VERFGMV, 23.02.2012 – 2/11

Tenor

D i e  V e r f a s s u n g s b e s c h w e r d e  w ir d  v e r w o r f e n. D i e  E n t s c h e i d u n g  e r g e h t  k os t e n f r e i.  A u s l a g e n  w e r d e n  n ic h t  e r s t a t t e t. GründeA. I. Mit ihrer am 30. März 2011 erhobenen kommunalenVerfassungsbeschwerde wendet sich die Beschwerdeführerin –wie zuvor schon im Dezember 2010 die ehemaligen LandkreiseLudwigslust, Müritz, Ostvorpommern, Rügen und Uecker-Randow(Verfahren LVerfG 21/10) sowie die Universitäts- und HansestadtGreifswald (Verfahren LVerfG 22/10) und die Hansestadt Wismar(Verfahren LVerfG 23/10) – gegen die mit dem Gesetz zurSchaffung zukunftsfähiger Strukturen der Landkreise und kreisfreienStädte des Landes Mecklenburg-Vorpommern (Kreisstrukturgesetz) vom12. Juli 2010 (GVOBl. M-V S. 366) beschlossene Neuordnung derKreisstruktur. Danach werden aus den bisherigen zwölf Landkreisensechs neue Kreise gebildet, in die neben der Beschwerdeführerinauch die bisher kreisfreien Städte Greifswald, Stralsund und Wismareingekreist werden. Art. 1 des Kreisstrukturgesetzes ist dasLandkreisneuordnungsgesetz – LNOG M-V –, nach dessen §1 Abs. 2 Satz 1 i.V.m. § 7 Abs. 2 Nr. 4 und § 11 Abs. 1 dieBeschwerdeführerin ihre Kreisfreiheit verliert, in den neugebildeten Landkreis Mecklenburgische Seenplatte eingekreist wirdund eine Reihe von Zuständigkeiten an den neuen Landkreis abgibt;allerdings wird sie als Sitz des neuen Landkreises bestimmt (§ 7Abs. 3 LNOG M-V). Das Gesetz enthält ferner u.a. Regelungen überdie Auseinandersetzung zwischen Landkreisen und eingekreistenStädten (§ 12 LNOG M-V), den Personalübergang von Beamten (§ 26LNOG M-V) und Arbeitnehmern und Auszubildenden (§ 27 LNOG M-V),Wahlgebiete und Wahlbereiche für die Kreistags- und dieLandratswahl (§ 33 LNOG M-V) und Ausgleichsleistungen dereingekreisten Städte an die Landkreise für die Übergangszeitzwischen Aufgabenübergang und dem 31. Dezember 2011 (§ 42 Abs. 2LNOG M-V). Nachdem das Landesverfassungsgericht nach mündlicher Verhandlungam 19., 20. und 27. Mai 2011 mit Urteilen vom 18. August 2011 diekommunalen Verfassungsbeschwerden in den Verfahren LVerfG 21/10,22/10 und 23/10 zurückgewiesen hat (NordÖR 2011, 537 und 549),wurden mit Wirkung vom 04. September 2011 die sechs neuen Kreisegebildet, die genannten vier bisher kreisfreien Städte eingekreistund an diesem Tag die Wahlen zu den kommunalen Gremien in den neuenStrukturen durchgeführt. II. Die Beschwerdeführerin hält in Kenntnis der ihr übersandtenEntscheidungen des Gerichts an ihrer Verfassungsbeschwerde fest.Sie wirft dem Gericht im Verhältnis zu seinem früherem Urteil vom26. Juli 2007 (- LVerfGE 9/06 bis 17/06 -, LVerfGE 18, 342), mitdem die wesentlichen Vorschriften des Gesetzes zur Modernisierungder Verwaltung des Landes Mecklenburg-Vorpommern vom 23. Mai 2006(GVOBl. M-V S. 194) über die Funktional- und Kreisstrukturreformaufgehoben worden sind, ein „verfassungsrechtlich undverfassungspolitisch unerträgliches Maß an Diskontinuität in dereigenen Rechtsprechung“ vor. Unter Vertiefung ihresbisherigen Vortrags und Berufung auf die der Entscheidung imVerfahren LVerfG 21/10 angefügte abweichende Meinung von dreiRichtern macht sie in Auseinandersetzung mit den Ausführungen desGerichts insbesondere geltend, dass sie in einen mit über 5000 km²völlig überdimensionierten Landkreis eingekreist werde, was denKern der Selbstverwaltungsgarantie bedrohe, und dass das Gerichtsich nicht hinreichend mit den zahlreichen auch von ihr gegen dieKreisstrukturreform vorgetragenen