I.
1. Die am 7. Januar 2014 erhobene Popularklage betrifft die Frage, ob bei der an die Einwohnerzahl anknüpfenden Berechnung der Gemeindeschlüsselzuweisungen nach dem Finanzausgleichsgesetz auch Personen mit Nebenwohnung berücksichtigt werden durften.
Die angegriffene Bestimmung des Art. 3 Abs. 1 des Gesetzes über den Finanzausgleich zwischen Staat, Gemeinden und Gemeindeverbänden (Finanzausgleichsgesetz - FAG) in der zum Zeitpunkt der Antragstellung geltenden Fassung der Bekanntmachung vom 16. April 2013 (GVBl S. 210, BayRS 605F) lautete auszugsweise:
Art. 3
(1) Die Ausgangsmesszahl wird gefunden, indem die folgenden Ansätze nach der Einwohnerzahl zusammengerechnet und mit dem nach Art. 2 Abs. 3 festgesetzten Grundbetrag vervielfältigt werden; hierbei werden für die Ermittlung der Ausgangsmesszahl und des Hauptansatzes nach Nr. 1 die Personen mit Nebenwohnung sowie drei Viertel der Zahl der nicht kasernierten Mitglieder der Stationierungsstreitkräfte und deren Angehöriger in der Gemeinde der Einwohnerzahl der Gemeinde zugerechnet:
1. Ein Hauptansatz nach der Gemeindegröße
1Der Hauptansatz beträgt für eine Gemeinde
mit nicht mehr als 5 000 Einwohnern 112 Prozent der Einwohnerzahl,
mit 10 000 Einwohnern 115 Prozent der Einwohnerzahl,
mit 25 000 Einwohnern 125 Prozent der Einwohnerzahl,
mit 50 000 Einwohnern 135 Prozent der Einwohnerzahl,
mit 100 000 Einwohnern 140 Prozent der Einwohnerzahl,
mit 250 000 Einwohnern 145 Prozent der Einwohnerzahl,
mit 500 000 und mehr Einwohnern 150 Prozent der Einwohnerzahl. 2Für Gemeinden mit dazwischenliegenden Einwohnerzahlen gelten die entsprechenden dazwischenliegenden Beträge.
Die Antragsteller haben gerügt, die angegriffene Vorschrift verstoße gegen das kommunale Selbstverwaltungsrecht (Art. 11 Abs. 2 Satz 2 BV) und gegen den Gleichheitsgrundsatz (Art. 118 Abs. 1 BV). Zur Selbstverwaltungsgarantie gehöre die Gewährleistung einer angemessenen Finanzausstattung. Dem Gesetzgeber stehe zwar bei der Verteilung der Finanzausgleichsmittel unter den Gemeinden ein Einschätzungs- und Gestaltungsspielraum zu. Dieser werde aber begrenzt durch das interkommunale Gleichbehandlungsgebot und durch den Grundsatz der Systemgerechtigkeit. Die Regelung, wonach der Einwohnerzahl der Gemeinde auch Personen mit Nebenwohnung zugerechnet würden, stelle eine sachwidrige Benachteiligung bzw. Bevorzugung bestimmter Gruppen von Gemeinden dar. Seit der Aufhebung des Verbots einer Zweitwohnungsteuer im Jahr 2004 bestehe für solche Gemeinden, die - anders als die Antragsteller - eine nennenswerte Anzahl von Nebenwohnsitzen hätten, die Möglichkeit zu einer sachwidrigen „Veredelung“ dieser Wohnsitze. Die Regelung des Art. 3 Abs. 1 FAG sei systemwidrig und in sich widersprüchlich, weil sie für Gemeinden mit Zweitwohnungsteuer zu einer ungerechtfertigten Besserstellung beim Finanzausgleich führe. Diese Gemeinden nutzten einerseits die Ergänzungsfunktion der Zweitwohnungsteuer und würden andererseits durch die Schlüsselzuweisungen für die entgangene Einkommensteuer entschädigt. Da jeder Grund für die Berücksichtigung der Nebenwohnsitze fehle, verstoße Art. 3 Abs. 1 FAG auch gegen den Gleichheitsgrundsatz und das darin enthaltene Willkürverbot.
Der Bayerische Landtag hat die Abweisung der Popularklage als unbegründet beantragt.
