Bayerischer Verfassungsgerichtshof Entscheidung, 19. Feb. 2018 - Vf. 5-VII-17

Der Antrag wird abgewiesen.

I.

Gegenstand der Popularklage ist § 32 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 der Verordnung zur Ausführung des Bayerischen Jagdgesetzes (AVBayJG) vom 1. März 1983 (GVBl S. 51, BayRS 792-2-L), die zuletzt durch Verordnung vom 14. Juli 2016 (GVBl S. 240) geändert worden ist. Die angegriffene Vorschrift betrifft die Anerkennung von Vereinigungen der Jäger nach § 37 BJagdG und Art. 51 BayJG.

§ 32 AVBayJG hat folgenden Wortlaut:

§ 32 Vereinigungen der Jäger

(1) ¹Eine Vereinigung von Jägern ist als mitwirkungsberechtigte Vereinigung im Sinn von § 37 Abs. 2 BJagdG anzuerkennen, wenn sie nachweislich

• 1.mehr als die Hälfte der in Bayern wohnhaften Inhaber eines Jahresjagdscheines zu Mitgliedern hat,

• 2.eine Organisation auf Kreis-, Regierungsbezirks- und Landesebene besitzt und

• 3.für die Mitwirkung nach § 37 Abs. 2 BJagdG in jedem Regierungsbezirk einen Ausschuss gebildet hat, dem drei Inhaber von Inländerjahresjagdscheinen angehören, von denen einer die Befähigung zum Richteramt oder zum höheren Verwaltungsdienst haben muss.

²Die Anerkennung und ihre Rücknahme oder ihr Widerruf werden durch die oberste Jagdbehörde ausgesprochen.

(2) Die Mitwirkung nach § 37 Abs. 2 BJagdG besteht darin, dass der Ausschuss (Absatz 1 Satz 1 Nr. 3)

1. Gelegenheit zur Stellungnahme erhält, wenn die Jagdbehörde von Amts wegen einen Jagdschein nach § 17 Abs. 2 Nr. 4 BJagdG versagen oder nach § 18 in Verbindung mit § 17 Abs. 2 Nr. 4 BJagdG entziehen will oder wenn Gegenstände nach den Vorschriften der §§ 22 bis 29 des Gesetzes über Ordnungswidrigkeiten eingezogen werden sollen,

2. bei der Jagdbehörde beantragen kann, dass wegen Verstoßes gegen die Grundsätze der Weidgerechtigkeit (§ 1 Abs. 3 BJagdG) ein Jagdschein versagt oder entzogen oder ein Gegenstand eingezogen wird.

(3) Die Jagdbehörde leitet dem Ausschuss unter Beachtung der datenschutzrechtlichen Vorschriften die zur Wahrnehmung seiner Mitwirkungsbefugnis notwendigen Informationen zu.

(4) Die Kosten für die Bildung und die Tätigkeit der Ausschüsse trägt die nach Absatz 1 anerkannte Vereinigung.

Die Möglichkeit, Mitwirkungsrechte für Vereinigungen von Jägern vorzusehen, eröffnet § 37 Abs. 2 BJagdG. Die Vorschrift lautet wie folgt:

㤠37

(2) Die Länder können die Mitwirkung von Vereinigungen der Jäger für die Fälle vorsehen, in denen Jagdscheininhaber gegen die Grundsätze der Weidgerechtigkeit verstoßen (§ 1 Abs. 3).“

Der bayerische Gesetzgeber hat von dieser Möglichkeit in Art. 51 BayJG Gebrauch gemacht und weitere Regelungen zur Übertragung nichthoheitlicher Aufgaben getroffen. Die Vorschrift hat folgenden Wortlaut:

Art. 51 Vereinigungen der Jäger

Das Staatsministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten wird ermächtigt, durch Rechtsverordnung die Mitwirkung von Vereinigungen der Jäger für die Fälle vorzusehen, in denen Jagdscheininhaber gegen die Grundsätze der Weidgerechtigkeit verstoßen (§ 1 Abs. 3, § 37 Abs. 2 des Bundesjagdgesetzes), ferner Voraussetzungen und Verfahren für die Anerkennung von Vereinigungen der Jäger zu bestimmen und diesen über Art. 39 Abs. 3 hinaus weitere nichthoheitliche Aufgaben auf dem Gebiet des Jagdwesens zu übertragen.

Eine anerkannte Vereinigung der Jäger wirkt nach § 32 Abs. 2 AVBayJG bei hoheitlichen Maßnahmen in Fällen mit, in denen gegen die Weidgerechtigkeit verstoßen wurde. Weitere Aufgabenbereiche sind:

– die Durchführung von Brauchbarkeitsprüfungen für Jagdhunde (vgl. Art. 39 Abs. 3 BayJG, § 21 Abs. 2 AVBayJG),

– die Mitwirkung bei Rechtsverordnungen zu den räumlichen Wirkungsbereichen der Hegegemeinschaften (vgl. Art. 13 Abs. 4 BayJG, § 7 Abs. 2 Satz 2 AVBayJG),

– die Mitwirkung bei der Entscheidung des Staatsministeriums für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten über die Verteilung der Jagdabgabe (vgl. Art. 27 Satz 1 BayJG) und

– die Durchführung öffentlicher Hegeschauen (vgl. § 16 Abs. 4 Satz 6 AVBayJG).

Derzeit erfüllt bei ca. 70.000 Inhabern von Jagdscheinen nur der Landesjagdverband Bayern e. V. die Voraussetzungen des § 32 Abs. 1 AVBayJG.

Der im Jahr 1988 gegründete Antragsteller beantragte mit Schreiben vom 13. Oktober 2015 beim Staatsministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten die Anerkennung als Vereinigung der Jäger. Er fügte dem Begehren einen umfangreichen Entwurf einer Durchführungsverordnung zur Überprüfung der Brauchbarkeit von Hunden sowie eine Verfahrensordnung bei Verstößen gegen die Weidgerechtigkeit bei. Nach formfreier Mitteilung des Ministeriums, dass die gesetzlichen Voraussetzungen des § 32 Abs. 1 AVBayJG nicht erfüllt seien, beantragte der Antragsteller den Erlass einer rechtsmittelfähigen Entscheidung. Mit Bescheid vom 3. Februar 2016 lehnte das Staatsministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten den Antrag auf Anerkennung als anerkannte Vereinigung von Jägern i. S. d. § 37 BJagdG, § 32 Abs. 1 AVBayJG ab. Als Begründung wurde angegeben, die Anerkennung setze voraus, dass eine Vereinigung nachweislich mehr als die Hälfte der in Bayern wohnhaften Inhaber eines Jahresjagdscheins zu Mitgliedern habe; dies habe der Antragsteller nicht nachgewiesen.

In dem sich anschließenden gerichtlichen Verfahren wies das Bayerische Verwaltungsgericht München den Antragsteller mit Schreiben vom 27. Februar 2017 darauf hin, dass es aus prozessökonomischen Gründen eine Aussetzung des Klageverfahrens wegen der von diesem beabsichtigten Popularklage betreffend die Wirksamkeit von § 32 Abs. 1 AVBayJG erwäge, weil auch im verwaltungsgerichtlichen Verfahren zu klären wäre, ob diese Vorschrift wegen eines Verstoßes gegen Art. 118 Abs. 1 BV unwirksam sei. Der Antragsteller hatte Gelegenheit, sich hierzu bis zum 22. März 2017 zu äußern. Nach seiner Mitteilung ist das Verfahren zwischenzeitlich ausgesetzt.

