I.
Der Antragsteller wendet sich mit der Popularklage zum einen gegen Vorschriften, die die Beteiligung der Gemeinden an der staatlichen Schulaufsicht betreffen. Die insoweit im Einzelnen angegriffenen Vorschriften der Bayerischen Verfassung (BV) in der Fassung der Bekanntmachung vom 15. Dezember 1998 (GVBl S. 991, BayRS 100-1-I), die zuletzt durch Gesetze vom 11. November 2013 (GVBl S. 638, 639, 640, 641, 642) geändert worden ist, und des Bayerischen Gesetzes über das Erziehungs- und Unterrichtswesen (BayEUG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 31. Mai 2000 (GVBl S. 414, ber. S. 632, BayRS 2230-1-1-K), das zuletzt durch Art. 17 a Abs. 5 des Gesetzes vom 13. Dezember 2016 (GVBl S. 335) geändert worden ist, lauten wie folgt:
„Art. 130 BV
(1) Das gesamte Schul- und Bildungswesen steht unter der Aufsicht des Staates, er kann daran die Gemeinden beteiligen.“
Art. 115 BayEUG Schulämter (2) 1Das Schulamt wird gemeinsam von der Landrätin oder dem Landrat oder der Oberbürgermeisterin oder dem Oberbürgermeister (rechtlicher Leiter) und einem Schulaufsichtsbeamten für Grundschulen und Mittelschulen (fachlicher Leiter) geleitet. 2Die Vertretung der Landrätin oder des Landrats und der Oberbürgermeisterin oder des Oberbürgermeisters richtet sich nach den Vorschriften der Landkreisordnung und der Gemeindeordnung. 3Die Landrätin oder der Landrat und die Oberbürgermeisterin oder der Oberbürgermeister können sich in der Leitung des Schulamts durch einen Beamten vertreten lassen, der die Befähigung für das Richteramt hat. 4Wo es die örtlichen Verhältnisse nahe legen, soll einem fachlichen Leiter die Leitung von zwei, in besonderen Fällen auch mehr als zwei Schulämtern übertragen werden.
(3) 1Dem Schulamt oder den unter gemeinsamer fachlicher Leitung stehenden Schulämtern können für den fachlichen Aufgabenbereich nach Bedarf weitere Schulaufsichtsbeamte und Mitarbeiter zugeteilt werden. 2Die Landrätin oder der Landrat oder die Oberbürgermeisterin oder der Oberbürgermeister kann den Bediensteten des Landratsamts oder der kreisfreien Gemeinde Aufgabengebiete und Befugnisse aus seinem Aufgabenbereich übertragen und entsprechende Vollmacht erteilen.
(2) Art. 116 BayEUG Beteiligung an der Schulaufsicht (2) Einem berufsmäßigen Gemeinderatsmitglied, dem die Leitung des Schulwesens einer kreisfreien Gemeinde obliegt, kann für die Dauer seiner Amtszeit auf Antrag der kreisfreien Gemeinde in widerruflicher Weise die fachliche Leitung des Schulamts übertragen werden, wenn es die Voraussetzungen für den Erwerb der Qualifikation für den Schulaufsichts-dienst der Grundschulen und Mittelschulen erfüllt.
Zum anderen beantragt der Antragsteller die Aufhebung der Verordnung über die Landesanwaltschaft Bayern (LABV) vom 29. Juli 2008 (GVBl S. 554, BayRS 34-3-I), die zuletzt durch § 1 Nr. 331 der Verordnung vom 22. Juli 2014 (GVBl S. 286) geändert worden ist. Insoweit hat der Antragsteller einzelne Vorschriften, gegen die sich die Popularklage richten soll, nicht bezeichnet.
II.
Zur Erläuterung und zum Hintergrund seiner Popularklage wiederholt der Antragsteller den Sachverhalt, der dem Verfassungsbeschwerdeverfahren Vf. 105-VI-13 zugrunde lag. In diesem Zusammenhang macht er insbesondere geltend:
1. Art. 130 Abs. 1 Halbsatz 2 BV verstoße gegen Rechte der Kinder und deren Eltern sowie gegen den allgemeinen Gleichbehandlungsgrundsatz. Die Verfassungsbestimmung konkretisiere das Ausmaß der Beteiligung der Gemeinden nicht in ausreichender Weise. Der Erziehungsauftrag des Staates könne mit dem Selbstverwaltungsrecht der Gemeinden und deren Interessen kollidieren, insbesondere in den Fällen der Errichtung und Auflösung von Schulen. Den Beteiligungsrechten der Gemeinden werde durch Art. 26 Abs. 2 Satz 2 BayEUG ausreichend Rechnung getragen.
