I.
Gegenstand des Verfahrens sind das Gesetz zur Abschaffung des Bayerischen Senates vom 20. Februar 1998 (GVBl S. 42, BayRS 100S) sowie das Gesetz zur Ausführung des Gesetzes zur Abschaffung des Bayerischen Senates vom 16. Dezember 1999 (GVBl S. 521).
1. Dem Gesetz zur Abschaffung des Bayerischen Senates lag ein Volksbegehren zugrunde. Im Gesetzgebungsverfahren lehnte der Bayerische Landtag den Gesetzentwurf des Volksbegehrens (LT-Drs. 13/9482) ab und legte dem Volk einen eigenen Gesetzentwurf zur Reform der Bayerischen Verfassung, den Senat betreffend - Senatsreformgesetz (LT-Drs. 13/9483) zur Entscheidung vor. Für diesen Alternativentwurf votierten im Landtag 53 v. H. der damals 205 Parlamentsmitglieder. Die Stimmzettel zum Volksentscheid, der am 8. Februar 1998 stattfand, waren so gestaltet, dass jeder Stimmberechtigte eine Stimme hatte, mit der er entweder für den Gesetzentwurf des Landtags zur Reform des Senats oder für den Gesetzentwurf des Volksbegehrens zur Abschaffung des Senats stimmen oder beide Gesetzentwürfe ablehnen konnte. An der Abstimmung beteiligten sich 39,9 v. H. der Stimmberechtigten. Auf den Gesetzentwurf des Volksbegehrens entfielen 69,2 v. H. der gültigen Stimmen, was einer Zustimmung von 27,3 v. H. der insgesamt Stimmberechtigten entsprach. Auf den Gesetzentwurf des Landtags entfielen 23,6 v. H. der gültigen Stimmen. 7,1 v. H. der gültigen Stimmen sprachen sich gegen beide Gesetzentwürfe aus. Damit war der Gesetzentwurf des Volksbegehrens zur Abschaffung des Senats vom Volk mehrheitlich angenommen. Das Gesetz wurde am 20. Februar 1998 durch den Bayerischen Ministerpräsidenten ausgefertigt und im Bayerischen Gesetz- und Verordnungsblatt vom 27. Februar 1998 verkündet.
Es hat folgenden Wortlaut:
Art. 1
Die Bayerische Verfassung wird wie folgt geändert:
1. Die Art. 34 bis 42 werden aufgehoben.
2. In Art. 68 Abs. 3 Satz 2 werden die Worte „oder des Senates“ gestrichen.
3. In Art. 71 werden die Worte „vom Senat“ gestrichen.
4. In Art. 179 werden die Zahlen „34“ und „36“ gestrichen.
Art. 2
Dieses Gesetz tritt am 1. Januar 2000 in Kraft.
Zu diesem Gesetz wurden im Jahr 1998 beim Verfassungsgerichtshof eine Meinungsverschiedenheit nach Art. 75 Abs. 3 BV (Vf. 12-VIII-98) sowie zwei Popular-klagen anhängig (Vf. 14-VII-98, Vf. 15-VII-98). Am 17. September 1999 wies der
Verfassungsgerichtshof sämtliche Anträge auf Ungültig- bzw. Nichtigerklärung des Gesetzes ab (VerfGHE 52, 104 ff.).
2. Durch das Gesetz zur Ausführung des Gesetzes zur Abschaffung des Bayerischen Senates wurde das Gesetz über den Senat aufgehoben; außerdem enthält das Ausführungsgesetz Folgeänderungen weiterer Gesetze, welche durch die Abschaffung des Senats erforderlich wurden.
II.
Die Antragsteller beantragen mit Schriftsatz vom 8. Oktober 2013, welcher als „Wiederaufnahmeverfahren/Popularklage nach Art. 98 S. 4 BV“ überschrieben ist,
- festzustellen, dass das Gesetz zur Abschaffung des Bayerischen Senates sowie das Gesetz zur Ausführung des Gesetzes zur Abschaffung des Bayerischen Senates verfassungswidrig sind,
hilfsweise, das Gesetz zur Abschaffung des Bayerischen Senates einem erneuten Eintragungs- und Zulassungsverfahren, jedenfalls aber einer erneuten Volksabstimmung nach Maßgabe der Urteilsgründe zu unterziehen und das Gesetz zur Ausführung des Gesetzes zur Abschaffung des Bayerischen Senates solange für nicht anwendbar zu erklären, sowie
- für die im Zeitraum zwischen der Abschaffung des Bayerischen Senats und der Verkündung der Entscheidung in der vorliegenden Sache vom Bayerischen Landtag erlassenen bayerischen Gesetze und Verordnungen Vertrauensschutz auszusprechen, ausgenommen diejenigen Gesetze, die in einem nicht rechtskräftig abgeschlossenen Popularklageverfahren, in dem explizit die Verfassungswidrigkeit des Gesetzes zur Abschaffung des Bayerischen Senates geltend gemacht wird, angefochten wurden.
1. Der Verfassungsgerichtshof habe zu den von den Antragstellern im Hinblick auf das Gesetz zur Abschaffung des Senats aufgeworfenen Fragen bisher nicht Stellung genommen; es handle sich daher um neue rechtliche Argumente. Das Ausführungsgesetz sei noch nicht mit einer Popularklage angegriffen worden. Der Zulässigkeit des „Wiederaufnahme-Popularklageverfahrens“ stehe auch nicht entge
gen, dass die Volksabstimmung vor mehr als 15 Jahren stattgefunden habe. Art. 80 LWG n. F., der ein spezielles Prüfungsverfahren für Volksentscheide vorsehe, sei auf frühere Volksabstimmungen nicht anwendbar.
2. Die „Wiederaufnahme-Popularklage“ sei auch begründet.
a) Das Grundrecht aus Art. 7 Abs. 2 BV sei verletzt, da der vom Landtag beschlossene Gesetzesvorschlag zu einer Senatsreform nicht die gemäß Art. 75 Abs. 2 Satz 1 BV erforderliche Zweidrittelmehrheit der Mitgliederzahl erreicht habe und daher nicht zur Abstimmung hätte gestellt werden dürfen.
Zwar werde die Frage, ob ein verfassungsändernder Gegenentwurf des Landtags im Sinn von Art. 74 Abs. 4 BV dem qualifizierten Mehrheitserfordernis des Art. 75 Abs. 2 Satz 1 BV unterliege, in der staatsrechtlichen Literatur nicht einheitlich beantwortet. Vor allem das Gewicht einer Verfassungsänderung verbiete es jedoch, dem Volk zwecks „Korrektur“ eines verfassungsändernden Volksbegehrens einen Landtagsbeschluss zur Entscheidung mitvorzulegen, der eventuell nur von einer knappen Mehrheit getragen sei. Der breite überparteiliche Konsens, der für Verfassungsänderungen durch den Landtag erforderlich sei, müsse konsequenterweise auch bei einem verfassungsändernden Gegenentwurf nach Art. 74 Abs. 4 BV gegeben sein. Andernfalls bestünde ein krasser Widerspruch zur Wertung des Art. 75 Abs. 2 BV, der Ausdruck der Stabilität und Integrationskraft der Verfassungsrevision sei. Es sei offensichtlich, dass das Ergebnis des Volksentscheids durch die verfassungswidrige Abstimmung über das Senatsreformgesetz mit hinreichender Wahrscheinlichkeit verfälscht worden sei.
b) Gegen Art. 7 Abs. 2 BV sowie den Grundsatz der Freiheit der Abstimmung (Art. 14 Abs. 1 Satz 1 BV) sei verstoßen worden, weil das mit zur Abstimmung gestellte Senatsreformgesetz den Grundsatz der Einheit der Materie (Koppelungsverbot) missachte.
