Das eingehegte Gesetz

Kapitel 1 · Der Fall, der nicht nachzulesen ist

1.1 Eine Werkstatt, eine Vorschrift, ein Nachmittag

Die folgende Szene ist ein Gedankenbeispiel.¹

Eine Tischlerei in einer Kleinstadt, elf Beschäftigte. Die Inhaberin baut unter anderem Innentüren ein. Für bestimmte Einbausituationen — Flure, die im Brandfall Rettungsweg sind — stellt das Bauordnungsrecht ihres Landes Anforderungen. Was gilt, entscheidet nicht der Bund, sondern das Land, in dem die Werkstatt steht.²

Sie will es richtig machen und sucht die Vorschrift. Sie findet sie auf dem Landesrechtsportal, nach zwei Klicks, in der geltenden Fassung, kostenlos. Das ist festzuhalten: Für den einzelnen Menschen, der eine einzelne Norm einmal lesen will, funktioniert der Zugang.

Der Nachmittag verläuft trotzdem nicht gut. Die Vorschrift ist zweimal geändert worden. Für den Auftrag, den sie kalkuliert, kommt es darauf an, welche Fassung galt, als geplant wurde — und die Planung stammt aus dem Vorjahr. Das Portal zeigt ihr die heutige Fassung. Ob und wo sie die frühere findet, ist damit noch nicht beantwortet.

1.2 Der zweite Weg, und was er kostet

Es gibt einen zweiten Weg, und er ist rechtlich der sauberste. Jedes Land verkündet seine Gesetze und Verordnungen in einem Gesetz- und Verordnungsblatt. Diese Blätter sind amtliche Werke, vom Land selbst herausgegeben, und sie sind das rechtlich Maßgebliche.³

Nur enthalten sie oft nicht, was die Inhaberin braucht. Verkündet wird bei einer Änderung nicht das geänderte Gesetz, sondern der Änderungsbefehl — die Anweisung, was im bisherigen Text zu streichen, zu ersetzen, einzufügen ist. Die bayerische Staatskanzlei beschreibt das in ihren eigenen Hinweisen ohne Umschweife: Änderungsgesetze und -verordnungen seien „aus sich heraus oft kaum verständlich“.⁴

Den lesbaren Text in der Fassung eines bestimmten Tages muss sie also suchen. Manche Verkündungen enthalten einen Stammtext oder eine Neubekanntmachung, manche Portale führen frühere Fassungen; ob es ihn für ihre Vorschrift gibt, zeigt erst das konkrete Angebot. Heutiger Portaltext, frühere Fassung und maßgebliche Verkündung sind drei verschiedene Dinge.

1.3 Der Verband, der es lösen wollte

Damit wäre die Geschichte die einer Unbequemlichkeit. Sie geht weiter.

Der Fachverband, dem die Tischlerei angehört, hat dasselbe Problem tausendfach. Er will es lösen, wie man solche Probleme heute löst: mit einem Werkzeug, das je Bundesland die einschlägigen Vorschriften vorhält, die Fassungen mit Datum führt und dem Mitgliedsbetrieb sagt, was am Tag seiner Planung galt. Dafür braucht er die Normtexte nicht als Bildschirmseite, sondern als Daten, laufend, für sechzehn Länder.

An dieser Stelle wird es schwierig. Eine Erhebung des Verlagsumfelds vom 1. August 2026 hat die sechzehn Landesrechtsportale einzeln daraufhin gelesen, was sie über automatisierte Abrufe sagen.⁵ Zehn Portale trugen in ihrer robots.txt dieselben zwei Regelgruppen: zuerst eine namentliche Liste von fünfzehn Suchmaschinen- und Marketing-Diensten, denen der Zugriff erlaubt wird, danach zwei Zeilen für alle übrigen:

User-agent: *
Disallow: /

Wer nicht auf der Liste steht, soll nach dieser Anweisung nichts abrufen. Der Verband steht nicht auf der Liste, sein Softwarehaus auch nicht. Ein elftes Portal, das niedersächsische, erklärte einen Vorbehalt gegen kommerzielles Text und Data Mining. Das Projekt, für das die Erhebung entstand, hat diese elf Quellen deshalb nicht übernommen. Das ist eine Übernahmeregel dieses Projekts — kein Befund, dass jeder Abruf verboten wäre oder kein anderer rechtmäßiger Zugang bestünde.

1.4 Was hier eigentlich geschieht

Beim ersten Hinsehen ist das eine technische Einstellung auf einer Website. Beim zweiten ist es dies: Die Vorschriften, die ein Land selbst erlassen hat und die für jeden in seinem Gebiet verbindlich sind, werden in einer Weise bereitgestellt, die fünfzehn namentlich benannten Suchdiensten offensteht und dem Werkzeug des Fachverbands der Betroffenen nicht.

Dabei behauptet niemand ein Urheberrecht am Gesetz. Das Urheberrechtsgesetz sagt in § 5 Absatz 1:

„Gesetze, Verordnungen, amtliche Erlasse und Bekanntmachungen sowie Entscheidungen und amtlich verfaßte Leitsätze zu Entscheidungen genießen keinen urheberrechtlichen Schutz.“⁶

Über den Text streitet niemand. Gestritten wird — soweit gestritten wird — über die Sammlung, in der er steht, und über den Weg, auf dem man zu ihr gelangt. Der Merksatz, der dieses Buch durchzieht, lautet deshalb:

Gemeinfrei ist der Text. Wem gehört der Weg?