Einwänden auseinandergesetzthabe, was im Einzelnen – auch bezogen auf die gestelltenHilfsanträge – näher ausgeführt wird. Die Beschwerdeführerin beantragt festzustellen, dass § 1 Abs. 2 Satz 1, § 7 Abs. 2 Nr. 4 und Abs.3 sowie § 11 Abs. 1 des Landkreisneuordnungsgesetzes insoweitverfassungswidrig und nichtig sind, als damit ihre Kreisfreiheitaufgehoben wird, sowie hilfsweise festzustellen, dass 1. § 26 Abs. 2 und 3, § 27 Abs. 2 und 3 2. § 12 Abs. 1 Sätze 1 und 2 3. § 33 Abs. 2 4. § 42 Abs. 2 des Landkreisneuordnungsgesetzes verfassungswidrig und damitnichtig sind. III. Der Landtag Mecklenburg-Vorpommern und die Landesregierunghalten die Verfassungsbeschwerde jedenfalls für unbegründet. Die inden ergangenen Entscheidungen niedergelegten prozeduralen undmateriellrechtlichen Maßgaben würden uneingeschränkt auch für dievorliegende Verfassungsbeschwerde gelten. Das Gericht habe –was sodann näher ausgeführt wird – sämtliches Vorbringen derBeschwerdeführerin bereits in seine Erwägungen einbezogen; diesgelte insbesondere für die von ihr besonders hervorgehobeneFlächengröße des sie umgebenden neuen Landkreises. Vor allem derVorwurf einer Abweichung von der eigenen früheren Entscheidung aus2007 trage schon deswegen nicht, weil den aktuellen Urteilen einanderer Sachverhalt, nämlich ein anderes, gerade an den Maßstäbender früheren Entscheidung orientiertes Gesetzgebungsverfahrenzugrunde liege. Auf das Sondervotum zu der Entscheidung imVerfahren LVerfG 21/10 berufe sich die Beschwerdeführerin zuUnrecht, weil dort lediglich eine andere Auffassung zurEinschätzungsprärogative des Gesetzgebers vertreten werde. Auch mit den Argumenten zu den Hilfsanträgen habe sich dasGericht bereits hinreichend auseinandergesetzt und sie mitüberzeugenden Gründen zurückgewiesen. B. Die kommunale Verfassungsbeschwerde hat keinen Erfolg. Das Gericht kann über sie entsprechend § 20Landesverfassungsgerichtsgesetz – LVerfGG – ohnemündliche Verhandlung durch Beschluss entscheiden, weil es diekommunale Verfassungsbeschwerde der Beschwerdeführerin imHauptantrag einstimmig für offensichtlich unbegründet hält. Denndie insoweit angegriffenen Rechtsnormen (§ 1 Abs. 2 Satz 1, § 7Abs. 2 Nr. 4 und Abs. 3, § 11 Abs. 1 LNOG M-V) waren in dengenannten Entscheidungen vom 18. August 2011 bereits Gegenstandeiner inhaltlichen verfassungsgerichtlichen Prüfung am Maßstab derLandesverfassung und haben dieser standgehalten (I.). Hinsichtlich der mit dem Hilfsantrag angegriffenen Bestimmungendes Landkreisneuordnungsgesetzes – die überwiegend ebenfallsbereits Gegenstand der gerichtlichen Überprüfung waren (so explizit§ 26 Abs. 2, § 27 Abs. 2 und § 12 LNOG M-V) – erweist sich die Verfassungsbeschwerde bereits alsunzulässig, was auch hinsichtlich der mit dem Hilfsantrag erstmalsvon der Beschwerdeführerin zur Überprüfung gestellten Normen (§ 26Abs. 3, § 27 Abs. 3, § 33 Abs. 2 und § 42 Abs. 2 LNOG M-V) gilt(II.). I. Zwar ist das Landesverfassungsgericht selbst –obwohl Gericht und zugleich Verfassungsorgan – nicht im Sinnedes (an § 31 BVerfGG orientierten) § 29 Abs. 1 LVerfGG an seineeigenen Entscheidungen gebunden (vgl. Bethge in:Maunz/SchmidtBleibtreu/ Klein/Bethge, BVerfGG, § 31 Rn. 117 ff.).Gleichwohl sieht es sich vorliegend nicht gehalten, in eine erneuteinhaltliche Prüfung der angegriffenen Vorschriften desLandkreisneuordnungsgesetzes einzutreten, die die neueKreisstruktur unter Einkreisung der Beschwerdeführerin festlegen.Dabei muss die Frage nach dem Umfang der materiellen Rechtskraftbzw. Gesetzeskraft einer formell