Bayerischer Verfassungsgerichtshof Entscheidung, 20. Nov. 2018 - Vf. 17-VII-17

Das Verfahren wird eingestellt.

I.

1. Gegenstand der Popularklage ist die Frage, ob die bei Eingang des Antrags am 19. Oktober 2017 geltenden, inzwischen aufgehobenen Regelungen im Kommunalabgabengesetz über die Erhebung einmaliger und wiederkehrender Straßenausbaubeiträge gegen Normen der Bayerischen Verfassung verstoßen.

Die angegriffenen Regelungen in Art. 5 und 5 b des Kommunalabgabengesetzes (KAG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 4. April 1993 (GVBl S. 264, BayRS 2024-1-I), das im Zeitpunkt des Eingangs der Popularklage zuletzt durch Gesetz vom 13. Dezember 2016 (GVBl. S. 351) geändert worden war, hatten folgenden Wortlaut:

Art. 5 Beiträge

(1) ¹Die Gemeinden und Landkreise können zur Deckung des Aufwands für die Herstellung, Anschaffung, Verbesserung oder Erneuerung ihrer öffentlichen Einrichtungen (Investitionsaufwand) Beiträge von den Grundstückseigentümern und Erbbauberechtigten erheben, denen die Möglichkeit der Inanspruchnahme dieser Einrichtungen besondere Vorteile bietet. ²Der Investitionsaufwand umfasst auch den Wert der von der Gebietskörperschaft aus ihrem Vermögen bereitgestellten Sachen und Rechte im Zeitpunkt der Bereitstellung sowie der vom Personal des Beitragsberechtigten erbrachten Werk- und Dienstleistungen für die technische Herstellung der Einrichtung; er ist beitragsfähig, soweit er erforderlich ist. ³Für die Verbesserung oder Erneuerung von Ortsstraßen und beschränktöffentlichen Wegen sollen solche Beiträge erhoben werden, soweit nicht Erschließungsbeiträge nach Art. 5 a zu erheben sind. ⁴Bei der Ermittlung von Beiträgen für die Herstellung und Anschaffung leitungsgebundener Einrichtungen kann der durchschnittliche Investitionsaufwand für die gesamte Einrichtung veranschlagt und zugrunde gelegt werden. ⁵Bei leitungsgebundenen Einrichtungen kann der Aufwand, unbeschadet der Art. 21 Abs. 2 der Gemeindeordnung (GO), Art. 15 Abs. 2 der Landkreisordnung und Art. 15 Abs. 2 der Bezirksordnung nicht für bestimmte Abschnitte der Einrichtung ermittelt werden; bei nicht leitungsgebundenen Einrichtungen kann der Aufwand für mehrere Einrichtungen, die für die Erschließung der Grundstücke eine Einheit bilden, insgesamt ermittelt werden. ⁶Der Beitrag kann für den Grunderwerb, die Freilegung und für Teile der nichtleitungsgebundenen Einrichtung selbständig erhoben werden (Kostenspaltung).

(1a) Die Gemeinden und Landkreise sollen die voraussichtlich Beitragspflichtigen möglichst frühzeitig über beabsichtigte beitragsfähige Vorhaben und das Verfahren der Beitragserhebung einschließlich in Betracht kommender Billigkeitsmaßnahmen informieren.

(2) ¹Sind die Vorteile der Beitragspflichtigen verschieden hoch, so sind die Beiträge entsprechend abzustufen. ²Beitragsmaßstäbe sind insbesondere