1.5 Die Last, die dahintersteht

Man kann einwenden: Wer eine Norm braucht, soll sie einzeln aufrufen; Werkzeuge zu bauen ist kein Grundrecht. Der Einwand übersieht, wie die Rechtsordnung die Last der Normkenntnis verteilt.

Wer eine Vorschrift nicht kennt, kann sich darauf nicht ohne Weiteres berufen. Für Ordnungswidrigkeiten — und das Bauordnungsrecht der Länder enthält viele — steht es beinahe wörtlich im Gesetz: Wer nicht einsieht, etwas Unerlaubtes zu tun, „namentlich weil er das Bestehen oder die Anwendbarkeit einer Rechtsvorschrift nicht kennt“, handelt nur dann nicht vorwerfbar, „wenn er diesen Irrtum nicht vermeiden konnte“.⁷ Im Strafrecht gilt dasselbe Prinzip.⁸

Der Maßstab misst den Einzelnen daran, was er im konkreten Fall hätte in Erfahrung bringen können. Ein Anspruch auf einen maschinenlesbaren Vollbestand folgt daraus nicht. Es folgt aber eine Frage, die man ernst nehmen muss: Welche Auskunft über das geltende Recht war erreichbar und zumutbar — auch dort, wo niemand sechzehn Landesrechte in mehreren Fassungsständen im Kopf hat?

Das Bundesverwaltungsgericht hat 1997, damals über die Veröffentlichung von Gerichtsentscheidungen, einen Satz formuliert, der auch hier trägt:

„Der Bürger muß zumal in einer zunehmend komplexen Rechtsordnung zuverlässig in Erfahrung bringen können, welche Rechte er hat und welche Pflichten ihm obliegen.“⁹

Ob und wie weit sich dieser Gedanke auf Normtexte übertragen lässt, ist ein Argument, keine entschiedene Frage. Zwischen ihm und den zwei Zeilen User-agent: * / Disallow: / liegt das Thema dieses Buches.

1.6 Was behauptet wird — und was nicht

Behauptet wird: Das Recht am Gesetz ist abgeschafft, das Recht am Weg zum Gesetz nicht. Was als Datenbankschutz gemeint war — als Prämie für den, der eine Sammlung mühsam zusammenträgt —, kann bei amtlich erzeugten Normtexten wie eine Kontrolle über den Zugang wirken, ohne ein Recht am Werk zu behaupten.

Nicht behauptet wird, dass jemand rechtswidrig handelt. Die Länder dürfen ihre Portale betreiben lassen; Betreiber dürfen bestehende Rechte an ihren Datenbanken geltend machen. Ebenso wenig wird behauptet, die Konsolidierung von Gesetzen sei eine Kleinigkeit. Sie ist eine echte, teure und fehleranfällige Leistung.

Kapitel 2 · Die Matrix

2.1 Wie gemessen wurde

Sechzehn Länder, sechzehn Angebote, eine Tabelle. In der letzten Spalte stehen elf rote Felder, vier gelbe und eines mit einem grünen Sternchen. Die Farben sind schnell gelesen. Ihre Gründe brauchen mehr Zeit.

Die Lizenzmatrix vom 1. August 2026 untersuchte die Landesangebote einzeln: ihre robots.txt, erreichbare Nutzungshinweise und den jeweiligen Betreiber. Es war eine Erhebung durch einzelne Abrufe zur Klärung der Quellen, kein Massenabruf von Normtexten oder Trefferlisten. Die Nutzungsbedingungen von zehn juris-Portalen wurden dabei nicht im Wortlaut erschlossen.¹

Die Ampel steuerte die Übernahmeentscheidung eines bestimmten Projekts. Rot hieß: Diese Quelle wird für den vorgesehenen automatisierten Aufbau nicht übernommen. Gelb hieß: Die Rechteklärung reicht dafür noch nicht aus. Auch ein gelbes Feld blieb somit außerhalb des geplanten Bestands. Das grüne Sternchen bei Bayern verwies auf einen Vorbehalt für die Sammlung.

Die Einteilung fasste unterschiedliche Gründe zusammen. Zehn rote Felder beruhten auf einer allgemeinen Crawler-Anweisung, das elfte auf einem ausdrücklich erklärten Vorbehalt für kommerzielles Text und Data Mining. Das sind elf zurückgestellte Übernahmen, keine elf gleichartigen Rechtsverbote.

2.2 Zehn Portale mit denselben Regelgruppen

Baden-Württemberg, Berlin, Hamburg, Hessen, Mecklenburg-Vorpommern, Rheinland-Pfalz, Saarland, Sachsen-Anhalt, Schleswig-Holstein und Thüringen wurden in der Erhebung demselben Anbieter zugeordnet: der juris GmbH. Für alle zehn dokumentierte sie dieselbe Grundstruktur der Crawler-Datei. Fünfzehn benannte Agenten erhalten Allow: /; für die allgemeine Gruppe steht Disallow: /.²

Die Nachmessung vom 5. Oktober 2026 bestätigt diese beiden Regelgruppen auf allen zehn Portalen. Die vollständigen Dateien haben dagegen zehn verschiedene SHA-256-Werte. Ihre Sitemap-Adressen unterscheiden sich. Gleiche Regeln sind noch keine zeichengleichen Dateien.³

Die Liste bevorzugter Agenten ist konkret. Sie reicht von Googlebot und Bingbot über Applebot und DuckDuckBot bis zu mehreren Marketing-Crawlern. Ein anderer Crawler soll nach der allgemeinen Regel den gesamten Pfad meiden. Das sagt etwas über die gewünschte Behandlung automatisierter Clients. Wer die Vorgabe beschlossen hat, ob sie einer Vorlage entstammt und welche Vertragsregel dahintersteht, sagen auch zehn übereinstimmende Einstellungen nicht.