2. Die angegriffenen Bestimmungen des Bayerischen Gesetzes über das Erziehungs- und Unterrichtswesen (Art. 115 Abs. 2 und 3, Art. 116 Abs. 2 BayEUG) verstießen gegen das Prinzip der notwendigen Trennung zwischen der kommunalen Selbstverwaltung und dem Aufsichtsrecht des Staates, Art. 130 Abs. 1 Halbsatz 1 BV. Das Aufsichtsrecht des Staates schließe zwar die Beteiligungsrechte der Gemeinden nicht aus, dürfe durch die Gemeindeinteressen jedoch nicht beeinträchtigt, geschweige denn gehindert werden. Eine solche Beeinträchtigung könne insbesondere dadurch geschehen, dass die Gemeindebediensteten einen Einfluss auf die Entscheidungen der Aufsicht hätten, der das Ausmaß der Beteiligung übersteige. In München leiteten städtische Beamte das staatliche Schulamt als Aufsichtsbehörde. Durch die nach Art. 115 Abs. 2 und 3, Art. 116 Abs. 2 BayEUG zulässige „Doppelspitze“ bestehe eine latente Gefahr der Vermischung von staatlichen und Gemeindeinteressen.
Die ständige Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu Art. 7 GG könne auf Art. 130 Abs. 1 BV übertragen werden. Zweck dieser Regelung sei die Organisation des Schulwesens mit dem Ziel, ein Schulsystem zu gewährleisten, das allen jungen Bürgern gemäß ihren Fähigkeiten die dem heutigen gesellschaftlichen Leben entsprechenden Bildungsmöglichkeiten eröffne. Seien die Befugnisse hierzu nicht ausreichend (Art. 130 Abs. 1 Halbsatz 2 BV) oder in der Weise geregelt, dass sie nicht unabhängig voneinander ausgeübt werden und dadurch in Konflikt geraten könnten (Art. 115 Abs. 2 und 3, Art. 116 Abs. 2 BayEUG), seien letztendlich und unmittelbar Schüler und deren Eltern in ihren Grundrechten auf allgemeine Handlungsfreiheit, Gleichheit vor dem Gesetz, dem Recht auf Ausbildung und dem Erziehungsrecht unmittelbar betroffen. So werde ein Schüler in seinem Grundrecht aus Art. 128 Abs. 2 BV verletzt, wenn es ihm aufgrund der fehlenden Trennung zwischen der kommunalen Selbstverwaltung und dem Aufsichtsrecht des Staates und einer daraus resultierenden latenten Gefahr der Vermischung von staatlichen und Gemeindeinteressen nicht möglich sei, seine allgemeine Handlungsfreiheit sowie das Recht auf Ausbildung dadurch zu verwirklichen, dass er die nächste Klassenstufe besuchen könne. Schüler, die nicht in die nächste Klassenstufe vorrücken dürften, weil die Gemeinde sie für das Auffüllen der unteren Klassen benötige, würden instrumentalisiert. Die Eltern könnten gegen die willkürliche Behandlung ihrer Kinder nicht vorgehen und somit ihre elterlichen Rechte und Pflichten nicht verwirklichen, weshalb ein Verstoß gegen Art. 126 BV vorliege.
3. Die Verordnung über die Landesanwaltschaft Bayern sei unwirksam, weil die Landesanwaltschaft eine Behörde sei, die nur in Bayern vorhanden sei. Die Gerichte der Verwaltungsgerichtsbarkeit seien der Auffassung der Landesanwaltschaft immer gefolgt, weil zwischen diesen und der Landesanwaltschaft eine enge Verbindung bestehe, die eine Neutralität nicht gewährleiste. Den Ausführungen des Verfassungsgerichtshofs in der Entscheidung vom 10. September 2014 Vf. 105-VI-13 könne insoweit nicht gefolgt werden.
III.
1. Der Bayerische Landtag hält die Popularklage für unzulässig.
2. Die Bayerische Staatsregierung ist ebenfalls der Auffassung, die Popularklage sei als unzulässig abzuweisen.
IV.