1. die Art und das Maß der baulichen oder sonstigen Nutzung,

2. die Grundstücksflächen, sowie Kombinationen hieraus. ³In der Beitragssatzung kann bestimmt werden, dass Grundstücke bis zu ihrer Bebauung oder gewerblichen Nutzung nur mit dem auf die Grundstücksfläche entfallenden Beitrag herangezogen werden.⁴In der Beitragssatzung für leitungsgebundene Einrichtungen soll bestimmt werden, dass Gebäude oder selbständige Gebäudeteile, die nach der Art ihrer Nutzung keinen Bedarf nach Anschluss an die gemeindliche Einrichtung auslösen oder nicht angeschlossen werden dürfen, nicht zum Beitrag herangezogen werden; das gilt nicht für Gebäude oder Gebäudeteile, die tatsächlich angeschlossen sind. ⁵Stellt der Beitragsmaßstab von Beitragssatzungen für leitungsgebundene Einrichtungen nicht auf die vorhandene Bebauung ab, soll bestimmt werden, dass der auf solche Gebäude oder Gebäudeteile entfallende Beitragsteil als Abzugsposten Berücksichtigung findet. ⁶Für übergroße Grundstücke in unbeplanten Gebieten ist in der Beitragssatzung für leitungsgebundene Einrichtungen eine Begrenzung der beitragspflichtigen Grundstücksfläche vorzunehmen.

(2a) ¹Ändern sich die für die Beitragsbemessung maßgeblichen Umstände nachträglich und erhöht sich dadurch der Vorteil, so entsteht damit ein zusätzlicher Beitrag. ²Die Beitragspflichtigen sind verpflichtet, dem Beitragsgläubiger für die Höhe des Beitrags maßgebliche Veränderungen unverzüglich zu melden und über den Umfang dieser Veränderungen, auf Verlangen auch unter Vorlage entsprechender Unterlagen, Auskunft zu erteilen.

(3) ¹Kommt die Einrichtung neben den Beitragspflichtigen nicht nur unbedeutend auch der Allgemeinheit zugute, so ist in der Abgabesatzung (Art. 2) eine Eigenbeteiligung vorzusehen. ²Die Eigenbeteiligung muss die Vorteile für die Allgemeinheit angemessen berücksichtigen. ³Satzungen nach Abs. 1 Satz 3 haben eine vorteilsgerecht abgestufte Eigenbeteiligung einheitlich für das gesamte Gemeindegebiet vorzusehen. ⁴Ergänzender Einzelsatzungen bedarf es nicht. ⁵Die Festlegung eines Beitragssatzes ist dabei weder für das gesamte Gemeindegebiet noch für einzelne Straßen erforderlich.

(4) Steht im Zeitpunkt des Satzungserlasses der Aufwand nach Absatz 1 noch nicht fest, so kann in Abweichung von Art. 2 Abs. 1 davon abgesehen werden, den Abgabesatz festzulegen; es müssen aber die wesentlichen Bestandteile der einzelnen Einrichtung in der Satzung nach Art und Umfang bezeichnet und der umzulegende Teil der Gesamtkosten bestimmt sein.

(5) ¹Für ein Grundstück, für das eine Beitragspflicht noch nicht oder nicht in vollem Umfang entstanden ist, können Vorauszahlungen auf den Beitrag verlangt werden, wenn mit der Herstellung, Anschaffung, Verbesserung oder Erneuerung der Einrichtung begonnen worden ist. ²Die Vorauszahlung ist mit der endgültigen Beitragsschuld zu verrechnen, auch wenn der Vorauszahlende nicht beitragspflichtig ist. ³Ist die Beitragspflicht sechs Jahre nach Erlass des Vorauszahlungsbescheids noch nicht entstanden, kann die Vorauszahlung zurückverlangt werden, wenn die Einrichtung bis zu diesem Zeitpunkt noch nicht benutzbar ist. ⁴Die Rückzahlungsschuld ist ab Erhebung der Vorauszahlung mit zwei Prozentpunkten über dem Basiszinssatz nach § 247 des Bürgerlichen Gesetzbuchs (BGB) jährlich zu verzinsen. ⁵Ist eine Beitragspflicht bereits entstanden, können Vorschüsse auf den Beitrag erhoben werden, sofern die endgültige Beitragsschuld noch nicht berechnet werden kann.

(6) ¹ Beitragspflichtig ist, wer im Zeitpunkt des Entstehens der Beitragsschuld Eigentümer des Grundstücks oder Erbbauberechtigter ist. ²Mehrere Beitragspflichtige sind Gesamtschuldner; bei Wohnungs- und Teileigentum sind die einzelnen Wohnungs- und Teileigentümer nur entsprechend ihrem Miteigentumsanteil beitragspflichtig.

