Recurso de anulación — Política exterior y de seguridad común — Medidas restrictivas motivadas por acciones de Rusia que desestabilizan la situación en Ucrania — Prohibición de aterrizar en el territorio de la Unión, de despegar desde este o de sobrevolarlo a las aeronaves no matriculadas en Rusia que pertenezcan, sean fletadas o estén de otro modo bajo el control de personas físicas o jurídicas, entidades u organismos rusos — Artículo 4 sexies de la Decisión 2014/512/PESC — Falta de competencia del Tribunal General — Artículo 3 quinquies del Reglamento (UE) n.º 833/2014 — Falta de legitimación activa — Inadmisibilidad

SENTENCIA DEL TRIBUNAL GENERAL (Sala Primera ampliada) de 20 de diciembre de 2023 ( *1 ) «Recurso de anulación — Política exterior y de seguridad común — Medidas restrictivas motivadas por acciones de Rusia que desestabilizan la situación en Ucrania — Prohibición de aterrizar en el territorio de la Unión, de despegar desde este o de sobrevolarlo a las aeronaves no matriculadas en Rusia que pertenezcan, sean fletadas o estén de otro modo bajo el control de personas físicas o jurídicas, entidades u organismos rusos — Artículo 4 sexies de la Decisión 2014/512/PESC — Falta de competencia del Tribunal General — Artículo 3 quinquies del Reglamento (UE) n.o 833/2014 — Falta de legitimación activa — Inadmisibilidad» En el asunto T‑233/22, Ekaterina Islentyeva, con domicilio en Strassen (Luxemburgo), representada por los Sres. F. Moyse y V. Sulea, abogados, parte demandante, contra Consejo de la Unión Europea, representado por el Sr. V. Piessevaux y la Sra. M.‑C. Cadilhac, en calidad de agentes, parte demandada, apoyado por Comisión Europea, representada por los Sres. J.‑F. Brakeland, C. Giolito, K. Simonsson y por las Sras. M. Carpus Carcea y B. Sasinowska, en calidad de agentes, parte coadyuvante, EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Primera ampliada), integrado por el Sr. D. Spielmann, Presidente, y el Sr. R. Mastroianni, la Sra. M. Brkan y los Sres. I. Gâlea (Ponente) y S. L. Kalėda, Jueces; Secretaria: Sra. H. Eriksson, administradora; habiendo considerado los escritos obrantes en autos; celebrada la vista el 10 de octubre de 2023; dicta la siguiente Sentencia 1 Mediante su recurso, basado en el artículo 263 TFUE, la demandante, la Sra. Ekaterina Islentyeva, solicita la anulación, por una parte, de la Decisión (PESC) 2022/335 del Consejo, de 28 de febrero de 2022, por la que se modifica la Decisión 2014/512/PESC relativa a medidas restrictivas motivadas por acciones de Rusia que desestabilizan la situación en Ucrania (DO 2022, L 57, p. 4; en lo sucesivo, «Decisión impugnada»), y, por otra parte, del Reglamento (UE) 2022/334 del Consejo, de 28 de febrero de 2022, por el que se modifica el Reglamento (UE) n.o 833/2014 relativo a medidas restrictivas motivadas por acciones de Rusia que desestabilizan la situación en Ucrania (DO 2022, L 57, p. 1; en lo sucesivo, «Reglamento impugnado») (en lo sucesivo, conjuntamente, «actos impugnados»). Antecedentes del litigio 2 El presente asunto se enmarca en el contexto de las medidas restrictivas adoptadas por la Unión Europea respecto de las acciones que menoscaban o amenazan la integridad territorial, la soberanía y la independencia de Ucrania. 3 La demandante tiene la doble nacionalidad luxemburguesa y rusa. Es titular de una licencia de piloto privado expedida por la Direction de l’aviation civile du Grand‑Duché de Luxembourg (Dirección de Aviación Civil del Gran Ducado de Luxemburgo; en lo sucesivo, «DAC»). Antes de la adopción de los actos impugnados, la demandante utilizaba aeronaves pertenecientes a la asociación luxemburguesa sin ánimo de lucro Avia Sport II, establecida en el aeropuerto de Luxemburgo‑Findel (Luxemburgo), y sobrevolaba Luxemburgo, Francia, Alemania, Bélgica y Reino Unido. Volaba sola o con un instructor, siempre como comandante en el sentido del anexo I, punto 93, del Reglamento (UE) n.o 965/2012 de la Comisión, de 5 de octubre de 2012, por el que se establecen requisitos técnicos y procedimientos administrativos en relación con las operaciones aéreas en virtud del Reglamento (CE) n.o 216/2008 del Parlamento Europeo y del Consejo (DO 2012, L 296, p. 1). Así, en 2021 efectuó catorce vuelos. 4 En marzo de 2014, la Federación de Rusia se anexionó ilegalmente la República Autónoma de Crimea y la ciudad de Sebastopol y desde entonces ha llevado a cabo continuas acciones desestabilizadoras en el este de Ucrania. La Unión ha reaccionado adoptando medidas restrictivas motivadas por las acciones de la Federación de Rusia que desestabilizan la situación en Ucrania, medidas restrictivas respecto de las acciones que menoscaban o amenazan la integridad territorial, la soberanía y la independencia de Ucrania y medidas restrictivas en respuesta a la anexión ilegal de la República Autónoma de Crimea y de la ciudad de Sebastopol por parte de la Federación de Rusia. 