Die Bayerische Staatsregierung hält die Popularklage ebenfalls für unbegründet. Es komme zu keiner Doppelbegünstigung der Zweitwohnungsteuer erhebenden Gemeinden. Die Steuer sei kein „Entgelt“ an die Gemeinde zur Abgeltung besonderer Lasten, die durch die Zweitwohnung hervorgerufen würden. Die Erhebung einer Zweitwohnungsteuer stehe zudem jeder Gemeinde frei. Die gleichwertige Berücksichtigung von Neben- und Hauptwohnsitzinhabern bei den Schlüsselzuweisungen sei nicht gleichheitswidrig. Zwar habe eine Gemeinde für Inhaber einer Zweitwohnung in der Regel geringere Aufwendungen als für Einwohner mit Hauptwohnung. Die Schlüsselzuweisungen stellten aber nur eine Ergänzung zu den unzureichenden Steuereinnahmen der Gemeinden dar. Diese erhielten den 15%igen Anteil an der Einkommensteuer nur für Einwohner mit Hauptwohnung, nicht auch für Nebenwohnungsinhaber. Betrachte man die Einnahmen der Gemeinden aus der Einkommensteuer und aus den Schlüsselzuweisungen zusammen, so entfalle auf einen Einwohner mit Nebenwohnung nur ein Viertel der auf einen Einwohner mit Hauptwohnung entfallenden Summe.
2. Im Hinblick auf eine angekündigte Neuregelung des Verteilungsschlüssels für die Gemeindeschlüsselzuweisungen haben die Beteiligten ihr Einverständnis mit einem einstweiligen Ruhen des Popularklageverfahrens erklärt.
Mit § 1 Nr. 1 des am1. Januar 2015 in Kraft getretenen Gesetzes zur Änderung des Finanzausgleichsgesetzes und der Verordnung zur Durchführung des Gesetzes über den Finanzausgleich zwischen Staat, Gemeinden und Gemeindeverbänden (Finanzausgleichsänderungsgesetz 2015) vom 17. Dezember 2014 (GVBl S. 549) wurden in Art. 3 Abs. 1 FAG die Worte „die Personen mit Nebenwohnung sowie“ gestrichen (Buchst. a); ferner wurden in Absatz 4 Übergangsregelungen angefügt (Buchst. b), deren Inhalt durch § 1 Nr. 3 Buchst. c des Gesetzes zur Änderung des Finanzausgleichsgesetzes und der Verordnung zur Durchführung des Gesetzes über den Finanzausgleich zwischen Staat, Gemeinden und Gemeindeverbänden (Finanzausgleichsänderungsgesetz 2016) vom 22. Dezember 2015 (GVBl S. 473) mit Wirkung ab 1. Januar 2016 modifiziert wurde.
3. Aufgrund dieser Änderungen haben die Antragsteller das Verfahren für erledigt erklärt. Sie beantragen, dem Freistaat Bayern die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen, da ihrem Begehren durch die Finanzausgleichsänderungsgesetze 2015 und 2016 entsprochen worden sei.
Die Bayerische Staatsregierung hat erklärt, es werde kein Antrag auf Sachentscheidung gestellt. Dem Antrag, die Verfahrenskosten dem Freistaat Bayern aufzuerlegen, werde widersprochen, da die Popularklage bereits vor Eintritt des erledigenden Ereignisses keine Aussicht auf Erfolg gehabt habe. Die angegriffene Regelung zu den Nebenwohnsitzen sei verfassungsgemäß gewesen; aus der inzwischen vorgenommenen Rechtsänderung lasse sich nicht auf die Verfassungswidrigkeit des bisherigen Rechts schließen.
Der Bayerische Landtag hat sich den Ausführungen der Staatsregierung angeschlossen.
II.
Das Verfahren ist einzustellen.
Das Popularklageverfahren nach Art. 98 Satz 4 BV dient dem Schutz der Grundrechte als Institution. Ist es in zulässiger Weise eingeleitet worden, so kann es der Antragsteller grundsätzlich nicht durch eine prozessuale Erklärung von sich aus beenden. Da ein Antrag nach Art. 55 Abs. 5 Halbsatz 2 VfGHG nicht gestellt worden ist, befindet der Verfassungsgerichtshof darüber, ob ein öffentliches Interesse an der Fortsetzung des Verfahrens besteht (Art. 55 Abs. 5 Halbsatz 1 VfGHG; vgl. VerfGH vom 24.5.1995 VerfGHE 48, 46/48; vom 19.12.2013 BayVBl 2014, 284/285; vom 16.3.2016 - Vf. 10-VII-15 - juris Rn. 11).
