Bayerischer Verfassungsgerichtshof Entscheidung, 20. Nov. 2018 - Vf. 1-VII-18

Das Verfahren wird eingestellt.

I.

Gegenstand der Popularklage ist die Regelung eines weiteren Meldedatenabgleichs zur Sicherstellung der Aktualität des Datenbestands für das Rundfunkbeitragserhebungsverfahren im Rundfunkbeitragsstaatsvertrag (RBStV). Der Landtag des Freistaates Bayern hat mit Beschluss vom 16. März 2016 dem Neunzehnten Staatsvertrag zur Änderung rundfunkrechtlicher Staatsverträge (Neunzehnter Rundfunkänderungsstaatsvertrag) in der Fassung der Bekanntmachung vom 6. April 2016 zugestimmt (GVBl S. 52). Nach Art. 4 Nr. 8 Buchst. b des Neunzehnten Rundfunkänderungsstaatsvertrags wurde in § 14 RBStV ein neuer Absatz 9 a eingefügt. Diese angegriffene Bestimmung, die am 1. Januar 2017 in Kraft getreten ist, und die damit im Zusammenhang stehende Regelung des § 14 Abs. 9 RBStV lauten wie folgt:

„§ 14 Übergangsbestimmungen

(9) Um einen einmaligen Abgleich zum Zwecke der Bestands- und Ersterfassung zu ermöglichen, übermittelt jede Meldebehörde für einen bundesweit einheitlichen Stichtag automatisiert innerhalb von längstens zwei Jahren ab dem Inkrafttreten dieses Staatsvertrages gegen Kostenerstattung einmalig in standardisierter Form die nachfolgenden Daten aller volljährigen Personen an die jeweils zuständige Landesrundfunkanstalt:

• 1.Familienname,

• 2.Vornamen unter Bezeichnung des Rufnamens,

• 3.frühere Namen,

• 4.Doktorgrad,

• 5.Familienstand,

• 6.Tag der Geburt,

• 7.gegenwärtige und letzte Anschrift von Haupt- und Nebenwohnungen, einschließlich aller vorhandenen Angaben zur Lage der Wohnung, und

• 8.Tag des Einzugs in die Wohnung.“

Hat die zuständige Landesrundfunkanstalt nach dem Abgleich für eine Wohnung einen Beitragsschuldner festgestellt, hat sie die Daten der übrigen dort wohnenden Personen unverzüglich zu löschen, sobald das Beitragskonto ausgeglichen ist. Im Übrigen darf sie die Daten zur Feststellung eines Beitragsschuldners für eine Wohnung nutzen, für die bislang kein Beitragsschuldner festgestellt wurde; Satz 2 gilt entsprechend. Die Landesrundfunkanstalt darf die Daten auch zur Aktualisierung oder Ergänzung von bereits vorhandenen Teilnehmerdaten nutzen. § 11 Abs. 6 Satz 2 und 3 gilt entsprechend.

(9 a) Zur Sicherstellung der Aktualität des Datenbestandes wird zum 1. Januar 2018 ein weiterer Abgleich entsprechend Absatz 9 durchgeführt. Die Meldebehörden übermitteln die Daten bis längstens 31. Dezember 2018. Im Übrigen gelten Absatz 9 Satz 1 bis 4 und § 11 Abs. 6 Satz 2 und 3 entsprechend. Der Abgleich wird nach seiner Durchführung evaluiert. Die Landesrundfunkanstalten stellen den Ländern hierfür die erforderlichen Informationen zur Verfügung.

II.

1. Der Antragsteller hatte mit der Popularklage vorrangig eine Verletzung des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung (Art. 100, 101 BV) gerügt, daneben einen Verstoß gegen den allgemeinen Gleichheitssatz (Art. 118 Abs. 1 BV). Zugleich hatte er einen Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung gestellt.