Die Popularklage ist unzulässig.
1. Nach Art. 98 Satz 4 BV, Art. 55 Abs. 1 Satz 1 VfGHG hat der Verfassungsgerichtshof Gesetze und Verordnungen für nichtig zu erklären, die ein Grundrecht verfassungswidrig einschränken. Die Verfassungswidrigkeit kann jedermann durch Beschwerde (Popularklage) geltend machen. Gesetze und Verordnungen im Sinn des Art. 98 Satz 4 BV sind alle Rechtsvorschriften des bayerischen Landesrechts. Dazu gehören die angegriffenen Bestimmungen.
Der Verfassungsgerichtshof hat es in ständiger Rechtsprechung für zulässig erachtet, im Wege der Popularklage auch zu rügen, dass eine Verfassungsnorm selbst gegen Grundrechte der Bayerischen Verfassung verstoße. Es gibt Verfassungsgrundsätze, die so elementar und so sehr Ausdruck eines auch der Verfassung vorausgehenden Rechts sind, dass sie den Verfassungsgeber selbst binden (vgl. Art. 75 Abs. 1 Satz 2 BV; VerfGH vom 21.11.2016 NVwZ 2017, 319 Rn. 117 ff.). Die Möglichkeit, dass ein der freiheitlich-demokratischen Grundordnung verpflichteter Verfassungsgeber derartige elementare Rechtsgrundsätze missachtet, erscheint allerdings nahezu ausgeschlossen (VerfGH vom 2.5.1988 VerfGHE 41, 44/45 m. w. N.; vom 18.7.2006 VerfGHE 59, 125/127 m. w. N.).
2. a) Zu den prozessualen Voraussetzungen einer Popularklage gehört ferner, dass der Antragsteller substanziiert darlegen muss, inwiefern die angefochtene Rechtsvorschrift nach seiner Meinung zu einer Grundrechtsnorm der Bayerischen Verfassung in Widerspruch steht (Art. 55 Abs. 1 Satz 2 VfGHG). Greift er mehrere Rechtsvorschriften an, so muss dies für jede einzelne von ihnen ersichtlich sein. Summarische, nicht präzisierte Grundrechtsrügen sind unzulässig (VerfGH vom 19.4.1985 VerfGHE 38, 43/45). Soweit sich die Popularklage gegen eine Verfassungsbestimmung richtet, gehört es zu den formellen Voraussetzungen, dass der Antragsteller angibt, gegen welche höherrangige Grundrechtsnorm der Bayerischen Verfassung sie nach seiner Meinung verstößt (VerfGHE 59, 125/127 m. w. N.).
Unzulässig ist die Popularklage, wenn und soweit eine als verletzt bezeichnete Norm der Verfassung kein Grundrecht gewährt. Sie ist weiter unzulässig, wenn zwar ein Grundrecht als verletzt gerügt wird, eine Verletzung der entsprechenden Norm nach Sachlage aber von vornherein nicht möglich ist, weil der Schutzbereich des angeblich verletzten Grundrechts durch die angefochtene Rechtsvorschrift nicht berührt wird. Eine ausreichende Grundrechtsrüge liegt nicht schon dann vor, wenn ein Antragsteller lediglich behauptet, dass die angefochtene Rechtsvorschrift nach seiner Auffassung gegen Grundrechtsnormen der Bayerischen Verfassung 14 verstößt. Der Antragsteller muss seinen Vortrag vielmehr so präzisieren, dass der Verfassungsgerichtshof beurteilen kann, ob der Schutzbereich der bezeichneten Grundrechtsnorm berührt ist. Die zur Überprüfung gestellten Tatsachen und Vorgänge müssen dies zumindest als möglich erscheinen lassen (ständige Rechtsprechung; vgl. VerfGH vom 21.2.1986 VerfGHE 39, 17/21; vom 12.4.1988 VerfGHE 41, 33/36 f.; vom 21.7.2011 BayVBl 2011, 695; vom 26.6.2012 VerfGHE 65, 118/122 f.).
b) Diesen Darlegungsanforderungen wird die Popularklage nicht gerecht.