Fraglich sei allerdings, ob das Verbot der Koppelung sachlich nicht zusammenhängender Materien bei Volksbegehren in gleicher Weise für eine verfassungsändernde parlamentarisch initiierte Gegenvorlage nach Art. 74 Abs. 4 BV gelte. Für diese Auffassung spreche namentlich der Gedanke der Chancen- und Waffengleichheit im Hinblick auf Volksbegehren und parlamentarischen Gegenentwurf. Eine sachgerechte Wahl zwischen diesen Alternativen könne der Bürger nur treffen, wenn beide ihm unterbreiteten Vorschläge den gleichen Gegenstand regelten. Dies bedeute, dass der parlamentarische Gegenentwurf mit dem Zweck und Gegenstand des Volksbegehrens eng zusammenhängen sowie den Stimmberechtigten eine echte Alternative bieten müsse.
Dies sei vorliegend nicht der Fall, weil das Senatsreformgesetz den Art. 179 BV habe komplett streichen wollen und nicht nur die darin enthaltene Bezugnahme auf die Regelungen zum Senat (Art. 34 und 36 BV). Wer dem Entwurf des Landtags gefolgt sei, habe über zwei völlig verschiedene Sachfragen abgestimmt: zum einen über die Öffnung des Senats auch für staatliche bzw. mit Zwang ausgestattete Körperschaften und zum anderen darüber, ob die in den Art. 154, 155 und 164 BV genannten Selbstverwaltungsorgane der Wirtschaft und Organisationen der Erzeuger, Verteiler und Verbraucher künftig Zwangsmitgliedschaften vorsehen dürften. Mit dem Entwurf zu einem Senatsreformgesetz sei den Bürgern also nicht nur eine Alternativfrage gestellt worden, sondern zugleich eine staatsrechtliche Reformfrage, die mit dem Senat allenfalls am Rande etwas zu tun gehabt habe. Infolge der verfassungswidrigen Abstimmung über den Entwurf des Senatsreformgesetzes sei der Volkswille mit hinreichender Sicherheit verfälscht worden.
c) Der Grundsatz der Abstimmungsrechtsgleichheit sei dadurch verletzt, dass jeder Bürger zwar beide Gesetzesvorschläge habe ablehnen können, jedoch nur eine Ja-Stimme gehabt habe; er habe daher nur einen der beiden Entwürfe befürworten können.
Dies gehe auf die zwischenzeitlich geänderte Regelung des Art. 76 Abs. 3 Satz 2 LWG a. F. zurück, die verfassungswidrig gewesen sei. Denn der Bürger könne auch ein Interesse daran gehabt haben, aufgrund seiner Unzufriedenheit mit der damaligen Rechtslage in jedem Fall eine Änderung herbeizuführen. Dann könne es der Zielsetzung nach gleichgültig gewesen sein, ob der Senat abgeschafft oder reformiert worden wäre, sofern sich die Rechtslage nur ändern würde. Deshalb hätte korrespondierend zur doppelten Nein-Stimme auch die Möglichkeit der doppelten Ja-Stimme eingeräumt werden müssen. Andernfalls würde in Kauf genommen, dass ein etwaiges Quorum bei Hinzutreten von Gegenvorlagen nur noch unter erschwerten Bedingungen erreicht werden könne. Hinzu komme eine auf Verhinderung des Gegenentwurfs gerichtete Tendenz der Abstimmung. Hierdurch würden die direkte Demokratie und damit der Kern des Gedankens eines Volksentscheids geschwächt. Dieser Verfassungsverstoß sei offensichtlich auch ergebnisrelevant. Bei einer verfassungskonformen Zulassung nicht nur des Doppel-Nein, sondern auch des Doppel-Ja könne nicht ausgeschlossen werden, dass die Gegenvorlage oder aber keine Vorlage die erforderlichen verfassungsrechtlichen Mehrheiten erlangt hätte.
d) Mit dem Gesetz über die Abschaffung des Senats sei gegen Art. 73 i. V. m. Art. 14 Abs. 1 Satz 1 BV verstoßen worden.
Zur Begründung des Gesetzentwurfs sei maßgeblich auf Sparbemühungen zur Konsolidierung der öffentlichen Haushalte verwiesen worden. Durch den Volksentscheid sei der Haushaltsansatz zum Bayerischen Senat abgeschafft worden; hieraus hätten sich (freilich nur vordergründig) Einsparungen in Höhe von 3,8 Mio. DM ergeben. Mit dem Senat sei auch das Recht der Senatoren auf freie Fahrt in allen staatlichen Verkehrseinrichtungen in Bayern und auf Aufwandsentschädigung weggefallen. Folglich sei mit der Abschaffung des Senats ein tiefgreifender Eingriff in die Budgethoheit verbunden, der verfassungsrechtlich nicht gerechtfertigt sei. Darüber hinaus sei zu beachten, dass bisher vom Senat erbrachte Gutachten zu Gesetzesvorhaben und der in ihm vorhandene, die breite Mitte der Gesellschaft widerspiegelnde Sachverstand durch externe Gutachten oder durch den Landtag und seine Ressourcen ersetzt werden müssten. Dieser Aufwand und die damit verbundenen Kosten blieben somit bestehen. Hinzu kämen die einmaligen Übergangsgelder der scheidenden Senatoren. Die kurz- und langfristigen Mehrkosten, die mit der Abschaffung des Senats einhergingen, beliefen sich pro Jahr auf mehr als 50 Millionen Euro (vgl. S. 44 der Klageschrift). Nach dem Schriftsatz vom 1. Dezember 2014 (S. 12) sollen die jährlichen Mehrkosten „mindestens, mehrere Hundert Millionen Euro, vermutlich sogar noch viel mehr“ betragen.
e) Weitere Verfassungsverletzungen ergäben sich daraus, dass Art. 111 a Abs. 2 Satz 3 BV durch den Volksentscheid formal nicht abgeändert worden sei. Bis heute werde dem Senat in dieser Bestimmung das Recht verbürgt, Vertreter in die Rundfunkkontrollorgane zu entsenden.