(7) ¹Der Beitrag ruht als öffentliche Last auf dem Grundstück oder dem Erbbaurecht, im Fall des Absatzes 6 Satz 2 auf dem Wohnungs- oder dem Teileigentum; die öffentliche Last erlischt nicht, solange die persönliche Schuld besteht. ²Der Duldungsbescheid, mit dem die öffentliche Last geltend gemacht wird, ist wie ein Leistungsbescheid zu vollstrecken.

(8) Ein Beitrag kann auch für öffentliche Einrichtungen erhoben werden, die vor Inkrafttreten der Abgabesatzung hergestellt, angeschafft, verbessert oder erneuert wurden.

(9) ¹Der Beitragsberechtigte kann die Ablösung des Beitrags vor Entstehung der Beitragspflicht gegen eine angemessene Gegenleistung zulassen. ²Das Nähere ist in der Beitragssatzung (Art. 2) zu bestimmen. ³Die vertragliche Übernahme beitragsfähiger Aufwendungen ist auch im Rahmen städtebaulicher Verträge möglich; § 11 des Baugesetzbuchs (BauGB) gilt entsprechend.

(10) ¹Die Gemeinde kann im Einzelfall zur Vermeidung unbilliger Härten oder in anderen durch Satzung bestimmten Fällen zulassen, dass Beiträge nach Abs. 1 Satz 3 in Raten oder in Form einer Rente gezahlt werden. ²Lässt die Gemeinde eine Verrentung zu, so ist der Beitrag durch Bescheid in eine Schuld umzuwandeln, die in höchstens zehn Jahresleistungen zu entrichten ist. ³In dem Bescheid sind Höhe und Zeitpunkt der Fälligkeit der Jahresleistungen zu bestimmen. ⁴Der jeweilige Restbetrag ist mit zwei Prozentpunkten über dem Basiszinssatz nach § 247 BGB jährlich zu verzinsen; in den Fällen des Satzes 1 Alternative 2 wird der Zinssatz in der Satzung bestimmt. ⁵Der Beitragsschuldner kann am Ende jeden Kalenderjahres den Restbetrag ohne jede weitere Zinsverpflichtung tilgen. ⁶Die Jahresleistungen stehen wiederkehrenden Leistungen im Sinn des § 10 Abs. 1 Nr. 3 des Gesetzes über die Zwangsversteigerung und die Zwangsverwaltung gleich. ⁷Art. 3 Abs. 1 Nr. 4 des Kostengesetzes gilt nicht, wenn die Gemeinde in anderen durch Satzung bestimmten Fällen zulässt, dass Beiträge nach Abs. 1 Satz 3 in Form einer Rente gezahlt werden. ⁸Die Sätze 4, 5 und 7 gelten für die Ratenzahlung entsprechend.

Art. 5 b Wiederkehrende Beiträge für Verkehrsanlagen

(1) ¹Die Gemeinden können durch Satzung bestimmen, dass anstelle der Erhebung einmaliger Beiträge nach Art. 5 Abs. 1 die jährlichen Investitionsaufwendungen für die in ihrer Baulast stehenden Verkehrseinrichtungen (Verkehrsanlagen) nach Abzug der Eigenbeteiligung (Abs. 3) als wiederkehrende Beiträge auf die beitragspflichtigen Grundstücke verteilt werden. ²In der Beitragssatzung kann geregelt werden, dass sämtliche in Satz 1 genannten Verkehrsanlagen des gesamten Gebiets oder einzelner, voneinander abgrenzbarer Gebietsteile der Gemeinde eine einheitliche öffentliche Einrichtung bilden, für deren Erneuerung oder Verbesserung vorteilsbezogene Beiträge für Grundstücke erhoben werden können, von welchen die rechtliche und tatsächliche Möglichkeit einer Zufahrt oder eines Zugangs zu einer dieser Verkehrsanlagen besteht. ³Ein Nebeneinander von einmaligen und wiederkehrenden Beiträgen in der Gemeinde ist zulässig. ⁴Die Entscheidung über die eine Einheit bildenden Verkehrsanlagen trifft die Gemeinde unter Beachtung der örtlichen Gegebenheiten. ⁵Werden Verkehrsanlagen einzelner, voneinander abgrenzbarer Gebietsteile als einheitliche öffentliche Einrichtung bestimmt, ist dies zu begründen und in der Satzung entsprechend festzulegen.

