober 1992 auf die Leistungsphasen 1 und 2 bezogen, lässt sich dies diesem Bescheid, der ohnehin nicht zum Bestandteil der widerrufenen Zuwendungsbescheide gemacht wurde, nicht entnehmen. Weiter hat der Beklagte selbst, entsprechend der von der Klägerin vorgetragenen Praxis, den PV 2001 nicht auf die Leistungsphasen 3 und 4 beschränkt verstanden. Vielmehr ergibt sich aus dem nach Abschluss des PV 2001 ergangenen WMS vom 12. April 2005, dass die damals bewilligten Mittel von 3,4 Mio. EUR noch in den Jahren 2001 bis 2003 die Kosten für die Leistungsphasen 1 bis 4 abdecken sollten und dass die Leistungsphasen 1 bis 4 im Abschnitt nördlich von ... immer noch nicht abgeschlossen waren, sowie dass die 2001 gewährten Mittel aufgebraucht waren, was dann zum Aufstockungsschreiben des WMS vom 27. April 2005 geführt hat.
Eine ergänzende Vertragsauslegung, auf die sich der Beklagte bezieht, kommt zur Ermittlung des für die Zuwendungen maßgebenden Leistungszwecks nicht in Betracht. Denn der Zweck der Leistung muss nach Art. 49 Abs. 2 a BayVwVfG bereits im Verwaltungsakt bestimmt sein und kann daher nicht nachträglich im Wege ergänzender Vertragsauslegung eines zum Bestandteil gemachten Vertrags durch den Richter ermittelt werden. Die ergänzende Vertragsauslegung setzt gerade eine Lücke, d. h. von den Parteien nicht getroffene Regelungen voraus, die dann erst noch durch den Richter im Wege des Rückgriffs auf einen nur hypothetischen Parteiwillen zu schließen ist (vgl. Palandt, BGB, § 157 Rn. 2 ff.). Für die hier maßgebende Frage nach dem in den widerrufenen Verwaltungsakten bestimmten Zweck (Art. 49 Abs. 2 a Satz 1 Nr. 1 BayVwVfG) ist jedoch, wie oben dargelegt, entscheidend, wie der Betroffene einen zur Zweckbestimmung der Zuwendungen bereits vorhandenen Inhalt des Verwaltungsakts und damit auch bereits vorhandene Regelungen eines zum Bestandteil des Verwaltungsakts gemachten Vertrages bei objektiver Auslegung verstehen musste, wobei Unklarheiten zulasten der Behörde gehen.
cc) Auch aus dem in den widerrufenen Zuwendungsbescheiden noch in Bezug genommenen WMS vom 27. April 2005 folgt nicht nur nichts für eine Anrechnung von Zuwendungen vor 2001, weil auch hier nur auf die Regelungen des Planungsvertrags 2001 abgestellt wird. Vielmehr ergibt sich aus dem WMS vom 27. April 2005 im Gegenteil, dass der Beklagte weitere 6.200.000,00 EUR (2,8 Mio. EUR für 2005 und 3,4 Mio. EUR für 2006) zusätzlich zu den im PV 01 festgelegten 3.426.000,00 EUR bewilligt. Wären aber die zur Vorfinanzierung ab 1993 gewährten Zuwendungen in Höhe von 4.141.500,00 EUR nach der damaligen Auffassung des Beklagten anzurechnen gewesen, wäre bereits 2005 die Planungskostenpauschale von 7% der zuwendungsfähigen Baukosten (146.384.000,00 EUR) in Höhe von 10.247.000,00 EUR überschritten gewesen. Die dem WMS vom 27. April 2005 zugrunde liegende geschätzte Planungskostenpauschale von 10,8 Mio. EUR (vgl. WMS vom 12.4.2005), wäre auch bereits 2006 übertroffen worden. Dadurch dass das WMS vom 27. April 2005 zum Bestandteil der beiden widerrufenen Zuwendungsbescheide gemacht wurde, hat die damalige Auffassung, die - aus welchen Gründen auch immer - nicht von einer Anrechnung der 4.141.500,00 EUR ausgegangen sein konnte, auch den beiden widerrufenen Zuwendungsbescheiden zugrunde gelegen.
Ungeachtet des Umstands, dass der in der Zeit nach Abschluss des Planungsvertrags 2001 bis zum Erlass der beiden widerrufenen Zuwendungsbescheide ergangenen Schriftverkehr, abgesehen vom vorerwähnten Aufstockungsschreiben vom 27. April 2005, nicht Inhalt der widerrufenen Bescheide und daher nicht den Leistungszweck bestimmend war, wäre für die Klägerin nicht ersichtlich gewesen, dass auch die 1993 bis 1995 gewährten Leistungen angerechnet werden sollten. So wurde im WMS vom 12. April 2005 ausgeführt, dass wegen des verhängten Baustopps für den Fernbahnausbau aufgrund des zwischenzeitlichen Zeitablaufs zahlreiche schon begonnene Planungsphasen erneut von Beginn an hätten durchgeführt werden müssen sowie, dass mit der Freigabe von weiteren 6,2 Mio. EUR der Klägerin insgesamt 9,6 Mio. EUR an Planungsmitteln gewährt werde, womit die ihr zustehende Planungskostenpauschale von 7% nicht erreicht werde. Hätten aber die Zahlungen in den Jahren 1993 bis 1995 von über 4 Mio. EUR angerechnet werden sollen, wäre die Planungskostenpauschale von 7%, die in diesem Schreiben mit rund 10,8 Mio. EUR angenommen wurde, wie ausgeführt, überschritten worden. Auch im darauf ergangenen FMS v. 25. April 2005 wurde dargelegt, dass mit den weiteren 6,2 Mio. EUR die Planungskostenpauschale nicht überschritten werde.