Dies verletze den im Demokratie- und Rechtsstaatsprinzip (Art. 2 und 3 BV) wurzelnden Grundsatz der Widerspruchsfreiheit der Rechtsordnung. Eine ausdrückliche Änderung sei vermutlich absichtlich unterblieben, um aus politisch-taktischen Gründen die infolge des Wegfalls der Senatsvertreter zu erwartende Stärkung des CSU-Einflusses in den Rundfunkkontrollorganen zu verschweigen. Außerdem werde gegen das Transparenzgebot des Art. 75 Abs. 4 BV i. V. m. Art. 79 Abs. 1 Satz 1, Art. 20 Abs. 3, Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG verstoßen. Die tatsächliche Rechtslage sei anhand des Verfassungstextes nicht erkennbar. Änderungen der Bayerischen Verfassung ohne Aufnahme in den Verfassungstext oder in einen Anhang zur Verfassung seien aber ausgeschlossen. Gesetzentwürfe eines Volksbegehrens dürften schlechterdings keine „Redaktionsversehen“ enthalten; das verbiete Art. 7 Abs. 2 BV. Andernfalls sei es die Pflicht der Staatsregierung, ein solches Volksbegehren gar nicht erst zuzulassen. Es könne nicht ausgeschlossen werden, dass bei einer Aufnahme der inhaltlichen Änderung des Art. 111 a Abs. 2 Satz 3 BV die notwendige Unterstützung im Vorverfahren und beim Volksentscheid nicht zustande gekommen wäre. Die objektive Widersprüchlichkeit der bayerischen Rechtsordnung könne allein durch Ungültigerklärung des Gesetzentwurfs des Volksbegehrens behoben werden.
f) Jeder der dargestellten Verstöße sei bereits für sich hinreichend ergebnisrelevant. Erst recht aber seien diese in ihrem Zusammenwirken und in ihrer Kombination entscheidungserheblich. Nach der ständigen Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofs hätten die im Wiederaufnahmeverfahren nunmehr erstmalig gerügten Verfassungsverletzungen schon im Rahmen der früheren verfassungsgerichtlichen Entscheidung von Amts wegen geprüft werden müssen.
III.
1. Der Bayerische Landtag hält die Popularklage für unzulässig, zumindest aber für unbegründet.
Die angeblichen Mängel im Gesetzgebungsverfahren zur Abschaffung des Senats seien mehrfach überprüft worden. Eine erneute Überprüfung mit den vorhandenen Argumenten erscheine daher nicht mehr gerechtfertigt; die Klage sei somit unzulässig. Neue rechtliche oder tatsächliche Aspekte seien nicht übermittelt worden. Es fehle im Übrigen auch an der Darlegung, dass sich die behaupteten Fehler auf das Ergebnis des Volksentscheids tatsächlich ausgewirkt haben könnten. Dazu wäre eine Verfälschung des Wählerwillens durch falsche Informationen oder ungesetzliche Verfügungen von Staats wegen nötig. Dies sei weder vorgetragen noch ersichtlich. Fehlerhaft sei die Behauptung, für die Konkurrenzvorlage des Landtags bedürfe es einer Zweidrittelmehrheit. Nach Art. 23 Abs. 1 BV habe der Landtag mit einfacher Mehrheit zu entscheiden. Dies sei auch in der vorgeschriebenen verfassungsgemäßen Form erfolgt. Ein weiter qualifizierendes Mehrheitserfordernis sei nicht gegeben; insbesondere sei Art. 75 Abs. 2 Satz 2 BV nicht anzuwenden, weil dort ausdrücklich nur auf Beschlüsse des Landtags auf Verfassungsänderung ohne volksinitiierte Gesetzgebungsverfahren abgestellt werde.
2. a) Nach Auffassung der Bayerischen Staatsregierung ist die Popularklage bereits unzulässig.
aa) Die Wiederaufnahme eines durch eine Sachentscheidung des Verfassungsgerichtshofs abgeschlossenen Popularklageverfahrens sei nicht möglich. Eine entsprechende Anwendung der Vorschriften der Zivilprozessordnung oder einer sonstigen Verfahrensordnung scheide aus.
bb) Es seien keine neuen entscheidungserheblichen Gesichtspunkte vorgetragen, die ausnahmsweise die Zulassung einer erneuten Popularklage zur Abschaffung des Senats rechtfertigen könnten.
Der Verfassungsgerichtshof habe in der Entscheidung vom 17. September 1999 einen Verstoß gegen das Grundrecht auf allgemeine Handlungsfreiheit verneint. Eine entsprechende Rüge könne daher nicht mehr erhoben werden.
Auch mit den damals gesetzlich vorgesehenen und auf dem Stimmzettel entsprechend ausgestalteten Abstimmungsmodalitäten beim Volksentscheid habe der Verfassungsgerichtshof sich befasst. Angesichts des Abstimmungsergebnisses habe er ausgeschlossen, dass der Volksentscheid ein anderes Ergebnis gehabt hätte, wenn eine Stimmrechtsordnung entsprechend dem Vorbringen der Antragsteller vorgelegen hätte.
Eventuelle Fehler beim Zustandekommen des Gegenentwurfs hätten sich auf das Abstimmungsergebnis und damit auf das Gesetz zur Abschaffung des Senats nicht ausgewirkt. Im Übrigen sei die von den Antragstellern aufgeworfene Frage, ob für den Gegenentwurf des Landtags eine einfache Parlamentsmehrheit genüge oder ob dieser einer Zweidrittelmehrheit bedürfe, nicht neu, denn sie werde bereits seit Anfang der Siebzigerjahre im Schrifttum diskutiert. Dass der Verfassungsgerichtshof in seiner Entscheidung hierauf nicht eingegangen sei, mache deutlich, dass diese Frage schon damals nicht rechtserheblich gewesen sei.
Mit dem Einwand, der Grundsatz der Einheit der Materie (Koppelungsverbot) hätte es verboten, in der Konkurrenzvorlage des Landtags zusätzlich die vollständige Aufhebung des Art. 179 BV mit dem dort normierten Verbot von Zwangsmitgliedschaften vorzusehen, werde kein Fehler geltend gemacht, der sich auf das Ergebnis der Abstimmung über das Gesetz zur Abschaffung des Senats hätte auswirken können.
Schließlich werde auch mit der Rüge, das Volksbegehren habe gegen Art. 73 BV verstoßen, kein neuer rechtlicher Gesichtspunkt geltend gemacht. Der Verfassungsgerichtshof habe zu Recht keine Veranlassung gesehen, hierauf näher einzugehen, weil keine wesentliche Beeinträchtigung des Staatshaushalts zu erwarten gewesen sei.
cc) Der Vortrag zur unterbliebenen Änderung des Art. 111 a Abs. 2 Satz 3 BV sowie zum Ausführungsgesetz genüge nicht den Anforderungen an die Darlegung einer möglichen Grundrechtsverletzung.
dd) Ferner bestünden unter dem Gesichtspunkt der Verwirkung Zweifel an der Zulässigkeit der Popularklage. Durch die kurz vor Auflösung des Senats ergangene Entscheidung des Verfassungsgerichtshofs vom 17. September 1999 sei die Verfassungsmäßigkeit der Abschaffung festgestellt worden. Es sei davon auszugehen gewesen, dass die getroffene Entscheidung mit entsprechenden Auswirkungen auf die Staatsorganisation und das Gesetzgebungsverfahren nicht mehr infrage gestellt würde. Die Antragsteller hätten ihre Anträge wesentlich früher stellen müssen.
b) Die Staatsregierung hält die Popularklage im Übrigen auch für unbegründet.
