I.
Gegenstand der Popularklage ist die Verordnung des Landkreises Oberallgäu über die Änderung der Verordnung vom 29. Oktober 1992 über das Landschaftsschutzgebiet Hörnergruppe vom 8. April 2018 (ABl für den Landkreis Oberallgäu Nr. 16 vom 17. April 2018 S. 26 und Nr. 17 vom 24. April 2018 S. 28).
1. Am 29. Oktober 1992 wurde die Verordnung des Landkreises Oberallgäu über das Landschaftsschutzgebiet „Hörnergruppe“ und des Landratsamtes Oberallgäu über die Beschränkung des Gemeingebrauchs in diesem Bereich erlassen. Ihre Bekanntmachung erfolgte am 21. November 1992 im Amtsblatt für den Landkreis Oberallgäu (Nr. 47 S. 98 ff.). Das Landschaftsschutzgebiet im Gebirgszug der Hörnergruppe hat eine Größe von ca. 6.800 ha und liegt in mehreren Gemeinden; dazu gehört auch Ofterschwang.
2. Am 8. Dezember 2017 beschloss der Gemeinderat der Gemeinde Ofterschwang, beim Landratsamt Oberallgäu eine Änderung der Landschaftsschutzgebietsverordnung zu beantragen, durch die der „Allgäuer Berghof“ mit Umgriff (Gesamtfläche ca. 10 ha) aus dem Geltungsbereich des Landschaftsschutzgebiets herausgenommen werden sollte. Durch die Verkleinerung des Schutzgebiets sollten die Änderung des Flächennutzungsplans im betroffenen Bereich und die Aufstellung eines vorhabenbezogenen Bebauungsplans „Chalet-Dorf Alpe Eck“ mit dem Ziel ermöglicht werden, die bestehende Hotelanlage um insgesamt 13 Ferienhäuser zu erweitern. Nach Anhörung der Träger öffentlicher Belange und der anerkannten Naturschutzvereinigungen beschloss der Kreistag die Änderungsverordnung am 2. März 2018; am 8. April 2018 wurde sie vom Landrat ausgefertigt.
Die Verordnung lautet:
§ 1
(1) Die Schutzgebietsgrenzen in § 2 der Verordnung des Landkreises Oberallgäu über das Landschaftsschutzgebiet „Hörnergruppe“ vom 29.10.1992 (Amtsblatt Nr. 47 vom 21.11.1992) werden wie folgt geändert:
Der Allgäuer Berghof, Ofterschwang, wird einschließlich eines Umgriffs aus dem Landschaftsschutzgebiet herausgenommen.
(2) Die neuen Grenzen ergeben sich aus in einer Karte M 1 : 5000, die Bestandteil dieser Verordnung ist.
(3) Im Übrigen bleiben die Grenzen des Landschaftsschutzgebietes unberührt.
§ 2
Diese Verordnung tritt am Tag nach ihrer Bekanntmachung in Kraft.
Der Verordnungstext wurde zunächst im Amtsblatt für den Landkreis Oberallgäu Nr. 16 vom 17. April 2018 bekannt gemacht. Am 24. April 2018 wurde die Verordnung im Amtsblatt Nr. 17 unter Hinzufügung der Landschaftsschutzgebietskarte M 1 : 5000 mit dem schraffiert dargestellten, aus dem Landschaftsschutzgebiet herausgenommenen Bereich erneut bekannt gemacht.
II.
1. Mit seiner am 5. Juni 2018 eingegangenen Popularklage beantragt der Antragsteller, die (Änderungs-)Verordnung aufzuheben, weil sie verfassungswidrig sei. Die Verordnung verstoße gegen Art. 3, 141 Abs. 1 (Schutz der natürlichen Lebensgrundlagen sowie der kennzeichnenden Orts- und Landschaftsbilder), Art. 118 Abs. 1 (Willkürverbot) und Art. 117 BV.