II.

Mit der am 22. März 2017 eingegangenen Popularklage beantragt der Antragsteller, § 32 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 AVBayJG für nichtig zu erklären, hilfsweise eine verfassungskonforme Auslegung in der Weise vorzunehmen, dass das in der angegriffenen Vorschrift vorgesehene Erfordernis der absoluten Mehrheit der Mitglieder einer Vereinigung der Jäger nicht als notwendige, sondern als hinreichende Bedingung einer Anerkennung angesehen wird. Er rügt die Verletzung des Rechtsstaatsprinzips (Art. 3 Abs. 1 Satz 1 BV) sowie des Gleichheitssatzes (Art. 118 Abs. 1 BV). In seinem weiteren Schriftsatz vom 21. August 2017 macht der Antragsteller eine Verletzung des Demokratieprinzips geltend.

1. § 32 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 AVBayJG verstoße gegen das Rechtsstaatsprinzip, weil der in der landesrechtlichen Ermächtigungsgrundlage eingeräumte Spielraum verlassen werde. Die Voraussetzung der absoluten Mehrheit von Mitgliedern mit Jagdscheinen für die Anerkennung als mitwirkungsberechtigte Vereinigung von Jägern führe dazu, dass nur eine Vereinigung dieses Kriterium erfüllen könne. Art. 51 BayJG spreche von Vereinigungen der Jäger in der Mehrzahl; die ermächtigende Norm wolle also eine Vielfalt von Mitgestaltung. Der Verstoß gegen das Rechtsstaatsprinzip werde noch deutlicher, wenn man die Gesetzgebungsgeschichte und das Zusammenspiel der Normen des Bayerischen Jagdgesetzes und des Bundesjagdgesetzes betrachte. Unter der Geltung des Reichsjagdgesetzes habe es eine Zwangsmitgliedschaft jedes Jagdscheininhabers in einem Reichsbund gegeben. Das Bundesjagdgesetz habe dieses einem demokratischen Grundverständnis widersprechende System beseitigt. § 37 Abs. 2 BJagdG sehe nunmehr die Möglichkeit einer freiwilligen Beteiligung von Vereinigungen durch die Länder vor. Auch die bundesgesetzliche Ermächtigungsgrundlage wähle den Plural. Das Mehrheitserfordernis in § 32 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 AVBayJG verlasse beide Ermächtigungen in krasser und schwerwiegender Weise. Die Auswirkungen der angegriffenen Bestimmung würden bei der Verteilung der Jagdabgabe deutlich, welche jeder Inhaber eines Jagdscheins zu entrichten habe. Diese erfolge im Benehmen mit den anerkannten Vereinigungen der Jäger (Art. 27 Satz 1 BayJG); auch in dieser Vorschrift werde der Plural gewählt. Man sei zwar frei, einer Vereinigung der Jäger beizutreten; wenn man aber über die Verteilung der Jagdabgabe mitentscheiden wolle, müsse man in Bayern Mitglied der allein anerkannten Vereinigung sein.

Eine Verletzung des Rechtsstaatsprinzips in der Ausprägung als Bestimmtheitsgebot sieht der Antragsteller darin, dass es keine Regeln und kein Verfahren gebe, wie das für die Anerkennung zuständige Ministerium die absolute Mehrheit feststellen solle. Es seien keine den Anforderungen von Wahlen entsprechenden Verzeichnisse vorhanden, die auswiesen, wie viele in Bayern wohnende Jagdscheininhaber Mitglieder einer Vereinigung von Jägern seien. Auch dem Gebot der Öffentlichkeit der Wahl sei nicht Rechnung getragen. Daher könne der einzelne Inhaber eines Jagdscheins nicht beurteilen, ob diejenigen, welche über den Entzug des Jagdscheins und die Verteilung der Jagdabgabe mitentschieden, hierzu überhaupt berechtigt seien.

2. Die angegriffene Bestimmung verstoße auch gegen das Grundrecht auf Gleichbehandlung (Art. 118 Abs. 1 Satz 1 BV). Dass die Mitgliedschaft einer Mehrheit der Jagdscheininhaber Voraussetzung für die Anerkennung einer Vereinigung sei, führe zu einer sachfremden Ungleichbehandlung. Unterstelle man, dass es zwei oder mehrere Vereinigungen von Jägern gebe, die nach ihrer Mitgliederzahl und Struktur in der Lage wären, die ihnen zu übertragenden Aufgaben zu erfüllen, so könne denknotwendig aber nur eine Vereinigung über die absolute Mehrheit der Jagdscheininhaber verfügen. Theoretisch könnte sich diese Mehrheit auf nur wenige Jäger stützen und im Lauf der Zeit schwanken. Das gewählte Kriterium der absoluten Mehrheit führe also zwangsläufig dazu, dass gleiche Sachverhalte ungleich behandelt würden. Das einzig sachgemäße Kriterium für die Anerkennung als Vereinigung von Jägern sei deren Leistungsfähigkeit gemessen an den zu übertragenden Aufgaben. Das sachfremde Kriterium der absoluten Mehrheit sei willkürlich. Es werde eine unmittelbare Beteiligung von Bürgern im Bereich der Exekutive zugelassen und zugleich gravierend das der volksstaatlichen Beteiligung von Bürgern wesenseigene Prinzip der Vielfalt, Gleichheit und Chancengleichheit verletzt.

3. § 32 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 AVBayJG bedürfe zumindest einer verfassungsgemäßen Auslegung. Das Staatsministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten sehe die absolute Mehrheit als notwendige Bedingung für die Anerkennung einer Vereinigung von Jägern an. Diese Auffassung vertrete auch die verwaltungsgerichtliche Kammer in dem ausgesetzten Rechtsstreit über die Anerkennung des Antragstellers. Diese Auslegung verletze das Rechtsstaatsprinzip und den Gleichheitssatz. Eine andere Beurteilung wäre möglich, wenn man die Mehrheitsvoraussetzung nur als hinreichende Bedingung ansähe. Dann hätte das Ministerium für die Anerkennung die Leistungsfähigkeit der Vereinigung zu beurteilen. Sei eine Vereinigung nachhaltig in der Lage, die zu übertragenden Aufgaben zu erfüllen, müsse sie anerkannt werden. Bei einer Vereinigung, welcher die absolute Mehrheit der Jagdscheininhaber als Mitglieder angehörten, könne das Ministerium davon ausgehen, dass sie in der Lage sei, ihre Aufgaben zu erfüllen; es bedürfe daher insoweit keiner gesonderten Prüfung.

III.

