Bayerischer Verfassungsgerichtshof Entscheidung, 10. Okt. 2016 - Vf. 19-VII-15

Der Antrag wird abgewiesen.

I.

Gegenstand der Popularklage ist Art. 103 Abs. 12 des Bayerischen Beamtenversorgungsgesetzes (BayBeamtVG) vom 5. August 2010 (GVBl S. 410, 528, ber. S. 764, BayRS 20331-F), das zuletzt durch § 5 des Gesetzes vom 24. Juli 2015 (GVBl S. 266) geändert worden ist. Diese Übergangsregelung gewährt Beamten und Beamtinnen des Vollzugsdienstes und des Einsatzdienstes der Feuerwehr eine einmalige Ausgleichszahlung, wenn sie aufgrund der für sie geltenden besonderen Altersgrenze in den Ruhestand treten.

Sie hat folgenden Wortlaut:

Art. 103

Besondere Bestimmungen zu den ruhegehaltfähigen Bezügen, zur ruhegehaltfähigen Dienstzeit und zum Ruhegehalt

(12) 1Beamte und Beamtinnen des Vollzugsdienstes und Beamte und Beamtinnen des Einsatzdienstes der Feuerwehr, die vor Vollendung der Altersgrenze nach Art. 62 Satz 1, Art. 143 Abs. 1 BayBG wegen Erreichens der für sie geltenden Altersgrenze nach Art. 129, 143 Abs. 2 BayBG in den Ruhestand treten, erhalten einen einmaligen Ausgleich. 2Der Ausgleich beträgt für

3Der Ausgleich verringert sich jeweils um ein Fünftel für jedes Jahr, um das über die Altersgrenze nach Art. 129, 143 Abs. 2 BayBG hinaus Dienst geleistet wird. 4Der Ausgleich wird nicht neben einer einmaligen Unfallentschädigung nach Art. 62 sowie im Fall der Bewilligung von Urlaub nach Art. 90 Abs. 1 Nr. 2 BayBG gewährt. 5Schwebt zum Zeitpunkt des Eintritts in den Ruhestand gegen den Beamten oder die Beamtin ein Verfahren auf Rücknahme der Ernennung oder das nach § 24 Abs. 1 BeamtStG zum Verlust der Beamtenrechte führen könnte oder ist gegen den Beamten oder die Beamtin Disziplinarklage erhoben worden, darf der Ausgleich erst nach dem rechtskräftigen Abschluss des Verfahrens gewährt werden, wenn kein Verlust der Versorgungsbezüge eingetreten ist. 6Die disziplinarrechtlichen Vorschriften bleiben unberührt.

II.

Der Antragsteller rügt, Art. 103 Abs. 12 BayBeamtVG sei mit dem Gleichheitssatz (Art. 118 Abs. 1 BV) unvereinbar.

Art. 103 Abs. 12 BayBeamtVG knüpfe die Gewährung der Ausgleichszahlung tatbestandlich ausschließlich an das Erreichen der Regelaltersgrenze nach Art. 129, 143 Abs. 2 BayBeamtG. Demgegenüber würden Vollzugsbeamte, die aufgrund langer Dienstzeiten im Schicht- oder Wechselschichtdienst abschlagsfrei vorzeitig in den Ruhestand gehen könnten, ohne sachliche Rechtfertigung ungleich behandelt.