Das Robots Exclusion Protocol beschreibt Anweisungen an Crawler. Nach RFC 9309 sind diese Regeln keine Zugangsautorisierung; sie ersetzen auch keine technische Zugangssicherung. Ein Disallow ist deshalb für sich genommen weder der Nachweis einer solchen Sicherung noch eine vollständige rechtliche Beurteilung des Abrufs.⁴ Die Entscheidung des Projekts, die Anweisungen zu beachten, bleibt davon unberührt. Sie ist eine Arbeitsregel mit einem engeren Gegenstand.

2.3 Niedersachsen und Bayern

Niedersachsen erklärt einen anderen Vorbehalt. Die Erhebung vom 1. August 2026 gibt unter der Rubrik „Nutzungsvorbehalt“ eine Erklärung wieder, die sich auf § 44b Absatz 3 UrhG beruft. Darin werden Vervielfältigungen und Entnahmen für kommerzielles Text und Data Mining ausgeschlossen. Der damalige Wortlaut wird als historischer Befund herangezogen, nicht als am 5. Oktober erneut bestätigte Erklärung.⁵

§ 44b UrhG knüpft die Erlaubnis für Vervielfältigungen zum Text und Data Mining an mehrere Voraussetzungen. Dazu gehören rechtmäßig zugängliche Werke und das Fehlen eines wirksamen Nutzungsvorbehalts; bei online zugänglichen Werken muss der Vorbehalt maschinenlesbar erfolgen.⁵ Welche Erklärung welche Nutzung begrenzt, verlangt daher mehr als die Feststellung, dass auf einer Seite das Wort „Vorbehalt“ steht.

Ein gemeinfreier Gesetzeswortlaut erhält durch einen Vorbehalt keinen urheberrechtlichen Schutz. Daraus folgt umgekehrt keine Erlaubnis für jede Entnahme aus einer geschützten Sammlung.

Bayern räumt Rechte ein und lässt eine Frage offen. Die damaligen Nutzungshinweise gestatteten die Nutzung und Weiterverwendung eingestellter Vorschriften und Entscheidungen auch gewerblich, soweit keine Rechte Dritter entgegenstehen. Unmittelbar anschließend stand:

„Der Datenbankschutz nach §§ 87a ff. UrhG für den Bürgerservice BAYERN.RECHT bleibt von den hier eingeräumten Nutzungsrechten unberührt.“⁶

Die Erklärung unterscheidet die Inhalte von der Sammlung. Ob die Voraussetzungen eines Datenbankrechts vorliegen, wer es hält und welche Entnahme darunter fällt, beantwortet sie nicht selbst.

Auch die Formel „Norm für Norm ist gedeckt, die Sammlung nachbauen nicht“ wäre zu einfach. § 87b Absatz 1 UrhG erfasst unter bestimmten Voraussetzungen wiederholte und systematische Nutzungen unwesentlicher Teile. Kleine Einzelmengen sind deshalb kein allgemeiner Ausweg.⁶ Ebenso wenig beweist das bloße Vorhandensein eines Datenbankvorbehalts, dass jede größere Nutzung rechtswidrig wäre.

Für beide Länder scheiterten am 5. Oktober 2026 die Abrufe der Crawler-Dateien und der bekannten Nutzungshinweise: Bayern antwortete jeweils mit HTTP 503, Niedersachsen mit HTTP 403. Diese Antworten bestätigten keine Rechteerklärung. Der Vergleich bleibt an den älteren dokumentierten Wortlaut gebunden.³

2.4 Vier Angebote mit offenen Fragen

Brandenburg, Bremen, Nordrhein-Westfalen und Sachsen wurden in der historischen Matrix nicht derselben allgemeinen Crawler-Anweisung zugeordnet. Ihre Nutzungshinweise beantworteten die Fragen des geplanten Bestands jedoch nur teilweise.⁷

Brandenburgs untersuchte Hinweisseite erklärte vor allem die Bedienung. Nordrhein-Westfalen und Sachsen enthielten nach der Erhebung keine ausdrückliche allgemeine Einräumung von Nutzungsrechten — ein Befund über die gelesenen Seiten.

Bremen gehört nicht ohne Weiteres in dieselbe Gruppe. Sein Transparenzportal verwies ausdrücklich auf Lizenzen je Dokument. Offen blieb, ob und in welchem Umfang dort konsolidiertes Landesrecht vorhanden war und welche Lizenz für das jeweils benötigte Dokument galt. „Keines der vier Angebote räumt Rechte ein“ würde diese Unterschiede unterschlagen.

Die Crawler-Dateien vom 5. Oktober zeigen ebenfalls verschiedene Formen: Brandenburg nennt eine Verzögerung von zwanzig Sekunden und schließt den Verwaltungspfad aus. Nordrhein-Westfalen trägt ein allgemeines Allow: /. Bremens erfolgreiche Antwort besteht aus einem Zeilenumbruch. Sachsen nennt den FSSachsenBot mit leerem Disallow.³ Das sind die jeweiligen technischen Befunde dieses Abrufs, keine nachgemessenen Nutzungslizenzen.

Wo eine ausdrückliche Gestattung fehlt, bleiben gesetzliche Freiheiten und Erlaubnisse zu prüfen. Wo eine Datei Abrufe zulässt, bleiben mögliche Rechte am genutzten Material zu prüfen. Ein leeres Feld in der einen Spalte füllt die andere nicht aus.