(2) ¹Bei der Ermittlung des Beitragssatzes kann anstelle der jährlichen Investitionsaufwendungen vom Durchschnitt der im Zeitraum von bis zu fünf Jahren zu erwartenden Aufwendungen ausgegangen werden. ²Weichen nach Ablauf dieses Zeitraums die tatsächlichen von den im Durchschnitt erwarteten Aufwendungen ab, ist das Beitragsaufkommen der folgenden Jahre entsprechend auszugleichen. ³Die Gemeinde ist nicht verpflichtet, in jedem Jahr Aufwendungen zu tätigen. ⁴Soweit einmalige Beiträge nach Art. 5 Abs. 1 für Verkehrsanlagen noch nicht entstanden sind, können die Gemeinden den vor Inkrafttreten der Satzung über die Erhebung wiederkehrender Beiträge angefallenen beitragsfähigen Investitionsaufwand verteilt auf einen Zeitraum von höchstens 20 Jahren bei der Ermittlung des Beitragssatzes berücksichtigen.

(3) ¹Die nach Art. 5 Abs. 3 festzulegende Eigenbeteiligung muss dem Verkehrsaufkommen in der einheitlichen öffentlichen Einrichtung entsprechen, das nicht den Beitragspflichtigen zuzurechnen ist. ²Sie beträgt mindestens 25 Prozent.

(4) ¹Die Beitragsschuld entsteht jeweils mit Ablauf des 31. Dezember für das abgelaufene Jahr. ²Auf die Beitragsschuld können ab Beginn des Kalenderjahres, in dem die Beitragsschuld entsteht, angemessene Vorauszahlungen nach Art. 5 Abs. 5 Satz 1 und 2 verlangt werden.

(5) ¹Die Gemeinden treffen durch Satzung Überleitungsregelungen für die Fälle, in denen vor oder nach der Einführung der wiederkehrenden Beiträge Erschließungsbeiträge nach Art. 5 a oder Ausgleichsbeträge nach dem Baugesetzbuch oder Kosten der erstmaligen Herstellung auf Grund öffentlichrechtlicher Verträge, insbesondere Erschließungsverträge, sonstiger städtebaulicher Verträge oder Durchführungsverträge zu einem Vorhabenund Erschließungsplan nach dem Baugesetzbuch oder für Verkehrsanlagen einmalige Beiträge nach Art. 5 Abs. 1 geleistet wurden oder noch zu leisten sind. ²Dabei ist ein Zeitraum von höchstens 20 Jahren zu bestimmen, innerhalb dessen die Grundstücke bei der Ermittlung des wiederkehrenden Beitrags nicht berücksichtigt und nicht beitragspflichtig werden. ³Bei der Bestimmung des Zeitraums sollen die übliche Nutzungsdauer der Verkehrsanlagen und der Umfang der einmaligen Belastung berücksichtigt werden. ⁴Stellen Gemeinden von wiederkehrenden Beiträgen auf einmalige Beiträge nach Art. 5 um, sind vor der Umstellung geleistete wiederkehrende Straßenausbaubeiträge auf den nächsten Einmalbeitrag anzurechnen. ⁵In der Satzung ist der Umfang der Anrechnung nach Satz 4 zu bestimmen; dabei ist der Zeitraum der üblichen Nutzungsdauer der Verkehrsanlagen zu berücksichtigen. ⁶Wiederkehrende Beiträge, deren Zahlung, gerechnet ab dem Zeitpunkt der Entstehung der Beitragspflicht, länger als der Zeitraum der üblichen Nutzungsdauer zurückliegt, können auf den einmaligen Beitrag nicht angerechnet werden.