Wenn der Beklagte im Hinblick auf das WMS vom 12. April 2005 und das auf dessen Grundlage ergangene FMS vom 25. 4. 2005, die zum Aufstockungsschreiben vom 27. April 2005 geführt haben, einwendet, dem habe ein Schreiben der Klägerin vom 30. März 2005 zugrunde gelegen, wonach diese die 9,626 Mio. EUR mit der Gesamtvorabzahlung gleichsetze, weshalb im WMS vom 12. April 2005 davon ausgegangen worden sei, dass für die Leistungsphasen 1 bis 4 insgesamt erst 3,4 Mio. EUR (entsprechend PV 2001) gewährt worden seien, trifft dies nicht zu. Vielmehr hat die Klägerin in ihrem Schreiben vom 30. März 2005 diese Gleichsetzung mit einer Gesamtvorabzahlung nicht vorgenommen, sondern den Gesamtbetrag von 9,626 Mio. EUR ausdrücklich auf die Leistungsphasen 3 und 4 bezogen und für diesen so bezogenen Betrag dargelegt, dass die Planungskostenpauschale voraussichtlich noch darüber liegen werde. Es war daher ohne weiteres ersichtlich, dass frühere Zahlungen für Leistungsphasen 1 und 2 nicht im Betrag von 9,626 Mio. EUR enthalten waren. Im Übrigen durfte die Klägerin vom Normalfall ausgehen, dass beim Beklagten eine ordnungsgemäße, d. h. auch vollständige Aktenführung vorliegt, die Irrtümer über etwa früher geleistete Zahlungen erst gar nicht aufkommen lassen.
dd) Eine Anrechnung der 4.141.500,00 EUR würde auch aus dem BuF-Vertrag, der schon nicht zum Bestandteil der widerrufenen Zuwendungsbescheide gemacht wurde, und in diesen auch sonst nicht erwähnt wurde, nicht folgen. Dieser Vertrag bezieht sich in § 4 Abs. 5 vielmehr ausschließlich auf Zuwendungen für Planungskosten nach den Regelungen des Planungsvertrags 2001 und das WMS vom 27. April 2005 und sieht entsprechend diesen Regelungen die Erstattung von Planungskosten in Höhe von 9,626 Mio. EUR vor. Soweit für diesen Fall der nicht vom BuF-Vertrag erfassten Zahlungen von 1993 bis 1995 der Beklagte der Meinung ist, dass dann bereits der Bescheid vom 9. Oktober 1992 eine ausreichende Regelung für die Anrechnung auf die Planungskostenpauschale von 7% sei (Bl. 211 der Gerichtsakte), steht dessen Berücksichtigung für die Auslegung des Zwecks der widerrufenen Zuwendungen, wie oben ausgeführt entgegen, dass er nicht Bestandteil der widerrufenen Bescheide ist.
c) Insgesamt ergibt sich aus den widerrufenen Bescheiden als Zweck der Zuwendung durch Hinweis auf den PV 2001 daher nur, dass die ab 2001 entstehenden Planungskosten zur Verwirklichung des S-Bahnvorhabens pauschaliert gefördert werden sollten. Es ist aus den widerrufenen Bescheiden dagegen nicht erkennbar, dass auch zur Vorfinanzierung der Planungskosten gewährte Zahlungen in den Jahren 1993 bis 1995 zu einem mit dem Fernbahnausbau gekoppelten S-Bahnausbau in Höhe von 4.141.500,00 EUR zu berücksichtigen sein sollen. Vielmehr ergibt sich als Inhalt der für die Zweckbestimmung der gewährten Leistungen maßgebenden beiden Zuwendungsbescheide durch die Einbeziehung des WMS vom 27. April 2005 bei objektiver Auslegung unter Abstellung auf den Empfängerhorizont gerade das Gegenteil, so dass die Klägerin vom Leistungszweck einer neu pauschaliert zu fördernden Planung, d. h. ohne Anrechnung der Leistungen von 1993 bis 1995 ausgehen durfte. Dieser Zweck war, soweit die Zuwendungsbescheide widerrufen wurden, erreichbar, weil die Planungskostenpauschale aufgrund Nichtanrechenbarkeit der Leistungen von 1993 bis 1995 nicht überschritten war.
Die mit den widerrufenen Zuwendungsbescheiden erbrachten Leistungen wurden auch für diesen Zweck verwendet, wie sich aus dem Verwendungsnachweis des Eisenbahnbundesamts vom 15. Oktober 2008 (Bl. 4 ff. der Rückforderungsakte der Regierung) ergibt. Danach wurden die ab 2003 bis 2008 für Planungskosten gewährten Zuwendungen tatsächlich in Höhe von insgesamt 8.473.000,00 EUR für das Erstellen der Entwurfs- und Genehmigungsplanung, Leistungsphasen 1 bis 4 in Bezug auf den Bau der S-Bahn ...-...-...-... verwendet.
4.
Unabhängig davon ist der angegriffene Bescheid, soweit er nach § 114 Satz 1 VwGO der gerichtlichen Überprüfung unterliegt, ermessensfehlerhaft. Der Beklagte hat einem intendierten Ermessen entgegenstehende außergewöhnliche Umstände nicht berücksichtigt.
Allerdings ist für den Widerruf der Bewilligung öffentlicher Zuschüsse, d. h. bei einem rechtmäßigen Zuwendungsbescheid anerkannt, dass, wenn er im Ermessen der Behörde steht, die Bewilligung regelmäßig (im Sinne eines intendierten Ermessens) zu widerrufen ist. Dies folgt aus den haushaltsrechtlichen Grundsätzen der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit (Art. 7 BayHO). Liegt ein vom Regelfall abweichender Sachverhalt nicht vor, versteht sich das Ergebnis von selbst und bedarf keiner das Selbstverständliche darstellenden Begründung. Nur wenn der Behörde außergewöhnliche Umstände bekannt geworden oder erkennbar sind, die eine andere Entscheidung möglich erscheinen lassen, sind diese in der Begründung des Bescheids zu erwägen (vgl. zu allem BVerwGE 105, 55, 57).