2.5 Nachmessungen und ihre Grenzen

Die überlieferten Nachmessungen vom 10. August und 2. September 2026 dokumentieren die Hamburger Grundregel erneut.^{8 3} Für den Unternehmensauftritt von juris wurde am 10. August eine andere Form notiert: elf Ausschlüsse für konkrete Pfade.⁹ Die Folgezählung vom 2. September nennt zehn; die Nachmessung vom 3. Oktober bestätigt zehn pfadbezogene Ausschlüsse.³

Welche einzelne Anweisung zwischen August und September entfiel, lässt sich aus der überlieferten August-Zählung nicht bestimmen. Dort wurde die Zahl festgehalten, nicht die vollständige Liste. Die spätere Liste macht den späteren Stand nachvollziehbar; sie rekonstruiert den früheren nicht.

Der Unternehmensauftritt und die Landesportale sind zudem verschiedene Dienste. Unterschiedliche Crawler-Regeln können eine Frage nach ihrer Gestaltung anregen. Sie beweisen keine rechtswidrige Ungleichbehandlung und keine bestimmte Absicht des Betreibers.

Außerhalb der Ländermatrix stehen die damaligen Abrufe des angekündigten Bundesportals. Am 10. August wurde für den geprüften Produktivhost ein DNS-Fehler dokumentiert, während die Testinstanz eine allgemeine Disallow-Anweisung lieferte.¹⁰ Der September-Nachweis verzeichnet denselben Befund.³ Das beschreibt Host, Zeit und Abrufumgebung. Es beweist weder eine weltweite Nichterreichbarkeit noch den Status des Angebots am 5. Oktober. Eine Testinstanz ist außerdem kein Nachweis für die Bedingungen eines späteren Produktivportals.

Die aktuelle Nachmessung umfasst sechzehn bekannte Landeshosts, von denen vierzehn eine erfolgreiche Antwort auf den Abruf der Crawler-Datei lieferten. Ganze Normbestände oder verlinkte Sitemaps wurden nicht abgerufen. Die vollständigen Nutzungsbedingungen aller Portale sind damit weiterhin nicht geprüft.³

Wer auf der Grundlage der Matrix einen Rechtsbestand aufbauen will, braucht für jede Quelle getrennte Angaben zu Erreichbarkeit, Crawler-Anweisung, Rechteerklärungen und konkreter Nutzung. Ein technischer Befund kann eine Übernahme zurückstellen; die rechtliche Entscheidung ersetzt er nicht.

Auch § 202a StGB darf diese Lücke nicht verkürzen. Die Norm setzt unter anderem besonders gesicherte, nicht für den Handelnden bestimmte Daten und die Überwindung der Zugangssicherung voraus. Eine robots.txt allein belegt diese Voraussetzungen nicht.¹¹ Welche zusätzlichen Zugangsbeschränkungen ein konkreter Dienst hat, wäre gesondert festzustellen.

Die Matrix zeigt somit ein Hindernis für das untersuchte Vorhaben und die offenen Fragen dahinter. Sie zeigt keinen einzigen Schlüssel, der alle sechzehn Angebote öffnet oder verschließt.

Kapitel 3 · Das erste Schloss ist keines: § 5 UrhG

3.1 Was die Vorschrift sagt

§ 5 Absatz 1 UrhG ist einer der kürzesten folgenreichen Sätze des deutschen Urheberrechts:

„Gesetze, Verordnungen, amtliche Erlasse und Bekanntmachungen sowie Entscheidungen und amtlich verfaßte Leitsätze zu Entscheidungen genießen keinen urheberrechtlichen Schutz.“¹

Kein Schutz. Nicht „eingeschränkter Schutz“, nicht „Schutz mit Schranken“, sondern keiner. Wer den Text eines Gesetzes abschreibt, vervielfältigt, verkauft oder in eine App packt, verletzt damit kein Urheberrecht.

Die Freistellung betrifft den bezeichneten Gegenstand. Eine redaktionelle Anmerkung, ein privat verfasster Leitsatz oder ein beigefügtes fremdes Werk wird nicht dadurch frei, dass es neben dem Gesetzestext steht. Und urheberrechtliche Freiheit ist keine Erlaubnis für alles: Datenschutz und Persönlichkeitsrechte bleiben unberührt.

Absatz 2 erstreckt die Freistellung unter eigenen Voraussetzungen auf andere amtliche Werke, die im amtlichen Interesse zur allgemeinen Kenntnisnahme veröffentlicht worden sind — mit zwei Auflagen: Änderungsverbot und Quellenangabe.² Der Text soll frei sein, aber unverfälscht und zuordenbar. Nicht jedes amtlich anmutende Dokument fällt deshalb schon unter Absatz 1.

3.2 Was die Vorschrift nicht sagt

Absatz 1 ist eine Schutzausnahme, keine Bereitstellungspflicht. Er sagt, was man mit dem Text tun darf, wenn man ihn hat. Er sagt nichts darüber, wie man ihn bekommt, in welcher Form, in welcher Fassung, ob laufend oder einmal, ob als Datei oder als Bildschirmseite. Einen allgemeinen Anspruch, jedem Nutzer eine bestimmte Sammlung oder Schnittstelle bereitzustellen, enthält er nicht.

Im Papierzeitalter war diese Lücke folgenlos.

Scharf wird die Lücke dort, wo die brauchbare Form des Gesetzes — der zusammengesetzte, laufend gepflegte, mit Fassungsständen versehene Text — vor allem an einer Stelle vorliegt und deren Nutzung Bedingungen unterliegt. Dann trennt sich, was im Papierzeitalter eins war: die Freiheit des Textes und seine Erreichbarkeit. § 5 Absatz 1 regelt nur die erste.