5 El 24 de febrero de 2022, el presidente de la Federación de Rusia anunció una operación militar en Ucrania y, ese mismo día, las fuerzas armadas rusas lanzaron un ataque en varios lugares del país. 6 El 28 de febrero de 2022, en el contexto de una serie de medidas restrictivas relativas, en particular, al cierre del espacio aéreo de la Unión a determinadas categorías de aeronaves, al sistema de mensajería financiera SWIFT y a los recursos del Banco Central de Rusia, el Consejo de la Unión Europea adoptó, sobre la base del artículo 29 TUE, la Decisión impugnada y, sobre la base del artículo 215 TFUE, el Reglamento impugnado. 7 El artículo 4 sexies de la Decisión 2014/512/PESC del Consejo, de 31 de julio de 2014, relativa a medidas restrictivas motivadas por acciones de Rusia que desestabilizan la situación en Ucrania (DO 2014, L 229, p. 13), introducido por el artículo 1, punto 2, de la Decisión impugnada, tiene el siguiente tenor: «1.   Los Estados miembros, con arreglo a sus respectivas normas y leyes y coherentemente con el Derecho internacional, y en particular con los correspondientes acuerdos internacionales sobre aviación civil, denegarán a las aeronaves operadas por compañías aéreas rusas, incluidas las compañías comercializadoras mediante acuerdos de código compartido o de reserva de capacidad, a las aeronaves matriculadas en Rusia, y a las aeronaves no matriculadas en Rusia pero que pertenezcan, sean fletadas o estén de otro modo bajo el control de personas físicas o jurídicas, entidades u organismos rusos, el permiso para aterrizar en el territorio de la Unión, despegar desde este o sobrevolarlo. 2.   El apartado 1 no será aplicable en caso de aterrizajes de emergencia o de sobrevuelos de emergencia. 3.   No obstante lo dispuesto en el apartado 1, las autoridades competentes podrán autorizar que una aeronave aterrice en el territorio de la Unión, despegue desde este o lo sobrevuele si las autoridades competentes han determinado previamente que el aterrizaje, el despegue o el sobrevuelo resultan necesarios con fines humanitarios o con cualquier otro fin coherente con los objetivos de la presente Decisión. 4.   El Estado miembro o los Estados miembros de que se trate informarán a los demás Estados miembros y a la Comisión de cualquier autorización concedida en virtud del apartado 3 en el plazo de dos semanas a partir de la autorización.» 8 El artículo 3 quinquies del Reglamento (UE) n.o 833/2014 del Consejo, de 31 de julio de 2014, relativo a medidas restrictivas motivadas por acciones de Rusia que desestabilizan la situación en Ucrania (DO 2014, L 229, p. 1), en su versión modificada por el Reglamento impugnado, está redactado en los siguientes términos: «1.   Queda prohibido que las aeronaves operadas por compañías aéreas rusas, incluidas las compañías comercializadoras mediante acuerdos de código compartido o de reserva de capacidad, las aeronaves matriculadas en Rusia o las aeronaves no matriculadas en Rusia pero que pertenezcan, sean fletadas o estén de otro modo bajo el control de personas físicas o jurídicas, entidades u organismos rusos aterricen en el territorio de la Unión, despeguen desde este o lo sobrevuelen. 2.   El apartado 1 no será aplicable en caso de aterrizajes de emergencia o de sobrevuelos de emergencia. 3.   No obstante lo dispuesto en el apartado 1, las autoridades competentes podrán autorizar que una aeronave aterrice en el territorio de la Unión, despegue desde este o lo sobrevuele si tales autoridades competentes han determinado previamente que el aterrizaje, el despegue o el sobrevuelo resultan necesarios con fines humanitarios o con cualquier otro fin coherente con los objetivos del presente Reglamento. 4.   El Estado miembro o los Estados miembros de que se trate informarán a los demás Estados miembros y a la Comisión de cualquier autorización concedida en virtud del apartado 3 en el plazo de dos semanas a partir de la autorización.» 9 A raíz de la adopción de los actos impugnados, tanto la Comisión Europea como la Agencia Europea de Seguridad Aérea (AESA) dedicaron un documento o una sección en su sitio de Internet destinados a responder a preguntas frecuentes en relación con dichos actos. Según el documento publicado por la Comisión el 21 de marzo de 2022, la prohibición introducida por los actos impugnados se dirigía a las personas con doble nacionalidad, rusa y de un Estado miembro, así como a los vuelos privados. Asimismo, en las respuestas a las preguntas frecuentes publicadas el 15 de marzo de 2023 en el sitio de Internet de la AESA, dicha prohibición se aplicaba a las personas con doble nacionalidad, rusa y de un Estado miembro. Además, también se mencionaba que se aplicaba cuando una persona de nacionalidad rusa volaba a título privado como piloto y controlaba, por tanto, cuándo y dónde volaba el avión, a excepción de los casos en los que dicha persona volara como empleado de una compañía aérea no rusa, puesto que, en tal supuesto, no controlaba la aeronave. 10 Las autoridades del aeropuerto de Luxemburgo‑Findel publicaron un «notice to airmen» (NOTAM, aviso a aviadores) en el que se comunicaba la información sobre las medidas restrictivas relativas al sector aéreo adoptadas en los actos impugnados. 