1. Der Bayerische Landtag beteiligt sich nicht am Verfahren.

2. Die Bayerische Staatsregierung hält die Popularklage für unzulässig, jedenfalls aber für unbegründet.

a) Der Vortrag des Antragstellers lasse keine substanziierte Grundrechtsrüge des Gleichheitssatzes (Art. 118 Abs. 1 BV) erkennen. Er mache keine Ausführungen dazu, dass die vom Normgeber in § 32 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 AVBayJG gewählte Regelungskonzeption unvertretbar wäre. Er behaupte lediglich pauschal eine sachfremde Ungleichbehandlung, da die Regelung nur die Anerkennung einer Vereinigung von Jägern zulasse. Der Antragsteller lasse unbeantwortet, wie das 14 Kriterium der Leistungsfähigkeit nachgewiesen werden solle. Dass in anderen Ländern möglicherweise andere Regelungskonzepte verfolgt würden, lasse keinen Rückschluss darauf zu, ob der bayerische Normgeber den ihm zustehenden Ermessensspielraum überschritten habe.

Die Rüge der Verletzung des Rechtsstaatsprinzips könne die Zulässigkeit der Po-pularklage nicht begründen, da Art. 3 Abs. 1 Satz 1 BV kein Grundrecht verbürge.

Die Zulässigkeit des Antrags sei auch unter dem Gesichtspunkt der Verwirkung äußerst fraglich. Die angegriffene Bestimmung bestehe bereits seit dem 1. März 1983. Der Antragsteller sei nach eigenem Vorbringen 1988 gegründet worden. Auch unter Berücksichtigung des Umstands, dass sich eine neu gegründete Vereinigung erst etablieren müsse, seien 29 Jahre vergangen, bis sich der Antragsteller zu einer Popularklage gegen § 32 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 AVBayJG entschlossen habe. Dies erscheine im Hinblick auf die Grundsätze der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes treuwidrig.

b) Die Popularklage sei jedenfalls unbegründet.

aa) Eine Verletzung des Rechtsstaatsprinzips liege nicht vor. Der Verordnungsgeber habe in § 32 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 AVBayJG mit der Anerkennungsvoraussetzung der Mehrheit der in Bayern wohnhaften Jagdscheininhaber nicht die Grenzen der Ermächtigungsnorm des Art. 51 BayJG überschritten. Der Plural „Vereinigungen der Jäger“ sei Teil des Tatbestands und treffe keine Aussage zur Rechtsfolge, etwa dergestalt, dass mehrere oder eine bestimmte Anzahl von Vereinigungen anzuerkennen seien. Auch schließe die angegriffene Norm nicht grundsätzlich aus, dass mehrere Vereinigungen anerkannt werden könnten. Die Ermächtigungsvorschrift des Art. 51 BayJG treffe keine Aussage zur Anzahl der anerkennungsfähigen Vereinigungen der Jäger oder zu den Anerkennungsvoraussetzungen. Nach ihrem Wortlaut könne es mehrere anerkannte Vereinigungen der Jäger geben, zwingend vorgeschrieben sei dies nicht. Es sei auch zu berücksichtigen, dass § 37 Abs. 2 BJagdG den Ländern freistelle, ob sie eine Mitwirkung von Vereinigungen der Jäger vorsehen wollten. Inhaltliche Anforderungen für die Anerkennung solcher Zusammenschlüsse stelle die bundesrechtliche Vorschrift nicht auf; eine Überschreitung ihrer Grenzen sei nicht ersichtlich.

bb) Ein Verstoß gegen den allgemeinen Gleichheitssatz (Art. 118 Abs. 1 BV) sei nicht gegeben. Der Normgeber habe das ihm zustehende Ermessen nicht überschritten. Die Differenzierung in § 32 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 AVBayJG nach der Mitgliederzahl sei sachlich gerechtfertigt. Mit der Ausrichtung an der Anzahl der Mitglieder beziehe der Normgeber neben den strukturellen Voraussetzungen, wie der regionalen Verbreitung in Bayern, die Kriterien der Leistungsfähigkeit, der fachlichen Kompetenz und der Eignung der Vereinigung mit ein.

Zu den Aufgaben einer anerkannten Vereinigung der Jäger gehöre die Mitwirkung bei der Feststellung von Verstößen gegen die Weidgerechtigkeit. Bei den Grundsätzen der Weidgerechtigkeit (vgl. § 1 Abs. 3 BJagdG) handle es sich um einen unbestimmten Rechtsbegriff, der sich im Wandel befinde. Nachdem gesetzlich nicht geregelt sei, welche konkreten Verhaltensweisen weidgerecht seien, habe sich der Normgeber dafür entschieden, dass sich diese ungeschriebenen allgemeinen Grundsätze an der Auffassung der Mehrheit der Jagdscheininhaber orientieren sollten, welche durch ihre Vereinigung entsprechend vertreten würden. Die Anknüpfung an die Mehrheit der in Bayern wohnenden Inhaber eines Jagdscheins biete Gewähr für die notwendige Akzeptanz und Verwurzelung der anerkannten Vereinigung im überwiegenden Teil der bayerischen Jägerschaft. Das Absinken der Mitgliederzahl unter die Zulassungsschwelle könne zu einem Widerruf der Anerkennung führen. Das vom Antragsteller als unbillig empfundene Ergebnis, dass die in § 32 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 AVBayJG geforderte Mehrheit knapp unter- oder überschritten sein könne, sei Schwellenwerten wesensimmanent und werde von der Rechtsordnung grundsätzlich gebilligt.

Die angegriffene Regelung füge sich widerspruchsfrei in die jagdrechtliche Gesamtsystematik ein. Weder die Ermächtigungsgrundlagen noch Art. 27 BayJG, der die Verteilung der Anteile der Jagdabgabe im Benehmen mit den anerkannten 21 Vereinigungen der Jäger vorsehe, enthielten Vorgaben für deren Anerkennung. Ergänzend sei anzumerken, dass der Antragsteller, der lediglich einige hundert Mitglieder habe, ebenfalls seit einigen Jahren Mittel aus der Jagdabgabe erhalte.

Die aktuelle Gesetzeslage führe nicht zu einer „Zwangsmitgliedschaft“ der einzelnen Jäger in einer bestimmten Vereinigung, weil die Jagdausübung unabhängig von einer solchen Mitgliedschaft sei. Es stehe jedem Jäger frei, ob und gegebenenfalls welcher Vereinigung er beitrete. Auch bei einer anerkannten Vereinigung habe der Einzelne nur beschränkt Einfluss auf die konkrete Mitwirkung im jagdlichen Bereich.

cc) Die Hilfsbegründung des Antragstellers, die auf eine verfassungsgemäße Auslegung des § 32 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 AVBayJG dahingehend abziele, dass das Mehrheitserfordernis nur eine hinreichende, nicht aber eine notwendige Bedingung für die Anerkennung sein solle, trage nicht. Eine solche einschränkende Interpretation der Vorschrift würde die klaren Vorgaben des Verordnungsgebers unterlaufen.

IV.

Die Popularklage ist zulässig.