rechtskräftigen, eine kommunaleVerfassungsbeschwerde zurückweisendenVerfassungsgerichtsentscheidung (hierzu etwa Heusch in:Umbach/Clemens/Dollinger, BVerfGG, 2. Aufl. 2005, § 31 Rn. 43m.w.N.; Bethge, a.a.O., Rn. 319 f. m.w.N.; zur begrenztenReichweite der Gesetzeskraft einer solchen Tenorierung vgl. Bethge,a.a.O., § 78 Rn. 115 ff., 119 m.w.N.) nicht vertieft werden. Auchkommt es nicht darauf an, dass – wie hier – diekommunalen Verfassungsbeschwerden ohne zusätzliche ausdrücklicheNormbestätigung (für deren Zulässigkeit im Verfahren derprinzipalen Normenkontrolle siehe LVerfG M-V, Urt. v. 07.07.2005 -LVerfG 7/04 -, LKV 2006, 23 und - LVerfG 8/04 -, DVBl. 2005, 1578)lediglich zurückgewiesen worden sind. Denn dem vorliegenden Verfahren liegt kein neuerLebenssachverhalt zugrunde, und es gilt der identischePrüfungsmaßstab wie in den bereits entschiedenen Parallelverfahrenkommunaler Verfassungsbeschwerden, nämlich allein Art. 72 Abs. 1LV, erweitert um die die kommunale Selbstverwaltung prägendenVerfassungsprinzipien. Das Begehren der Beschwerdeführerin ist anden gleichen – auf das kommunale Selbstverwaltungsrechtbeschränkten – Maßstäben zu prüfen wie die Begehren derBeschwerdeführer und Beschwerdeführerinnen in den Verfahren LVerfG21/10, LVerfG 22/10 und LVerfG 23/10, die ebenfalls dengrundsätzlichen Zuschnitt der neuen Landkreise und den Verlust derKreisfreiheit zur Überprüfung durch das Landesverfassungsgerichtgestellt haben. In seinen Urteilen vom 18. August 2011 hat das Gericht mitausführlicher Begründung dargelegt, weshalb der mit demLandkreisneuordnungsgesetz vom 12. Juli 2010 geschaffene neueZuschnitt der Landkreise in Mecklenburg-Vorpommern einschließlichder Einkreisung von vier der bisher sechs kreisfreien Städte– darunter die Beschwerdeführerin – nicht gegen dieVerfassung des Landes verstößt, insbesondere die betroffenenLandkreise und kreisfreien Städte nicht in ihrem Recht aufSelbstverwaltung aus Art. 72 Abs. 1 Satz 2 LV verletzt. Hieraufwird – die Entscheidungen sind der Beschwerdeführerinsämtlich übersandt worden – in vollem Umfang Bezug genommen.Insbesondere ist dabei unter verschiedensten rechtlichenGesichtspunkten, wie sie hier auch die Beschwerdeführerinvorgetragen hat, gerade die Situation des neuen LandkreisesMecklenburgische Seenplatte – mit über 5400 km² der größteneu gebildete Kreis – in den Blick genommen worden, in densie eingekreist wird. II. Die von der Beschwerdeführerin gestellten Hilfsanträgeerweisen sich als unzulässig. Das Gericht geht dabei wie in denbereits entschiedenen Verfahren davon aus, dass im Grundsatz auchin einem verfassungsgerichtlichen Verfahren Hilfsanträge danngestellt werden können, wenn über sie in demselben Verfahrenentschieden werden kann und durch die Entscheidung keineweitergehenden materiellen oder prozessualen Rechte Dritter berührtwerden, und dass für sie dann, wenn sie verfahrenseinleitendeFunktion haben, die gleichen Formerfordernisse gelten wie für denHauptantrag (LVerfG M-V, Urt. v. 18.08.2011 - LVerfG 21/10 -,insoweit nicht abgedr. in NordÖR 2011, 537, unter Hinweis aufUmbach in: Umbach/Clemens/Dollinger, BVerfGG, § 23 Rn. 23;Lechner/Zuck, BVerfGG, 6. Aufl. 2011, § 23 Rn. 14). 