11 El 21 de abril de 2022, en respuesta a una pregunta del representante de la demandante, la DAC indicó, en particular, que las explicaciones ofrecidas en la sede electrónica de la AESA se basaban en un enfoque común dentro de la Unión y en una interpretación uniforme de los servicios de la Comisión. La DAC también precisó que el término «control» se interpretaba en sentido amplio, lo que incluía el control efectivo y material de una aeronave y no se limitaba únicamente a un control económico y financiero. Pretensiones de las partes 12 La demandante, tras aclarar sus pretensiones en respuesta a una pregunta formulada en la vista, solicita al Tribunal General que: – Declare la admisibilidad del recurso. – Anule el Reglamento impugnado, en la medida en que introduce el artículo 3 quinquies del Reglamento n.o 833/2014, y la Decisión impugnada, en la medida en que introduce el artículo 4 sexies de la Decisión 2014/512. – Le reconozca el derecho a utilizar su licencia de piloto privado y a aterrizar en el territorio de la Unión, a despegar desde este o a sobrevolarlo. – Condene en costas al Consejo. 13 El Consejo, apoyado por la Comisión, solicita al Tribunal General que: – Con carácter principal, declare la inadmisibilidad del recurso. – Con carácter subsidiario, desestime el recurso por infundado. – Condene en costas a la demandante. Fundamentos de Derecho Sobre la competencia del Tribunal General para conocer del recurso en la medida en que tiene por objeto que reconozca a la demandante el derecho a utilizar su licencia de piloto privado y a aterrizar en el territorio de la Unión, a despegar desde este o a sobrevolarlo 14 Mediante una de sus pretensiones, la demandante solicita al Tribunal General que le reconozca el derecho a utilizar su licencia de piloto privado y a aterrizar en el territorio de la Unión, a despegar desde este o a sobrevolarlo. 15 A este respecto, basta con recordar que, en el marco del control de legalidad basado en el artículo 263 TFUE, el Tribunal General carece de competencia para dictar sentencias declarativas o confirmatorias (véanse, en este sentido, el auto de 9 de diciembre de 2003, Italia/Comisión, C‑224/03, no publicado, EU:C:2003:658, apartados 20 y 21, y la sentencia de 4 de febrero de 2009, Omya/Comisión,T‑145/06, EU:T:2009:27, apartado 23). 16 De lo anterior resulta que, en la medida en que pretende que el Tribunal General reconozca a la demandante el derecho a utilizar su licencia de piloto privado y a aterrizar en el territorio de la Unión, a despegar desde este o a sobrevolarlo, el recurso debe desestimarse por haber sido interpuesto ante un órgano jurisdiccional carente de competencia para conocer de él. Sobre la competencia del Tribunal General para conocer del recurso en la medida en que tiene por objeto la anulación de la Decisión impugnada 17 El Consejo alega la falta de competencia del Tribunal General para pronunciarse sobre la legalidad de la Decisión impugnada. Sostiene que, en virtud del artículo 275 TFUE, los órganos jurisdiccionales de la Unión no son competentes para conocer de los recursos de anulación contra las medidas restrictivas impuestas por una decisión relativa a la política exterior y de seguridad común (PESC) que constituyan medidas de alcance general. En el presente asunto, alega que la prohibición establecida en el artículo 4 sexies de la Decisión 2014/512, en su versión modificada por la Decisión impugnada, es una medida general cuyo ámbito de aplicación se determina en función de criterios objetivos, en particular las categorías de aeronaves, y que no se dirige a personas físicas o jurídicas identificadas. 18 La Comisión considera que el Tribunal General es competente para controlar la legalidad de todas las medidas adoptadas de conformidad con el artículo 215 TFUE y para controlar la legalidad de las medidas restrictivas adoptadas sobre la base del artículo 29 TUE. Considera que el Consejo basa su razonamiento en una lectura «mecanicista» del artículo 275 TFUE y que hay excepciones a la falta de competencia del juez de la Unión en materia de PESC. Además, el juez de la Unión también es competente para controlar la legalidad de los reglamentos adoptados sobre la base del artículo 215 TFUE, apartado 1, así como de las decisiones en materia de PESC adoptadas con arreglo al artículo 29 TUE. Por último, la competencia del juez de la Unión no se deriva de una supuesta subjetividad del criterio del «control». 19 La demandante rebate las alegaciones del Consejo. Sostiene que la exclusión de la PESC de la competencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea establecida en el artículo 275 TFUE debe interpretarse de manera restrictiva. Afirma que el alcance de la medida restrictiva en cuestión no viene determinado en función de criterios objetivos. A su juicio, por una parte, las medidas adoptadas por los actos impugnados afectan no solo a la Federación de Rusia, sino también a terceros, como los ciudadanos rusos, y, por otra parte, el concepto de «control» de la aeronave, tal como lo interpretan las instituciones de la Unión, es un criterio subjetivo. Además, la demandante sostiene que la competencia del Tribunal General también se basa en el artículo 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, que permite, dentro del respeto de los Tratados, interpretar las disposiciones existentes de manera que puedan garantizar el respeto de los derechos y libertades fundamentales. La demandante añade que es imprescindible que las medidas restrictivas establecidas en los actos impugnados estén sujetas a control para determinar si respetan los derechos fundamentales y el principio de proporcionalidad. 