Derartige außergewöhnliche Umstände waren hier im Hinblick auf den Widerruf der beiden Zuwendungsbescheide vor Erlass des angegriffenen Bescheids ersichtlich. Die Klägerin hat die aus Sicht des Beklagten entstandenen Überzahlungen nicht verursacht. Das Schreiben der Klägerin vom 30. März 2005 enthält einen ausschließlichen Bezug auf die Leistungsphasen 3 und 4, so dass, wie oben ausgeführt, nicht erkennbar ist, inwiefern sie eine Ursache dafür gesetzt haben soll, dass in der Folgezeit bei Abschluss der Verträge und im Aufstockungsschreiben vom 27. Mai 2005 die früheren Zahlungen übersehen worden seien. Sollte ein Irrtum entstanden sein, beruht dieser vielmehr auf der unvollständigen Führung der Akten beim Beklagten in Bezug auf die Vorgänge von 1992 bis 1995, was vom Beklagten überhaupt nicht als außergewöhnlicher Umstand erwogen wurde. Es wurde auch außer Acht gelassen, dass die Klägerin die von 1993 bis 1995 erbrachten Leistungen zweckgerecht für die damaligen Planungskosten eingesetzt hat sowie, dass die Klägerin ausweislich der Verwendungsnachweise auch alle ab 2003 gewährten Leistungen für Planungskosten eingesetzt hat und dass die Klägerin aufgrund der im Einzelnen dargelegten erheblichen Umplanungen im Anschluss an den Baustopp sowie aufgrund der Verträge von 2001 und 2006, die (anders als noch in § 4 Nr. 2 des Vertragsentwurfs 1995 vorgesehen) gerade keine Anrechnungsregeln für die Zuwendungen von 1993 bis 1995 enthielten, ferner aufgrund des Aufstockungsschreibens vom 27. April 2005 den begründeten Eindruck einer neu pauschaliert zu fördernden Planung haben musste.
Wegen dieser erkennbaren Umstände und der substantiierten Darlegungen der Klägerin, die den Beklagten hätte veranlassen müssen, auf sie einzugehen, liegt eine Ausnahme von der Regel eines intendierten Ermessens bei der Rücknahme vor (BVerwGE 116, 332, 337). Dies bedeutet, dass der Beklagte von seinem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht hat (§ 114 Satz 1 VwGO). Dies hätte nämlich vorausgesetzt, dass er auch im Hinblick auf diese gegen die Entscheidung sprechenden Umstände ggf. Ermittlungen durchgeführt, jedenfalls sie aber gewürdigt und gewichtet hätte (BVerwG U. v. 9.5.2012 - 6 C 3/11 - NVwZ 2012, 1547, 1554 Rn. 49; BVerwGE 90, 296, 300; 49, 44, 48). Der Beklagte hat jedoch nicht diese außergewöhnlichen Umstände gewürdigt und gewichtet, sondern einen vom Regelfall intendierten Ermessens abweichenden Sachverhalt verneint. Anschließend ist er nur noch auf den Umstand eingegangen, dass die Anrechnung der früheren Leistungen „aufgrund beiderseitigen Vergessens“ beim Abschluss der Verträge 2001 und 2006 nicht geregelt wurde, was aber „auf der Tatbestandsseite zu berücksichtigen“ sei und keine andere Entscheidung rechtfertige. Weiter wurde noch mit einem Satz darauf eingegangen, dass die ursprüngliche Planung nicht mehr werthaltig sei, was jedoch in der Risikosphäre der Klägerin liege. Weder wurde die eigentliche Ursache der aus Sicht des Beklagten entstandenen Überzahlung thematisiert, noch der Umstand, dass bei der Klägerin aufgrund des Verhaltens des Beklagten ab 2001 Grund zur Annahme bestand, dass die von 1993 bis 1995 gewährten Mittel nicht angerechnet würden.
Auch im Klageverfahren hat der Beklagte an der Auffassung festgehalten, es lägen keine Umstände vor, die eine Abweichung vom Regelfall rechtfertigten. Er hat in diesem Zusammenhang ausgeführt, dass die Umplanungen nicht durch ihn verursacht wurden, der Baustopp des Bundes wegen dessen Eigentümerstellung in Bezug auf die Klägerin eher deren Risikosphäre zuzurechnen ist und weiter ausgeführt, dass ein Großteil der Umplanungen durch Verzögerungen der Klägerin selbst bei Planung und Ausführung der S-Bahn entstanden seien. Auch wenn man diese Gründe, die für die Verneinung eines Ausnahmefalles vom intendierten Ermessens vorgebracht wurden, ihre Richtigkeit unterstellt, berücksichtigen würde, und zusätzlich den im Klageverfahren weiter genannten Umstand, der „gegen eine Ermessensentscheidung zugunsten der Klägerin spricht“, nämlich dass „der irreführende Aufstockungsantrag der Klägerin Auslöser“ für ein Übersehen der Zahlungen 1993 bis 1995 gewesen sei, der von unzutreffenden tatsächlichen Voraussetzungen ausgeht, außer Acht ließe, würde dies nicht zur Annahme einer ermessensfehlerfreien Entscheidung führen.