Für Polizeivollzugsbeamte gelte als Regelaltersgrenze gemäß Art. 129 Satz 1 BayBG das Ende des Monats, in dem sie das 62. Lebensjahr vollendeten; ferner könnten sie nach Art. 129 Satz 2 BayBG auf Antrag in den Ruhestand versetzt werden, wenn sie das 60. Lebensjahr vollendet hätten. Für Polizeivollzugsbeamte der Jahrgänge 1952 bis 1963 gelte davon abweichend gemäß Art. 143 Abs. 2 Satz 2 BayBG eine gestufte Regelaltersgrenze. Nach Art. 26 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 BayBeamtVG vermindere sich das Ruhegehalt um 3,6 v. H. für jedes Jahr, um das der Beamte oder die Beamtin vor Erreichen der jeweiligen Altersgrenze in den Ruhestand versetzt werde. Nach Art. 26 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 BayBeamtVG entfalle dieser Versorgungsabschlag jedoch u. a., wenn eine ruhegehaltfähige Dienstzeit von 20 Jahren im Schicht- oder Wechselschichtdienst zurückgelegt worden sei. Schließlich sehe Art. 103 Abs. 12 BayBeamtVG als Übergangsregelung die Zahlung eines Ausgleichsbetrags an Vollzugsbeamte vor, die vor Vollendung der Altersgrenze nach Art. 62 Satz 1, Art. 143 Abs. 1 BayBG wegen Erreichens der für sie geltenden Altersgrenze nach Art. 129, 143 Abs. 2 BayBG in den Ruhestand träten. Diese Zahlung solle ein Ausgleich dafür sein, dass ihnen wegen des früheren Eintritts in den Ruhestand für eine Reihe von Jahren ein monetärer Nachteil aus der Differenz zwischen den Dienstbezügen und dem Ruhegehalt entstehe.

Vollzugsbeamte, die den nach Art. 26 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 BayBeamtVG abschlagsfreien Ruhestandseintritt vor Erreichen der Regelaltersgrenze in Anspruch nähmen, erhielten eine solche Ausgleichszahlung nicht. Sie würden deshalb ohne sachliche Rechtfertigung ungleich behandelt. Vielmehr werde der Sinn und Zweck des Bayerischen Beamtenversorgungsgesetzes, Beamten nach 20 Jahren im gesundheitlich besonders schädlichen Wechselschichtdienst wegen der besonderen Härte einen vorzeitigen Ruhestand zu gewähren, konterkariert. Die Beamten, die vorzeitig abschlagsfrei in den Ruhestand versetzt würden, hätten einen höheren wirtschaftlichen Nachteil als die Beamten, die bei Erreichen der Regelaltersgrenze in den Ruhestand träten. Daher müsste ihnen sogar ein höherer, zumindest aber der in Art. 103 Abs. 12 BayBeamtVG genannte Ausgleichsbetrag gewährt werden. Keinesfalls dürften sie im Hinblick auf die Gewährung des Ausgleichsbetrags schlechter gestellt werden.

III.

1. Der Bayerische Landtag hält die Popularklage für unbegründet.

Die Ausgleichszahlung werde nur bei Erreichen der gesetzlichen Altersgrenze gezahlt, wobei allerdings eine Ausgleichszahlung nach den Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts nicht erfolge, wenn der Vollzugsbeamte vorzeitig, z. B. wegen Dienstunfähigkeit, in den Ruhestand versetzt werde. Es sei aber auf keinen Fall eine Ungleichbehandlung, wenn der Beamte freiwillig auf eigenen Antrag hin in den vorzeitigen Ruhestand versetzt worden sei.

2. Die Bayerische Staatsregierung hält die Popularklage ebenfalls für unbegründet.

a) Art. 103 Abs. 12 BayBeamtVG verstoße nicht gegen das Gleichheitsgebot des Art. 118 Abs. 1 Satz 1 BV. Mit dem Gesetz zum Neuen Dienstrecht in Bayern sei ab 1. Januar 2011 die allgemeine Altersgrenze für Beamte schrittweise von 65 auf 67 Jahre und diejenige für Vollzugsbeamte von 60 auf 62 Jahre angehoben worden. Für Vollzugsbeamte mit besonderer Altersgrenze sei erstmalig die Möglichkeit eines Antragsruhestands ab Vollendung des 60. Lebensjahrs geschaffen worden; bei diesen fielen keine Versorgungsabschläge an, wenn sie mindestens 20 Jahre Schicht- oder Wechselschichtdienst abgeleistet hätten.