20 Procede recordar que, si bien con arreglo al artículo 24 TUE, apartado 1, párrafo segundo, última frase, y al artículo 275 TFUE, párrafo primero, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, en principio, no tiene competencia para pronunciarse sobre las disposiciones referidas a la PESC ni sobre los actos adoptados sobre la base de estas, los Tratados instauran expresamente dos excepciones a tal principio. En efecto, por una parte, tanto el artículo 24 TUE, apartado 1, párrafo segundo, última frase, como el artículo 275 TFUE, párrafo segundo, establecen que el Tribunal de Justicia de la Unión Europea es competente para controlar el respeto del artículo 40 TUE. Por otra parte, el artículo 24 TUE, apartado 1, párrafo segundo, última frase, atribuye al Tribunal de Justicia de la Unión Europea la competencia para controlar la legalidad de determinadas decisiones contempladas en el artículo 275 TFUE, párrafo segundo. A su vez, esta última disposición establece que el Tribunal de Justicia de la Unión Europea es competente para pronunciarse sobre los recursos interpuestos en las condiciones contempladas en el artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, relativos al control de la legalidad de las decisiones adoptadas por el Consejo sobre la base de las disposiciones relativas a la PESC por las que se establezcan medidas restrictivas frente a personas físicas o jurídicas (sentencia de 28 de marzo de 2017, Rosneft,C‑72/15, EU:C:2017:236, apartado 60). 21 Así, por lo que se refiere a los actos adoptados sobre la base de las disposiciones relativas a la PESC, es la naturaleza individual de esos actos la que da, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 275 TFUE, párrafo segundo, acceso a los tribunales de la Unión (véanse las sentencias de 28 de marzo de 2017, Rosneft,C‑72/15, EU:C:2017:236, apartado 103 y jurisprudencia citada, y de 13 de septiembre de 2018, Gazprom Neft/Consejo,T‑735/14 y T‑799/14, EU:T:2018:548, apartado 53). 22 A este respecto, procede subrayar que el Tribunal de Justicia ha declarado que los artículos 4 y 4 bis de la Decisión 2014/512 establecían medidas cuyo ámbito de aplicación venía determinado en función de criterios objetivos como, por ejemplo, ciertas categorías de proyectos de prospección y de producción petrolífera. En cambio, esas medidas no iban dirigidas a personas físicas o jurídicas identificadas, sino que se aplicaban a todos los agentes que intervenían en la venta, el suministro, la transferencia o la exportación de equipos respecto de los que existiera la obligación de autorización previa y a todo aquel que de manera general prestara servicios conexos (sentencia de 28 de marzo de 2017, Rosneft,C‑72/15, EU:C:2017:236, apartado 97). Así pues, el Tribunal de Justicia declaró que tales medidas no constituían, a efectos del artículo 275 TFUE, párrafo segundo, medidas adoptadas frente a personas físicas o jurídicas, sino que eran medidas de alcance general, y que no tenía competencia para controlar su validez (sentencia de 28 de marzo de 2017, Rosneft,C‑72/15, EU:C:2017:236, apartados 98 y 99). 23 Además, en lo que respecta al artículo 1, apartados 2, letras b) a d), y 3, al artículo 7 y al anexo III de la Decisión 2014/512, el Tribunal de Justicia observó que el objeto de estas medidas venía definido en función de entidades concretas. Declaró que estas disposiciones prohibían, en particular, la ejecución de diversas transacciones financieras respecto de entidades incluidas en el anexo III de dicha Decisión y que era competente para pronunciarse sobre su validez (véase, en este sentido, la sentencia de 28 de marzo de 2017, Rosneft,C‑72/15, EU:C:2017:236, apartados 100 y 107). 24 Por lo tanto, al fijar criterios que permiten identificar a una persona física o jurídica y al mencionar el nombre de dicha persona en el anexo de una decisión adoptada en virtud de las disposiciones relativas a la PESC, el Consejo adopta medidas restrictivas frente a la persona física o jurídica en cuestión, pese a que esas medidas puedan recaer individualmente también sobre otras entidades (véanse, en este sentido, las sentencias de 28 de marzo de 2017, Rosneft,C‑72/15, EU:C:2017:236, apartado 104, y de 13 de septiembre de 2018, Gazprom Neft/Consejo,T‑735/14 y T‑799/14, EU:T:2018:548, apartado 54). 25 En el presente asunto, la prohibición establecida en el artículo 4 sexies de la Decisión 2014/512, introducido por el artículo 1, punto 2, de la Decisión impugnada, se refiere a «las aeronaves operadas por compañías aéreas rusas, incluidas las compañías comercializadoras mediante acuerdos de código compartido o de reserva de capacidad, [así como] a las aeronaves matriculadas en Rusia, y a las aeronaves no matriculadas en Rusia pero que pertenezcan, sean fletadas o estén de otro modo bajo el control de personas físicas o jurídicas, entidades u organismos rusos». 