Auch wenn man nämlich für eine ermessensfehlerfreie Entscheidung den Verweis auf das intendierte Ermessen und das Überprüfen einzelner Umstände auf ihre Außergewöhnlichkeit genügen lässt, ist der Widerruf der Zuwendungsbescheide ermessensfehlerhaft. Denn die beiden obengenannten außergewöhnlichen Umstände einer Verursachung der aus Sicht des Beklagten entstandenen Überzahlung durch dessen nicht vollständige Aktenführung sowie der durch sein Verhalten ab 2001 bei der Klägerin erweckte Eindruck einer Nichtanrechnung der 1993 bis 1995 ausgezahlten und zweckgerecht für Planungskosten verwendeten Mittel wurden auch im Klageverfahren nicht erwogen und gewichtet.
Hält man bei Vorliegen außergewöhnlicher Umstände den Eintritt in eine neubegründete Ermessensentscheidung unter Abwägung aller entscheidungserheblicher Umstände für erforderlich, sind, weil eine solche Ermessensentscheidung trotz der vor Bescheiderlass vorgetragenen außergewöhnlichen Umstände nicht getroffen wurde, im gerichtlichen Verfahren als Ermessensgesichtspunkte nachgeschobene Gründe bereits aus formellen Gründen nach § 114 Satz 2 VwGO ausgeschlossen. Denn dann liegt ein vollständiges Nachholen einer Ermessensentscheidung vor, während § 114 Satz 2 VwGO nur eine Ergänzung bereits vorhandener Ermessenserwägungen zulässt (BVerwG, U. v. 23.10.2007, DVBl 2008, 189, 191; U. v. 13.12.2011 InfAuslR 2012, 171).
II.
In Ziffer 3) ist der angegriffene Bescheid rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO), weil der Widerruf der beiden Zuwendungsbescheide rechtswidrig ist, so dass ihr Widerruf aufzuheben ist mit der weiteren Folge, dass die beiden Zuwendungsbescheide einen Rechtsgrund für ein Behaltendürfen der mit ihnen erbrachten Zuwendungen darstellen (vgl. BVerwG U. v. 16.11.1989 - 2 C 43/87 - DÖV 1990, 392). Einen Erstattungsanspruch nach Art. 49 a Abs. 1 Satz 1 BayVwVfG, aus dem er die Verpflichtung der Klägerin zur Zahlung von 2.367.500,00 EUR herleitet, hat der Beklagte daher nicht.
Entgegen der Auffassung des Beklagten würde sich bei einem Widerruf nur ex nunc, den der Beklagte nicht ausgesprochen hat, der geltend gemachte Erstattungsanspruch nicht ergeben, so dass offenbleiben kann, ob für einen solchen Widerruf die Voraussetzungen nach Art. 49 Abs. 2 BayVwVfG vorgelegen hätten.
Soweit der Beklagte hierfür auf den Aufsatz von Grziwotz, BayVBl 1990, 705 verweist, wonach ein Rückabwicklungsverhältnis nicht von der rückwirkenden Aufhebung des Zuwendungsbescheids abhängig ist, bezieht sich dieser Aufsatz auf das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 11. Februar 1983, dem aber der Sonderfall zugrunde lag, dass, anders als jeweils im vorliegenden Fall, der Widerruf nicht für die Vergangenheit ausgesprochen wurde, und der Zuwendungsempfänger sich zusätzlich Richtlinien unterworfen hatte, wonach auch bereits gewährte Geldleistungen aufgrund des Widerrufs der Zuwendung ex nunc zurückgefordert werden können, wenn den Zuwendungsbedingungen mit einer mehrjährige Zweckbindung einer geförderten Anlage (für einen Gleisanschlussverkehr) zuwider gehandelt wird. Im vorliegenden Fall wurden Planungskosten und damit Dienstleistungen und nicht eine Anlage mit einer Zweckbindung gefördert. Auch ist die Rückforderung der Zuwendung für den Fall des Widerrufs ex nunc in den zum Gegenstand der Zuwendungsbescheide gemachten Richtlinien nicht festgelegt. Vielmehr enthält die Anlage „Bedingungen, Auflagen, Hinweise“ unter Ziffer 4 nur den Hinweis auf den Widerruf als solchen (ohne Rückforderung) bei nicht zweckentsprechender Verwendung der Zuwendungen. Ferner ist in der in den Zuwendungsbescheiden in Bezug genommenen VV zu Art. 44 BayHO (Nr. 8.2.3.) für die Rückforderung ein rückwirkender Widerruf vorausgesetzt und eine Erstattungspflicht nur dann vorgesehen, wenn ein Zuwendungsbescheid mit Wirkung für die Vergangenheit zurückgenommen wurde, vgl. Nr. 8.1 Anlage 2 zu Art. 44 BayHO (AN-Best-P). Auch in Nr. 8.5 AN-Best-P ist für die im angegriffenen Bescheid vorgesehene Verzinsung ab Eintritt der Unwirksamkeit des Zuwendungsbescheids gerade ein Widerruf für die Vergangenheit vorgesehen. Die in materieller Hinsicht geltenden Förderrichtlinien für den ÖPNV sehen eine Förderung von Planungskosten, weil nicht zuwendungsfähige Verwaltungskosten, schon gar nicht vor (Nr. 6.3.1. RZÖPNV) und verweisen im Übrigen auf die AN-Best-P, die zum Bestandteil der Zuwendungsbescheide zu machen seien.
Aus der Regelung über den Erstattungsanspruch nach Art. 49 a BayVwVfG, auf den sich der Beklagte für die Rückforderung stützt (Ziffer II. 3 der Bescheidsgründe) und der mit Gesetz vom vom 26. September 1997 (GVBl S. 348) zusammen mit Art. 49 Abs. 2 a BayVwVfG in das Gesetz eingefügt wurde, ergibt sich im Übrigen die gesetzliche Wertung, dass der Erstattungsanspruch nur entsteht, wenn ein Verwaltungsakt mit Wirkung für die Vergangenheit widerrufen wurde. Dies folgt auch aus der amtlichen Begründung zu Art. 49 a BayVwVfG (LT-Drs. 13/7007 S. 7). Danach wird durch Absatz 1 Satz 1 der Erstattungsanspruch für den Fall der Unwirksamkeit des Verwaltungsakts für die Vergangenheit vom Grundsatz her begründet.