Vor dem Hintergrund der Notwendigkeit einer Verlängerung der Lebensarbeitszeit habe der Gesetzgeber keine sachliche Rechtfertigung mehr für einen Nachteilsausgleich für eine niedrigere gesetzliche Altersgrenze gesehen; eine derartige Ausgleichszahlung habe bis 31. Dezember 2010 noch § 48 BeamtVG vorgesehen. Zudem wirke sich die niedrigere besondere Altersgrenze rechtstatsächlich weder in Form schlechterer Beförderungsmöglichkeiten noch geringerer ruhegehaltfähiger Dienstzeiten und damit niedrigerer Ruhegehaltsätze aus. Obwohl eine sofortige und vollständige Abschaffung jeder Ausgleichszahlung möglich gewesen wäre, sei für die versorgungsnahen Jahrgänge von 1955 bis 1959 in Art. 103 Abs. 12 BayBeamtVG eine Übergangsregelung geschaffen worden. Es sei dabei an der Anspruchsvoraussetzung, dass der Eintritt in den Ruhestand wegen des Erreichens der gesetzlichen Altersgrenze erfolgen müsse, festgehalten worden. Nach der Rechtsprechung sei es sachlich gerechtfertigt, wenn Beamte, die vorzeitig wegen Dienstunfähigkeit in den Ruhestand versetzt würden, keine Ausgleichszahlung erhielten. Daher sei es erst recht nicht zu beanstanden, dass ein solcher Ausgleich bei vorzeitiger Ruhestandsversetzung aufgrund eigenen Antrags nicht gewährt werde.

b) Das vom Rechtsstaatsprinzip umfasste Gebot der Widerspruchsfreiheit der Rechtsordnung sei ebenfalls nicht verletzt. Das Absehen von Versorgungsabschlägen bei vorzeitigem Ruhestandseintritt und die Ausgleichszahlung bei Erreichen der besonderen Altersgrenze dienten dem Ausgleich unterschiedlicher Belastungen. Die Leistungen könnten nicht gleichzeitig in Anspruch genommen werden, weshalb sie in keinem zwingenden Sachzusammenhang zu sehen seien. Es sei vielmehr zu berücksichtigen, dass mit einer Ausgleichszahlung auch bei vorzeitigem Ruhestandseintritt ein zusätzlicher Anreiz zur Frühpensionierung geschaffen würde, der der Zielrichtung des Gesetzgebers zuwiderliefe.

c) Schließlich werde auch nicht gegen das von der Garantie des Berufsbeamtentums umfasste Alimentationsprinzip verstoßen. Bei der Ausgleichszahlung handle es sich um eine bloße Fürsorgeleistung des Dienstherrn, welche nicht am Alimentationsprinzip zu messen sei.

IV.

Die Popularklage ist zulässig.

Nach Art. 98 Satz 4 BV hat der Verfassungsgerichtshof Gesetze und Verordnungen für nichtig zu erklären, die ein Grundrecht der Bayerischen Verfassung verfassungswidrig einschränken. Die Verfassungswidrigkeit kann jedermann durch Beschwerde (Popularklage) geltend machen. Gesetze und Verordnungen im Sinn des Art. 98 Satz 4 BV sind alle Rechtsvorschriften des bayerischen Landesrechts (Art. 55 Abs. 1 Satz 1 VfGHG); zu diesen gehört Art. 103 Abs. 12 BayBeamtVG.

Der Sache nach greift der Antragsteller die von ihm bezeichnete Regelung allerdings nicht als solche an. Er wendet sich vielmehr dagegen, dass der Gesetzgeber ihren Anwendungsbereich nicht auf Vollzugsbeamte erstreckt habe, die aufgrund langer Dienstzeiten im Schicht- oder Wechselschichtdienst abschlagsfrei vorzeitig in den Ruhestand gehen könnten (vgl. Art. 129 Satz 2 BayBG i. V. m. Art. 26 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 BayBeamtVG). Darin liegt die Rüge eines gesetzgeberischen Unterlassens (vgl. VerfGH vom 22.10.1992 VerfGHE 45, 143/146).