26 A este respecto, procede señalar que el ámbito de aplicación de la medida controvertida viene determinado en función de criterios objetivos, a saber, de categorías de aeronaves. En efecto, las medidas en cuestión afectan a las aeronaves operadas por compañías aéreas rusas, incluidas las compañías comercializadoras mediante acuerdos de código compartido o de reserva de capacidad, a las aeronaves matriculadas en Rusia y a las aeronaves no matriculadas en Rusia, pero que pertenezcan, sean fletadas o estén de otro modo bajo el control de personas físicas o jurídicas, entidades u organismos rusos. Por lo tanto, las medidas restrictivas controvertidas no van dirigidas contra personas físicas o jurídicas identificadas, sino que se aplican a todas las aeronaves que cumplan los criterios enunciados anteriormente. 27 Además, se desprende ciertamente de la jurisprudencia que las medidas restrictivas se asemejan tanto a los actos de alcance general, en la medida en que prohíben a una categoría general y abstracta de destinatarios poner recursos económicos a disposición de las entidades mencionadas en sus anexos, como a decisiones individuales adoptadas frente a tales entidades (véase la sentencia de 28 de marzo de 2017, Rosneft,C‑72/15, EU:C:2017:236, apartado 102 y jurisprudencia citada). No obstante, en el presente asunto, procede subrayar que las medidas restrictivas impuestas en virtud del artículo 4 sexies de la Decisión 2014/512, en su versión modificada por la Decisión impugnada, no están concebidas de tal manera y que dicho artículo no hace referencia a ningún anexo. Pues bien, según la jurisprudencia recordada en el apartado 21 de la presente sentencia, es la naturaleza individual de los actos la que da, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 275 TFUE, párrafo segundo, acceso a los tribunales de la Unión. 28 En estas circunstancias, procede declarar que las medidas impuestas por el artículo 4 sexies de la Decisión 2014/512, en su versión modificada por la Decisión impugnada, no constituyen medidas restrictivas frente a personas físicas o jurídicas en el sentido del artículo 275 TFUE, párrafo segundo, sino medidas de alcance general. 29 Esta pretensión no queda desvirtuada por la alegación de la demandante que justifica la competencia de los órganos jurisdiccionales de la Unión por una supuesta vulneración del principio de proporcionalidad y de los derechos fundamentales, puesto que, según la jurisprudencia, las alegaciones que se refieren exclusivamente al fondo del recurso no pueden cuestionar la falta de competencia del Tribunal General para conocer de un recurso de anulación contra una disposición de la Decisión impugnada (véase, en este sentido, el auto de 3 de julio de 2007, Commune de Champagne y otros/Consejo y Comisión, T‑212/02, EU:T:2007:194, apartado 217). 30 A la luz de las consideraciones anteriores, procede declarar que el Tribunal General no es competente para controlar la validez del artículo 4 sexies de la Decisión 2014/512, en su versión modificada. Por consiguiente, en la medida en que tiene por objeto la anulación de la Decisión impugnada, procede desestimar el recurso por haber sido interpuesto ante un órgano jurisdiccional carente de competencia para conocer de él. Sobre la admisibilidad del recurso en la medida en que tiene por objeto la anulación del Reglamento impugnado 31 El Consejo alega la inadmisibilidad del recurso en la medida en que tiene por objeto la anulación del Reglamento impugnado. Si bien admite que el artículo 3 quinquies, apartado 1, del Reglamento n.o 833/2014, en su versión modificada, es un acto reglamentario que afecta directamente a la demandante, dado que esta disposición le impide utilizar su licencia de piloto privado, sostiene que dicha disposición incluye, en cambio, medidas de ejecución. Así pues, la demandante debería demostrar no solo que el Reglamento impugnado la afecta directa, sino también individualmente. Pues bien, según el Consejo, el Reglamento impugnado no afecta individualmente a la demandante. 32 Además, por lo que respecta a las alegaciones de la demandante relativas a las consecuencias que para su situación se derivan de la interpretación del artículo 3 quinquies, apartado 1, del Reglamento n.o 833/2014, en su versión modificada, el Consejo alega que, al adoptar esta disposición, su intención no fue prohibir a los ciudadanos rusos titulares de una licencia de piloto privado utilizar dicha licencia para pilotar, con carácter privado, una aeronave no matriculada en Rusia que no sea de su propiedad o que no esté fletada por ellos. Según el Consejo, la expresión «de otro modo bajo el control» que figura en el artículo 3 quinquies, apartado 1, del Reglamento n.o 833/2014, en su versión modificada, debe entenderse únicamente en el sentido de control económico o financiero. Sostiene que esta interpretación se ajusta al objetivo de los actos impugnados, a saber, ejercer presión sobre el presidente de la Federación de Rusia y el Gobierno ruso para que cesen sus acciones de desestabilización de Ucrania. El Consejo precisa que tal objetivo no podría alcanzarse mediante restricciones adoptadas con respecto a personas físicas rusas por el mero hecho de que piloten una aeronave. Además, recuerda que, cuando un texto puede ser objeto de varias interpretaciones, procede dar preferencia a aquella que hace que la disposición se ajuste a los Tratados. Así pues, considera que, al adoptar la interpretación que sostiene, el artículo 3 quinquies, apartado 1, del Reglamento n.o 833/2014, en su versión modificada, no puede vulnerar disposiciones de los Tratados o de la Carta de los Derechos Fundamentales. 