Das Gebäudeensemble des „Allgäuer Berghofs“ mit dem herausgenommenen Teil des Landschaftsschutzgebiets liege inmitten des einzigartigen Alpenpanoramas in 1.200 m Höhe auf dem Bergkamm der Hörnergruppe in einer exponierten Lage. Die Herausnahme dieses Bereichs aus dem Landschaftsschutzgebiet widerspreche den Zielsetzungen des Landesentwicklungsprogramms und des Regionalplans 16 Allgäu und stelle eine erhebliche Landesverschandelung/Landvernichtung dar.
Die Verordnung sei unbestimmt und nicht rechtmäßig bekannt gemacht, da eine Abgrenzung der herausgenommenen Fläche nach der Karte M 1 : 5000 nicht möglich und eine Auslegung im Landratsamt nicht erfolgt sei. Anerkannte Naturschutzvereinigungen seien nur schriftlich angehört, der Naturschutzbeirat nicht eingeschaltet worden. Es hätte eine detaillierte wissenschaftliche Untersuchung zur Landschaft sowie zur Flora und Fauna durchgeführt werden müssen. Weiterhin fehle in der Verordnung jegliche Begründung; eine Abwägung habe nicht stattgefunden. Die Naturschutzgesetze sähen keine Herausnahme von Flächen aus Schutzgebieten vor.
Die Behauptung der Gemeinde und des Landratsamts, dass die aus der Landschaftsschutzverordnung herausgenommene Fläche bereits zu 80% überbaut sei, treffe nicht zu. Zudem seien für die seit 2007 im Bereich des „Allgäuer Berghofs“ vorgenommenen Baumaßnahmen sehr fragwürdige Genehmigungen erteilt worden. Es befinde sich dort auch eine Anzahl von Hütten/Schuppen, die vermutlich rechtswidrig erbaut worden seien.
2. Der Antragsteller beantragt weiter, die angegriffene Verordnung durch eine einstweilige Anordnung vorläufig außer Kraft zu setzen, um einen Baubeginn zu verhindern.
III.
1. Der Bayerische Landtag hat sich nicht am Verfahren beteiligt.
2. Die Bayerische Staatsregierung hat von einer Äußerung abgesehen.
3. Der Landkreis Oberallgäu ist der Auffassung, die Popularklage und der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung seien unzulässig, auf jeden Fall aber offensichtlich unbegründet.
a) Der Antragsteller habe nicht hinreichend substanziiert dargelegt, dass und inwiefern die angegriffene Verordnung zu einer Grundrechtsnorm der Bayerischen Verfassung im Widerspruch stehe. Daher sei die Popularklage bereits unzulässig.
b) Hintergrund der Änderungsverordnung sei die beabsichtigte Weiterentwicklung des Ortsteils „Allgäuer Berghof“, der weithin sichtbar auf einem Höhenrücken liege, um ein Chalet-Dorf. Landschaft und Natur seien dort nicht nur durch das Hotel bereits beeinträchtigt, sondern auch durch zahlreiche andere Bebauungen, durch intensiven Skibetrieb, sonstige gewerbliche touristische Unternehmen (Rollerabfahrt, „Diskgolf“) und andere Freizeitnutzungen. Von der aus dem Landschaftsschutzgebiet herausgenommenen Fläche sei bereits heute ein Anteil von etwa 80% durch die Hotelanlage direkt oder indirekt betroffen. Zwar würden durch den Aufhebungsbereich auch kartierte Biotope zum Teil angeschnitten; deren Rechtsstatus bleibe als solcher jedoch unangetastet. Zudem bedürfe die Errichtung des angedachten Chalet-Dorfs eines Bebauungsplans, dessen Aufstellung noch nicht eingeleitet worden sei, ebenso wenig wie die erforderliche Änderung des Flächennutzungsplans der Gemeinde Ofterschwang. Die Bauleitplanung werde unter Berücksichtigung der naturschutzfachlichen und umweltbezogenen Belange all die mit dem Chalet-Dorf verbundenen Themen und Eingriffe sorgfältig zu bearbeiten und zu beachten haben. Die bloße Herausnahme aus dem Landschaftsschutzgebiet könne daher unter keinen Umständen Grundrechte der Bayerischen Verfassung verletzen.