III.
Ergänzend und ohne dass es noch darauf ankommt ist zu bemerken, dass wenn man entgegen der Auffassung des Gerichts einen rechtmäßigen Widerruf und einen Anspruch auf Erstattung unterstellen würde, jedenfalls die Forderung verjährt und damit erloschen, soweit es die Erstattung von 1.507.500,00 EUR aufgrund des insoweit widerrufenen abgeänderten Zuwendungsbescheids vom 19. März 2007 betrifft.
Auf eine Geldzahlung gerichtete Ansprüche des Freistaats Bayern, wie der Erstattungsanspruch nach Art. 49 a BayVwVfG, erlöschen, soweit, wie hier, nichts anderes bestimmt ist, in drei Jahren. Diese Frist beginnt erst mit Ablauf des Jahres in dem der Berechtigte von den anspruchsbegründenden Umständen Kenntnis hatte oder ohne grobe Fahrlässigkeit erlangt haben musste, jedoch nicht vor dem Schluss des Jahres, in dem der Anspruch entstanden ist (Art. 71 Abs. 1 AGBGB). Ist der Freistaat Bayern Berechtigter kommt es auf die Kenntnis der zuständigen Behörde an. Weil die Verjährung nach Art. 71 AGBGB zum Erlöschen des Anspruchs führt, ist sie von Amts wegen zu beachten (BayVGH U. v. 5.10.2009 4 B 08.2877 - juris -).
1.
Der Erstattungsanspruch entsteht bei einem mit Rückwirkung angeordneten Widerruf rückwirkend ab Erlass des Zuwendungsbescheids.
Die Behörde bestimmt nämlich nach Art. 49 Abs. 2 a BayVwVfG nach ihrem Ermessen, von welchem Zeitpunkt an die Unwirksamkeit des Zuwendungsbescheids eintreten soll. Im vorliegenden Fall ist der Zeitpunkt „mit Wirkung für die Vergangenheit“, d. h. ab Erlass der Zuwendungsbescheide bestimmt. Von diesem im Widerrufsbescheid benannten Zeitpunkt an und damit ab 19. März 2007 und 24. April 2008 entfällt der Rechtsgrund für die Zuwendung (vgl. die amtliche Begründung BT-Drs. 8/3785 S. 5 zu § 44 a Bundeshaushaltsordnung (BHO) als Vorgängerregelung des dem Art. 49 Abs. 2 a BayVwVfG entsprechenden § 49 Abs. 3 VwVfG; § 49 Abs. 3 VwVfG bzw. Art. 49 Abs. 2 a BayVwVfG hat hieran nichts geändert, vielmehr entsprechen die Widerrufstatbestände dieser Regelungen § 44 a BHO, vgl. die amtliche Begründung zu § 49 Abs. 3 VwVfG, BT-Drs. 13/1534 S. 6). Der Erstattungsanspruch nach Art. 49 a Abs. 1 BayVwVfG entsteht somit rückwirkend von dem Zeitpunkt an, den die Behörde bestimmt und nicht erst ab dem Zeitpunkt, in dem sie den Zuwendungsbescheid widerruft (vgl. die amtliche Begründung a. a. O. S. 6 zu § 44 a BHO als gleichlautende Vorgängerregelung zu der Art. 49 Abs. 2 a BayVwVG entsprechenden Regelung in § 49 Abs. 3 VwVfG). Dies ergibt sich auch aus der amtlichen Begründung zu Art. 49 a BayVwVfG (LT-Drs. 13/7007 S. 7). Danach wird durch Absatz 1 Satz 1 der Erstattungsanspruch für den Fall der Unwirksamkeit des Verwaltungsakts für die Vergangenheit vom Grundsatz her begründet. Zur Zinspflicht, die an den Zeitpunkt der Entstehung des Erstattungsanspruchs geknüpft ist (Art. 49 a Abs. 3 Satz 1 BayVwVfG), ist ausgeführt, dass diese mit dem Eintritt der Unwirksamkeit des Verwaltungsakts beginnt, wobei bei rückwirkender Aufhebung nach der amtlichen Begründung die innere Wirksamkeit des Aufhebungsbescheids maßgeblich ist. Die innere Wirksamkeit aber ist der Zeitpunkt des Inkraftsetzens der Regelung des Verwaltungsakts durch die Behörde (BVerwGE 13, 1, 7; BVerwGE 55, 212). Demgegenüber betrifft der Zeitpunkt der Bekanntgabe, auf den der Beklagte abstellt, nur die äußere Wirksamkeit des Bescheids. Bestätigt wird die rückwirkende Entstehung des Erstattungsanspruch aus dem Zweck des Art. 49 Abs. 2 a BayVwVfG bzw. der entsprechenden Regelung des § 49 Abs. 3 VwVfG. Denn die Widerrufsmöglichkeit mit Wirkung für die Vergangenheit soll es der Behörde ermöglichen, im Falle zweckwidriger Verwendung gewährter Leistungen, die als solche nicht zur Rechtswidrigkeit des Verwaltungsakts führt, gleichwohl die Voraussetzungen für eine Rückforderung nach Art. 49 a BayVwVfG bzw. § 49 a VwVfG zu schaffen (Kopp/Schenke VwVfG 13. Aufl. § 49 Rn. 62). Die Rechtsprechung nimmt gleichfalls ein rückwirkendes Entstehen des Erstattungsanspruchs an, wenn sie an den Zeitpunkt seiner Entstehung, bei rückwirkender Aufhebung nämlich von der Auszahlung an, den Beginn der Verzinsungspflicht knüpft (BVerwG, U. v. 30.1.2013 - 8 C 2/12 - juris, Rn. 16); BayVGH, B. v. 19.1.1990 BayVBl 1990, 310, 312; OVG Nordrhein-Westfalen, U. v. 19.3.1991 - 4 A 298/89 - juris). Im Übrigen geht auch die durch die widerrufenen Zuwendungsbescheide in Bezug genommene Anlage 2 zu Art. 44 BayHO hiervon aus, wie vorstehend (unter II) ausgeführt wurde.