Mit der angegriffenen Regelung sei ein weiterer Massendatenabgleich gesetzlich normiert worden. Damit stehe den Rundfunkanstalten der unkontrollierte Zugriff auf Millionen personenbezogener Daten volljähriger Einwohner der Bundesrepublik Deutschland zu. Diese Daten ließen Aussagen über das Einkommen, die Sexualität und die Selbstständigkeit der betroffenen Personen zu. Dies verstoße gegen das Verhältnismäßigkeitsprinzip sowie das Prinzip der Datensparsamkeit und sei nicht durch überwiegende Allgemeininteressen oder im Interesse der Beitragsgerechtigkeit gerechtfertigt. Da der nicht private Bereich vollständig ausgeklammert werde, sei zudem der allgemeine Gleichheitssatz verletzt.

Die Entscheidung des Verfassungsgerichtshofs vom 15. Mai 2014 (Vf. 8-VII-12 und Vf. 24-VII-12) vermöge allenfalls für die Ersterhebung der Daten im Jahr der Einführung 2013 zu überzeugen, nicht jedoch für deren Aktualisierung. Eine ausreichende Datensicherheit könne letztlich keine Stelle garantieren. Die Angaben in der Begründung des Gesetzentwurfs zur angeblichen Fehlerquote des Datenbestandes beruhten lediglich auf Annahmen der Rundfunkanstalten. Die Übermittlung der Daten stelle nichts weiter als eine Vorratsdatenspeicherung dar. Der Umstand, dass es eine Regelung zu einer späteren Löschung der Daten gebe, könne eine zunächst unverhältnismäßige Speicherung nicht heilen. Schließlich verstoße § 14 Abs. 9 a RBStV gegen § 55 Bundesmeldegesetz (BMG).

2. Der Bayerische Landtag, die Bayerische Staatsregierung und der Bayerische Rundfunk halten die Popularklage für jedenfalls unbegründet.

3. Der Antragsteller hat mit Schriftsatz vom 26. April 2018 die Popularklage zurückgenommen. Ein Antrag nach Art. 55 Abs. 5 Halbsatz 2 VfGHG auf Entscheidung der Popularklage wurde nicht gestellt.

III.

Das Verfahren ist einzustellen.

Das Popularklageverfahren nach Art. 98 Satz 4 BV dient dem Schutz der Grundrechte als Institution. Da kein Antrag nach Art. 55 Abs. 5 Halbsatz 2 VfGHG gestellt wurde, hat der Verfassungsgerichtshof nach Rücknahme der Popularklage darüber zu befinden, ob ein öffentliches Interesse an der Fortführung des Verfahrens besteht (Art. 55 Abs. 5 Halbsatz 1 VfGHG). Dies ist dann anzunehmen, wenn eine verfassungsgerichtliche Klärung von Fragen, die den Gegenstand des Verfahrens bilden, im öffentlichen Interesse geboten erscheint (vgl. VerfGH vom 2.12.1997 VerfGHE 50, 268/270; vom 16.3.2016 - Vf. 10-VII-15 - juris Rn. 11; vom 10.5.2017 - Vf. 6-VII-15 - juris Rn. 13).

Ein solches öffentliches Interesse besteht hier nicht, weil die vom Antragsteller aufgeworfenen verfassungsrechtlichen Fragen bereits durch die verfassungsgerichtliche Rechtsprechung geklärt sind. In seiner Entscheidung vom 15. Mai 2014 (VerfGHE 67, 73) hat der Verfassungsgerichtshof festgestellt, dass verschiedene Vorschriften des Rundfunkbeitragsstaatsvertrags, unter ihnen § 14 Abs. 9 RBStV, nicht gegen die Bayerische Verfassung verstoßen. Die Gründe, die zu dieser Feststellung geführt haben, können entsprechend für die vom Antragsteller angegriffene Regelung in § 14 Abs. 9 a RBStV herangezogen werden. Diese Vorschrift sieht ein Verfahren für einen weiteren Meldedatenabgleich vor, welches inhaltlich im Wesentlichen demjenigen des § 14 Abs. 9 RBStV entspricht. Erhebliche neue Gesichtspunkte, die der Verfassungsgerichtshof in der genannten Entscheidung übersehen haben könnte, hat der Antragsteller nicht aufgezeigt.

IV.

Das Verfahren ist kostenfrei (Art. 27 Abs. 1 Satz 1 VfGHG). Eine Auslagenerstattung zugunsten des Antragstellers (vgl. Art. 27 Abs. 5 VfGHG) war nicht anzuordnen (vgl. VerfGH 50, 268/271). Eine überschlägige Prüfung ergibt, dass die Popularklage keine Erfolgsaussichten gehabt hätte.