1. Nach Art. 98 Satz 4 BV hat der Verfassungsgerichtshof Gesetze und Verordnungen für nichtig zu erklären, die ein Grundrecht der Bayerischen Verfassung verfassungswidrig einschränken. Die Verfassungswidrigkeit kann jedermann durch Beschwerde (Popularklage) geltend machen. Gesetze und Verordnungen in diesem Sinn sind alle Rechtsvorschriften des bayerischen Landesrechts (Art. 55 Abs. 1 Satz 1 VfGHG), d. h. hoheitlich gesetzte, abstrakt-generelle Bestimmungen, die sich an Rechtssubjekte wenden und mit unmittelbarer Außenwirkung Rechte und Pflichten begründen, ändern oder aufheben (VerfGH vom 4.4.1979 VerfGHE 32, 45/48; vom 8.7.2008 VerfGHE 61, 153/156; vom 21.7.2011 BayVBl 26 2011, 695; vom 29.10.2012 VerfGHE 65, 247/251). Hierzu gehört auch die vom zuständigen Staatsministerium erlassene Verordnung zur Ausführung des Bayerischen Jagdgesetzes.

2. Der Antragsteller ist als juristische Person in Gestalt eines eingetragenen Vereins des Privatrechts antragsberechtigt (vgl. VerfGH vom 2.7.1973 VerfGHE 26, 69/74; vom 15.1.2007 VerfGHE 60, 1/4; vom 23.11.2016 BayVBl 2017, 701 Rn. 53).

3. Die Popularklage ist nicht verwirkt.

Deren Erhebung ist an keine Frist gebunden. Nach den rechtsstaatlichen Grundsätzen der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes kann aber die Antragsbefugnis für eine Popularklage durch Verwirkung erlöschen. Das Klagerecht ist verwirkt, wenn seit der Möglichkeit der Geltendmachung längere Zeit verstrichen ist (Zeitmoment) und besondere Umstände hinzutreten (Umstandsmoment), die die verspätete Geltendmachung als Verstoß gegen Treu und Glauben erscheinen lassen (vgl. VerfGH vom 22.7.2008 VerfGHE 61, 172/179; vom 27.6.2012 BayVBl 2013, 45). Dies ist anzunehmen, wenn ein Antragsteller unter Verhältnissen untätig bleibt, unter denen vernünftigerweise etwas zur Wahrung des geltend gemachten Rechts unternommen zu werden pflegt (vgl. VerfGH vom 27.6.2012 BayVBl 2013, 45).

Zwar ist die angegriffene Vorschrift bereits am 1. März 1983 in Kraft getreten und daher seit fast 35 Jahren geltendes Recht. Es sind jedoch keine besonderen Umstände erkennbar, aus denen ein rechtsmissbräuchliches Verhalten des Antragstellers abzuleiten wäre. Die angegriffene Norm begründet während einer unbestimmt langen Geltungsdauer in abstrakt-genereller Weise Rechtswirkungen im Zusammenhang mit der Anerkennung einer Vereinigung von Jägern. Es handelt sich um keine Rechtsvorschrift, die sich - wie dies beispielsweise bei kommunalen Neugliederungsvorschriften oder Bebauungsplänen der Fall sein kann - im Wesentlichen in einer konkreten und individuellen Regelung erschöpft und bei der daher der Gedanke der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes von besonderer Bedeutung ist (VerfGH vom 12.6.2013 VerfGHE 66, 70/82 m. w. N.). Hinzu kommt, dass die nunmehr angegriffene Regelung für den 1988 gegründeten Antragsteller erst später an Bedeutung gewonnen hat. Es ist nachvollziehbar, wenn der Antragsteller geltend macht, als neu gegründeter Verein habe er, um aus seiner Sicht für eine Anerkennung als Vereinigung von Jägern in Betracht zu kommen, erst wachsen und interne Strukturen bilden müssen. Nach Sachlage ist kein objektivierter Zeitpunkt ersichtlich, ab wann dem Antragsteller hätte angesonnen werden können, verfassungsgerichtliche Rechtsschutzmöglichkeiten zu ergreifen. Es muss seiner Beurteilung überlassen bleiben, wann er es für zweckmäßig hält, die ihn von der Anerkennung als Vereinigung von Jägern ausschließende Bestimmung zur verfassungsrechtlichen Überprüfung zu stellen.

4. Zu den prozessualen Voraussetzungen einer Popularklage gehört nach Art. 55 Abs. 1 Satz 2 VfGHG, dass der Antragsteller darlegt, inwiefern durch die angegriffene Rechtsvorschrift ein in der Verfassung gewährleistetes Grundrecht verfassungswidrig eingeschränkt wird. Unzulässig ist die Popularklage, wenn und soweit eine als verletzt bezeichnete Norm der Verfassung kein Grundrecht gewährt. Sie ist weiter unzulässig, wenn zwar ein Grundrecht als verletzt gerügt wird, eine Verletzung der entsprechenden Norm nach Sachlage aber von vornherein nicht möglich ist, weil der Schutzbereich des angeblich verletzten Grundrechts durch die angefochtene Rechtsvorschrift nicht berührt wird. Eine ausreichende Grundrechtsrüge liegt nicht schon dann vor, wenn der Antragsteller lediglich behauptet, dass die angefochtene Rechtsvorschrift nach seiner Auffassung gegen Grundrechtsnormen der Bayerischen Verfassung verstößt. Der Antragsteller muss seinen Vortrag vielmehr so präzisieren, dass der Verfassungsgerichtshof beurteilen kann, ob der Schutzbereich der bezeichneten Grundrechtsnorm berührt ist. Die zur Überprüfung gestellten Tatsachen und Vorgänge müssen dies zumindest als möglich erscheinen lassen (ständige Rechtsprechung; vgl. VerfGH vom 21.2.1986 VerfGHE 39, 17/21; vom 12.4.1988 VerfGHE 41, 33/36 f.; BayVBl 2011, 695; vom 6.12.2011 VerfGHE 64, 205/208 f.; vom 26.6.2012 VerfGHE 65, 118/122 f.; vom 17.7.2017 - Vf. 9-VII-15 - juris Rn. 46).

a) Diesen Anforderungen wird die Popularklage gerecht.

Der Antragsteller rügt u. a., dass das Mehrheitserfordernis des § 32 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 AVBayJG ein willkürliches und sachfremdes Kriterium für die Anerkennung als Vereinigung der Jäger darstelle. Seine Argumentation berührt den Schutzbereich des Gleichheitssatzes und lässt mit noch hinreichender Deutlichkeit erkennen, auf welche Gesichtspunkte er seine Einschätzung stützt. Er macht im Hinblick auf Art. 118 Abs. 1 BV insbesondere geltend, allein das Fehlen des angegriffenen Mehrheitserfordernisses dürfe nicht dazu führen, dass ein Verein, der die weiteren, an der Leistungsfähigkeit ausgerichteten Kriterien des § 32 Abs. 1 Satz 1 Nrn. 2 und 3 AVBayJG erfülle, von vornherein aus dem Kreis anerkennungsfähiger Rechtsträger ausscheide.

b) Ist die Popularklage - wie hier - zulässig erhoben, prüft der Verfassungsgerichtshof die angefochtene Vorschrift anhand aller einschlägigen Normen der Bayerischen Verfassung, auch soweit diese keine Grundrechte verbürgen oder nicht als verletzt bezeichnet sind (ständige Rechtsprechung; vgl. VerfGH vom 10.6.2013 VerfGHE 66, 61/65 m. w. N.).

V.

Die Popularklage ist unbegründet. § 32 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 AVBayJG verstößt nicht gegen die Bayerische Verfassung.