33 La Comisión sostiene que, aunque el Reglamento impugnado sea un acto reglamentario, incluye medidas de ejecución, de modo que la demandante debe demostrar que la afecta directa e individualmente. Pues bien, al igual que el Consejo, la Comisión afirma que dicho Reglamento no la afecta individualmente. 34 Por lo que respecta a la interpretación que debe darse al artículo 3 quinquies, apartado 1, del Reglamento n.o 833/2014, en su versión modificada, la Comisión alega que el concepto de «control» debe ser objeto de una interpretación amplia, en el sentido de que se considera que una persona «controla» la aeronave cuando tiene el control técnico u operacional de esta, en particular al volar a título privado como piloto. Según la Comisión, la referencia a un control de «otro modo» confirma el carácter no restrictivo del concepto de control. Indica que la normativa relativa a las medidas restrictivas utiliza los conceptos de «propiedad, tenencia y control» en materia de inmovilización de fondos para determinar el ámbito de aplicación personal de una medida y que, en este contexto, el concepto de «control» se utiliza en sentido económico. Sin embargo, esta interpretación no es aplicable al presente asunto, en el que la cuestión del control es pertinente para determinar la aeronave a la que le está prohibido aterrizar en el territorio de la Unión. Por último, afirma que el recurso a una interpretación amplia se ajusta al objetivo de evitar la elusión de las medidas restrictivas. 35 La demandante sostiene que su recurso es admisible en la medida en que tiene por objeto la anulación del Reglamento impugnado. Si bien admite que no es su destinataria, alega que se ve afectada directamente por las disposiciones de este que impugna. Estima que el hecho de que la Comisión, la AESA y la DAC adopten una interpretación del artículo 3 quinquies, apartado 1, del Reglamento n.o 833/2014, en su versión modificada, según la cual la demandante controla una aeronave en el sentido de que puede decidir cuándo y dónde vuela dicha aeronave tiene como consecuencia, con arreglo a dicha disposición, impedirle utilizar su licencia de piloto privado. La demandante considera asimismo que el Reglamento impugnado la afecta individualmente y, en cualquier caso, que este es un acto reglamentario que no incluye medidas de ejecución. 36 Además, por lo que respecta a la interpretación que debe darse al artículo 3 quinquies, apartado 1, del Reglamento n.o 833/2014, en su versión modificada, considera que el término «control» debe significar un control de naturaleza económica o financiera de la aeronave, de modo que no se ve afectada por la prohibición establecida por dicha disposición y puede seguir disfrutando de su licencia de piloto privado. 37 Es preciso recordar que, a tenor de lo dispuesto en el artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, toda persona física o jurídica puede interponer recurso, en las condiciones previstas en los párrafos primero y segundo, contra los actos de los que sea destinataria o que la afecten directa e individualmente y contra los actos reglamentarios que la afecten directamente y que no incluyan medidas de ejecución. 38 Pues bien, en la medida en que el requisito de afectación directa es común a las partes segunda y tercera de la frase del artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, y en que, según la jurisprudencia, este requisito tiene el mismo significado en cada una de esas partes de la frase (véase, en este sentido, la sentencia de 12 de julio de 2022, Nord Stream 2/Parlamento y Consejo, C‑348/20 P, EU:C:2022:548, apartado 73), procede examinar si se cumple dicho requisito. 39 Según reiterada jurisprudencia, el requisito de que la medida objeto de recurso afecte directamente a una persona física o jurídica, como se establece en el artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, exige que se reúnan dos criterios acumulativos, a saber, por un lado, que la medida impugnada surta efectos directamente en la situación jurídica de dicha persona y, por otro, que no deje ningún margen de apreciación a los destinatarios encargados de su aplicación, por tener esta carácter meramente automático y derivarse únicamente de la normativa de la Unión, sin aplicación de otras normas intermedias [véase la sentencia de 22 de junio de 2021, Venezuela/Consejo (Afectación de un Estado tercero), C‑872/19 P, EU:C:2021:507, apartado 61 y jurisprudencia citada]. 40 En el presente asunto, para determinar si las medidas restrictivas controvertidas afectan directamente a la demandante, procede examinar con carácter previo la cuestión de si se encuentra comprendida en el ámbito de aplicación del artículo 3 quinquies, apartado 1, del Reglamento n.o 833/2014, en su versión modificada. 41 Para ello, es preciso determinar la interpretación que ha de darse al concepto de «control» de una aeronave. 