(6) ¹Die Art. 5 Abs. 8 und 10, Art. 13 Abs. 3 Satz 1 und Abs. 7 sind auf die wiederkehrenden Beiträge nicht anzuwenden. ²Art. 5 Abs. 1a gilt entsprechend vor der erstmaligen Erhebung von wiederkehrenden Beiträgen. ³Im Übrigen findet Art. 5 entsprechende Anwendung, soweit er nicht ausdrücklich nur für einmalige Beiträge gilt.

2. Durch § 1 Nr. 2 Buchst. a des Gesetzes zur Änderung des Kommunalabgabengesetzes vom 26. Juni 2018 (GVBl S. 449), das mit Wirkung vom 1. Januar 2018 in Kraft getreten ist, wurde Art. 5 Abs. 1 Satz 3 KAG wie folgt gefasst:

³Für die Verbesserung oder Erneuerung von Ortsstraßen, beschränktöffentlichen Wegen, in der Baulast der Gemeinden stehenden Teilen von Ortsdurchfahrten und der Straßenbeleuchtung (Straßenausbaubeitragsmaßnahmen) werden keine Beiträge erhoben; Art. 5 a bleibt unberührt.

Art. 5 Abs. 3 Sätze 3 bis 5, Abs. 10 und Art. 5 b KAG wurden aufgehoben (§ 1 Nr. 2 Buchst. b und c, Nr. 3 des Gesetzes zur Änderung des Kommunalabgabengesetzes vom 26. Juni 2018). Des Weiteren enthält das Änderungsgesetz flankierende und Übergangsregelungen sowie Vorschriften über die künftige Finanzierung von Straßenausbaumaßnahmen.

II.

1. Die Antragsteller hatten mit der Popularklage beantragt, Art. 5 und 5 b KAG für verfassungswidrig und nichtig zu erklären, soweit die Gemeinden darin ermächtigt werden, von Grundstückseigentümern und Erbbauberechtigten für die Erneuerung oder Verbesserung von Ortsstraßen und beschränktöffentlichen Wegen einmalige oder wiederkehrende Beiträge zu erheben.

Die Befugnis zur Erhebung einmaliger oder wiederkehrender Straßenausbaubeiträge verletze die Beitragsschuldner in ihrem Eigentumsgrundrecht, zumindest aber in ihrem Grundrecht der allgemeinen Handlungsfreiheit. Wiederkehrende Straßenausbaubeiträge seien materiell als Steuern zu qualifizieren. Für deren Regelung fehle dem Landesgesetzgeber die Gesetzgebungskompetenz. Im Übrigen entsprächen die Regelungen der Art. 5 und 5 b KAG nicht den Anforderungen des Parlamentsvorbehalts. Der Gesetzgeber habe wesentliche Aspekte der allgemeinen Rechtfertigung und individuellen Zurechenbarkeit sowie des Ausmaßes der auf einzelne Personen überwälzbaren Belastung nicht oder nicht hinreichend klar geregelt. Art und Umfang des besonderen Vorteils sowie dessen Wertermittlung und Zurechnung gerade und nur gegenüber den in Art. 5 Abs. 1 Satz 1 KAG genannten Personengruppen seien nicht hinreichend bestimmt. Vorteile würden nicht von allen begünstigten Personen in gleicher Weise im Wege der Beitragserhebung abgeschöpft. Dadurch würden die Beitragspflichtigen im Vergleich zu nicht Beitragspflichtigen diskriminiert.

Nach Erlass des Gesetzes zur Änderung des Kommunalabgabengesetzes vom 26. Juni 2018 haben die Antragsteller die Hauptsache für erledigt erklärt.

2. Dem Bayerischen Landtag und der Bayerischen Staatsregierung ist Gelegenheit zur Äußerung gegeben worden. Ein Antrag nach Art. 55 Abs. 5 Halbsatz 2 VfGHG auf Entscheidung der Popularklage wurde nicht gestellt.