Auch ein solches Unterlassen kann zulässiger Gegenstand einer Popularklage sein, wenn in substanziierter Weise (vgl. Art. 55 Abs. 1 Satz 2 VfGHG) geltend gemacht wird, der Normgeber sei aufgrund einer Grundrechtsbestimmung der Bayerischen Verfassung zum Erlass einer bestimmten Regelung verpflichtet (ständige Rechtsprechung; vgl. VerfGH vom 25.2.2013 VerfGHE 66, 6/13 m. w. N; vom 9.5.2016 NVwZ 2016, 999 Rn. 101). Diese Voraussetzung ist erfüllt, da der Antragsteller dargelegt hat, warum die Beschränkung des Anwendungsbereichs in Art. 103 Abs. 12 BayBeamtVG nach seiner Auffassung gegen das Gleichheitsgebot des Art. 118 Abs. 1 BV verstößt. Ist die Popularklage - wie hier - in zulässiger Weise erhoben, erstreckt der Verfassungsgerichtshof seine Prüfung auf alle in Betracht kommenden Normen der Bayerischen Verfassung (ständige Rechtsprechung; vgl. VerfGH vom 14.2.2011 VerfGHE 64, 10/16).

V.

Die Popularklage ist unbegründet.

Die Übergangsregelung des Art. 103 Abs. 12 BayBeamtVG, wonach Beamten und Beamtinnen des Vollzugsdienstes und des Einsatzdienstes der Feuerwehr eine einmalige Ausgleichszahlung gewährt wird, wenn sie aufgrund der für sie geltenden besonderen (niedrigeren) Altersgrenze in den Ruhestand treten, ist mit der Bayerischen Verfassung vereinbar. Der Gesetzgeber ist insbesondere nicht verpflichtet, diese Regelung auf Beamte und Beamtinnen zu erstrecken, die nach Art. 129 Satz 2 BayBG i. V. m. Art. 26 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 BayBeamtVG vor Erreichen der Altersgrenze ohne Versorgungsabschlag in den Ruhestand treten.

1. Eine solche Verpflichtung ergibt sich nicht aus dem Gleichheitssatz des Art. 118 Abs. 1 BV.

a) Der Gleichheitssatz untersagt dem Gesetzgeber, gleich liegende Sachverhalte, die aus der Natur der Sache und unter dem Gesichtspunkt der Gerechtigkeit eine gleichartige Regelung erfordern, ungleich zu behandeln; dagegen ist wesentlich Ungleiches nach seiner Eigenart verschieden zu regeln. Der Gleichheitssatz verlangt keine schematische Gleichbehandlung, sondern lässt Differenzierungen zu, die durch sachliche Erwägungen gerechtfertigt sind. Er verbietet Willkür. Der Gesetzgeber handelt nicht schon dann willkürlich, wenn er unter mehreren Lösungen nicht die zweckmäßigste, vernünftigste oder gerechteste gewählt hat. Es bleibt vielmehr dem Ermessen des Gesetzgebers überlassen zu entscheiden, in welcher Weise er dem allgemeinen Gedanken der Angemessenheit, Billigkeit und Zweckmäßigkeit Rechnung tragen will. Nur wenn die äußersten Grenzen dieses Ermessens überschritten sind, d. h. wenn für die gerügte Unterlassung jeder sachlich einleuchtende Grund fehlt, ist der Gleichheitssatz verletzt. Bei Bestimmungen über Leistungen des Staates, auf die kein verfassungsrechtlich geschützter Anspruch besteht, ist die Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers nach der Natur der Sache noch weiter als bei der gesetzlichen Regelung hoheitlicher Eingriffsbefugnisse (ständige Rechtsprechung; vgl. VerfGHE 45, 143/147; VerfGH vom 9.10.2007 VerfGHE 60, 167/171; vom 19.7.2016 - Vf. 1-VII-16 - juris Rn. 40).

b) Die Anwendung dieser Kriterien ergibt keinen Verstoß gegen Art. 118 Abs. 1 BV.

aa) Nach Art. 103 Abs. 12 Satz 1 BayBeamtVG setzt die Gewährung einer Ausgleichszahlung das Erreichen der gesetzlichen Altersgrenze (Art. 129, 143 Abs. 2 BayBG) voraus. Beamte, die gemäß Art. 129 Satz 2 BayBG auf Antrag nach Vollendung des 60. Lebensjahrs in den Ruhestand versetzt werden, erhalten deshalb die Ausgleichszahlung nicht. Gleiches gilt für Beamte, die wegen Dienstunfähigkeit gemäß Art. 65 BayBG vorzeitig in den Ruhestand versetzt werden.