1. Die auf § 26 Abs. 2 und 3, § 27 Abs. 2 und 3 sowie § 12 Abs.1 Satz 1 und 2 LNOG M-V bezogenen Hilfsanträge waren der Sache nachebenfalls sämtlich bereits Gegenstand der Prüfung in denentschiedenen Verfahren. Insoweit ist das Vorbringen derBeschwerdeführerin, das sich gänzlich oder jedenfalls im Kern unterBerücksichtigung der Besonderheiten einer Einkreisung mit demVorbringen der Beschwerdeführer und Beschwerdeführerinnen in jenemVerfahren deckt, inhaltlich schon gewürdigt worden. Auch in diesemVerfahren sind die Anträge unzulässig. a) Ihre gegen § 26 Abs. 2 und 3 sowie § 27 Abs. 2 und 3 LNOG M-Vgerichteten Angriffe unterlegt auch die Beschwerdeführerin zunächstmit dem Vorwurf eines Verstoßes gegen das interkommunaleGleichbehandlungsgebot. In der Sache fehlt es schon an derDarlegung einer Verletzung dieses Gebots, im Übrigen liegt einesolche offensichtlich nicht vor. Denn die Beschwerdeführerin trägtnur zu einer tatsächlichen – kausal, nicht intentionalverknüpften – Folge der angegriffenen Regelungen vor, durchdie sie ihre Chancen verschlechtert sieht,Personalüberleitungsverträge abzuschließen, auf deren Abschlussaber ohnehin kein Rechtsanspruch besteht. § 26 Abs. 2 und § 27 Abs.2 LNOG M-V selbst regeln unmittelbar nur Fragen desPersonalübergangs zwischen dem neuen Landkreis, derRechtsnachfolger eines aufgelösten Landkreises geworden ist, dessenGebiet auf mehrere neuen Landkreise aufgeteilt wird, und ebendiesem Landkreis. Soweit bezogen auf § 26 Abs. 3 und § 27 Abs. 3 LNOG M-V, diespeziell den Personalübergang bei Einkreisungen betreffen, dieBeschwerdeführerin noch einen Verstoß gegen das Bestimmtheitsgebotrügt, ist damit eine im Rahmen der kommunalen Verfassungsbeschwerderügefähige eigene Rechtsverletzung (§ 52 LVerfGG) nicht dargetan.Aus dem verfassungsrechtlich abgesicherten Selbstverwaltungsrechtfolgt kein allgemeiner Anspruch der kommunalen Gebietskörperschaftauf verfassungskonformes Handeln des Gesetzgebers (LVerfG M-V, Urt.v. 18.08.2011 - LVerfG 21/10 -, UA S. 66, insoweit nicht abgedr. inNordÖR 2011, 537). Auch wenn man bei der kommunalenVerfassungsbeschwerde – ausgehend von einem erweitertenPrüfungsmaßstab – über die subjektive Rechtsverletzung hinausdie Vereinbarkeit des angegriffenen Gesetzes mit zumindestdenjenigen Normen der Landesverfassung prüft, die ihrem Inhalt nachdas verfassungsrechtliche Bild der kommunalen Selbstverwaltungmitzubestimmen geeignet sind, gilt dies nicht für die Rügemangelnder Bestimmtheit. Das Bestimmtheitsgebot folgt aus demRechtsstaatsprinzip des Art. 2 LV (siehe Wallerath in:Litten/Wallerath, LVerf M-V, Art. 2 Rn. 19), nicht aus demSelbstverwaltungsrecht. Auf Letzteres aber ist der Prüfungsmaßstabim Rahmen der kommunalen Verfassungsbeschwerde begrenzt. Unabhängig davon teilt das Gericht die gegen die Bestimmtheitder Regelung geäußerten Bedenken nicht. Einzelfragen der Anwendungwären im Streitfall von den dazu berufenen Fachgerichten zuklären. b) § 12 LNOG M-V insgesamt war gemeinsam mit § 11 LNOG M-Vebenfalls bereits Gegenstand der Prüfung im Rahmen der in denVerfahren der kreisfreien Städte (LVerfG 22/10 und 23/10)gestellten Hilfsanträge. Diese Vorschrift regelt Folgen desgesetzlich angeordneten Aufgabenübergangs, und zwar in Gestalt voninhaltlichen Vorgaben und Verfahrensmodalitäten für die zwischenden Landkreisen und eingekreisten Städten zu schließendenVereinbarungen. In diesem Zusammenhang hat es das Gericht schon fürfraglich gehalten, ob es sich bei dem als Hilfsantrag formuliertenBegehren in Verbindung mit der dazu gegebenen Begründung überhauptinhaltlich um einen eigenständigen (Hilfs-)Antrag handeln kann oderob dieses Vorbringen nicht eher (lediglich) als zusätzlichesBegründungselement für die seitens der jeweiligenBeschwerdeführerin angenommene Verfassungswidrigkeit desLandkreisneuordnungsgesetzes insgesamt und damit der von ihrinsbesondere angegriffenen Regelung über ihre Einkreisung zu wertenist (LVerfG M-V, Urt. v. 18.08.2011 - LVerfG 22/10 -, UA S. 39 f.,insoweit nicht abgedr. in NordÖR 2011, 549). Unabhängig davon macht die Beschwerdeführerin im vorliegendenVerfahren ohnehin in Bezug auf diese Vorschrift ausschließlichwiederum eine Verletzung des Bestimmtheitsgebotes geltend. Hierzugilt aber nichts anderes als oben bereits zu § 26 Abs. 3 und § 27Abs. 3 LNOG M-V ausgeführt. 