aa) Ein Gegenentwurf des Landtags zu einem Volksbegehren, der auf eine Änderung der Verfassung gerichtet sei, unterliege nicht dem Erfordernis einer Zweidrittelmehrheit. Bei der Beschlussfassung nach Art. 74 Abs. 4 BV handle es sich nicht um einen Gesetzesbeschluss im Sinn des Art. 75 Abs. 2 BV, sondern um einen dem Volksbegehren akzessorischen Gesetzentwurf, über den der Landtag gemäß Art. 23 Abs. 1 BV mit einfacher Mehrheit der abgegebenen Stimmen entscheide. Im Übrigen gelte das aufgrund der früheren Entscheidung des Verfassungsgerichtshofs eingeführte Zustimmungsquorum von 25% der Stimmberechtigten (Art. 79 Abs. 1 Nr. 2 LWG) auch für Gegenentwürfe des Landtags. Dies begründe sich gerade damit, dass für die Mitvorlage eines Gegenentwurfs keine Zweidrittelmehrheit der Mitglieder des Landtags erforderlich sei.
bb) Dem Gegenentwurf des Landtags fehle es im Hinblick auf die vollständige Aufhebung des Art. 179 BV nicht an der erforderlichen Akzessorietät zum Gesetzentwurf des Volksbegehrens. Dieser habe mit der Streichung der Art. 34 und 36 BV bereits eine Änderung des Art. 179 BV enthalten. Hieraus ergebe sich ein Zusammenhang mit der Streichung insgesamt, die einer Klarstellung entsprochen hätte.
cc) Die finanziellen Auswirkungen des Gesetzes zur Abschaffung des Senats seien zu gering, um eine Betroffenheit des Staatshaushalts im Sinn des Art. 73 BV entstehen zu lassen. Für den Senat seien im Haushaltsjahr 1999 Ausgaben von 7.431.800 DM ausgewiesen, davon 3.800.000 DM an Aufwendungen für die Mitglieder des Senats. Demgegenüber habe der Ausgabenansatz für den Freistaat Bayern insgesamt 63.086.329.600 DM betragen. Der auf den Senat entfallende Anteil habe somit ca. 0,01 v. H. der Gesamtausgaben umfasst. Es sei auch nicht ersichtlich, dass erhebliche (Mehr-)Kosten für externe Gutachten entstanden wären.
dd) Die Verfassung sei trotz der fehlenden Anpassung des Art. 111 a Abs. 2 Satz 3 BV nicht außerhalb ihres Textes geändert worden. Die Abschaffung des Senats sei vielmehr mit der Aufhebung der Art. 34 bis 42 BV vollzogen und Art. 111 a Abs. 2 Satz 3 BV dadurch gegenstandslos geworden. Auch eine verfassungsrechtlich relevante Widersprüchlichkeit bestehe daher nicht.
3. Von einer Beteiligung des Beauftragten des Volksbegehrens, dem das hier angegriffene Gesetz zur Abschaffung des Bayerischen Senates zugrunde lag, sowie des Bayerischen Senats gemäß Art. 55 Abs. 2 VfGHG, Art. 82 LWG wurde angesichts des Zeitablaufs abgesehen; bei Erhebung der Popularklage lagen der Volksentscheid bereits mehr als 15 Jahre und die Auflösung des Senats fast 14 Jahre zurück.
IV.
Die Anträge sind unzulässig.
1. Eine Wiederaufnahme der vom Verfassungsgerichtshof am 17. September 1999 (VerfGHE 52, 104 ff.) entschiedenen Verfahren über eine Meinungsverschiedenheit gemäß Art. 75 Abs. 3 BV, Art. 49 VfGHG (Vf. 12-VIII-98) sowie über zwei Popularklagen gemäß Art. 98 Satz 4 BV, Art. 55 VfGHG (Vf. 14-VII-98 und Vf. 15-VII-98) kommt nicht in Betracht.
Zwar berufen sich die Antragsteller nicht ausdrücklich auf eine (entsprechende) Anwendung der §§ 578 ff. ZPO. Der verfahrenseinleitende Schriftsatz ihres Bevollmächtigten vom 8. Oktober 2013 ist jedoch mit „Wiederaufnahmeverfahren/Po-pularklage nach Art. 98 S. 4 BV“ überschrieben. Sollte sich hieraus ergeben, dass die Antragsteller eine Wiederaufnahme der genannten, durch Entscheidung des Verfassungsgerichtshofs abgeschlossenen Verfahren erreichen wollen, wäre ein solcher Antrag unzulässig. Verfassungsgerichtliche Normenkontrollverfahren über Meinungsverschiedenheiten und Popularklagen, welche durch eine Sachentscheidung des Verfassungsgerichtshofs abgeschlossen sind, können nicht in entsprechender Anwendung der Vorschriften der Zivilprozessordnung oder einer sonstigen Verfahrensordnung wieder aufgenommen werden (VerfGH vom 23.3.1972 VerfGHE 25, 45/46 zur Popularklage).
a) Der Gesetzgeber hat keine Regelung darüber getroffen, ob und unter welchen Voraussetzungen eine Meinungsverschiedenheit oder eine Popularklage, über die der Verfassungsgerichtshof bereits einmal sachlich entschieden hat, erneut Gegenstand einer Sachprüfung sein kann. Im Rahmen der Zuständigkeit des Verfassungsgerichtshofs ist das Institut der Wiederaufnahme des Verfahrens nur für quasi-strafrechtliche Verfahren bei Anklagen gegen Mitglieder der Staatsregierung und des Landtags in Art. 43, 44 Abs. 1 VfGHG vorgesehen (vgl. VerfGHE 25, 45/47).
Art. 30 Abs. 1 VfGHG verweist für das Verfahren vor dem Verfassungsgerichtshof ergänzend auf die Vorschriften der Verwaltungsgerichtsordnung und der Zivilprozessordnung. Diese Bestimmung rechtfertigt es jedoch nicht, über § 153 VwGO eine Wiederaufnahme von verfassungsgerichtlichen Normenkontrollverfahren nach den §§ 578 ff. ZPO zuzulassen. Die Ausgestaltung der Wiederaufnahme des Verfahrens - insbesondere der Wiederaufnahmegründe - im Zivilprozess beruht entscheidend auf der Parteibezogenheit des Verfahrens und auf der Bedeutung, die der Subsumtion eines individuellen Sachverhalts und demgemäß der Feststellung dieses Sachverhalts im Zivilprozess zukommt. Gerade in dieser Hinsicht sind jedoch verfassungsgerichtliche Verfahren über Meinungsverschiedenheiten und Popularklagen grundlegend anders gestaltet. Sie dienen nicht in erster Linie den Interessen des jeweiligen Antragstellers, sondern bezwecken vordringlich im öffentlichen Interesse den Schutz der Verfassung (vgl. VerfGHE 25, 45/47). Der Feststellung eines Sachverhalts kommt in solchen Verfahren eine wesentlich andere Bedeutung zu als im Zivilprozess. Gegenstand der Entscheidung des Verfassungsgerichtshofs ist die Prüfung der Verfassungsmäßigkeit einer Rechtsvorschrift und nicht die Anwendung von Rechtsnormen auf einen bestimmten Lebenssachverhalt. Diese Wesensunterschiede gegenüber dem Zivilprozess verbieten es, die Wiederaufnahme nach den Vorschriften der §§ 578 ff. ZPO zuzulassen (vgl. VerfGHE 25, 45/48).