Die Änderungsverordnung beruhe auf einer ausreichenden Ermächtigungsgrundlage, sei in einem ordnungsgemäßen Verfahren zustande gekommen und im Amtsblatt vom 24. April 2018 ordnungsgemäß bekannt gemacht worden.
IV.
Die Popularklage ist unzulässig.
Der Antragsteller hat nicht in der erforderlichen Weise dargelegt, inwiefern durch die angegriffene Verordnung des Landkreises Oberallgäu vom 8. April 2018 zur Änderung der Verordnung über das Landschaftsschutzgebiet „Hörnergruppe“ ein Grundrecht der Bayerischen Verfassung verletzt sein könnte.
1. Nach Art. 98 Satz 4 BV hat der Verfassungsgerichtshof Gesetze und Verordnungen für nichtig zu erklären, die ein Grundrecht verfassungswidrig einschränken. Die Verfassungswidrigkeit kann jedermann durch Beschwerde (Popularklage) geltend machen. Gesetze und Verordnungen im Sinn des Art. 98 Satz 4 BV sind alle Rechtsvorschriften des bayerischen Landesrechts (Art. 55 Abs. 1 Satz 1 VfGHG). Dazu zählt auch die angegriffene Regelung zur Herausnahme einer Teilfläche aus dem Geltungsbereich der Verordnung über das Landschaftsschutzgebiet „Hörnergruppe“. Ihrer Einordnung als Landesrecht steht nicht entgegen, dass sie auf einer in das Bundesrecht verweisenden Ermächtigungsgrundlage, nämlich Art. 12 Abs. 1 Satz 1 BayNatSchG i. V. m. § 20 Abs. 2 Nr. 4, § 26 BNatSchG, Art. 51 Abs. 1 Nr. 3 BayNatSchG, beruht (vgl. VerfGH vom 25.1.2006 VerfGHE 59, 1/10; vom 19.3.2018 BayVBl 2018, 514 Rn. 35).
Zu den prozessualen Voraussetzungen einer Popularklage gehört nach Art. 55 Abs. 1 Satz 2 VfGHG, dass der Antragsteller darlegt, inwiefern durch die angegriffene Rechtsvorschrift ein in der Verfassung gewährleistetes Grundrecht verfassungswidrig eingeschränkt wird. Unzulässig ist die Popularklage, wenn und soweit eine als verletzt bezeichnete Norm der Verfassung kein Grundrecht gewährt. Sie ist weiter unzulässig, wenn zwar ein Grundrecht als verletzt gerügt wird, eine Verletzung der entsprechenden Norm nach Sachlage aber von vornherein nicht möglich ist, weil der Schutzbereich des angeblich verletzten Grundrechts durch die angefochtene Rechtsvorschrift nicht berührt wird. Eine ausreichende Grundrechtsrüge liegt nicht schon dann vor, wenn der Antragsteller lediglich behauptet, dass die angefochtene Rechtsvorschrift nach seiner Auffassung gegen Grundrechtsnormen der Bayerischen Verfassung verstößt. Der Antragsteller muss seinen Vortrag vielmehr so präzisieren, dass der Verfassungsgerichtshof beurteilen kann, ob der Schutzbereich der bezeichneten Grundrechtsnorm berührt ist. Die zur Überprüfung gestellten Tatsachen und Vorgänge müssen dies zumindest als möglich erscheinen lassen (ständige Rechtsprechung; vgl. VerfGH vom 21.2.1986 VerfGHE 39, 17/21; vom 6.12.2011 VerfGHE 64, 205/208 f.; vom 26.6.2012 VerfGHE 65, 118/122 f.; VerfGH BayVBl 2018, 514 Rn. 36).