III.

Das Verfahren ist einzustellen.

Das Popularklageverfahren nach Art. 98 Satz 4 BV dient dem Schutz der Grundrechte als Institution. Da kein Antrag nach Art. 55 Abs. 5 Halbsatz 2 VfGHG gestellt wurde, hat der Verfassungsgerichtshof darüber zu befinden, ob ein öffentliches Interesse an der Fortführung des Verfahrens besteht (Art. 55 Abs. 5 Halbsatz 1 VfGHG). Dies ist dann anzunehmen, wenn eine verfassungsgerichtliche Klärung von Fragen, die den Gegenstand des Verfahrens bilden, im öffentlichen Interesse geboten erscheint (vgl. VerfGH vom 2.12.1997 VerfGHE 50, 268/270; vom 16.3.2016 - Vf. 10-VII-15 - juris Rn. 11; vom 10.5.2017 - Vf. 6-VII-15 - juris

Rn. 13).

Ein solches öffentliches Interesse besteht hier nicht. Zwar sind möglicherweise noch Verfahren anhängig, in denen die mit Wirkung vom 1. Januar 2018 aufgehobenen Bestimmungen weiterhin von Bedeutung sein könnten. Die von den Antragstellern angesprochenen verfassungsrechtlichen Fragen sind jedoch durch die Entscheidungen des Verfassungsgerichtshofs vom 12. Januar 2005 (VerfGHE 58, 1) zu den Vorläuferbestimmungen im Kommunalabgabengesetz sowie des Bundesverfassungsgerichts vom 25. Juni 2014 (BVerfGE 137, 1) zu den Bestimmungen des Landes Rheinland-Pfalz, die mit den angefochtenen Vorschriften vergleichbar sind, bereits geklärt.

Der Verfassungsgerichtshof hat zur Erhebung einmaliger Beiträge entschieden, dass die in Art. 5 Abs. 1 Sätze 1 und 3 und Abs. 2 Sätze 1 bis 3 KAG in der Fassung des Gesetzes vom 26. Juli 2004 (GVBl S. 272) getroffenen Bestimmungen verfassungsgemäß sind (VerfGHE 58, 1/17 ff.). Der Begriff „besondere Vorteile“ lasse sich mithilfe der üblichen Auslegungsmethoden mit hinreichender Bestimmtheit auslegen und anwenden. Die Beschränkung des Kreises der Beitragspflichtigen auf Grundstückseigentümer und Erbbauberechtigte sei mit der Bayerischen Verfassung vereinbar und stehe nicht in Widerspruch zu Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts. Die von der Klassifizierung der Straßen abhängige unterschiedliche Belastung der Grundstückseigentümer und Erbbauberechtigten mit Ausbaubeiträgen verstoße nicht gegen Art. 118 Abs. 1 BV. Es liege auf der Hand, dass die Gemeinden und Landkreise zur Erhebung von Beiträgen nur berechtigt sein sollten, soweit sie einen Investitionsaufwand zu decken hätten. Art. 5 Abs. 2 Satz 2 KAG verletze dadurch, dass er eine Bemessung der Beiträge nach den Grundstücksflächen vorsehe, weder den Gleichheitssatz noch das Eigentumsrecht.