Im Hinblick auf die Gewährung einer Ausgleichszahlung steht dem Gesetzgeber ein weiter Gestaltungsspielraum zu. Er ist nicht gemäß Art. 118 Abs. 1 BV verpflichtet, die finanziellen Einbußen auszugleichen, die Beamten entstehen, weil für sie anstelle der Regelaltersgrenze eine besondere (niedrigere) Altersgrenze gilt. Die Grenze des Gestaltungsspielraums des Gesetzgebers wäre erst dann überschritten, wenn die Ausgleichszahlung einem Kreis von Beamten erkennbar sachwidrig vorenthalten würde.

Demnach kann die Ausgleichszahlung ohne Verstoß gegen Art. 118 Abs. 1 BV (bzw. Art. 3 Abs. 1 GG) davon abhängig gemacht werden, dass der Beamte bis zum Erreichen der besonderen Altersgrenze im Dienst verbleibt (vgl. BVerwG vom 29.11.2013 ZBR 2014, 133/134 m. w. N.; vgl. Plog/Wiedow, Bundesbeamtengesetz, § 48 BeamtVG Rn. 16). Wenn schon vorzeitig wegen Dienstunfähigkeit in den Ruhestand versetzte Beamte keine Ausgleichszahlung erhalten, so ist es erst recht nicht zu beanstanden, dass bei vorzeitiger Ruhestandsversetzung aufgrund eigenen Antrags ein Ausgleich gemäß Art. 103 Abs. 12 BayBeamtVG nicht gewährt wird. Entschließt sich ein Vollzugsbeamter, von der Option des vorzeitigen Antragsruhestands nach Art. 129 Satz 2 BayBG Gebrauch zu machen, bedarf er hierfür keines Nachteilsausgleichs. Die vorzeitige Ruhestandsversetzung beruht dann vielmehr auf der eigenverantwortlichen Willensentscheidung des jeweiligen Beamten. Zwar sieht das Gesetz in Art. 26 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 BayBeamtVG für diese Beamten das Entfallen eines Versorgungsabschlags vor, wenn sie 20 Jahre Schicht- oder Wechselschichtdienst geleistet haben. Diese Regelung zugunsten der Schichtdienstleistenden begründet jedoch keine Verpflichtung des Gesetzgebers zu einer weiteren Privilegierung dieser Beamtengruppe. Insbesondere besteht zwischen dem Absehen von Versorgungsabschlägen bei vorzeitigem Ruhestandseintritt einerseits und der übergangsweisen Ausgleichszahlung nur bei Erreichen der besonderen Altersgrenze andererseits kein Wertungswiderspruch (vgl. VerfGH vom 22.9.2008 VerfGHE 61, 214/220 f.). Die Regelungen dienen dem Ausgleich unterschiedlicher Belastungen. Daher stehen sie auch nicht in einem zwingenden Sachzusammenhang. Vielmehr würde mit einer Ausgleichszahlung auch bei vorzeitigem Ruhestandseintritt auf Antrag ein zusätzlicher Anreiz zur Frühpensionierung geschaffen; dies widerspräche jedoch der Zielrichtung des Gesetzes zum Neuen Dienstrecht in Bayern, die Lebensarbeitszeit der Beamten zu erhöhen.