2. Diesen Anforderungen werden die Darlegungen des Antragstellers nicht gerecht. Er behauptet zwar, dass die Änderungsverordnung gegen Art. 3, 141 Abs. 1, Art. 118 Abs. 1 sowie Art. 117 BV verstoße, weil die Herausnahme einer Teilfläche aus dem Landschaftsschutzgebiet dessen Zielsetzung widerspreche und mit Verfahrensfehlern behaftet sei. Damit wird jedoch die Möglichkeit einer Grundrechtsverletzung nicht aufgezeigt.
a) Die Möglichkeit einer Verletzung des im Gleichheitssatz (Art. 118 Abs. 1 BV) enthaltenen allgemeinen Willkürverbots hat der Antragsteller nicht substanziiert dargelegt.
aa) Der Gleichheitssatz des Art. 118 Abs. 1 BV verbietet in seinem klassischen Gehalt, gleiche Sachverhalte in willkürlicher Weise ungleich und ungleiche Sachverhalte in willkürlicher Weise gleich zu behandeln. Davon zu unterscheiden ist das allgemeine Willkürverbot, das der Durchsetzung der materiellen Gerechtigkeit auch dort dient, wo es nicht um die Beurteilung konkreter Vergleichspaare oder die ausnahmslose Einhaltung eines einheitlichen Regelungssystems geht. Willkürlich in diesem Sinn sind Normen, wenn die äußersten Grenzen des normgeberischen Ermessens überschritten sind, für die getroffene Regelung also jeder sachlich einleuchtende Grund fehlt (vgl. VerfGH vom 23.10.2008 VerfGHE 61, 248/257; vom 13.9.2012 VerfGHE 65, 152/160; vom 17.7.2017 BayVBl 2018, 407 Rn. 51).
Die Popularklage nach Art. 98 Satz 4 BV, Art. 55 VfGHG ist ein objektives Verfahren und anders als die Verfassungsbeschwerde nach Art. 120 BV nicht ausschließlich ein Rechtsschutzverfahren. Art. 98 Satz 4 BV bezweckt im öffentlichen Interesse den Schutz der Grundrechte als Institution (vgl. Huber, BayVBl 2008, 65/68; Wolff in Lindner/Möstl/Wolff, Verfassung des Freistaates Bayern, 2. Aufl. 2017, Art. 98 Rn. 8). Die Popularklage dient daher nicht in erster Linie dem Schutz der verfassungsmäßigen Rechte des Einzelnen. Von dieser Funktion her ist es gerechtfertigt, das Willkürverbot als allgemeine Rechtsschranke für staatliches Handeln dem Gleichheitssatz zuzuordnen und demgemäß auch gegenüber dem Normgeber grundrechtlich zu sichern. Mit der Popularklage kann unter Berufung auf das Willkürverbot demnach geltend gemacht werden, eine Norm sei von einem solchen Maß an Sachwidrigkeit geprägt, dass ihr die Geltung abgesprochen werden muss (vgl. VerfGH vom 14.2.1995 VerfGHE 48, 17/22 f.; VerfGHE 65, 152/ 160 f.).
bb) Die Möglichkeit einer solchen Verletzung des allgemeinen Willkürverbots zeigt die Popularklage weder in formeller noch in materieller Hinsicht auf.
(1) Der Landkreis war für die Änderung der Landschaftsschutzgebietsverordnung zuständig und konnte sich auf eine gesetzliche Ermächtigungsgrundlage stützen (Art. 12 Abs. 1 Satz 1 BayNatSchG i. V. m. § 20 Abs. 2 Nr. 4, § 26 BNatSchG, Art. 51 Abs. 1 Nr. 3 BayNatSchG), die den Verordnungsgeber grundsätzlich nicht daran hindert, die Grenzen eines bestehenden Landschaftsschutzgebiets enger zu ziehen (VerfGHE 65, 152/165).
Eine Beteiligung des Naturschutzbeirats nach Art. 48 BayNatSchG i. V. m. § 6 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 der Verordnung über die Naturschutzbeiräte vom 16. November 2006 (GVBl S. 926), die zuletzt durch § 1 Nr. 399 der Verordnung vom 22. Juli 2014 (GVBl S. 286) geändert worden ist, war nicht erforderlich. Denn bei der Änderung der Landschaftsschutzverordnung handelt es sich nicht um eine Rechtsverordnung der Naturschutzbehörde, sondern um eine solche des Landkreises (vgl. Egner in Fischer-Hüftle/Egner/Meßerschmidt/Mühlbauer, Naturschutzrecht in Bayern, Art. 48 BayNatSchG Rn. 11).