2. Einzig § 33 Abs. 2 LNOG M-V und § 42 Abs. 2 LNOG M-V warenbisher noch nicht Gegenstand der verfassungsgerichtlichenÜberprüfung. § 33 Abs. 2 LNOG M-V sieht ein abgestimmtes Verfahrenzwischen den Vertretungskörperschaften der bisherigen Landkreiseund einzukreisenden Städte für die Festlegung der Zahl und dieAbgrenzung der Wahlbereiche für die anstehenden Kommunalwahlen inden neuen Kreisstrukturen vor. § 42 Abs. 2 LNOG M-V verpflichtetdie eingekreisten Städte für den Zeitraum zwischen Aufgabenübergangund dem 31. Dezember 2011 zu einem finanziellen Ausgleich an denLandkreis als Funktionsnachfolger. Dessen Höhe ist durch Vertragzwischen Stadt und neuem Landkreis zu regeln, bei einerNichteinigung ist dem Innenministerium eine Ersetzungsbefugniseingeräumt. Auch bezogen auf diese Vorschriften erweist sich dieVerfassungsbeschwerde jedoch als unzulässig. a) Soweit die Beschwerdeführerin angreift, dass nach § 33 Abs. 2LNOG M-V ihre Vertretungskörperschaft in gegenseitiger Absprachemit den Vertretungskörperschaften der anderen im neuen Landkreisaufgehenden Landkreise und im Einvernehmen mit dem Landeswahlleiterbestimmte Festlegungen über die Zahl und die Abgrenzung derWahlbereiche zu treffen hat, fehlt ihr mangels Selbstbetroffenheitdie Beschwerdebefugnis. Es ist nämlich schon nicht ersichtlich,inwiefern sie selbst als kommunale Körperschaft insoweit in eigenenRechten i.S.d. § 52 LVerfGG verletzt sein sollte. Die Verpflichtungaus § 33 LNOG M-V trifft ausschließlich ihre Stadtvertretung. DieBeschwerdeführerin ist nicht befugt, etwaige Rechte ihrer Organeoder der diesen angehörenden Mandats- und Funktionsträger geltendzu machen, da solche Rechte nicht zu ihrer eigenenOrganisationshoheit und damit nicht zu ihrerSelbstverwaltungsgarantie gehören (LVerfG M-V, Urt. v. 18.08.2011 -LVerfG 21/10 -, UA S. 66, insoweit nicht abgedr. in NordÖR 2011,537, unter Hinweis auf LVerfG LSA, Urt. v. 10.05.2011 - LVG 47/10-, UA S. 8 m.w.N.). Danach kann offen bleiben, inwiefern sich derRegelungsgegenstand nicht ohnehin durch Zeitablauf erledigt hat,weil inzwischen die Wahlen zu den neu gebildetenVertretungskörperschaften auf der Grundlage der entsprechend § 33LNOG M-V getroffenen Festlegungen stattgefunden haben. b) Was § 42 Abs. 2 LNOG M-V betrifft, rügt dieBeschwerdeführerin ausschließlich, dass der dort verwendete Begriffder „Mehraufwendungen“ zu unbestimmt sei, ohneallerdings näher darzulegen, inwiefern dies für sich genommen einenEingriff in die kommunale Selbstverwaltung darstellen könnte, derim Rahmen einer kommunalen Verfassungsbeschwerde einer Überprüfungunterzogen werden kann. Auch hierzu wird auf die obenstehendenAusführungen verwiesen. Unabhängig davon geht die Rüge mangelnder Bestimmtheit auch inder Sache fehl, weil der unbestimmte Rechtsbegriff der„Mehraufwendungen“ mit Blick auf den Regelungsinhaltdes § 42 Abs. 1 LNOG M-V anhand anerkannter Auslegungsgrundsätzeund einer schlichten Vergleichsrechnung im konkreten Fall ohneweiteres ausgefüllt werden kann (vgl. BVerfGE 80, 1, 20 ff.m.w.N.). C. Die Kostenentscheidung beruht auf § 33 Abs. 1, § 34 Abs. 2LVerfGG.