Das Bundesverfassungsgericht hat die Vereinbarkeit der Erhebung wiederkehrender Beiträge für Verkehrsanlagen auf der Grundlage des rheinlandpfälzischen Kommunalabgabengesetzes, dessen Vorschriften weitgehend mit den angefochtenen Regelungen des bayerischen Landesrechts übereinstimmen, mit dem Grundgesetz bejaht (BVerfG vom 25.6.2014 BVerfGE 137, 1 Rn. 36 ff.). Wiederkehrende Straßenausbaubeiträge seien wegen ihres Gegenleistungscharakters keine Steuern, sondern nichtsteuerliche Abgaben. Für das Straßenausbaubeitragsrecht stehe den Ländern die erforderliche Sachgesetzgebungskompetenz zu. Die Heranziehung zu wiederkehrenden Beiträgen nach Maßgabe der Regelung im rheinlandpfälzischen Kommunalabgabengesetz verstoße bei verfassungskonformer Auslegung nicht gegen das Grundrecht auf Gleichbehandlung in seiner Ausprägung als Gebot der Belastungsgleichheit. Bei der Auswahl des Abgabengegenstands sowie bei der Bestimmung von Beitragsmaßstäben und Abgabensatz habe der Gesetzgeber einen weitreichenden Gestaltungsspielraum. Als sachliche Gründe, die die Bemessung einer Gebühr oder eines Beitrags rechtfertigen könnten, seien neben dem Zweck der Kostendeckung auch Zwecke des Vorteilsausgleichs, der Verhaltenslenkung sowie soziale Zwecke anerkannt. Abgabengesetze müssten, um praktikabel zu sein, Sachverhalte, an die sie dieselben abgabenrechtlichen Folgen knüpften, typisieren und könnten dabei die Besonderheiten des einzelnen Falls vernachlässigen. Es sei auch ein legitimes Anliegen des Gesetzgebers, die Erhebung von Abgaben - insbesondere sofern sie auf der Grundlage von kommunalen Satzungen erfolge - so auszugestalten, dass sie praktikabel bleibe, und sie von übermäßigen, mit Rechtsunsicherheit verbundenen Differenzierungsanforderungen zu entlasten. Die wirtschaftlich ungleiche Wirkung auf die Abgabepflichtigen dürfe allerdings ein gewisses Maß nicht übersteigen. Würden Beiträge erhoben, verlange Art. 3 Abs. 1 GG, dass die Differenzierung zwischen Beitragspflichtigen und nicht Beitragspflichtigen nach Maßgabe des Vorteils vorgenommen werde, dessen Nutzungsmöglichkeit mit dem Beitrag abgegolten werden solle. Die für die Kostentragungspflicht erforderliche individuelle Zurechenbarkeit lasse sich insbesondere aus der rechtlichen oder tatsächlichen Sachherrschaft oder -nähe und der damit verbundenen Möglichkeit herleiten, aus der Sache konkrete wirtschaftliche Vorteile oder Nutzen zu ziehen. Soweit die Beitragserhebung grundstücksbezogen erfolge, müsse auch der Sondervorteil grundstücksbezogen definiert werden. Hierfür sei die Möglichkeit des Zugangs von den Grundstücken der Beitragspflichtigen zu den öffentlichen Verkehrsanlagen ausreichend. Eine Steigerung des Verkehrswerts sei nicht erforderlich. Mit dem Ausbaubeitrag werde nicht die schlichte Straßenbenutzungsmöglichkeit entgolten, die auch der Allgemeinheit zustehe, sondern die einem Grundstück mit Baulandqualität zugutekommende Erhaltung der wegemäßigen Erschließung als Anbindung an das inner- und überörtliche Verkehrsnetz. Durch den Straßenausbau werde die Zugänglichkeit des Grundstücks gesichert und damit der Fortbestand der qualifizierten Nutzbarkeit. Der Gesetz- oder Satzungsgeber überschreite den Spielraum für eine Ausgestaltung der Beitragsverpflichtung erst dann, wenn kein konkreter Bezug zwischen dem gesetzlich definierten Vorteil und den Abgabepflichtigen mehr erkennbar sei. Die Bildung einer einzigen Abrechnungseinheit im gesamten Gemeindegebiet durch Satzung sei gerechtfertigt, wenn mit den Verkehrsanlagen ein Vorteil für das beitragsbelastete Grundstück verbunden sei. Bestehe ein solcher Vorteil wie in Großstädten oder Gemeinden ohne zusammenhängendes Gebiet nicht, liege in der Heranziehung aller Grundstücke zur Beitragspflicht eine Gleichbehandlung wesentlich ungleicher Sachverhalte.