42 Según la jurisprudencia, para interpretar una disposición del Derecho de la Unión, deben tenerse en cuenta no solo su tenor, sino también su contexto y los objetivos de la normativa de la que forma parte (véase la sentencia de 10 de julio de 2014, D. y G., C‑358/13 y C‑181/14, EU:C:2014:2060, apartado 32 y jurisprudencia citada). 43 En primer lugar, del propio tenor del artículo 3 quinquies, apartado 1, del Reglamento n.o 833/2014, en su versión modificada, se desprende que la prohibición establecida en esta disposición se refiere a las aeronaves operadas por compañías aéreas rusas, a las aeronaves matriculadas en Rusia y a las aeronaves no matriculadas en Rusia, pero que pertenezcan, sean fletadas o estén de otro modo bajo el control de personas físicas o jurídicas, entidades u organismos rusos. 44 A este respecto, una interpretación literal del concepto de estar «de otro modo bajo el control» de una aeronave no matriculada en Rusia puede llevar a considerar que este se refiere, como alega el Consejo, únicamente a un control de naturaleza económica o financiera o, como sostiene la Comisión, también a un control «técnico u operacional», de modo que la prohibición podría afectar a una aeronave pilotada por una persona física de nacionalidad rusa. 45 En segundo lugar, por lo que respecta a la interpretación contextual del concepto de aeronave no matriculada en Rusia que esté «de otro modo bajo el control», en primer término, procede señalar que el Reglamento impugnado modifica el Reglamento n.o 833/2014, que establece medidas restrictivas sectoriales de naturaleza económica adoptadas sobre la base del artículo 215 TFUE, apartado 1. En segundo término, ha de subrayarse que la expresión «de otro modo bajo el control» se enmarca en la prolongación de las expresiones «pertenezcan» y «sean fletadas», que designan conceptos pertinentes desde el punto de vista económico o financiero. En tercer término, como reconoce la Comisión, el concepto de «control» se utiliza en un sentido económico o financiero en el marco de otras disposiciones del Reglamento n.o 833/2014 para determinar el ámbito de aplicación personal de las medidas restrictivas sectoriales [véanse, por ejemplo, los artículos 2, apartado 4, letras e) y f), y 3, apartado 6, letra b), de dicho Reglamento] o del Reglamento (UE) n.o 269/2014 del Consejo, de 17 de marzo de 2014, relativo a la adopción de medidas restrictivas respecto de acciones que menoscaban o amenazan la integridad territorial, la soberanía y la independencia de Ucrania (DO 2014, L 78, p. 6), en relación con medidas restrictivas individuales en materia de inmovilización de fondos o de recursos económicos (véase el artículo 2, apartado 1, del citado Reglamento). 46 En tercer lugar, por lo que respecta a la interpretación teleológica del concepto de estar «de otro modo bajo el control» de una aeronave no matriculada en Rusia, procede señalar, en primer término, que el objetivo perseguido por el Reglamento impugnado es, en particular, ejercer la máxima presión sobre las autoridades rusas para que pongan fin a sus acciones y políticas que desestabilizan Ucrania y a la agresión militar contra este país (véase, en este sentido y por analogía, la sentencia de 27 de julio de 2022, RT France/Consejo,T‑125/22, EU:T:2022:483, apartado 163). 47 En el presente asunto, debe considerarse, como hace el Consejo, que la imposición de restricciones frente a las aeronaves no matriculadas en Rusia que pertenezcan, sean fletadas o estén de otro modo bajo el control en el plano económico o financiero contribuye a ejercer tal presión sobre las autoridades rusas. En efecto, dichas restricciones, en la medida en que afectan económicamente al sector de la aviación ruso, contribuyen al objetivo de aumentar el coste de las acciones de la Federación de Rusia que tienen por objeto menoscabar la integridad territorial, la soberanía y la independencia de Ucrania (véase, en este sentido, la sentencia de 13 de septiembre de 2018, Rosneft y otros/Consejo, T‑715/14, no publicada, EU:T:2018:544, apartado 157 y jurisprudencia citada). 48 En segundo término, por lo que respecta a la eventual necesidad de recurrir a una interpretación amplia del artículo 3 quinquies, apartado 1, del Reglamento n.o 833/2014, en su versión modificada, para evitar cualquier riesgo de elusión de las medidas restrictivas inherentes a las numerosas posibilidades existentes para hacer uso de un transporte aéreo ocultando la identidad y la nacionalidad del beneficiario, basta con señalar que, contrariamente a lo que sostiene la Comisión (véase el apartado 33 de la presente sentencia), la posibilidad de ocultar la identidad y la nacionalidad del beneficiario está comprendida en el concepto de «control» en el sentido económico o financiero y no en el sentido «técnico» u «operacional». 49 En tercer término, hay que recordar que es jurisprudencia reiterada que el principio de proporcionalidad, que forma parte de los principios generales del Derecho de la Unión y que se recoge en el artículo 5 TUE, apartado 4, exige que los medios que aplica una disposición del Derecho de la Unión permitan alcanzar los objetivos legítimos propuestos por la normativa de la que se trate y que no vayan más allá de lo que es necesario para alcanzarlos [sentencias de 15 de noviembre de 2012, Al‑Aqsa/Consejo y Países Bajos/Al‑Aqsa, C‑539/10 P y C‑550/10 P, EU:C:2012:711, apartado 122, y de 24 de noviembre de 2021, Assi/Consejo,T‑256/19, EU:T:2021:818, apartado 194 (no publicado)]. 