aa) Soweit sich die Popularklage gegen Art. 130 Abs. 1 Halbsatz 2 BV richtet, erschöpft sie sich in der in keiner Weise erläuterten, inhaltsleeren Rechtsbehauptung, die Verfassungsbestimmung verstoße gegen Rechte der Kinder und deren Eltern sowie gegen den allgemeinen Gleichbehandlungsgrundsatz. Sie zeigt auch nicht auf, weshalb das Gebot der Bestimmtheit von Normen Zweifel an der Gültigkeit der angegriffenen Verfassungsbestimmung begründen könnte. Da der Staat nach Art. 130 Abs. 1 BV einen eigenständigen Erziehungsauftrag hat, obliegt ihm die Ordnung und Organisation des Schulwesens als eigene Gestaltungsaufgabe. Dazu steht ihm ein entsprechend weiter Gestaltungsspielraum zur Verfügung (VerfGH vom 17.5.2006 VerfGHE 59, 63/68 f. m. w. N.), der nicht bereits durch die Verfassung selbst auszufüllen ist. In der Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofs ist geklärt, dass die staatliche Schulaufsicht weiter geht als die Staatsaufsicht über den eigenen Wirkungskreis der Gemeinden (VerfGH vom 22.7.1983 VerfGHE 36, 113/119 m. w. N.) und sich sowohl auf die Sprengelbildung wie auch auf die Einteilung der Schüler in Klassen und die Zuweisung zu bestimmten Schulräumen erstreckt. Daher kann auch mit dem substanzlosen Einwand, der Erziehungsauftrag des Staates könne mit dem Selbstverwaltungsrecht der Gemeinden und deren Interessen insbesondere in den Fällen der Errichtung und Auflösung von Schulen kollidieren, kein Grundrechtsverstoß dargelegt werden. Dass sich die staatliche Schulaufsicht gegebenenfalls gegen kommunale Interessen durchset 15 zen kann, ist durch die staatliche Behördenhierarchie sichergestellt (Art. 55 Nr. 5 Satz 1 BV; vgl. Lindner/Stahl, Das Schulrecht in Bayern, Bd. 1, Art. 114 BayEUG Erl. 3).
bb) In Bezug auf die angegriffenen Vorschriften des Bayerischen Erziehungs- und Unterrichtsgesetzes (Art. 115 Abs. 2 und 3, Art. 116 Abs. 2 BayEUG) zeigt der Antragsteller weder die Überschreitung des oben genannten Gestaltungsspielraums noch die Möglichkeit einer Grundrechtsverletzung auf. Eine Rechtsvorschrift verstößt nicht schon dann gegen eine Norm der Bayerischen Verfassung, wenn sie die Möglichkeit fehlerhafter oder missbräuchlicher Anwendung bietet oder wenn eine bessere Regelung hätte getroffen werden können. Auch ein fehlerhafter Gesetzesvollzug in der Praxis würde nicht dazu führen, dass die betreffende Vorschrift als solche verfassungswidrig ist (Wolff in Lindner/Möstl/Wolff, Die Verfassung des Freistaates Bayern, 2009, Art. 98 Rn. 40 m. w. N.). Insoweit steht die Möglichkeit offen, Akte der Schulaufsicht, die gegenüber Eltern und Schülern getroffen werden, von den Fachgerichten überprüfen zu lassen.
cc) Die Verordnung über die Landesanwaltschaft Bayern kann nicht pauschal und - wie bereits im Verfassungsbeschwerdeverfahren Vf. 105-VI-13 in der Entscheidung vom 10. September 2014 Rn. 33 ausgeführt - auch nicht allein mit der Begründung angefochten werden, dass es eine vergleichbare Behörde in anderen Ländern nicht gebe. Es ist auch nicht ansatzweise erkennbar, wie der Schutzbereich der Grundrechte durch die organisationsrechtlichen Regelungen über die Vertretung des Freistaates Bayern als Kläger, Beklagter oder Beigeladener und die Vertretung des öffentlichen Interesses vor den Gerichten der Verwaltungsgerichtsbarkeit (vgl. § 1 Abs. 2 LABV) betroffen sein könnte. Die Behauptung einer fehlenden Unabhängigkeit der Verwaltungsgerichtsbarkeit gegenüber der Landesanwaltschaft, die offenkundig nicht zutrifft, macht einen in der Verordnung über die Landesanwaltschaft Bayern liegenden Grundrechtsverstoß in keiner Weise nachvollziehbar.
V.
Es ist angemessen, dem Antragsteller eine Gebühr von 1.500 € aufzuerlegen (Art. 27 Abs. 1 Satz 2 VfGHG).