1. Das Rechtsstaatsprinzip (Art. 3 Abs. 1 Satz 1 BV) ist nicht verletzt.

a) Werden Vorschriften einer Rechtsverordnung in zulässiger Weise mit der Popu-larklage angegriffen, so prüft der Verfassungsgerichtshof im Hinblick auf das Rechtsstaatsprinzip auch, ob sie auf einer ausreichenden gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage beruhen und ob sie sich in deren Rahmen halten (Art. 55 Nr. 2 Satz 3 BV; ständige Rechtsprechung; vgl. VerfGH vom 8.11.2010 VerfGHE 63, 36 196/202; vom 27.6.2011 VerfGHE 64, 96/104; vom 11.4.2017 - Vf. 12-VII-16 -juris Rn. 20).

Der Erlass von Verordnungen ist (abgeleitete) Rechtsetzung. Die Verordnung konkretisiert - ermächtigt durch den parlamentarischen Gesetzgeber - den Willen des Gesetzgebers auf einer weiteren Stufe. Dem Verordnungsgeber steht nach dem Maß der ihm delegierten Rechtsetzungsbefugnis ein Raum eigener Gestaltungsfreiheit zu. Das unterscheidet den Erlass einer Verordnung wesentlich von der (unmittelbaren) Gesetzesauslegung im Einzelfall. Die Kontrolle durch den Verfassungsgerichtshof ist in diesem Zusammenhang darauf beschränkt festzustellen, ob der Verordnungsgeber die durch die gesetzliche Ermächtigung vorgegebenen Begriffe nicht verkannt hat und von einem zutreffenden Sachverhalt ausgegangen ist (vgl. VerfGHE 63, 196/203 f.; 64, 96/104 f.).

Die angefochtene Regelung beruht auf der landesrechtlichen Ermächtigungsgrundlage des Art. 51 BayJG. Darin wird das zuständige Staatsministerium ermächtigt, durch Rechtsverordnung die Mitwirkung von Vereinigungen der Jäger für die Fälle vorzusehen, in denen Jagdscheininhaber gegen die Grundsätze der Weidgerechtigkeit verstoßen, ferner die Voraussetzungen für die Anerkennung von Vereinigungen der Jäger zu bestimmen und diesen weitere nichthoheitliche Aufgaben zu übertragen.

aa) Die landesrechtliche Ermächtigungsgrundlage hält sich ihrerseits im Rahmen des § 37 Abs. 2 BJagdG.

Nach dieser bundesrechtlichen Bestimmung können die Länder die Mitwirkung von Vereinigungen der Jäger für die Fälle vorsehen, in denen Jagdscheininhaber gegen die Grundsätze der Weidgerechtigkeit verstoßen. Diese Vorschrift wurde unter Geltung der Gesetzgebungskompetenz des Bundes für Rahmenvorschriften auf dem Gebiet des Jagdrechts nach Art. 75 Nr. 3 GG a. F. erlassen. Sie gilt nach Inkrafttreten des Gesetzes zur Änderung des Grundgesetzes vom 28. August 2006 (BGBl I S. 2034) gemäß Art. 125 b Abs. 1 GG als Bundesrahmenrecht fort 39 (vgl. Leonhardt, Jagdrecht, Bd. 1, Einführung S. 2). Art. 51 BayJG greift die in § 37 Abs. 2 BJagdG eröffnete Möglichkeit auf und bestimmt den für die Umsetzung auf Landesebene zuständigen Normgeber. Im Hinblick auf die inhaltliche Ausgestaltung wird nahezu wortgleich die Formulierung der bundesrechtlichen Norm übernommen. § 37 Abs. 2 BJagdG stellt an die Vereinigungen der Jäger keine näheren Anforderungen (Metzger in Lorz, Jagdrecht, 4. Aufl. 2011, § 37 BJagdG IX. Abschnitt Rn. 3). Es bleibt vielmehr dem Landesgesetzgeber überlassen zu bestimmen, welche Organisationen als Vereinigungen der Jäger im Sinn dieser Vorschrift anzusehen sind. Darüber hinaus kann der Landesgesetzgeber die Art und den Umfang der Mitwirkung der Vereinigungen regeln sowie die Übertragung weiterer Aufgaben normativ festlegen (vgl. Leonhardt, Jagdrecht, Bd. 1, § 37 BJagdG Erl. 3).

bb) Die Ermächtigungsgrundlage des Art. 51 BayJG ist auszulegen und ihr An-wendungs- und Wirkungsbereich nach Inhalt, Zweck und Ausmaß zu ermitteln. Erst nach der Feststellung dieses einfachrechtlichen Norminhalts kann beurteilt werden, ob die angegriffene, auf der Ermächtigung beruhende Vorschrift mit der Bayerischen Verfassung im Einklang steht (ständige Rechtsprechung; vgl. VerfGH vom 19.6.2009 VerfGHE 62, 113/117). Maßgebend für die Auslegung einer Rechtsvorschrift ist der in dieser zum Ausdruck kommende objektivierte Wille des Normgebers, wie er sich aus dem Wortlaut und dem Sinnzusammenhang ergibt. Dem Auslegungsziel dient die Auslegung nach dem Wortlaut der Vorschrift (grammatikalische Auslegung), aus ihrem Zusammenhang (systematische Auslegung), aus ihrem Zweck (teleologische Auslegung) und aus den Gesetzesmaterialien (historische Auslegung). Alle diese Methoden schließen sich nicht aus, sondern ergänzen sich gegenseitig (vgl. VerfGH vom 12.3.2007 VerfGHE 60, 52/54 f.; vom 22.6.2010 VerfGHE 63, 71/77).

Art. 51 BayJG bezieht sich nach seinem Wortlaut auf die Mitwirkung und die Anerkennung von „Vereinigungen“ der Jäger. Damit eröffnet der formelle Gesetzgeber die Möglichkeit zur Zulassung mehrerer Vereinigungen, macht dies aber für den Verordnungsgeber nicht zur Pflicht.