50 A este respecto, como alega el Consejo, es preciso subrayar que, si bien la imposición de restricciones frente a personas y entidades rusas que controlan, desde un punto de vista económico o financiero, una aeronave no matriculada en Rusia contribuye a ejercer una presión sobre el presidente ruso y su Gobierno, no ocurre lo mismo con las restricciones impuestas frente a personas físicas rusas que se limitan a «pilotar» una aeronave de ese tipo. Por consiguiente, procede declarar que la prohibición de aterrizar en el territorio de la Unión, de despegar de este o de sobrevolarlo aplicable a cualquier aeronave controlada por un ciudadano ruso desde un punto de vista «técnico u operacional», en la medida en que incluye a los ciudadanos rusos titulares de una licencia de piloto privado, sería manifiestamente inadecuada a la luz del objetivo de ejercer una presión sobre el presidente ruso y su Gobierno que pueda interrumpir las violaciones del Derecho internacional y salvaguardar la integridad territorial de Ucrania. 51 Así, según la jurisprudencia, cuando un texto de Derecho derivado puede ser objeto de varias interpretaciones, procede dar preferencia a aquella que hace que la disposición se ajuste al Tratado y no a la que conduce a considerarla incompatible con él (véase la sentencia de 4 de mayo de 2016, Philip Morris Brands y otros, C‑547/14, EU:C:2016:325, apartado 70 y jurisprudencia citada). Por consiguiente, ha de declararse que el artículo 3 quinquies del Reglamento n.o 833/2014, en su versión modificada, debe interpretarse en el sentido de que la prohibición de aterrizar en el territorio de la Unión, de despegar de este o de sobrevolarlo, aplicable a «las aeronaves no matriculadas en Rusia pero que pertenezcan, sean fletadas o estén de otro modo bajo el control de personas físicas o jurídicas, entidades u organismos rusos», se refiere a las aeronaves no matriculadas en Rusia bajo el control económico o financiero de una persona física o jurídica, una entidad o un organismo rusos, pero no alcanza a una situación en la que, como en el presente asunto, un ciudadano ruso titular de una licencia de piloto privado la utiliza para pilotar aeronaves no matriculadas en Rusia que no pertenecen ni son fletadas por una persona física o jurídica, una entidad o un organismo rusos. 52 De ello se deduce que la situación de la demandante, que no es propietaria ni fleta aeronaves no matriculadas en Rusia ni dispone de ningún control económico o financiero sobre tales, no está comprendida en el ámbito de aplicación del artículo 3 quinquies del Reglamento n.o 833/2014, en su versión modificada. Por lo tanto, la prohibición establecida en el mencionado artículo no la afecta directamente, de modo que carece de legitimación activa para solicitar la anulación de dicha disposición (véase, en este sentido y por analogía, la sentencia de 21 de diciembre de 2016, Consejo/Frente Polisario, C‑104/16 P, EU:C:2016:973, apartados 132 y 133). 53 Por consiguiente, en la medida en que tiene por objeto la anulación del Reglamento impugnado, debe declararse la inadmisibilidad del recurso. 54 Habida cuenta de las consideraciones anteriores, procede desestimar el recurso en su totalidad, en parte por haber sido interpuesto ante un órgano jurisdiccional carente de competencia para conocer de él y en parte por ser inadmisible. Costas 55 A tenor del artículo 134, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal General, la parte que haya visto desestimadas sus pretensiones será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. No obstante, de conformidad con el artículo 135, apartado 1, de dicho Reglamento, si así lo exige la equidad, el Tribunal General puede decidir que una parte que haya visto desestimadas sus pretensiones cargue únicamente, además de con sus propias costas, con una porción de las costas de la otra parte, o incluso que no debe ser condenada por este concepto. 56 En el presente asunto, el Tribunal General considera que, habida cuenta de las dificultades de interpretación del concepto de estar «de otro modo bajo el control» de una aeronave, que pudieron favorecer, en cierta medida, el nacimiento del presente litigio, aunque se hayan desestimado las pretensiones de la demandante, una justa apreciación de todas las circunstancias del presente asunto lleva a decidir que la demandante y el Consejo carguen cada uno con sus propias costas. 57 Conforme al artículo 138, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento, los Estados miembros y las instituciones que intervengan como coadyuvantes en el litigio cargarán con sus propias costas. En consecuencia, la Comisión cargará con sus propias costas. En virtud de todo lo expuesto, EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Primera ampliada) decide: 1) Desestimar el recurso. 2) La Sra. Ekaterina Islentyeva y el Consejo de la Unión Europea cargarán con sus propias costas. 3) La Comisión Europea cargará con sus propias costas. Spielmann Mastroianni Brkan Gâlea Kalėda Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 20 de diciembre de 2023. Firmas ( *1 ) Lengua de procedimiento: francés.