2.
Entsteht der Erstattungsanspruch rückwirkend, entsteht nicht nur die Verzinsungspflicht ab diesem Zeitpunkt, vielmehr ist auch eine Voraussetzung dafür erfüllt, dass mit dem Schluss dieses Jahres, in dem der Erstattungsanspruch entstanden ist, die dreijährige Verjährungsfrist des Art. 71 AGBGB zu laufen beginnt, wenn der Berechtigte zu diesem Zeitpunkt auch von den anspruchsbegründenden Umständen und der Person des Verpflichteten Kenntnis erlangt hat oder ohne grobe Fahrlässigkeit erlangen musste (vgl. BayVGH U. v. 31.3.1982 BayVBl 1982, 659; Grziwotz a. a. O. S. 707). Für die Kenntnis ist auf die Behörde abzustellen, die zur Feststellung des Anspruchs befugt ist, wobei es Sache der innerbetrieblichen Organisation innerhalb der Behörde ist, sicherzustellen, dass auch die innerhalb der Behörde zuständige Stelle Kenntnis erlangt (BayVGH, U. v. 8.11.1972 BayVBl 1973, 185). Weiter ist die rechtliche Bewertung der dem geltend gemachten Erstattungsanspruch zugrundeliegenden Vorgänge nicht Teil der anspruchsbegründenden Tatsachen (BayVGH, B. v. 17.8.2006 - 4 ZB 05.2771 - juris Rn. 12 m. w. N.). Es ist daher unerheblich, wenn die rechtliche Schlussfolgerung, dass die Voraussetzungen für einen Widerruf und einen Erstattungsanspruch vorliegen, erst 2010 gezogen wurde, wenn die Kenntnis der anspruchsbegründenden Umstände bei der Behörde als solcher bestand. Eine solche Kenntnis der anspruchsbegründenden Umstände bei der zuständigen Behörde lag vor. Ob eine Kenntnis des zuständigen Amtswalters bestand, ist wie ausgeführt, unerheblich.
Es kann hier dahingestellt bleiben, ob, wie die Klägerin meint, Kenntnis oder grobe Fahrlässigkeit allein wegen des Verwendungsnachweises vom 20. Oktober 2008 (Bl. 4 ff. der Rückforderungsakte der Regierung) angenommen werden kann. Aus diesem Verwendungsnachweis ergibt sich der Umfang von 8.473.000,00 EUR der in den Jahren 2003 bis 2009 ausgezahlten Zuwendungen aufgrund des Planungsvertrages vom 21./28.11.2001 im Vorgriff auf die im Finanzierungsvertrag noch festzulegende Planungskostenpauschale. Nicht unmittelbar ersichtlich sind Hinweise auf bereits in den Jahren 1993 bis 1995 im Umfang von 8,1 Mio. DM (4.141.500,00 EUR) im Vorgriff erbrachte Zuwendungen durch das Bayerische Staatsministerium der Finanzen.
Die für die Feststellung des Anspruchs befugte Behörde und damit die zuständige Behörde i. S. v. Art. 71 AGBGB ist für den vorliegenden Fall nicht durch Gesetz festgelegt. Auch der Beklagte verweist insofern nur auf die Richtlinien über die Gewährung von Zuwendungen des Freistaates Bayern für den öffentlichen Personennahverkehr (RZÖPNV), wonach die Regierung, wenn sie dazu ermächtigt worden ist, den Zuwendungsbescheid erteilt (Nr. 9.1 RZÖPNV).
Die danach nach den Richtlinien formal für die Rückforderung zuständige Regierung von Mittelfranken hat von den Umständen, die dem geltend gemachten Erstattungsanspruch zugrunde liegen, nach eigenen Angaben zwar erst mit dem Schreiben des Bayerischen Staatsministeriums der Finanzen vom 11. November 2010 erlangt. Dies ist jedoch unzutreffend. Abgesehen von der Pressemitteilung des WM v. 19. November 1992 (WM-Akte ...), in der auf die Ermöglichung des frühzeitigen Planungsbeginns durch die Bereitschaft des Beklagten hingewiesen wurde, die entstehenden externen Planungskosten für die S-Bahn-Strecke nach ... und ... vorzufinanzieren, hatte die Regierung von Mittelfranken jedenfalls auch ein Schreiben der damaligen Bundesbahndirektion ... vom 25. August 1992 erhalten (WM-Akte a. a. O.). Darin war auf die Finanzierung der entstehenden externen Planungskosten durch den Freistaat, unter späterer Anrechnung auf den noch zu gewährenden Planungskostenzuschuss hingewiesen worden, weshalb unter Vorlage des Ingenieursvertrags um eine Mittelbereitstellung gebeten und darauf hingewiesen wurde, dass das Ingenieurbüro in Kürze die zugehörige Rechnung stellen werde, die dann nach Prüfung an die Regierung zur Zahlung weitergeleitet werde. Das WMS vom 27. April 2005 und der Planungsvertrag waren ihr schon längere Zeit vor Erlass der widerrufenen Zuwendungsbescheide bekannt. Ohnehin hätte der Beklagte durch organisatorische Maßnahmen sicherzustellen gehabt, dass bei einem Zuständigkeitswechsel auf die Regierung dieser alle vorhandenen Unterlagen für die Fortführung einer Förderung vorgelegt werden.