3.3 Der Satz, den man 1997 schon wusste

1997 hatte das Bundesverwaltungsgericht über einen kleinen Streit zu entscheiden. Ein Verlag, der einen Informationsdienst mit Steuerhinweisen herausgab, bemühte sich seit 1986 bei der Verwaltung des Niedersächsischen Finanzgerichts vergeblich darum, dieselben Entscheidungen zu erhalten, die eine etablierte Fachzeitschrift bekam. Das Gericht selbst veröffentliche nicht, ließ die Verwaltung wissen; was in der Fachzeitschrift erscheine, gehe auf Privatinitiative der Richter zurück.³

Der 6. Senat gab dem Verlag im Kern recht und stellte fünf Leitsätze auf (Kapitel 7.2). In den Gründen steht, fast beiläufig, ein Absatz zu § 5 UrhG:

„Mit Recht hat das Berufungsgericht in diesem Zusammenhang auch auf § 5 Abs. 1 UrhG hingewiesen. Soweit dort ‚Entscheidungen und amtliche Leitsätze‘ vom Urheberschutz ausgenommen und für gemeinfrei erklärt werden, wird damit zwar eine Pflicht zur Veröffentlichung nicht statuiert. Sie wird dort aber sehr wohl, wenn auch stillschweigend, als eine solche der Gerichtsverwaltung vorausgesetzt. Ohne pflichtmäßige Mitwirkung der Gerichtsverwaltung und der Richter bei der Erstellung herausgabefähiger Entscheidungsabdrucke und amtlicher Leitsätze läßt sich die Gemeinfreiheit von Gerichtsentscheidungen und amtlichen Leitsätzen nicht realisieren. Also muß der Gesetzgeber bei dieser Regelung das Bestehen entsprechender Pflichten mitbedacht und auch konkret vorausgesetzt haben.“⁴

Der hervorgehobene Satz enthält den Gedanken dieses Buches, neunundzwanzig Jahre vor seiner Niederschrift: Gemeinfreiheit ist nicht selbstvollziehend. Sie ist eine Erlaubnis, die ins Leere geht, wenn niemand den Gegenstand herausgibt, auf den sie sich bezieht. Das Gericht zieht daraus den Schluss, der Gesetzgeber müsse die Mitwirkung mitgedacht haben — es liest eine stillschweigende Voraussetzung in § 5 UrhG hinein, weil die Vorschrift ohne sie leerliefe.

3.4 Wie weit dieser Satz trägt — und wo er endet

Was trägt, ist die Argumentationsfigur. Das Gericht schließt von der angeordneten Gemeinfreiheit auf eine vorausgesetzte Mitwirkung bei der Zugänglichmachung. Dieser Schluss hängt nicht allein am Gegenstand „Gerichtsentscheidung“, sondern an der Struktur: Ein Schutzverzicht ohne Herausgabe entfaltet wenig Wirkung. § 5 Abs. 1 UrhG nennt „Gesetze, Verordnungen“ in derselben Aufzählung an erster Stelle, und das Gericht misst die Veröffentlichung von Entscheidungen ausdrücklich an der „Verkündung von Rechtsnormen“.⁵

Was nicht trägt: Das Urteil ist kein Präjudiz für Normsammlungen. Es betraf die Belieferung eines Verlages mit Entscheidungsabdrucken durch eine Gerichtsverwaltung. Es sagt nichts über Datenbankrechte, konsolidierte Fassungen oder Landesrechtsportale, und es begründet keinen allgemeinen Anspruch auf eine Schnittstelle oder ein bestimmtes Datenformat. Für einen konkreten Anspruch bleiben eigene Fragen: Welche Stelle ist verantwortlich, welcher Bestand liegt dort vor, welche Fassung und Form wird verlangt?

Was bleibt, ist ein höchstrichterlich formulierter Gedanke: Gemeinfreiheit ohne Zugang ist wenig wert.

3.5 Der aufschlussreiche Absatz 3

§ 5 UrhG hat einen dritten Absatz, den man selten liest. Er behandelt private Normwerke — technische Regelwerke, die ein privater Verband erarbeitet und an denen ihm ein Urheberrecht zusteht. Werden sie von Gesetzen oder Verordnungen in Bezug genommen, ohne dass der Wortlaut wiedergegeben wird, bleibt das Urheberrecht bestehen. Aber:

„In diesem Fall ist der Urheber verpflichtet, jedem Verleger zu angemessenen Bedingungen ein Recht zur Vervielfältigung und Verbreitung einzuräumen. Ist ein Dritter Inhaber des ausschließlichen Rechts zur Vervielfältigung und Verbreitung, so ist dieser zur Einräumung des Nutzungsrechts nach Satz 2 verpflichtet.“⁶

§ 5 verpflichtet also durchaus jemanden: den Rechtsinhaber, Verlegern zu angemessenen Bedingungen Nutzungsrechte einzuräumen. Das Recht bleibt, der Normgeber wird vergütet, nur die Ausschließlichkeit ist begrenzt — eine Lizenzpflicht gegenüber Verlegern, kein bedingungsloses Zugangsrecht für jedermann.

Die Formel lautet: Vergütung ja, Zugangssperre nein. Sie kommt in Kapitel 14 als Vorschlag wieder — als Wertungsparallele, nicht als Norm, die auf Normsammlungen schon anwendbar wäre.