(1) Die in Art. 51 BayJG angelegte Mitwirkung von Jägern bei der Erfüllung bestimmter Aufgaben im Rahmen des Jagdwesens hat das Ziel, den Sachverstand, das Fachwissen und den Erfahrungsschatz der Betroffenen in die jeweilige Beurteilung und Entscheidung einzubeziehen. Ein maßgeblicher normativer Ausgangspunkt ist, wie bereits dargelegt, § 37 Abs. 2 BJagdG, der eine Mitwirkung für den Fall im Blick hat, dass darüber zu befinden ist, ob gegen Grundsätze der Weidgerechtigkeit verstoßen wurde. Nach § 1 Abs. 3 BJagdG sind bei der Ausübung der Jagd die allgemein anerkannten Grundsätze deutscher Weidgerechtigkeit zu beachten. Ein diesbezüglicher Verstoß kann nach § 17 Abs. 2 Nr. 4 BJagdG zur Versagung eines Jagdscheins oder nach § 18 Satz 1 i. V. m. § 17 Abs. 2 Nr. 4 BJagdG zu dessen Einziehung führen. Bei diesen Grundsätzen handelt es sich um einen unbestimmten Rechtsbegriff (vgl. Mitzschke/Schäfer, Kommentar zum Bundesjagdgesetz, 4. Aufl. 1982, § 1 Rn. 45; Leonhardt, Jagdrecht, Bd. 1, § 1 BJagdG Erl. 17; Schuck, Bundesjagdgesetz, 2. Aufl. 2015, § 1 Rn. 27). Unter Weidgerechtigkeit wird gemeinhin die ethische Einstellung des Jägers zum Wild verstanden, die sich in der Art und Weise der Jagdausübung (im engeren Sinn) und in der Erhaltung und Hege des Wildes zeigt (vgl. BayVGH vom 12.5.1971 VGH n. F. 24, 76/78; Mitzschke/Schäfer, Kommentar zum Bundesjagdgesetz, § 1 Rn. 45 a; Schuck, Bundesjagdgesetz, § 1 Rn. 27). Der Begriff der Weidgerechtigkeit unterliegt einem ständigen Wandel, der mit der unterschiedlichen Auffassung von Sittlichkeit zusammenhängt, dem Verhältnis der Menschen zum Tier und zur Natur unter Berücksichtigung des Zeitgeistes und den Ergebnissen der jagdwissenschaftlichen und biologischen Forschung (so Schuck, Bundesjagdgesetz, § 1 Rn. 27).

Hieraus ergibt sich, dass der sachliche Gehalt des unbestimmten Rechtsbegriffs der Weidgerechtigkeit maßgeblich von der Einstellung der Jäger zu den Umständen der Jagdausübung mit bestimmt wird. In der jagdrechtlichen Literatur werden Gruppen weidmännischer Gebote gebildet (vgl. Schuck, Bundesjagdgesetz, § 1 Rn. 27). Ob und inwieweit ein weidmännisches Gebot für eine Entscheidung nach §§ 17, 18 BJagdG von Bedeutung ist, haben im Streitfall die zuständigen Behörden und Gerichte zu entscheiden. Eine sachgerechte Beurteilung des Einzelfalls wird durch die Kenntnis der diesbezüglichen Haltung der Jäger erleichtert.

(2) Dem Anliegen, Sachverstand, Fachwissen und Erfahrungsschatz der Jäger in die Beurteilung und Entscheidung von Fragen des Jagdwesens einzubeziehen, kann einerseits dadurch Rechnung getragen werden, dass mehrere Vereinigungen der Jäger, die gegebenenfalls unterschiedliche Ansichten zu bestimmten Themenbereichen vertreten, für eine Mitwirkung in Betracht kommen. Andererseits ist es insbesondere vor dem Hintergrund, dass § 1 Abs. 3 BJagdG für die Weidgerechtigkeit auf die „allgemein anerkannten“ Grundsätze abstellt, auch denkbar, die Betonung auf die von der Mehrheit der Jäger vertretenen Einstellungen zu legen und deshalb nur eine Vereinigung anzuerkennen. Dementsprechend sind in den einzelnen Ländern unterschiedliche Regelungskonzepte anzutreffen. Die für die Mitwirkung vorausgesetzte Anerkennung einer Vereinigung von Jägern wird teilweise (lediglich) von (Sach-)Kriterien abhängig gemacht, die regelmäßig von verschiedenen Vereinigungen erfüllt werden können. In einer Reihe von Ländern wird aber auch der Nachweis verlangt, dass einer Vereinigung mehr als ein Drittel oder mindestens oder mehr als die Hälfte der Jagdscheininhaber des Landes angehören, was in aller Regel zur Anerkennung nur einer Vereinigung („Landesvereinigung der Jäger“, „Landesjägerschaft“) führen wird (vgl. den Überblick bei Tausch in Schuck, Bundesjagdgesetz, § 37 Rn. 7 ff., sowie bei Leonhardt, Jagdrecht, Bd. 1, § 37 BJagdG Erl. 3).

Vor diesem Hintergrund sind über den reinen Wortlaut („Vereinigungen“) des Art. 51 BayJG hinaus, der für sich genommen nicht zwingend ist und auf den sich die Auslegung nicht beschränken darf, keine Anhaltspunkte ersichtlich, dass der parlamentarische Gesetzgeber ein pluralistisches System verbindlich vorgeben wollte (vgl. auch die parallele Formulierung in der Mehrzahl im vormaligen § 38 des Landesjagdgesetzes in Baden-Württemberg, der bis 31. März 2015 galt: „Vereinigungen der Jäger … sind solche, die nachweislich mehr als die Hälfte der Inhaber eines baden-württembergischen Jahresjagdscheins … vertreten.“). Vielmehr wurde dem Verordnungsgeber allgemein und umfassend die Gestaltungsbefugnis im Hinblick auf die Bestimmung der Voraussetzungen für die Anerkennung von Vereinigungen der Jäger übertragen. Für diese Auslegung spricht zudem, dass der parlamentarische Gesetzgeber während der langen Geltungszeit der angegriffenen Verordnungsvorschrift von inzwischen fast 35 Jahren offenbar keinen Anlass gesehen hat, einer etwa missverstandenen Umsetzung der in der gesetzlichen Ermächtigung verwendeten Begriffe durch eine Änderung dieser Vorgaben den Boden zu entziehen.

cc) Die angegriffene Vorschrift hält sich im Rahmen der gesetzlichen Ermächtigung des Art. 51 BayJG.

§ 32 AVBayJG übernimmt in der Überschrift die von der Ermächtigungsnorm vorgegebene Formulierung und bestimmt sodann in Absatz 1 Satz 1 Nrn. 1 bis 3 die einzelnen Voraussetzungen für die Anerkennung als Vereinigung von Jägern. Gemäß § 32 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 AVBayJG muss die jeweilige Vereinigung mehr als die Hälfte der in Bayern wohnhaften Inhaber eines Jahresjagdscheins zu Mitgliedern haben. Hieraus folgt zwar nicht zwingend, dass nur eine Vereinigung für eine Anerkennung in Betracht kommen kann, denn theoretisch sind Mitgliedschaften in mehreren Vereinigungen möglich. In der Realität legt die angegriffene Vorschrift aber die Grundlage für ein monistisches System, in dem - wie dies derzeit der Fall ist - in aller Regel nur die Anerkennung einer Vereinigung von Jägern denkbar erscheint. Dies steht jedoch nicht im Widerspruch zum bereits dargelegten Regelungsgehalt der Ermächtigungsgrundlage in Art. 51 BayJG.

b) Das Rechtsstaatsprinzip ist unter dem Gesichtspunkt des Erfordernisses der Normbestimmtheit nicht dadurch verletzt, dass die angegriffene Vorschrift keine näheren Regelungen enthält, wie die absolute Mehrheit der in Bayern wohnhaften Inhaber eines Jahresjagdscheins festgestellt wird.