Ein solches öffentliches Interesse ist hier zu verneinen. Die mit der Popularklage angegriffene Regelung, wonach bei der Ermittlung der Schlüsselzuweisungen nach § 3 Abs. 1 FAG auch Personen mit Nebenwohnung als - rechnerisch vollwertige - Einwohner der Gemeinde mitgezählt wurden, ist durch die Streichung des diesbezüglichen Satzteils mit Wirkung ab 1. Januar 2015 entfallen. Außer Kraft getretene Rechtsvorschriften unterliegen der Kontrolle des Verfassungsgerichtshofs aber nur, wenn ein objektives Interesse an der Feststellung besteht, ob sie mit der Bayerischen Verfassung vereinbar waren (ständige Rechtsprechung; vgl. zuletzt VerfGH vom 9.5.2016 BayVBl 2016, 625 Rn. 103 m. w. N.). Ein solches Interesse besteht dann, wenn nicht auszuschließen ist, dass die Rechtsnorm noch rechtliche Wirkungen entfalten kann, weil sie für künftige (z. B. gerichtliche) Entscheidungen noch rechtlich relevant ist (vgl. VerfGH vom 3.7.1973 VerfGHE 26, 87/93; vom 12.7.2013 VerfGHE 66, 125/131 ff.).
An dieser Voraussetzung fehlt es hier. Auf der Grundlage der streitgegenständlichen Fassung des Art. 3 Abs. 1 FAG wurden letztmals im Jahr 2014 Schlüsselzuweisungen in vierteljährlichen Teilbeträgen (§ 6 Abs. 2 FAGDV) festgesetzt und ausgezahlt. Es ist weder ersichtlich noch im Popularklageverfahren vorgetragen worden, dass eine Gemeinde oder ein Landkreis gegen einen der damaligen Zuwendungsbescheide den Verwaltungsrechtsweg beschritten hätte und dass darüber bisher nicht abschließend entschieden worden wäre. Auch in der Antwort des zuständigen Staatsministeriums der Finanzen, für Landesentwicklung und Heimat vom 19. März 2015 auf eine entsprechende Anfrage im Bayerischen Landtag ist nur von der gegen die bisherige Regelung erhobenen Popularklage der Antragsteller die Rede und nicht auch von noch anhängigen verwaltungsgerichtlichen Verfahren (LT-Drs. 17/5820 S. 1). Es ist demnach davon auszugehen, dass von der mit Ablauf des 31. Dezember 2014 außer Kraft getretenen Fassung des Art. 3 Abs. 1 FAG auch im Hinblick auf künftig zu treffende Entscheidungen keine Rechtswirkungen mehr ausgehen.
III.
1. Das Verfahren ist kostenfrei (Art. 27 Abs. 1 Satz 1 VfGHG).
2. Nach Art. 27 Abs. 5 VfGHG kann der Verfassungsgerichtshof die volle oder teilweise Erstattung von Kosten und Auslagen anordnen. Er kann nach seiner Rechtsprechung von dieser Befugnis auch in Fällen Gebrauch machen, in denen ein Verfahren eingestellt wird (VerfGH vom 11.2.1993 VerfGHE 46, 40/42; VerfGHE 48, 46/48; vom 6.12.2010 BayVBl 2011, 238/239).
Bei überschlägiger Bewertung der Erfolgsaussichten der Popularklage entspricht es der Billigkeit, gemäß Art. 27 Abs. 5 VfGHG anzuordnen, dass den Antragstellern die notwendigen Auslagen aus der Staatskasse zu erstatten sind.