Die Änderungsverordnung wurde im Amtsblatt des Landkreises vom 17. April 2018 zunächst wohl versehentlich ohne die Karte, die gemäß § 1 Abs. 2 Bestandteil der Verordnung ist, bekannt gemacht. Am 24. April 2018 erfolgte eine erneute Bekanntmachung mit einer Landschaftsschutzgebietskarte M 1 : 5000 als Anlage (vgl. Art. 51 Abs. 1 und 3 LStVG i. V. m. Art. 20 Abs. 2 LKrO). Zwar kann der Geltungsbereich der Änderungsverordnung der Karte allein nicht entnommen werden, da diese die Gegebenheiten der erfassten Fläche nur sehr eingeschränkt wiedergibt und beispielsweise keine Hinweise zur Lage der vorhandenen Bebauung enthält. Im Zusammenhang mit dem Text in § 1 Abs. 1 der Verordnung, wo der „Allgäuer Berghof“, Ofterschwang, einschließlich eines Umgriffs als herausgenommene Fläche bezeichnet ist, wird jedoch dem Gebot der Bestimmtheit und Normenklarheit entsprechend noch hinreichend deutlich, welches Gebiet betroffen ist (vgl. VerfGH vom 10.3.1981 VerfGHE 34, 40/45 f.).
(2) Auch in materieller Hinsicht lässt das Vorbringen des Antragstellers keinen Verstoß gegen das Willkürverbot erkennen.
Nach seiner Auffassung stellt die Änderungsverordnung als Gefälligkeitsplanung ein Verbrechen an der Natur dar. Es werden jedoch keine tatsachengestützten, über den Charakter einer bloßen Behauptung hinausgehenden, nachprüfbaren Anhaltspunkte dargelegt, denen zu entnehmen wäre, dass die Änderungsverordnung inhaltlich völlig sachwidrig gegen planerische und gesetzliche Vorgaben und damit auch gegen das Willkürverbot verstoßen könnte.
Ausweislich der Niederschrift über die Kreistagssitzung des Landkreises Oberallgäu vom 2. März 2018 erläuterte der Sachbearbeiter des Landratsamts dort die geplante Änderung. Er wies darauf hin, dass es das Landschaftsschutzgebiet „Hörnergruppe“ seit den 60er Jahren gebe, seit 1992 gelte die Schutzgebietsverordnung unbefristet. Die Gemeinde Ofterschwang beantrage nunmehr die Herausnahme von 10 ha aus dem Schutzgebiet. Grund dafür sei die geplante Errichtung eines Chalet-Dorfs im Bereich des „Allgäuer Berghofs“ und die dazu beabsichtigte Aufstellung eines Bebauungsplans. Die Herausnahmefläche sei bereits heute zu etwa 80% durch die Hotelanlage genutzt. Anders als bei der ursprünglichen Schutzgebietsfestsetzung sei nach heutiger Rechtslage die Aufstellung eines Bebauungsplans im Landschaftsschutzgebiet nicht mehr möglich. Anhand von Übersichtskarten verdeutlichte der Sachbearbeiter Lage und Größe des Schutzgebiets „Hörnergruppe“ und der vorgesehenen Herausnahmefläche. Der Bereich der ehemaligen Sonneckhütten, der zunächst als Standort für die Chalets ins Auge gefasst worden sei, sei inzwischen renaturiert; die Chalets seien an der verträglicheren Stelle beim Hotel geplant. Weiter sprach er die im Anhörungsverfahren vorgebrachten Einwände und die entsprechenden Stellungnahmen der Unteren Naturschutzbehörde kurz an. Aus seiner Sicht könne der Änderung der Schutzgebietsgrenze zugestimmt werden. Im späteren Bebauungsplanverfahren seien die naturschutzfachlichen Belange aufzuarbeiten sowie der Ausgleichsbedarf zu berechnen und zu konkretisieren. Die Einschaltung des Naturschutzbeirats sei vorgesehen, sobald die entsprechende Planung vorliege.