bb) Auch die unterschiedliche Höhe der Ausgleichszahlung nach Art. 103 Abs. 12 BayBeamtVG für Beamte der Geburtsjahrgänge 1955 bis 1959 (von 4091 € bis 800 €) stellt im Übrigen keine ungerechtfertigte Ungleichbehandlung dar. Vielmehr müssen Ungleichheiten, die durch Stichtagslösungen entstehen, hingenommen werden, wenn die Einführung eines Stichtags notwendig und die Wahl des Zeitpunkts, orientiert am gegebenen Sachverhalt, sachlich vertretbar ist (VerfGH vom 14.11.2003 VerfGHE 56, 148/174 m. w. N.). Diese Voraussetzungen liegen hier vor. Der Gesetzgeber sah bei der Schaffung des neuen Dienstrechts in Bayern keine sachliche Rechtfertigung mehr für die frühere Ausgleichszahlung bei besonderen Altersgrenzen; der Wegfall sollte jedoch durch eine Übergangsregelung abgefedert werden (vgl. LT-Drs. 16/3200 S. 352).

2. Ebenso wenig gebietet das von der institutionellen Garantie des Berufsbeamtentums nach Art. 95 Abs. 1 Satz 2 BV umfasste Alimentationsprinzip eine Erweiterung des Art. 103 Abs. 12 BayBeamtVG.

Das Alimentationsprinzip verpflichtet den Dienstherrn, den Beamten und seine Familie lebenslang - und damit auch nach Beendigung des aktiven Dienstes -angemessen zu alimentieren und ihm nach seinem Dienstrang, nach der mit seinem Amt verbundenen Verantwortung und nach Maßgabe der Bedeutung des Berufsbeamtentums für die Allgemeinheit entsprechend der Entwicklung der allgemeinen wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnisse und des allgemeinen Lebensstandards einen angemessenen Lebensunterhalt zu gewähren. Grundlage dieses Anspruchs und der entsprechenden Alimentationsverpflichtung des Dienstherrn ist die mit der Berufung in das Beamtenverhältnis verbundene Pflicht des Beamten, unter Einsatz seiner ganzen Persönlichkeit diesem - grundsätzlich auf Lebenszeit - seine Arbeitskraft zur Verfügung zu stellen. Die entsprechende Alimentation in Form von Dienstbezügen sowie einer Alters- und Hinterbliebenenversorgung ist Voraussetzung dafür, dass sich der Beamte ganz dem öffentlichen Dienst als Lebensberuf widmen und in wirtschaftlicher und rechtlicher Unabhängigkeit zur Erfüllung der dem Berufsbeamtentum vom Grundgesetz und der Bayerischen Verfassung zugewiesenen Aufgabe, im politischen Kräftespiel eine stabile, gesetzestreue Verwaltung zu sichern, beitragen kann. Er ist nicht gezwungen, durch zusätzliche Arbeit oder Aufwendungen seinen Unterhalt und die Versorgung seiner Familie, insbesondere nach seinem Tod, sicherstellen zu müssen (VerfGH vom 11.2.2015 BayVBl 2015, 558 Rn. 27 m. w. N.).

Vor diesem Hintergrund stellt die Ausgleichszahlung nach Art. 103 Abs. 12 BayBeamtVG keine alimentative Leistung dar. Zum einen handelt es sich lediglich um eine Einmalzahlung. Zum anderen ist der Gesetzgeber unter dem Gesichtspunkt der Gleichbehandlung nicht verpflichtet, die Einbußen auszugleichen, die den Vollzugsbeamten durch die besondere Altersgrenze des Art. 129 Satz 1 BayBG entstehen (vgl. oben 1. b). Vielmehr ist die Ausgleichszahlung eine bloße Fürsorgeleistung des Dienstherrn, die jedenfalls so lange nicht am Alimentationsprinzip zu messen ist, wie auch ohne die Ausgleichszahlung eine angemessene Versorgung im Ruhestand gewährleistet ist (vgl. BVerwG vom 23.7.1979 ZBR 1979, 372). Es bestehen keine Anhaltspunkte, dass dies bei den bayerischen Versorgungsbezügen derzeit nicht der Fall wäre (vgl. BVerfG vom 5.5.2015 BVerfGE 139, 64 ff.; vom 17.11.2015 BVerfGE 140, 240 ff.).

VI.

Das Verfahren ist kostenfrei (Art. 27 Abs. 1 Satz 1 VfGHG).