aa) Generell verpflichtet der Bestimmtheitsgrundsatz den Normgeber, seine Vorschriften so zu fassen, dass sie den rechtsstaatlichen Anforderungen der Klarheit und Justiziabilität entsprechen. Normen müssen so formuliert sein, dass die davon 49 Betroffenen die Rechtslage zumindest ansatzweise eigenständig beurteilen und ihr Verhalten danach einrichten können und dass die Gerichte in der Lage sind, die Anwendung der betreffenden Vorschrift zu kontrollieren. Gleichwohl darf das Gebot der Bestimmtheit nicht übersteigert werden, weil Normen sonst zu starr und kasuistisch werden müssten und der Vielgestaltigkeit des Lebens oder der Besonderheit des Einzelfalls nicht mehr gerecht werden könnten. Der Normgeber ist nicht verpflichtet, jeden Tatbestand mit exakt erfassbaren Merkmalen bis ins Letzte zu umschreiben. Es bestehen jedenfalls dann keine Bedenken, wenn sich mithilfe der üblichen Auslegungsmethoden eine zuverlässige Grundlage für die Auslegung und Anwendung der Vorschrift gewinnen lässt (ständige Rechtsprechung; vgl. VerfGH vom 23.4.2013 VerfGHE 66, 51/60 m. w. N.).

bb) Die Vereinigungen der Jäger sind regelmäßig Vereine des bürgerlichen Rechts ohne Zwangsmitgliedschaft (vgl. Leonhardt, Jagdrecht, Bd. 1, § 37 BJagdG Erl. 3; Metzger in Lorz, Jagdrecht, § 37 BJagdG IX. Abschnitt Rn. 3; Tausch in Schuck, Bundesjagdgesetz, § 37 Rn. 5) und unterliegen somit den zivilrechtlichen Regeln für die eingetragenen Vereine (§§ 21 ff. BGB). Diese sehen die vom Antragsteller geforderten Transparenzregeln nicht vor. Sie sind auch nicht erforderlich. Denn zivilrechtlich sind eingetragene Vereine verpflichtet, Mitgliederversammlungen abzuhalten (§ 32 BGB). Dies ist nur möglich, wenn ein Verein eine Liste seiner Mitglieder führt. Folglich ist jeder Verein grundsätzlich in der Lage, Auskunft über die Anzahl seiner Mitglieder zu geben. Ob die Mitgliederzahl eines Vereins die Anforderungen an die in § 32 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 AVBayJG geforderte absolute Mehrheit der Inhaber eines Jahresjagdscheins erfüllt, lässt sich durch einen Vergleich der Vereinsmitglieder, die einen solchen Jagdschein besitzen, mit der Gesamtzahl der Jagdscheininhaber in Bayern ermitteln, die Gegenstand öffentlicher Mitteilungen des Staatsministeriums für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten ist. Nach einer Pressemitteilung vom 18. August 2017 gibt es etwa 70.000 Jagdscheininhaber in Bayern. Die Angabe der Größenordnung und nicht einer konkret bezifferten Zahl reicht bei den gegebenen tatsächlichen Verhältnissen für die Bestimmung der gesetzlichen Voraussetzung der absoluten Mehrheit aus. Schon deshalb ist der Vorwurf des Antragstellers, dass die Ermitt lung der absoluten Mehrheit im rechtsfrei ungeregelten Raum erfolge, nicht begründet. Die erforderlichen Feststellungen sind im Rahmen des Gesetzesvollzugs möglich, ohne dass es hierfür weiterer Vorgaben des Normgebers, wie etwa zum Führen entsprechender Verzeichnisse, bedürfte.

Ob die Voraussetzungen des § 32 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 AVBayJG im Einzelfall erfüllt sind, ist von den zuständigen Behörden und Fachgerichten zu prüfen. Es handelt sich dabei um eine Frage des Gesetzesvollzugs, der nicht Gegenstand des Popularklageverfahrens sein kann (VerfGH vom 10.10.2007 VerfGHE 60, 179/181; vom 9.8.2011 VerfGHE 64, 136/143; vom 17.7.2017 - Vf. 9-VII-15 - juris Rn. 42).

cc) Eine verfassungsrechtliche Pflicht des Gesetzgebers, die vom Antragsteller geforderten Regelungen in § 32 AVBayJG vorzusehen, erwächst auch nicht daraus, dass eine anerkannte Vereinigung von Jägern unter bestimmten Voraussetzungen Gelegenheit zur Stellungnahme im Rahmen hoheitlicher Tätigkeit erhält (vgl. § 32 Abs. 2 Nr. 1 AVBayJG) oder bei Verteilung der Jagdabgabe maßgeblich beteiligt ist (Art. 27 Satz 1 BayJG).

Dabei dringt der Antragsteller mit seinem Hinweis auf die ehrenamtlichen Richter in den Kammern für Handelssachen, für deren Wahl und Auswahl gesetzliche Regeln bestehen, nicht durch. Er lässt bei dem von ihm gezogenen Vergleich unberücksichtigt, dass eine Vereinigung der Jäger im Gegensatz zu den ehrenamtlichen Richtern keine Entscheidungsbefugnis besitzt. Während der ehrenamtliche Richter für die Dauer seines Amtes alle Rechte und Pflichten eines Richters besitzt (vgl. § 112 GVG), also mitentscheidend tätig wird, sind die Mitwirkungsrechte einer anerkannten Vereinigung der Jäger beschränkt. Die Mitwirkung etwa bei der Entscheidung der zuständigen Behörde über die Versagung eines Jagdscheins oder dessen Einziehung (vgl. § 17 Abs. 2 Nr. 4, § 18 BJagdG) besteht darin, dass die Vereinigung gegenüber der Jagdbehörde Gelegenheit zur Stellungnahme erhält (§ 32 Abs. 2 Nr. 1 AVBayJG); an der Entscheidung selbst ist die anerkannte Vereinigung nicht beteiligt.

57 2. Der Gleichheitssatz (Art. 118 Abs. 1 BV) ist nicht verletzt.

a) Er untersagt dem Normgeber, gleich liegende Sachverhalte, die aus der Natur der Sache und unter dem Gesichtspunkt der Gerechtigkeit eine gleichartige Regelung erfordern, ungleich zu behandeln; dagegen ist wesentlich Ungleiches nach seiner Eigenart verschieden zu regeln (ständige Rechtsprechung; vgl. VerfGH vom 15.5.2014 VerfGHE 67, 73 Rn. 102). Der Gleichheitssatz verlangt keine schematische Gleichbehandlung, sondern lässt Differenzierungen zu, die durch sachliche Erwägungen gerechtfertigt sind. Er verbietet Willkür. Der Normgeber handelt nicht schon dann willkürlich, wenn er unter mehreren Lösungen nicht die zweckmäßigste, vernünftigste oder gerechteste gewählt hat. Vielmehr bleibt es seinem Ermessen überlassen zu entscheiden, in welcher Weise dem allgemeinen Gedanken der Angemessenheit, Billigkeit und Zweckmäßigkeit Rechnung zu tragen ist. Nur wenn die äußersten Grenzen dieses Ermessens überschritten sind, wenn für die getroffene Regelung jeder sachlich einleuchtende Grund fehlt, ist der Gleichheitssatz verletzt (ständige Rechtsprechung; vgl. VerfGH vom 7.7.2009 VerfGHE 62, 121/126 f.; vom 11.4.2017 - Vf. 12-VII-16 - juris Rn. 26).

b) Gemessen an diesen Grundsätzen liegt ein Verstoß gegen den Gleichheitssatz nicht vor.