3.6 Warum das Schloss keines ist

§ 5 UrhG ist kein Schloss. Er ist die offene Tür, an der die Geschichte beginnt: die Feststellung, dass am amtlichen Wortlaut niemand ein Urheberrecht hat. Deshalb behauptet in dieser Auseinandersetzung auch niemand eines. Man braucht keines.

Die Vorschrift hat eine Auslassung: Sie ordnet in Absatz 1 die Freiheit an und regelt die Herausgabe nicht. Ein Schutzverzicht ohne Zugangsregelung ist wie ein Wegerecht ohne Weg — juristisch einwandfrei und praktisch wenig wert, sobald der Weg jemandem gehört.

Kapitel 4 · Das zweite Schloss: das Recht an der Sammlung

4.1 Ein Recht, das für Telefonbücher gemacht wurde

Die §§ 87a ff. UrhG setzen eine Richtlinie von 1996 um, und diese Richtlinie hatte ein konkretes Problem vor Augen: Jemand trägt mit erheblichem Aufwand Daten zusammen — Adressen, Fahrpläne, Messwerte —, und ein anderer kopiert das Ergebnis „zu einem Bruchteil der zu ihrer unabhängigen Entwicklung erforderlichen Kosten“.¹ Das Urheberrecht half dagegen nicht, weil eine alphabetisch sortierte Adressliste keine geistige Schöpfung ist. Also schuf der europäische Gesetzgeber ein Recht eigener Art, das Schutzrecht sui generis.

Es hängt an einem Tatbestandsmerkmal. Artikel 7 Absatz 1 der Richtlinie:

„Die Mitgliedstaaten sehen für den Hersteller einer Datenbank, bei der für die Beschaffung, die Überprüfung oder die Darstellung ihres Inhalts eine in qualitativer oder quantitativer Hinsicht wesentliche Investition erforderlich ist, das Recht vor, die Entnahme und/oder die Weiterverwendung […] zu untersagen.“²

Deutsch umgesetzt ist das in § 87a Abs. 1 Satz 1 UrhG (Definition) und § 87b Abs. 1 UrhG (Recht): Geschützt wird, wer für „Beschaffung, Überprüfung oder Darstellung“ wesentlich investiert hat.³

Drei Züge werden gebraucht. Erstens knüpft der Schutz an eine Investition, nicht an eine schöpferische Leistung. Zweitens sind drei Tätigkeiten genannt — Beschaffen, Überprüfen, Darstellen —, nicht aber das Erzeugen der Daten selbst. Drittens richtet sich das Recht nach dem Willen des Richtliniengebers gegen den, der „einen qualitativ oder quantitativ erheblichen Schaden für die Investition verursacht“, gegen das „parasitäre Konkurrenzprodukt“.⁴ Es war als Abwehrrecht gegen Trittbrettfahrer gedacht.

4.2 Die Unterscheidung, auf die es ankommt

Am 9. November 2004 entschied der Europäische Gerichtshof an einem Tag vier Verfahren zum Schutzrecht sui generis. Es ging um Pferderennen und um Spielpläne für Fußballligen. Im Verfahren der britischen Pferderennorganisation gegen einen Wettanbieter lautet der erste Satz des Tenors:

„Der Begriff der mit der Beschaffung des Inhalts einer Datenbank verbundenen Investition im Sinne von Artikel 7 Absatz 1 der Richtlinie 96/9 […] ist dahin zu verstehen, dass er die Mittel bezeichnet, die der Ermittlung von vorhandenen Elementen und deren Zusammenstellung in dieser Datenbank gewidmet werden. Er umfasst nicht die Mittel, die eingesetzt werden, um die Elemente zu erzeugen, aus denen der Inhalt einer Datenbank besteht.“⁵

Im Parallelverfahren zu den Fußball-Spielplänen steht derselbe Satz.⁶ Der Gerichtshof stützt sich auf den Erwägungsgrund, der von Investitionen „für die Beschaffung und das Sammeln des Inhalts“ spricht.⁷

Wer Daten erzeugt, hat sie ohnehin; die Kosten der Erzeugung sind Kosten seiner Haupttätigkeit. Das Datenbankherstellerrecht ist eine Prämie fürs Zusammentragen, nicht fürs Hervorbringen.

4.3 Was das für eine Landesrechtssammlung bedeutet

Normtexte entstehen im Gesetzgebungs- und Verordnungsverfahren und werden im Gesetz- und Verordnungsblatt verkündet. In diesem Moment existiert der Text, amtlich und gemeinfrei. Die Kosten dieses Verfahrens sind keine Beschaffungskosten einer Datenbank.

Daraus folgt weniger, als man sich wünschen könnte. Gesetzgebung, Verkündung, Konsolidierung und Portalbetrieb können bei verschiedenen Stellen liegen; auch innerhalb der öffentlichen Hand sind Tätigkeiten und Aufwendungen zu unterscheiden. Wer vorhandene Texte aus verschiedenen Quellen zusammenträgt, Fassungsangaben prüft und einen zugänglichen Bestand aufbaut, kann eine eigene Investition erbringen. Welcher Anteil der Gesamtkosten auf welche Tätigkeit entfällt, ist für kein Landesportal öffentlich aufgeschlüsselt. Dass der Erzeugungsanteil nicht zählt, steht fest; wie groß er im Verhältnis zum Rest ist, nicht.

Bemerkenswert bleibt die Konstellation: Der Staat erzeugt und lässt sammeln, und die Erzeugung wird aus Steuermitteln finanziert. Öffentliche Finanzierung schließt ein Schutzrecht allerdings nicht aus; es kommt auf Initiative, Investition und Risiko an.