1. Der Eingriff in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung (Art. 100, 101 BV) durch § 14 Abs. 9 a RBStV ist verfassungsrechtlich gerechtfertigt. Die Regelung entspricht dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit.

a) Soweit der Antragsteller eine unzulässige Vorratsdatenspeicherung annimmt, hat der Verfassungsgerichtshof bereits zu § 14 Abs. 9 RBStV darauf hingewiesen, dass die Befürchtung, es entstehe ein mit der Verfassung unvereinbares zentrales bundesweites Register mit der Gefahr des Datenmissbrauchs durch die Abrufbarkeit eines umfassenden Persönlichkeitsprofils, unbegründet ist. Es ist verfassungsrechtlich unbedenklich, dass die zuständige Landesrundfunkanstalt als öffentliche Stelle zum Zweck der ihr gesetzlich zugewiesenen Beitragserhebung im Rahmen des Erforderlichen die Daten der Beitragsschuldner gewinnt und nutzt. Der Umstand, dass es sich um einen sehr großen Kreis an Beitragsschuldnern handelt und dementsprechend eine Sammlung von vielen einzelnen Datensätzen entsteht, steigert für den einzelnen Betroffenen nicht den Grad der grundrechtlichen Beeinträchtigung. Von einer Gefahr der Abrufbarkeit eines umfassenden Persönlichkeitsprofils kann schon mit Blick auf Art und Umfang der wenigen anzuzeigenden Daten keine Rede sein (vgl. VerfGHE 67, 73 Rn. 147). Dem Risiko, das aus der Größe der Datensammlung auch im Bereich einer einzelnen Landesrundfunkanstalt entsteht, trägt der Rundfunkbeitragsstaatsvertrag mit den bereichsspezifischen Vorschriften über die strikte Zweckbindung der erhobenen Daten und die sie flankierenden Löschungspflichten ausreichend Rechnung (VerfGHE 67, 73 Rn. 148). Dies gilt für § 14 Abs. 9 a RBStV in gleicher Weise.

b) § 14 Abs. 9 RBStV sollte es den Landesrundfunkanstalten ermöglichen, die bereits gespeicherten Daten einmalig mit dem Melderegister abzugleichen und zu vervollständigen, um eine möglichst lückenlose Bestands- und Ersterfassung im privaten Bereich zu erreichen. Die angestrebte Vermeidung eines Vollzugsdefizits und Herstellung größerer Beitragsgerechtigkeit sind legitime Zwecke, die einen Eingriff in das Recht der informationellen Selbstbestimmung rechtfertigen können (vgl. VerfGHE 67, 73 Rn. 158 f.).

Mit dem Zweck der Sicherung der Aktualität des Datenbestandes verfolgt § 14 Abs. 9 a RBStV einen ebenso legitimen Zweck. Nach der Begründung zum Antrag der Staatsregierung auf Zustimmung des Landtags zum Neunzehnten Rundfunkänderungsstaatsvertrag soll im Interesse einer größtmöglichen Beitragsgerechtigkeit und der Vermeidung eines Vollzugsdefizits der durch den vollständigen Meldedatenabgleich nach § 14 Abs. 9 RBStV erlangte Datenbestand seiner Qualität nach erhalten werden. Nach den bisherigen Erfahrungen komme es regelmäßig im zeitlichen Verlauf zu einer Verschlechterung des Datenbestandes und damit zu einer Erosion bei den Beitragszahlern (vgl. LT-Drs. 17/9700 S. 22). Diese Einschätzung ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Dass der Antragsteller aufgrund eigener Vermutungen zu einer abweichenden Bewertung gelangt, ist verfassungsrechtlich ohne Belang. § 14 Abs. 9 a Satz 4 RBStV sieht überdies vor, den Datenabgleich nach seiner Durchführung zu evaluieren. Ziel ist es, eine belastbare Datengrundlage über die Wirksamkeit des Meldedatenabgleichs zur Erreichung der vorgenannten Zwecke zu erhalten, um auf dieser Grundlage eine Entscheidung zu treffen, ob und inwieweit die wiederholte Maßnahme zur Erreichung der Zwecke der Beitragsgerechtigkeit und -stabilität im Lichte des Datenschutzes gegebenenfalls dauerhaft gesetzlich verankert werden soll (LT-Drs. 17/9700 S. 22 f.).