Unabhängig davon waren aber die Richtlinien, auf die der Beklagte für die Zuständigkeit der Regierung abstellt, nicht zum Gegenstand der widerrufenen Bescheide gemacht worden. Sie haben daher nur innerdienstliche Bedeutung, so dass nach Auffassung des Gerichts auf die Kenntnis der handelnden Behörden abzustellen ist. Im vorliegenden Fall war es das FM, das den Anspruch festgestellt hat, während die Regierung lediglich als ausführendes Organ und in Vollzug dieser Feststellung den Rückforderungsbescheid erließ. Der Widerruf wurde vom FM in die Wege geleitet und für erforderlich gehalten (Rückforderungsakte der Regierung Bl. 45). Das FM führte auch das weitere Verfahren (Schriftverkehr u. Besprechungen) bis zum Erlass des Rückforderungsbescheids durch (Bl. 65, 81, 85, 87, 98 der Rückforderungsakte der Regierung), holte eine Stellungnahme des WM ein, gewährte Akteneinsicht (Bl. 100, 102 a. a. O.), gab die Argumentation für den angegriffenen Bescheid vor und machte Vergleichsvorschläge (Bl. 124 a. a. O.). Dies rechtfertigt es, auch auf die Kenntnis des FM als maßgebliche Behörde abzustellen, zumal dieses ausweislich auch der Hinweise auf den widerrufenen Bescheiden die Regierung zur Bewilligung der Leistungen ermächtigt hatte. Beim FM bestand aber Kenntnis durch die ab 1993 mit dem Vorhaben S-Bahn ... befassten Sachbearbeiter. Da im Rahmen von Art. 71 AGBGB auf die Kenntnis der Behörde und nicht des gerade zuständigen Amtswalters abzustellen ist, ist ein Sachbearbeiterwechsel unerheblich.
Die zuständige Behörde hatte damit aufgrund der bei ihr vorhandenen Vorgänge aus den Jahren ab 1992 bereits zum Zeitpunkt des Entstehens der Erstattungsansprüche am 19. März 2007 und 24. April 2008 Kenntnis der anspruchsbegründenden Umstände und Kenntnis von der Klägerin als Verpflichteter. Auf die rechtliche Bewertung der dem Erstattungsanspruch zugrunde liegenden Vorgänge kommt es, wie oben dargelegt, nicht an.
3.
Der Ablauf der Verjährung der bei einem rückwirkenden Widerruf im Zeitpunkt des Erlasses des Bescheids vom 19. März 2007 entstandenen Forderung von 1.507.500,00 EUR war mit Ablauf des 31. Dezember 2010, weil die Verjährung aufgrund Kenntnis und Entstehung im Jahre 2007 mit Ablauf des Jahres 2007 begonnen hatte.
Der Ablauf der Verjährung war insoweit nach Art. 71 AGBGB i. V. m. § 203 BGB auch nicht gehemmt. Schweben zwischen dem Schuldner und dem Gläubiger Verhandlungen über den Anspruch oder die den Anspruch begründenden Umstände, so ist die Verjährung nach § 203 Satz 1 BGB gehemmt, bis der eine oder der andere Teil die Fortsetzung der Verhandlungen verweigert. Der Begriff der Verhandlungen ist weit auszulegen. Der Gläubiger muss dafür lediglich klarstellen, dass er einen Anspruch geltend machen und worauf er ihn stützen will. Anschließend genügt jeder ernsthafte Meinungsaustausch über den Anspruch oder seine tatsächlichen Grundlagen, sofern der Schuldner nicht sofort und erkennbar die Leistung ablehnt. Verhandlungen schweben schon dann, wenn eine der Parteien Erklärungen abgibt, die jeweils der anderen Seite die Annahme gestatten, der Erklärende lasse sich auf Erörterungen über die Berechtigung des Anspruchs oder dessen Umfang ein. Dies setzt auf Seiten des Schuldners voraus, dass er sich in einer Weise geäußert hat, die aus der Sicht des Erklärungsempfängers die Annahme rechtfertigt, dass der Schuldner das Zahlungsbegehren noch nicht endgültig ablehnen will (vgl. BGH, B. v. 12.5.2011 - IX ZR 91/08 - juris).
Gemessen hieran haben zwischen der Klägerin und dem Beklagten bis Ende 2010, dem Ablauf der Verjährung für die Forderung in Höhe von 1.507.500,00 EUR, Verhandlungen über das Rückerstattungsbegehren der Klägerin nicht stattgefunden. Denn das bis dahin lediglich ergangene Schreiben der Klägerin vom 20. Dezember 2010 (Bl. 54 der Rückforderungsakte der Regierung) entstand im Rahmen einer Anhörung vor Erlass eines angekündigten Verwaltungsaktes und hatte nur eine Verlängerung der gegebenen Frist zur Stellungnahme um gut einen Monat zum Gegenstand. Die weiter in diesem Zusammenhang stehende Äußerung, sich gleichwohl um eine rasche Aufklärung zu bemühen, bezog sich nur auf die dennoch zügige Abgabe einer Stellungnahme im Rahmen dieser Anhörung. Ein Schweben von Verhandlungen lässt sich aus diesen rein formal auf die Anhörungsfristen bezogenen Äußerungen nicht ableiten. Denn daraus lässt sich nicht die Annahme rechtfertigen, der Schuldner werde das Zahlungsbegehren noch nicht endgültig ablehnen.