Auch das Bundesverwaltungsgericht hat in jüngster Zeit die Vereinbarkeit vergleichbarer Regelungen des hessischen Landesrechts über die Erhebung einmaliger und wiederkehrender Straßenausbaubeiträge mit dem Grundgesetz bejaht (BVerwG vom 21.6.2018 - 9 C 2.17 - juris Rn. 13 ff.; vgl. auch BVerwG vom 30.7.2018 - 9 B 23.17 - juris Rn. 5 ff. für das niedersächsische Landesrecht sowie vom 16.11.2017 - 10 B 2.17 - juris zur Beitragserhebungspflicht nach bayerischem Landesrecht). Der Sondervorteil, der die Beitragspflicht begründe und in der rechtlichen und tatsächlichen Möglichkeit der Zufahrt oder des Zugangs zu einer öffentlichen Verkehrsanlage bestehe, müsse nicht im jeweiligen Einzelfall konkret quantifiziert werden. Treffe der Gesetzgeber Vorsorge gegen eine übermäßige Beitragsbelastung, begegne die Erhebung von Straßenausbaubeiträgen auch ohne allgemeine Obergrenze keinen grundsätzlichen verfassungsrechtlichen Bedenken. Würden die Beitragspflichtigen schon frühzeitig über die bevorstehende Straßenbaumaßnahme informiert, könnten sie rechtzeitig Rücklagen bilden. Damit seien sie in der Lage, die vorhersehbare Belastung schon von sich aus zeitlich angemessen zu verteilen. Davon abgesehen trage die besondere - auf Vorausleistungen entsprechend anwendbare - Stundungsregelung wesentlich zur Abwendung übermäßiger Belastungen bei. Soweit trotz dieser im Gesetz generell getroffenen Vorkehrungen eine unbillige Härte im Einzelfall bestehe, sei ihr durch Billigkeitsmaßnahmen Rechnung zu tragen. Die Erhebung des Beitrags sei aus persönlichen Gründen unbillig, wenn sie die Fortführung der wirtschaftlichen Existenz des Beitragspflichtigen gefährden würde, insbesondere wenn der Eigentümer sein Wohngrundstück, das den wesentlichen Teil seines Vermögens bilde, aufgrund der Beitragsbelastung unverschuldet aufgeben müsse. Das Gesamtsystem aus Beitragspflicht im Regelfall und Billigkeitserlass im Ausnahmefall sei auch nicht deshalb defizitär, weil abgrenzbare „Gruppenausnahmen“, die im Interesse eines gleichmäßigen Verwaltungsvollzugs gegebenenfalls normierungsbedürftig sein könnten, zu Unrecht ungeregelt geblieben wären.

Trotz teilweise abweichender Auffassungen in der Literatur (vgl. z. B. Niemeier, BayVBl 2018, 229) können die mit der Popularklage aufgeworfenen verfassungsrechtlichen Fragen daher als geklärt angesehen werden. Somit besteht kein öffentliches Interesse an der Fortsetzung des Verfahrens.

IV.

1. Das Verfahren ist kostenfrei (Art. 27 Abs. 1 Satz 1 VfGHG).

2. Nach Art. 27 Abs. 5 VfGHG kann der Verfassungsgerichtshof auch in Fällen, in denen er ein Verfahren wegen Erledigung der Hauptsache einstellt, die volle oder teilweise Erstattung von Kosten und Auslagen anordnen (VerfGHE 50, 268/271).

Ein solcher Ausspruch ist hier jedoch nicht veranlasst. Die Popularklage hätte bei überschlägiger Bewertung aus den unter III. dargestellten Gründen voraussichtlich keinen Erfolg gehabt. Die Entscheidung des Gesetzgebers, die angegriffenen Vorschriften aufzuheben und die Kosten für Straßenausbaubeitragsmaßnahmen von den bisher beitragspflichtigen Grundstückseigentümern und Erbbauberechtigten auf die Allgemeinheit zu verlagern (vgl. LT-Drs. 17/21586 S. 4), beruht auf politischen Erwägungen (LT-Drs. 17/21586 S. 2; vgl. auch BVerwG vom 21.6.2018 - 9 C 2.17 - juris Rn. 31) und war verfassungsrechtlich nicht geboten.