Für die Antragsteller gilt darüber hinaus, dass sie die Verfahren, für welche sie die Wiederaufnahme begehren, selbst nicht betrieben haben. Schon aus diesem Grund ist unter verfahrensrechtlichen Gesichtspunkten eine Wiederaufnahme als nicht statthaft anzusehen.
b) Dies bedeutet jedoch nicht, dass ein einmal abgewiesenes Normenkontrollbegehren unter keinen Umständen mehr erneut Gegenstand einer Prüfung durch den Verfassungsgerichtshof sein könnte. Die Abweisung eines solchen Begehrens greift - im Gegensatz zu einer Entscheidung, die eine Rechtsvorschrift für nichtig erklärt - nicht in den Bestand der Gesetzgebung ein. Es wird hierdurch lediglich der Vertrauensschutz, den die angegriffene Rechtsnorm genießt, gestärkt. Das bedingt aber nicht zwingend eine Bestandsgarantie der Vorschrift und damit das Verbot einer späteren anderweitigen Entscheidung (vgl. VerfGHE 25, 45/48).
2. Eine erneute Popularklage gegen das Gesetz zur Abschaffung des Bayerischen Senates ist jedoch ebenfalls unzulässig.
a) Soweit die Antragsteller formelle Beanstandungen vorbringen, ergibt sich die Unzulässigkeit nicht bereits daraus, dass Art. 80 LWG ein besonderes Verfahren für die Prüfung von Volksentscheiden vorsieht, das sich an das Wahlprüfungsverfahren bei der Landtagswahl gemäß Art. 33 BV, Art. 51 ff. LWG anlehnt.
Für den hier zu beurteilenden Volksentscheid ist noch die alte Rechtslage maßgeblich, nach der der Beschluss des Landtags über die Gültigkeit eines Volksentscheids nur von einer Minderheit des Landtags oder vom Beauftragten des Volksbegehrens, nicht aber von einzelnen Stimmberechtigten beim Verfassungsgerichtshof angefochten werden konnte. Um verfassungsrechtlich nicht hinnehmbare Rechtsschutzlücken auszuschließen, hat der Verfassungsgerichtshof zur alten Rechtslage entschieden, dass einzelne Stimmberechtigte, die mit einer Popularklage geltend machen wollen, die Durchführung des Volksentscheids leide an Fehlern, die ihre Grundrechte verletzten, nicht auf das Verfahren nach Art. 80 LWG a. F. verwiesen werden dürfen (VerfGH vom 17.11.2005 VerfGHE 58, 253/260 f. m. w. N.; anders zu Art. 80 LWG n. F. VerfGH vom 13.9.2011 VerfGHE 64, 159/167 ff.).
b) Der Popularklage steht der Einwand einer unzulässigen Wiederholung entgegen, soweit die Antragsteller rügen, der Grundsatz der Abstimmungsrechtsgleichheit sei dadurch verletzt, dass jeder Bürger zwar beide Gesetzesvorschläge habe ablehnen können, jedoch nur eine Ja-Stimme gehabt habe.
aa) Zwar ist die erneute Kontrolle einer bereits verfassungsgerichtlich überprüften Norm, wie bereits dargelegt (vgl. oben 1. b), nicht gänzlich ausgeschlossen. Nach der ständigen Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofs kann die Wiederholung eines bereits einmal abgewiesenen Normenkontrollbegehrens aber nicht uneingeschränkt zugelassen werden (VerfGHE 25, 45/48). Hat der Verfassungsgerichtshof in einem Popularklageverfahren die Verfassungsmäßigkeit einer landesrechtlichen Rechtsvorschrift festgestellt, so ist die Rechtslage geklärt und es soll dabei sein Bewenden haben. Ein erneuter Antrag nach Art. 98 Satz 4 BV, der sich gegen eine vom Verfassungsgerichtshof bereits für verfassungsmäßig befundene Rechtsvorschrift richtet, ist deshalb nur dann zulässig, wenn ein grundlegender Wandel der Lebensverhältnisse oder der allgemeinen Rechtsauffassung eingetreten ist oder wenn neue rechtliche Gesichtspunkte oder neue, in der früheren Entscheidung noch nicht gewürdigte Tatsachen geltend gemacht werden (ständige Rechtsprechung; vgl. VerfGH vom 26.10.2009 VerfGHE 62, 198/201 f.; vom 12.10.2010 VerfGHE 63, 173/177; VerfGHE 64, 159/166).
bb) Nach diesen Grundsätzen ist die Rüge eines Verstoßes gegen die Abstimmungsrechtsgleichheit unzulässig.
Die Antragsteller wenden sich insoweit letztlich gegen die bei der Durchführung des Volksentscheids vom 8. Februar 1998 gemäß Art. 76 Abs. 3 Satz 2 i. V. m. Art. 80 Abs. 2 LWG a. F. geltende Stimmrechtsordnung, wonach bei mehreren zur Abstimmung stehenden Gesetzentwürfen, die den gleichen Gegenstand betrafen, zwar alle Gesetzentwürfe abgelehnt, aber nur für einen die Zustimmung erklärt werden konnte. Diese Regelung wurde zwischenzeitlich durch § 3 Nr. 5 Buchst. b des Gesetzes zur Anpassung von Landesrecht an die Änderungen der Verfassung des Freistaates Bayern vom 10. Juli 1998 (GVBl S. 385) geändert. Art. 76 Abs. 4 LWG n. F. sieht nunmehr vor, dass die abstimmende Person zu jedem einzelnen Gesetzentwurf kenntlich machen kann, ob sie ihn dem geltenden Recht vorzieht (Ja-Stimme) oder nicht (Nein-Stimme).
Der Verfassungsgerichtshof hat sich in seiner Entscheidung vom 17. September 1999 (VerfGHE 52, 104/139 f.) ausdrücklich mit der damals geltenden Stimmrechtsordnung befasst und insoweit u. a. ausgeführt:
Angesichts des Abstimmungsergebnisses beim Volksentscheid vom 8. Februar 1998 kann ausgeschlossen werden, dass der Volksentscheid ein anderes Ergebnis gehabt hätte, wenn eine Stimmrechtsordnung ... etwa entsprechend der Neuregelung vorgelegen hätte. Denn wenn man alle die Einrichtung des Bayerischen Senats generell befürwortenden Stimmen (also die Stimmen für den Gesetzentwurf des Landtags und die Nein-Stimmen) zusammenzählt, ergibt sich dennoch kein Übergewicht dieser Stimmen (823.462 + 249.141 = 1.072.603 Stimmen und damit 30,7 v. H. der Abstimmenden). Die Stimmen, die für die Abschaffung des Senats abgegeben worden sind (= 2.412.944 Stimmen und damit 69,2 v. H. der Abstimmenden), würden nach wie vor deutlich die Mehrheit darstellen. Dass die Abstimmungsbeteiligung anders gewesen wäre, wenn ihr von vornherein eine etwa der Neuregelung entsprechende Stimmrechtsordnung zugrunde gelegen hätte, ist eine lediglich theoretische Erwägung (vgl. zum Problem Gremer, BayVBl 1999, 363/368). Es sind keine Anhaltspunkte dafür ersichtlich, dass es in diesem Falle zu relevanten Änderungen bei der Abstimmung gekommen wäre.