Demgegenüber lässt die weitere Äußerung der Klägerin vom 22. Februar 2011 mit dem darin geäußerten Bedarf für ein Gespräch auf ministerieller Ebene den Schluss darauf zu, dass die Klägerin das Begehren des Beklagten noch nicht endgültig ablehnen wollte. Zu diesem Zeitpunkt war aber die Erstattungsforderung in Höhe von 1.507.500,00 EUR bereits verjährt, so dass das Schreiben nur zur Hemmung der Verjährung in Bezug auf die Erstattungsforderung von 860.000,00 EUR geführt hätte, deren Verjährung erst Ende 2011 eingetreten wäre. Die Hemmung bewirkt für die Forderung von 860.000,00 EUR nach § 208 BGB, dass die Verjährung erst drei Monate nach Ende der Hemmung, also am 22. Mai 2011 eingetreten wäre. Zuvor war aber der am 17. Februar 2011 zugestellte streitgegenständliche Rückforderungsbescheid ergangen, der nach Art. 53 BayVwVfG ab seiner Bekanntgabe zu einer weiteren Hemmung geführt hätte.
Auch der „Verzicht auf die Einrede der Verjährung“ durch die Klägerin, soweit er sich nicht auf die Jahresfrist nach Art. 48 BayVwVfG bezogen haben sollte, weil zu diesem Zeitpunkt der Erstattungsanspruch noch gar nicht (weil erst später mit Rückwirkung) entstandenen war, würde zu keinem anderen Ergebnis als der Verjährung der Forderung von 1.507.500,00 EUR führen. Der Verzicht wurde erst mit Schreiben der Klägerin vom 20. Oktober 2011 und 13. Dezember 2011 ausgesprochen, wobei die Verlängerung des Verzichts um weitere drei Monate im zuletzt genannten Schreiben nur unter der nicht eingetretenen Voraussetzung erklärt worden war, dass von einer Verzinsung der Erstattungsforderung abgesehen wird. Das Schreiben vom 20. Oktober 2011 betrifft den Verzicht für die Zeit vom 14. Oktober bis 24. Dezember 2011 und bezieht sich daher auf eine Zeit, zu der die Verjährung bereits abgelaufen und der rückwirkend entstandene Anspruch erloschen war. Unabhängig davon handelt es sich bei Art. 71 AGBGB, anders als bei der Verjährung im Bürgerlichen Recht, um einen von Amts wegen zu berücksichtigenden zwingenden gesetzlichen Erlöschungsgrund, auf den nicht „verzichtet“ werden kann. Soweit daher der Auffassung zu folgen wäre, dass es der Klägerin nach Treu und Glauben für den Zeitraum von zwei Monaten versagt ist, sich auf die Einrede der Verjährung zu berufen, müsste jedenfalls davon ausgegangen werden, dass sie sich für die Zeit ab Ablauf des Februar 2011 darauf berufen kann.
Wie dargelegt war zwar die Verjährung der hier unterstellten Erstattungsforderung in Höhe von 860.000,00 EUR ab 22. Februar 2011 gehemmt. Diese Hemmung erfasst aber nicht die unterstellte Forderung in Höhe von 1.507.500,00 EUR, auch wenn man annimmt, die Klägerin könne sich nach Treu und Glauben erst mit Ablauf des Februar 2011 auf die Verjährung berufen. Zum einen war in dem Zeitraum, auf den sich die Erklärung eines Verzichts bezog, nämlich vom 14. Oktober bis 14. Dezember, noch keine Hemmung der Verjährung eingetreten. Zum anderen würde eine Hemmung ab 22. Februar 2011 voraussetzen, dass eine Forderung noch existent und die Verjährung noch nicht abgelaufen ist. Beides wäre am 22. Februar 2011 für die zuletzt genannte unterstellte Forderung nicht der Fall gewesen.
IV.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i. V. m. § 709 ZPO. Die Berufung war nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 124 a Abs. 1 VwGO nicht vorliegen.
(1) Der unterliegende Teil trägt die Kosten des Verfahrens.
(2) Die Kosten eines ohne Erfolg eingelegten Rechtsmittels fallen demjenigen zur Last, der das Rechtsmittel eingelegt hat.
(3) Dem Beigeladenen können Kosten nur auferlegt werden, wenn er Anträge gestellt oder Rechtsmittel eingelegt hat; § 155 Abs. 4 bleibt unberührt.
(4) Die Kosten des erfolgreichen Wiederaufnahmeverfahrens können der Staatskasse auferlegt werden, soweit sie nicht durch das Verschulden eines Beteiligten entstanden sind.
(5) Soweit der Antragsteller allein auf Grund von § 80c Absatz 2 unterliegt, fallen die Gerichtskosten dem obsiegenden Teil zur Last. Absatz 3 bleibt unberührt.
(1) Soweit sich aus diesem Gesetz nichts anderes ergibt, gilt für die Vollstreckung das Achte Buch der Zivilprozeßordnung entsprechend. Vollstreckungsgericht ist das Gericht des ersten Rechtszugs.
(2) Urteile auf Anfechtungs- und Verpflichtungsklagen können nur wegen der Kosten für vorläufig vollstreckbar erklärt werden.
(1) Gegen Endurteile einschließlich der Teilurteile nach § 110 und gegen Zwischenurteile nach den §§ 109 und 111 steht den Beteiligten die Berufung zu, wenn sie von dem Verwaltungsgericht oder dem Oberverwaltungsgericht zugelassen wird.
(2) Die Berufung ist nur zuzulassen,
- 1.
wenn ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils bestehen, - 2.
wenn die Rechtssache besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten aufweist, - 3.
wenn die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat, - 4.
wenn das Urteil von einer Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts, des Bundesverwaltungsgerichts, des Gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts abweicht und auf dieser Abweichung beruht oder - 5.
wenn ein der Beurteilung des Berufungsgerichts unterliegender Verfahrensmangel geltend gemacht wird und vorliegt, auf dem die Entscheidung beruhen kann.