c) Die Regelung ist geeignet, notwendig und verhältnismäßig im engeren Sinn. Auch insoweit gelten in Bezug auf § 14 Abs. 9 a RBStV dieselben Erwägungen, die für den Verfassungsgerichtshof bereits im Fall des § 14 Abs. 9 RBStV maßgeblich gewesen sind.

Der Verfassungsgerichtshof hat bereits festgestellt, dass § 14 Abs. 9 RBStV zur Erreichung des Zwecks geeignet ist, obwohl gegebenenfalls weiterer Nachforschungsbedarf ausgelöst wird (vgl. VerfGHE 67, 73 Rn. 160). Der Gesetzgeber durfte die Vorschrift für erforderlich halten. Weniger beeinträchtigende Mittel, die ebenso weitreichende Aufklärung ermöglichen, sind nicht zu erkennen (VerfGHE 67, 73 Rn. 161). An der Erforderlichkeit fehlt es auch nicht für einzelne Daten. Soweit die Meldedaten, die zu übermitteln sind, über diejenigen Daten hinausreichen, die von den Betroffenen anzuzeigen sind, dienen sie der eindeutigen Identifikation einer Person und können die Zuordnung der Mitbewohner in einer Wohnung erleichtern (vgl. VerfGHE 67, 73 Rn. 163). Der einmalige Meldedatenabgleich ist verhältnismäßig im engeren Sinn. Der Gesetzgeber darf auch insoweit den Gemeinwohlbelang, die Beitragsehrlichkeit durch Kontrollmöglichkeiten zu ergänzen, höher gewichten als die Schwere des Eingriffs in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung. Die Beeinträchtigungen für die Betroffenen sind gering (vgl. VerfGHE 67, 73 Rn. 164 f.).

2. Ein Verstoß gegen den allgemeinen Gleichheitssatz liegt nicht vor. Art. 118 Abs. 1 BV untersagt dem Gesetzgeber, gleich liegende Sachverhalte, die aus der Natur der Sache und unter dem Gesichtspunkt der Gerechtigkeit eine gleichartige Regelung erfordern, ungleich zu behandeln; dagegen ist wesentlich Ungleiches nach seiner Eigenart verschieden zu regeln (vgl. VerfGHE 67, 73 Rn. 102). Vorliegend handelt es sich bei privatem und nicht privatem Bereich um keine vergleichbaren Sachverhalte. Überdies ergibt sich zwangsläufig, dass ein Meldedatenabgleich nur im privaten Bereich möglich ist.

3. Das Rechtsstaatsprinzip (Art. 3 Abs. 1 Satz 1 BV) ist nicht wegen eines Verstoßes gegen Bundesrecht verletzt.

In seiner Entscheidung vom 15. Mai 2014 hat der Verfassungsgerichtshof für § 14 Abs. 9 RBStV festgestellt, dass die Regelung nicht in einem zur Verfassungswidrigkeit führenden offenkundigen und schwerwiegenden Widerspruch zu § 18 Abs. 2 Melderechtsrahmengesetz (MRRG) steht (vgl. VerfGHE 67, 73 Rn. 168 ff.). § 18 Abs. 2 MRRG ist mittlerweile außer Kraft getreten. Eine im Wesentlichen wortgleiche Regelung (vgl. BR-Drs. 524/11 S. 81; BT-Drs. 17/7746 S. 42) findet sich seit dem 1. November 2015 in § 34 Abs. 3 BMG.

Soweit der Antragsteller einen Verstoß gegen § 55 BMG behauptet, bleibt diese Rüge völlig unsubstanziiert (vgl. Art. 55 Abs. 1 Satz 2 VfGHG). Unklar ist insbesondere, gegen welche Regelung der umfangreichen Vorschrift § 14 Abs. 9 a RBStV verstoßen soll.