4.4 Zwei Bestimmungen, die man selten liest

Erwägungsgrund 41 — wer überhaupt Hersteller ist:

„Hersteller einer Datenbank ist die Person, die die Initiative ergreift und das Investitionsrisiko trägt. Insbesondere Auftragnehmer fallen daher nicht unter den Begriff des Herstellers.“⁸

Nach § 87a Abs. 2 UrhG ist Hersteller, wer die Investition vorgenommen hat. Ob ein Portalbetreiber eine vergütete Dienstleistung erbringt, eigenes Risiko trägt oder Nutzungsrechte an einem fremden Schutzrecht hält, hängt an der tatsächlichen Gestaltung und an Verträgen, die nicht öffentlich sind. Das bloße Wort „Auftrag“ entscheidet es nicht. Aber die Frage ist zu stellen: Bevor man fragt, ob das Schutzrecht reicht, sollte man fragen, wem es zusteht.

Artikel 10 Absatz 3 — die Schutzfrist, die sich erneuern kann:

„Jede in qualitativer oder quantitativer Hinsicht wesentliche Änderung des Inhalts einer Datenbank einschließlich wesentlicher Änderungen infolge der Anhäufung von aufeinanderfolgenden Zusätzen, Löschungen oder Veränderungen, aufgrund deren angenommen werden kann, daß eine […] wesentliche Neuinvestition erfolgt ist, begründet für die Datenbank, die das Ergebnis dieser Investition ist, eine eigene Schutzdauer.“⁹

Die Schutzfrist beträgt fünfzehn Jahre. Eine Rechtssammlung wird laufend gepflegt; das ist ihr Zweck. Ein Automatismus folgt daraus nicht: Nach § 87a Abs. 1 Satz 2 UrhG gilt eine wesentlich geänderte Datenbank nur dann als neue, wenn die Änderung ihrerseits eine wesentliche Investition erfordert. Inhaltliche Änderung, Wesentlichkeit und Investition sind zusammen zu prüfen. Möglich ist aber, dass ein als befristete Prämie gedachtes Recht bei diesem Gegenstand faktisch lange fortbesteht.

4.5 Der weite Datenbankbegriff

Der Einwand, eine Gesetzessammlung sei schon gar keine Datenbank, trägt kaum. Der Begriff ist weit. 2015 entschied der Gerichtshof auf Vorlage des Bundesgerichtshofs im Verfahren Freistaat Bayern gegen Verlag Esterbauer GmbH über topografische Landkarten: Geografischen Daten, die ein Dritter aus einer solchen Karte herauslöst, bleibe „ein hinreichender Informationswert“, um als unabhängige Elemente einer Datenbank zu gelten.¹⁰

Das Urteil betraf geografische Daten, keine Rechtsdatenbank. Es zeigt aber, wie großzügig der Gerichtshof den Datenbankbegriff fasst. Bei einer systematisch geordneten, einzeln abrufbaren Sammlung konsolidierter Normtexte liegt die Streitfrage deshalb meist nicht beim Ob einer Datenbank, sondern beim Wofür der Investition.

Eine Beobachtung zur Parteirolle gehört dazu: Derselbe Freistaat, der in der Matrix als einziges Land ausdrücklich Nutzungsrechte an seinen Vorschriften einräumt, hat diesen Rechtsstreit geführt und behält sich in denselben Nutzungshinweisen den Datenbankschutz vor.¹¹ Freigabe der Inhalte und Vorbehalt an der Sammlung sind genau die beiden Schichten, die dieses Buch auseinanderhält.

4.6 Die Tür, die offen bleibt

Im Spielplan-Verfahren steht eine Randnummer, die die Gegenseite braucht und bekommt:

„In diesem Zusammenhang schließt der Umstand, dass die Errichtung einer Datenbank mit der Ausübung einer Haupttätigkeit verbunden ist, in deren Rahmen die Person, die die Datenbank errichtet, auch die in dieser Datenbank enthaltenen Elemente erzeugt, als solche nicht aus, dass diese Person den Schutz durch das Schutzrecht sui generis beanspruchen kann, sofern sie nachweist, dass die Beschaffung dieser Elemente, ihre Überprüfung oder ihre Darstellung […] Anlass zu einer […] wesentlichen Investition gegeben hat, die im Verhältnis zu den Mitteln selbständig ist, die eingesetzt worden sind, um diese Elemente zu erzeugen.“¹²

Eigenerzeugung schadet also nicht, wenn daneben eine selbständige Investition in Überprüfung oder Darstellung steht. Eine konsolidierte Rechtssammlung besteht in erheblichem Umfang aus genau diesen Tätigkeiten: Änderungsbefehle zu lesbaren Fassungen zusammensetzen, prüfen, verknüpfen, verschlagworten.

Der Kreis, den man gern um Erzeugung und Schutz ziehen möchte, ist deshalb nicht rund. Er ist ein Bogen: Ein Teil der Investition begründet kein Schutzrecht, ein anderer kann es. Wo er endet, ist eine Wertungs- und Beweisfrage, keine Rechenaufgabe.

Kapitel 5 · Das dritte Schloss: der Vorbehalt, die Bedingung, die Textdatei

5.1 Die Schranke und ihr Vorbehalt

2021 hat der deutsche Gesetzgeber eine europäische Richtlinie umgesetzt und dabei etwas Zugangsfreundliches getan: Er hat das Text und Data Mining erlaubt. Die Vorschrift ist § 44b UrhG.