Die Bestimmung des Art. 3 Abs. 1 FAG in der Fassung der Bekanntmachung vom16. April 2013 (GVBl S. 210) dürfte allerdings aus den von der Bayerischen Staatsregierung dargelegten Gründen weder gegen das Verfassungsgebot der interkommunalen Gleichbehandlung (dazu VerfGH vom 27.2.1997 VerfGHE 50,15/44) noch gegen den Gedanken der Systemgerechtigkeit und Folgerichtigkeit (vgl. VerfGH vom 12.6.2013 BayVBl 2014, 17/21; VerfGH Rheinland-Pfalz vom 4.5.2016 KommJur 2016, 309 Rn. 55 ff.) verstoßen haben. Über diese von den Antragstellern vorgebrachten Einwände hinaus hätte der Verfassungsgerichtshof aber, da die Popularklage zulässig erhoben wurde, in die Begründetheitsprüfung alle weiteren in Betracht kommenden Verstöße gegen die Bayerische Verfassung einbeziehen müssen (ständige Rechtsprechung; vgl. VerfGH vom 9.5.2016 BayVBl 2016, 625 Rn. 105 m. w. N.). Dabei wäre auch ein in der früheren Fassung des Art. 3 Abs. 1 FAG und den entsprechenden Ausführungsbestimmungen angelegtes strukturelles Vollzugshindernis zu erörtern gewesen, das sich auf die Verfassungsmäßigkeit der angegriffenen Vorschrift möglicherweise hätte auswirken können (vgl. VerfGH vom 20.12.2012 BayVBl 2013, 334 m. w. N. zur Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts).
Zum Zeitpunkt der Erhebung der Popularklage war es - auch nach Einschätzung des Gesetzgebers (LT-Drs 17/875 S. 22; 17/2870 S. 16 f.) - nicht (mehr) möglich, anhand der verfügbaren Daten die Zahl der Personen mit Nebenwohnung in den einzelnen Gemeinden realitätsgetreu zu bestimmen. Zwar sah § 1 Abs. 2 FAGDV in der mit Gesetz vom 23. Mai 2014 (GVBl S. 187) rückwirkend zum 1. Januar 2014 eingeführten Fassung vor, nochmals die auf Basis der Ergebnisse der Volkszählung vom 25. Mai 1987 berücksichtigten Werte anzusetzen. Die für diesen weit zurückliegenden Stichtag ermittelte Zahl der Personen mit Nebenwohnung ließ sich aber - anders als die Zahl der Einwohner mit Hauptwohnung - aufgrund von melderechtlichen Gegebenheiten in den nachfolgenden Jahren nicht fortschreiben (vgl. LT-Drs. 17/875 S. 22; 17/2870 S. 16; Greimel/Waldmann, Finanzausgleich, Art. 3 FAG Anm. 10). Bereits der Zensustest 2001 ergab daher insoweit erhebliche Registerfehler. Bei der in Form eines registergestützten Zensus durchgeführten letzten Volkszählung zum 9. Mai 2011 wurde die Zahl der Personen mit Nebenwohnung nicht mehr erhoben (LT-Drs. a. a. O.). Auch auf die Daten der Zweitwohnungsteuer konnte in diesem Zusammenhang nicht zurückgegriffen werden, da nicht alle bayerischen Gemeinden eine solche Steuer erheben; weitere Datenquellen waren nicht ersichtlich (LT-Drs. 17/2780 S. 16).
Um im Rahmen des staatlichen Finanzausgleichs dennoch für jede einzelne Gemeinde die Zahl der Personen mit Nebenwohnung angeben zu können, wurden bis zur Streichung des betreffenden Satzteils in Art. 3 Abs. 1 FAG weiter die nicht aktualisierten Zahlen aus dem Jahr 1987 zugrunde gelegt, obwohl sich seit damals nicht nur die Bevölkerungszahl Bayerns von ca. 10,9 Millionen auf ca. 12,5 Millionen am 31. Dezember 2012 erhöht (LT-Drs. 17/2870 S. 17), sondern auch der Anteil der Nebenwohnungen lokal und regional sehr unterschiedlich entwickelt hatte. Dass die Nutzung des veralteten Datenmaterials von Jahr zu Jahr problematischer wurde, musste schließlich auch der Gesetzgeber einräumen (LT-Drs. 17/2870 S. 16 f.). Da eine für alle Gemeinden einheitliche und belastbare Datengrundlage nicht zur Verfügung stand, konnte er das Problem auf Dauer nur durch eine Streichung der Vorschrift über die Zurechnung der Zahl der Personen mit Nebenwohnung lösen (vgl. Greimel/Waldmann, a. a. O.). Ergänzend dazu wurde aus Vertrauensschutzgründen eine Übergangsregelung geschaffen, nach der die nebenwohnungsbezogenen Anteile an den staatlichen Schlüsselzuweisungen über mehrere Jahre hinweg schrittweise reduziert werden (Art. 3 Abs. 4 FAG).
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