Die von den Antragstellern im Zusammenhang mit der damals geltenden Stimmrechtsordnung aufgeworfenen Fragen waren somit bereits Gegenstand der Prüfung durch den Verfassungsgerichtshof. Es sind keine Anhaltspunkte erkennbar, die ausnahmsweise eine erneute Befassung mit dieser Thematik nahelegen würden.
cc) Demgegenüber enthält die Entscheidung des Verfassungsgerichtshofs vom 17. September 1999 keine Ausführungen zu den folgenden Aspekten, die die Antragsteller darüber hinaus rügen:
- fehlende Zweidrittelmehrheit beim Landtagsbeschluss über den Gegenentwurf,
- Verstoß des Gegenentwurfs gegen das Koppelungsverbot,
- Verstoß des Gesetzes zur Abschaffung des Senats gegen Art. 73 BV,
- unterbliebene Änderung des Art. 111 a Abs. 2 Satz 3 BV.
Auch in Fällen, in denen eine in gleicher Sache bereits ergangene Entscheidung bestimmte Aspekte nicht ausdrücklich erwähnt, rechtfertigt dies allerdings nicht stets eine erneute verfassungsgerichtliche Prüfung desselben Anfechtungsgegenstands. Ergibt sich aus der Begründung der früheren Entscheidung, dass die angefochtene Norm schon damals unter allen in Betracht zu ziehenden verfassungsrechtlichen Gesichtspunkten geprüft worden ist, besteht kein Anlass für ein weiteres Popularklageverfahren (VerfGH vom 9.5.1994 BayVBl 1994, 494 f.; vom 31.1.2012 - Vf. 13-VII-10 - juris Rn. 36). Der Entscheidung vom 17. September 1999 sind jedoch keine hinreichenden Anhaltspunkte dafür zu entnehmen, dass sich der Verfassungsgerichtshof auch mit den oben genannten Aspekten befasst hat. Insoweit ist die vorliegende Popularklage daher nicht schon wegen Wiederholung unzulässig.
c) Die Popularklage ist insgesamt verwirkt.
aa) Die Erhebung der Popularklage ist an keine Frist gebunden. Nach den rechtsstaatlichen Grundsätzen der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes kann aber die Antragsbefugnis für eine Popularklage durch Verwirkung erlöschen. Von besonderer Bedeutung ist dieser Gedanke bei Rechtsvorschriften, die nicht während einer unbestimmt langen Dauer in abstrakt-genereller Weise fortlaufend Rechte und Pflichten begründen, sondern sich im Wesentlichen in einmaligen Organisationsakten erschöpfen (VerfGH vom 27.6.1997 VerfGHE 50, 115/121 f.; vom 29.3.2007 BayVBl 2007, 689).
Die Verwirkung des Klagerechts setzt voraus, dass sich die Klage als unredliche, gegen Treu und Glauben verstoßende Verzögerung der Klageerhebung oder aus anderen Gründen als unzulässige Rechtsausübung darstellt. Das Klagerecht ist verwirkt, wenn seit der Möglichkeit der Geltendmachung längere Zeit verstrichen ist (Zeitmoment) und besondere Umstände hinzutreten (Umstandsmoment), welche die verspätete Geltendmachung als Verstoß gegen Treu und Glauben erscheinen lassen (vgl. VerfGH vom 22.7.2008 VerfGHE 61, 172/179; vom 4.5.2012 VerfGHE 65, 73/80 f.; vom 27.6.2012 VerfGHE 65, 125/130 f.; vom 12.6.2013 BayVBl 2014, 17/18). Dies ist anzunehmen, wenn ein Antragsteller unter Verhältnissen untätig bleibt, unter denen vernünftigerweise etwas zur Wahrung des geltend gemachten Rechts unternommen zu werden pflegt (VerfGHE 65, 125/130 f.).
bb) Gemessen an diesen Grundsätzen ist die verfahrensgegenständliche Popularklage als verwirkt anzusehen.
Der Verfassungsgerichtshof hat die Verwirkung von Popularklagen vor allem im Zusammenhang mit der Neugliederung von Gemeinden erörtert und dabei ausgeführt, dass Neugliederungsvorschriften nach einer bestimmten Zeit verlässliche Grundlage für alle Betroffenen sein müssen und dass insoweit die Rechtssicherheit, das Vertrauen auf den Fortbestand einer Neugliederungsmaßnahme und nicht zuletzt das Selbstverwaltungsrecht der neuen Gemeinde mit ihrem durch die Gebietsreform geschaffenen Bestand höher zu gewichten sind als ein etwaiges Interesse, auch noch nach langer Zeit durch einen verfassungsgerichtlichen Rechtsbehelf die Ungültigerklärung einer Neugliederungsvorschrift herbeizuführen (VerfGH vom 18.12.1987 VerfGHE 40, 154/159; VerfGHE 50, 115/121 f.).
Die Gesichtspunkte der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes beanspruchen vorliegend in nicht minderem Maß Geltung als bei den genannten, vom Verfassungsgerichtshof bisher als verwirkt erachteten Anträgen. Auch das Gesetz zur Abschaffung des Bayerischen Senates enthält Regelungen, die nicht auf die fortdauernde Begründung von Rechten und Pflichten abzielen, sondern als Grundlage für den (einmaligen) Akt der Auflösung eines Verfassungsorgans dienten. Bei Eingang der Popularklage am 10. Oktober 2013 lag die Veröffentlichung dieses Gesetzes im Bayerischen Gesetz- und Verordnungsblatt vom 27. Februar 1998 weit über 15 Jahre zurück. Zwar kann eine Verwirkung allein mit dem Hinweis auf diesen Zeitablauf nicht begründet werden. Vorliegend sind jedoch weitere Umstände zu berücksichtigen, die für eine Verwirkung sprechen. Der Verfassungsgerichtshof hat am 17. September 1999 Anträge u. a. des Senats, das Gesetz wegen Verstoßes gegen die Verfassung für ungültig zu erklären, abgewiesen (VerfGHE 52, 104 ff.). Mit dieser Entscheidung, die gemäß Art. 29 Abs. 1 VfGHG für alle anderen Verfassungsorgane sowie für Gerichte und Behörden bindend ist, war die Rechtslage geklärt. Seit dem Inkrafttreten des Gesetzes am 1. Januar 2000 hat der Landesgesetzgeber in der Folge eine Vielzahl von Gesetzen erlassen, welche ohne die Mitwirkung des Senats zustande gekommen sind. Vor diesem Hintergrund hätten Antragsteller, die die Prüfung bestimmter Aspekte in der Entscheidung des Verfassungsgerichtshofs vom 17. September 1999 vermissen, im zeitlichen Zusammenhang mit dieser Entscheidung auf eine aus ihrer Sicht erforderliche weitere Prüfung hinwirken müssen. Rund 14 Jahre nach der früheren verfassungsgerichtlichen Entscheidung stehen der Erhebung einer erneuten Popularklage die Gesichtspunkte der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes entgegen. Es überwiegt das Interesse an einer sicheren Grundlage für die Durchführung des parlamentarischen Normgebungsverfahrens.