Daraus lässt sich entnehmen, dass der Verordnungsgeber durchaus Überlegungen zu einem möglichst schonenden Eingriff in das Landschaftsschutzgebiet angestellt hat. Zudem ist festzuhalten, dass mit der bloßen Herausnahme aus dem Landschaftsschutzgebiet noch keinerlei tatsächlicher Eingriff verbunden ist. Es wurden lediglich die Voraussetzungen für die Einleitung einer entsprechenden Bauleitplanung getroffen, in deren Rahmen auftretende Konflikte zwischen der beabsichtigten Bebauung einerseits sowie den Belangen des Natur- und Landschaftsschutzes andererseits aufzuarbeiten sein werden. Für den vom Antragsteller befürchteten Baubeginn ist deshalb derzeit kein Raum.
Zwar trifft es zu, dass die Herausnahme aus dem Landschaftsschutzgebiet auch Teile kartierter Biotope erfasst (vgl. Bl. 98 der vom Landratsamt vorgelegten Akten mit der Karte M 1 : 2500). Die Biotope werden dadurch in ihrem Rechtsstatus (vgl. §§ 20 f., 30 BNatSchG, Art. 19 ff. BayNatSchG) jedoch nicht angetastet.
Ob und auf welcher rechtlichen Grundlage im Bereich des „Allgäuer Berghofs“ in den vergangenen Jahren bereits Baugenehmigungen erteilt wurden, hat keine Bedeutung für die verfassungsrechtliche Beurteilung der angegriffenen Verordnung.
(3) Vor diesem Hintergrund fehlen daher Angaben, inwiefern die angegriffene Änderungsverordnung in rechtlicher oder tatsächlicher Hinsicht von einem solchen Maß an Sachwidrigkeit geprägt sein könnte, dass ihr die Geltung abgesprochen werden müsste. Dafür ist der Popularklage nichts Konkretes zu entnehmen.
b) Die Verfassungsnormen des Art. 141 Abs. 1 i. V. m. Art. 3 Abs. 2 Satz 1 BV, deren Verletzung der Antragsteller rügt, gewährleisten kein Grundrecht, sondern enthalten bindendes objektives Recht in Gestalt von Staatszielbestimmungen (vgl. VerfGH vom 27.9.2013 VerfGHE 66, 160/176; Möstl in Lindner/Möstl/Wolff, Verfassung des Freistaates Bayern, 2. Aufl. 2017, Art. 141 Rn. 1).
Soweit der Antragsteller mit dem Hinweis auf die verfassungsrechtlichen Verpflichtungen in Bezug auf Natur- und Landschaftsschutz möglicherweise sinngemäß eine Verletzung des in Art. 141 Abs. 3 Satz 1 BV garantierten Grundrechts auf Genuss der Naturschönheiten und auf Erholung in der freien Natur geltend machen will, wird die Möglichkeit einer Grundrechtsverletzung durch die Änderungsverordnung ebenfalls nicht aufgezeigt. Diese Verfassungsbestimmung räumt grundsätzlich keinen grundrechtlichen Anspruch auf unveränderten Fortbestand bestimmter Landschaftsgebiete beziehungsweise der freien Natur ein (VerfGHE 65, 152/169; 66, 160/177).
c) Inwieweit die angegriffene Änderungsverordnung gegen die in Art. 117 BV postulierte Treuepflicht verstoßen soll, legt der Antragsteller nicht dar. Jedenfalls vermittelt diese Norm kein Grundrecht (VerfGH vom 25.8.2015 BayVBl 2016, 15 Rn. 17 m. w. N.).
V.
Durch die Entscheidung über die Popularklage hat sich der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung erledigt.
VI.
Das Verfahren ist kostenfrei (Art. 27 Abs. 1 Satz 1 VfGHG).
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