aa) Der Verordnungsgeber war nicht gehindert, die Anerkennung als mitwirkungsberechtigte Vereinigung davon abhängig zu machen, dass sie mehr als die Hälfte der in Bayern wohnhaften Inhaber eines Jahresjagdscheins zu Mitgliedern hat. Durch diese Voraussetzung ist gewährleistet, dass eine anerkannte Vereinigung aufgrund ihrer hohen Mitgliederzahl die Haltung der Mehrheit der Jagdscheininhaber in Bayern zu Fragen des Jagdwesens, wie der Beurteilung des unbestimmten Rechtsbegriffs der Weidgerechtigkeit, repräsentativ in die einschlägigen Verwaltungsverfahren einbringen kann. Hierin liegt ein sachlicher Grund, der die Unterscheidung nach der Mitgliederzahl rechtfertigt. Zwar mag auch eine Vereinigung mit einer geringeren Mitgliederzahl in der Lage sein, zu Fragen des Jagdwesens fundierte Stellungnahmen abzugeben. Solchen Äußerungen kommt aber nicht zwingend das gleiche Gewicht zu, wie dies bei Stellungnahmen einer schon aufgrund der Mitgliederzahl in der Jägerschaft stärker verwurzelten Organisation der Fall ist, zumal § 1 Abs. 3 BJagdG ausdrücklich die „allgemein anerkannten“ Grundsätze deutscher Weidgerechtigkeit als maßgeblich benennt. Das dem Verordnungsgeber zustehende gesetzgeberische Ermessen wird durch das gewählte monistische Regelungsmodell daher nicht überschritten (vgl. auch oben 1. a) bb).

bb) § 32 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 AVBayJG ist auch im Lichte der weiteren Anerkennungsvoraussetzungen nicht zu beanstanden. Denn die geforderte Mitgliederzahl macht es am ehesten wahrscheinlich, dass eine solche Vereinigung die übrigen Anerkennungskriterien des § 32 Abs. 1 AVBayJG erfüllt, sodass die Gesamtregelung in sich stimmig ist.

(1) Nach § 32 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 AVBayJG ist zusätzliche Anerkennungsvoraussetzung, dass die Vereinigung eine Organisation auf Kreis-, Regierungsbezirksund Landesebene besitzt. Eine solche aufwendige Struktur kann wirtschaftlich und organisatorisch kaum vorgehalten werden, wenn sie nicht von einer beträchtlichen Anzahl an Mitgliedern getragen wird. Eine große Mitgliederzahl legt die Vermutung nahe, dass eine Vereinigung sowohl landesweit als auch auf Kreisebene organisatorisch präsent sein kann. Die Kombination der Anerkennungsvoraussetzungen lässt Willkür daher nicht erkennen.

(2) Drittes kumulatives Anerkennungskriterium ist nach § 32 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 AVBayJG, dass die Vereinigung in jedem Regierungsbezirk einen Ausschuss gebildet haben muss, dem drei Jagdscheininhaber angehören, von denen einer die Befähigung zum Richteramt oder zum höheren Verwaltungsdienst besitzen muss. § 32 Abs. 4 AVBayJG bestimmt insoweit, dass die Kosten für die Bildung und die Tätigkeit der Ausschüsse die anerkannte Vereinigung zu tragen hat. Auch dieses weitere Anerkennungsmerkmal setzt eine gewisse wirtschaftliche Leistungsfähigkeit und eine ausdifferenzierte Organisationsstruktur voraus, und kann in der Regel nur bei größeren Mitgliederzahlen gewährleistet werden. Allein die Möglichkeit, dass mehrere Vereinigungen in der Lage sein könnten, das Kriterium des § 32 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 AVBayJG zu erfüllen, führt bei einer Gesamtbetrachtung der Anerkennungsvoraussetzungen jedoch nicht dazu, dass das vom Verordnungsgeber aufgestellte Erfordernis der absoluten Mehrheit der Jagdscheininhaber willkürlich wäre.

cc) Ein Verstoß gegen Art. 118 Abs. 1 BV liegt auch nicht darin begründet, dass die Ökologischen Jagdvereine Nordrhein-Westfalen und Baden-Württemberg von den dort zuständigen Behörden als Vereinigungen der Jäger anerkannt worden sind. Die Anerkennungsvoraussetzungen in den genannten Ländern weichen von der bayerischen Regelung wesentlich ab und binden den bayerischen Verordnungsgeber nicht, denn die Länder handeln bei der Anerkennung einer Vereinigung der Jäger selbständig in eigener Kompetenz (vgl. Leonhardt, Jagdrecht, Bd. 1, § 37 BJagdG Erl. 3). Art. 118 Abs. 1 BV verpflichtet den Landesgesetzgeber lediglich dazu, den Gleichheitssatz innerhalb des ihm zugeordneten Gesetzgebungsbereichs zu wahren, nicht aber dazu, seine Regelungen denen anderer Bundesländer anzupassen (VerfGH vom 14.2.2011 VerfGHE 64, 10/19 m. w. N.).

dd) Eine Verletzung des Gleichheitssatzes ist nicht daraus abzuleiten, dass dem Antragsteller als nicht anerkannter Vereinigung der Jäger die Mitwirkung bei der Verteilung der Jagdabgabe versagt ist. Art. 27 BayJG, der das Verteilungsverfahren der Jagdabgabe regelt, ist nicht Prüfungsgegenstand dieses Popularklagever-fahrens; die Regelung des § 32 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 (und Nrn. 2 und 3) AVBayJG über die Voraussetzungen einer Anerkennung als Vereinigung der Jäger wirkt sich insofern lediglich mittelbar und als Rechtsreflex dahingehend aus, dass an der Entscheidungsfindung des Staatsministeriums für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten über die Verteilung in der Realität nur eine - die größte - Vereinigung der Jäger in Bayern beteiligt wird. Anhaltspunkte dafür, dass in der hier angegriffenen Norm, deren Regelungsgehalt wie dargelegt auf sachlichen Gründen beruht, willkürlich eine strukturelle Ungleichbehandlung im Hinblick auf die Verteilung der Jagdabgabe angelegt wäre, sind nicht ersichtlich. Ihre Aufteilung im Einzelfall ist im Popularklageverfahren nicht zu prüfen.

66 3. Die vom Antragsteller in seiner Replik gerügte Verletzung des Demokratieprinzips (Art. 2 BV) ist nicht ersichtlich. Hieraus ergibt sich keine Verpflichtung des Normgebers, sich für ein pluralistisches System bei der Anerkennung von Vereinigungen der Jäger zu entscheiden.

4. Für die vom Antragsteller - hilfsweise - begehrte verfassungsrechtlich zwingende Auslegung des § 32 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 AVBayJG ist kein Raum. Da die angefochtene Vorschrift - wie ausgeführt - mit dem hier festgestellten Inhalt verfassungsgemäß ist, braucht sie nicht verfassungskonform ausgelegt zu werden (VerfGH vom 12.3.2007 VerfGHE 60, 52/55). Ihre Aufteilung im Einzelfall ist im Popularklageverfahren nicht zu prüfen.

VI.

Das Verfahren ist kostenfrei (Art. 27 Abs. 1 Satz 1 VfGHG).