3. Die Popularklage ist ferner unzulässig, soweit sie sich gegen das Gesetz zur Ausführung des Gesetzes zur Abschaffung des Bayerischen Senates wendet.
Im Hinblick auf dieses Gesetz erheben die Antragsteller keine eigenständigen Rügen. Es ist daher davon auszugehen, dass sie das Ausführungsgesetz (lediglich) als Folgeregelung des von ihnen für verfassungswidrig erachteten Gesetzes zur Abschaffung des Senats mit angreifen. Ihr gegen das Ausführungsgesetz gerichteter Antrag teilt folglich das oben unter 2. dargestellte rechtliche Schicksal.
4. Für den Hilfsantrag der Antragsteller, das Gesetz zur Abschaffung des Senats einer erneuten Volksabstimmung zuzuführen und das Ausführungsgesetz solange für nicht anwendbar zu erklären, gilt Entsprechendes. Es besteht daher auch keine Veranlassung, für die seit der Abschaffung des Senats erlassenen Rechtsakte Vertrauensschutz auszusprechen.
V.
Die Popularklage wäre im Übrigen auch unbegründet.
1. Zum Einwand, der Landtag hätte den Gegenentwurf mit Zweidrittelmehrheit beschließen müssen:
a) Mit der Frage, ob ein auf eine Verfassungsänderung zielender Gegenentwurf des Landtags zu einem Volksbegehren (Art. 74 Abs. 4 BV) dem Erfordernis einer Zweidrittelmehrheit der Mitgliederzahl gemäß Art. 75 Abs. 2 Satz 1 BV unterliegt oder ob der Landtag insoweit mit einfacher Mehrheit der abgegebenen Stimmen (Art. 23 Abs. 1 BV) entscheidet, hat sich der Verfassungsgerichtshof bislang noch nicht befasst. Sie ist in der Literatur umstritten (für eine einfache Mehrheit der abgegebenen Stimmen: Brechmann in Meder/Brechmann, Die Verfassung des Freistaates Bayern, 5. Aufl. 2014, Art. 74 Rn. 21; Möstl in Lindner/Möstl/Wolff, Verfassung des Freistaates Bayern, 2009, Art. 74 Rn. 14; Schweiger in Nawiasky/Schweiger/Knöpfle, Die Verfassung des Freistaates Bayern, Art. 74 Rn. 6 b; Isensee, Verfassungsreferendum mit einfacher Mehrheit, 1999, S. 41; Mittenberger-Huber, Das Plebiszit in Bayern, 2000, S. 145; Kruis, BayVBl 1973, 550/551 f.; 1975, 354; Schweiger, BayVBl 2002, 65/68; Thum in Boettcher/Högner/Thum/Kreuzholz, Landeswahlgesetz, Bezirkswahlgesetz und Landeswahlordnung Bayern, 18. Aufl. 2013, Art. 73 LWG Rn. 11; für eine Zweidrittelmehrheit der Mitgliederzahl: Meinzolt, BayVBl 1974, 41/42; Lindner, BayVBl 1999, 485/487; Lipinski, BayVBl 2010, 589/591 ff.).
b) Welcher Auffassung zu folgen ist, bedarf im vorliegenden Popularklageverfahren keiner Entscheidung, da sich der von den Antragstellern behauptete Verstoß jedenfalls faktisch nicht ausgewirkt hat. Nach den auf Volksabstimmungen übertragbaren Grundsätzen des Wahlprüfungsverfahrens können nur solche Fehler bedeutsam sein, die für die Ergebnisfeststellung des konkreten Abstimmungsvorgangs von Einfluss sind oder sein können. Die Möglichkeit, dass sich ein Fehler im Rahmen der Vorbereitung oder Durchführung der Abstimmung auf das Ergebnis auswirken kann, darf keine theoretische, sondern muss eine nach der allgemeinen Lebenserfahrung konkrete und nicht ganz fernliegende sein (VerfGHE 52, 104/139 m. w. N.). Dies ist hier nicht der Fall, da der Gegenentwurf des Landtags bei der Abstimmung im Rahmen des Volksentscheids keine Mehrheit gefunden hat. Soweit die Antragsteller hieraus Folgerungen für die Beteiligung an der Abstimmung über den Gesetzentwurf des Volksbegehrens und deren Ergebnis ableiten wollen, handelt es sich um bloße Mutmaßungen, die keine relevanten Auswirkungen auf diese Abstimmung belegen können.
2. Zum Einwand, der Gegenentwurf verstoße gegen das Koppelungsverbot:
a) Nach der ständigen Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofs ist ein Volksbegehren unzulässig, falls es in einem einzigen Gesetzentwurf die Änderung sachlich nicht zusammenhängender Materien vorsieht und dadurch gegen das Prinzip der „Einheit der Materie“ verstößt. Verletzt wird das grundrechtliche Gebot der Abstimmungsfreiheit gemäß Art. 7 Abs. 2 i. V. m. Art. 2 Abs. 1 BV. Das sog. Koppelungsverbot soll verhindern, dass der Wille des Volkes durch die Aufnahme eines „Wunschkatalogs“ verfälscht wird (VerfGH vom 18.10.1974 VerfGHE 27, 153/160 ff. m. w. N.; vom 15.12.1976 VerfGHE 29, 244/253; vom 24.2.2000 VerfGHE 53, 23/29 ff.). Bisher nicht entschieden hat der Verfassungsgerichtshof, ob das Koppelungsverbot auch auf den Gegenentwurf des Landtags zu einem Volksbegehren anzuwenden ist.
b) Auch im vorliegenden Verfahren bedarf dies ebenso wenig einer Entscheidung wie die Frage, ob der Gegenentwurf des Landtags gegebenenfalls dadurch gegen das Koppelungsverbot verstieß, dass er über die im Gesetzentwurf des Volksbegehrens enthaltene redaktionelle Anpassung des Art. 179 BV hinaus die ersatzlose Streichung dieser Bestimmung vorsah. Denn auch im Hinblick auf diese Rüge der Antragsteller ist darauf zu verweisen, dass der Gegenentwurf nicht angenommen wurde, eine relevante Auswirkung eines unterstellten Verstoßes gegen das Koppelungsverbot daher ausgeschlossen werden kann (vgl. oben 1.).
3. Zum Einwand, bei der Volksabstimmung hätte für beide Entwürfe jeweils eine Ja-Stimme ermöglicht werden müssen:
Insoweit wird auf die Ausführungen zur Zulässigkeit der Popularklage oben unter IV. 2. b) bb) Bezug genommen. Aus der dort auszugsweise zitierten früheren Entscheidung des Verfassungsgerichtshofs vom 17. September 1999 (VerfGHE 52, 104/139 f.) ergibt sich, dass sich die von den Antragstellern behauptete Verfassungswidrigkeit der damals geltenden Stimmrechtsordnung jedenfalls faktisch nicht auf das Ergebnis der Abstimmung zum Entwurf des Volksbegehrens ausgewirkt hat.
4. Zum Einwand, das Gesetz zur Abschaffung des Senats verstoße gegen Art. 73 BV:
a) Der Verfassungsgerichtshof geht in gefestigter Rechtsprechung davon aus, dass der Begriff „Staatshaushalt“ in Art. 73 BV nicht nur das formelle Haushaltsgesetz umfasst, sondern die Gesamtheit der Einnahmen und Ausgaben des Staates. Art. 73 BV verbietet daher zum einen Volksentscheide sowohl über den Staatshaushalt im Ganzen als auch über einzelne Haushaltsansätze. Dies gilt unabhängig davon, ob diese Regelungen unmittelbar im Haushaltsplan oder in einem gesonderten Gesetz enthalten sind und in welchem Umfang sie finanzielle Auswirkungen haben. Zum anderen können auch Volksentscheide, die zwar nicht unmittelbar Haushaltsansätze betreffen, aber finanzwirksame sachpolitische Anliegen zum Gegenstand haben, unter das Verbot des Art. 73 BV fallen. Dabei ist entscheidend, welche finanziellen Auswirkungen das begehrte Gesetz nach seinem Gesamtinhalt auf die Haushaltsplanung im Ganzen hat. Mit Art. 73 BV unvereinbar sind insoweit Volksentscheide, die auf den Gesamtbestand des Haushalts Einfluss nehmen, demnach das Gleichgewicht des gesamten Haushalts stören und damit zu einer wesentlichen Beeinträchtigung des Budgetrechts des Parlaments führen können (VerfGHE 29, 244/267 ff.; VerfGH vom 17.11.1994 VerfGHE 47, 276/303 ff.; vom 31.3.2000 VerfGHE 53, 42/67 f.; vom 4.4.2008 VerfGHE 61, 78/84 ff.; vom 22.10.2012 VerfGHE 65, 226/236 ff.).
b) Die angegriffenen Regelungen betreffen nicht unmittelbar den Staatshaushalt. Mit der Abschaffung des Senats haben sie vielmehr einen sachpolitischen Regelungsgehalt. Eine solche Maßnahme kann finanzwirksam werden, wenn sie in der Praxis vollzogen wird, weil ihre Umsetzung beispielsweise zusätzliche Ausgaben verursacht. Es ist jedoch nicht ersichtlich, dass das Gesetz zur Abschaffung des Senats auf den Gesamtbestand des Haushalts Einfluss genommen, demnach das Gleichgewicht des gesamten Haushalts gestört und damit zu einer wesentlichen Beeinträchtigung des Budgetrechts des Parlaments geführt hätte. Für den Bayerischen Senat waren im Haushaltsjahr 1999 Ausgaben von 7.431.800 DM ausgewiesen; demgegenüber betrug im selben Jahr der Ausgabenansatz für den Freistaat Bayern insgesamt 63.086.329.600 DM. Damit war für den Senat nur ca. 0,01 v. H. des Gesamtaufwands des bayerischen Staatshaushalts veranschlagt. Die Antragsteller machen darüber hinaus geltend, durch die Abschaffung des Senats entstünden erhebliche Mehrkosten. Beispielsweise müssten in Gesetzgebungsverfahren nunmehr teure externe Gutachten eingeholt werden. Die kurz-und langfristigen Mehrkosten beliefen sich pro Jahr auf mehr als 50 Millionen Euro (vgl. S. 44 der Klageschrift) bzw. auf mindestens mehrere Hundert Millionen Euro, vermutlich sogar auf noch viel mehr (vgl. S. 12 des Schriftsatzes vom 1. Dezember 2014). Dabei handelt es sich jedoch um nicht belegte Behauptungen, die jeder Substanz entbehren.
5. Zum Einwand, Art. 111 a Abs. 2 Satz 3 BV hätte geändert werden müssen:
a) Nach Art. 75 Abs. 4 BV sind Änderungen der Verfassung im Text der Verfassung oder in einem Anhang aufzunehmen. Änderungen der Verfassung sind damit nur durch ausdrücklich verfassungsänderndes Gesetz möglich. Verfassungsdurchbrechungen ohne Verankerung in der Verfassung selbst sind unzulässig. Damit soll vor dem Hintergrund der Erfahrungen mit der nationalsozialistischen Machtergreifung ausgeschlossen werden, dass die Verfassung gewissermaßen „schleichend“ geändert wird (VerfGHE vom 14.8.1987 VerfGHE 40, 94/102; VerfGHE 52, 104/125; Möstl in Lindner/Möstl/Wolff, Verfassung des Freistaates Bayern, Art. 75 Rn. 4; ; Schweiger in Nawiasky/Schweiger/Knöpfle, Die Verfassung des Freistaates Bayern, Art. 75 Rn. 8; Brechmann in Meder/Brechmann, Die Verfassung des Freistaates Bayern, Art. 75 Rn. 2, 25).
b) Art. 111 a Abs. 2 Satz 3 BV, wonach der Anteil der von der Staatsregierung, dem Landtag und dem Senat in die Kontrollorgane des Rundfunks entsandten Vertreter ein Drittel nicht übersteigen darf, wurde durch den Volksentscheid vom 8. Februar 1998 nicht ausdrücklich geändert. Art. 1 Nr. 1 des Gesetzes zur Abschaffung des Bayerischen Senates enthält mit der Aufhebung der Art. 34 bis 42 BV, die den Abschnitt zum Senat bildeten, die wesentliche Verfassungsänderung. Aus Art. 1 Nrn. 2 bis 4 des Gesetzes ergeben sich ferner Folgeänderungen mehrerer Verfassungsartikel (Art. 68 Abs. 3 Satz 2, Art. 71, 179 BV); Art. 111 a Abs. 2 Satz 3 BV ist dort jedoch nicht aufgeführt. Es liegt daher nahe, dass die Änderung wegen eines Redaktionsversehens unterblieben ist. Aufgrund dieser Umstände liegt kein Fall einer unzulässigen Verfassungsdurchbrechung vor. Der Text des Art. 111 a Abs. 2 Satz 3 BV ist vielmehr, soweit dort der Senat erwähnt wird, gegenstandslos geworden (Stettner in Nawiasky/Schweiger/Knöpfle, Die Verfassung des Freistaates Bayern, Art. 111 a Rn. 72). Die unterbliebene redaktionelle Anpassung vermag keinen Zweifel daran zu begründen, dass infolge der Aufhebung der Art. 34 bis 42 BV die Entsendung von Mitgliedern des nicht mehr existenten Senats in die Kontrollorgane des Rundfunks nicht mehr möglich ist. Es besteht daher insoweit auch keine verfassungsrechtlich bedeutsame Widersprüchlichkeit. Soweit die Antragsteller einwenden, es könne nicht ausgeschlossen werden, dass das Abstimmungsergebnis bei einer erkennbaren Änderung des Art. 111 a Abs. 2 Satz 3 BV anders ausgefallen wäre, beruht dies ebenso auf bloßen Mutmaßungen wie die Annahme, dass eine ausdrückliche Änderung aus politisch-taktischen Gründen absichtlich unterblieben sei.
6. Vor diesem Hintergrund könnten die Rügen der Antragsteller auch insgesamt betrachtet der Popularklage nicht zum Erfolg verhelfen.
VI.
Das Verfahren ist kostenfrei (Art. 27 Abs. 1 Satz 1 VfGHG).
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