Absatz 1 bestimmt den Gegenstand: „die automatisierte Analyse von einzelnen oder mehreren digitalen oder digitalisierten Werken, um daraus Informationen insbesondere über Muster, Trends und Korrelationen zu gewinnen“.¹ Absatz 2 erlaubt die dafür nötigen Vervielfältigungen rechtmäßig zugänglicher Werke und verlangt ihre Löschung, sobald sie nicht mehr erforderlich sind.² Für Datenbanken erklärt § 87c Abs. 1 Nr. 4 UrhG die Vervielfältigung eines wesentlichen Teils „zu Zwecken des Text und Data Mining gemäß § 44b“ für zulässig.³

Das ist eine Erlaubnis für die Analyse. Den Aufbau und die Weiterveröffentlichung eines vollständigen Bestands deckt sie nicht von selbst.

Und sie hat einen Vorbehalt. Absatz 3:

„Nutzungen nach Absatz 2 Satz 1 sind nur zulässig, wenn der Rechtsinhaber sich diese nicht vorbehalten hat. Ein Nutzungsvorbehalt bei online zugänglichen Werken ist nur dann wirksam, wenn er in maschinenlesbarer Form erfolgt.“⁴

Der Vorbehalt muss nicht begründet werden. Er muss maschinenlesbar sein — und er muss von dem stammen, der ein Recht hat, das er sich vorbehalten kann.

5.2 Wie eine Textdatei zur Rechtserklärung werden kann

Was „maschinenlesbar“ heißt, sagt das Gesetz nicht. Naheliegend ist, was ohnehin da ist: die robots.txt.

Diese Datei stammt aus den neunziger Jahren und war von Anfang an eine Konvention: Sie verhindert technisch nichts. Nach RFC 9309 sind ihre Regeln keine Zugangsautorisierung und ersetzen keine Zugangssicherung.⁵ Sie ist ein Schild, kein Zaun.

Seit 2021 kann ein solches Schild zusätzlich eine Rechtserklärung tragen. Ob eine konkrete Crawler-Anweisung ein wirksamer Nutzungsvorbehalt nach § 44b Abs. 3 UrhG ist — und für welches Recht welches Inhabers —, ist eine Auslegungsfrage, die für jede Erklärung gesondert zu beantworten ist. Die niedersächsische Erklärung beruft sich ausdrücklich auf § 44b Abs. 3; bei den zehn Portalen mit allgemeinem Disallow fehlt eine solche Bezugnahme in der Erhebung.⁶

Festhalten lässt sich: Ein Vorbehalt kostet wenige Zeilen, und ihm entspricht keine Begründungslast, wie man sie von einer öffentlichen Stelle sonst erwartet.

5.3 Warum jedes Schloss für sich durchlässig ist

Das Datenbankrecht allein hält nicht überall. Es greift bei wesentlichen Teilen.⁷ Wer Norm für Norm entnimmt, bleibt oft darunter. Bayern gestattet die Nutzung einzelner Vorschriften sogar ausdrücklich, auch gewerblich, und behält sich den Datenbankschutz vor.

Der TDM-Vorbehalt allein hält nicht am Normtext. Amtliche Normtexte sind nach § 5 Abs. 1 UrhG keine geschützten Werke; an ihnen gibt es kein Urheberrecht, das man sich vorbehalten könnte. Ein Vorbehalt erzeugt kein Urheberrecht am gemeinfreien Gesetz. Er kann die gesetzliche Erlaubnis nur für ein Recht betreffen, das tatsächlich besteht — etwa an der Datenbank oder an redaktionellen Zutaten.

Die robots.txt allein hält nicht als Recht. Sie ist keine Rechtsnorm und keine technische Schutzmaßnahme.

Zusammen können sie halten. Der Mechanismus sieht so aus: Trägt eine maschinenlesbare Erklärung einen wirksamen Vorbehalt des Datenbankherstellers, entfällt für dessen Datenbank die TDM-Erlaubnis. Dann gilt das Datenbankherstellerrecht in seiner vollen Breite — und dieses erfasst nach § 87b Abs. 1 Satz 2 UrhG auch die wiederholte und systematische Vervielfältigung unwesentlicher Teile, sofern sie einer normalen Auswertung zuwiderläuft oder die berechtigten Interessen des Herstellers unzumutbar beeinträchtigt.⁸

Norm für Norm entnehmen, einmal, ist etwas anderes als Norm für Norm entnehmen, laufend, für sechzehn Länder. Ob Letzteres die Bedingungen des Satzes 2 erfüllt, ist eine Frage des Einzelfalls; kleine Einzelmengen sind jedenfalls kein sicherer Ausweg. Das ist der Mechanismus: kein Recht am Gesetz, sondern Vorschriften, die ineinandergreifen können wie die Zuhaltungen eines Schlosses.

5.4 Was ein Vertrag ändern kann

Der Gesetzgeber weiß, dass Schranken leerlaufen können, wenn man sie wegvereinbaren darf. Deshalb gibt es § 60g Abs. 1 UrhG:

„Auf Vereinbarungen, die erlaubte Nutzungen nach den §§ 60a bis 60f zum Nachteil der Nutzungsberechtigten beschränken oder untersagen, kann sich der Rechtsinhaber nicht berufen.“⁹

§ 87c Abs. 6 UrhG ordnet die entsprechende Anwendung für das Datenbankrecht an — „in den Fällen des Absatzes 1 Nummer 2, 3, 5 und 6 sowie des Absatzes 4“.¹⁰ In § 87c Abs. 1 ist Nr. 2 die wissenschaftliche Forschung, Nr. 3 der Unterricht, Nr. 4 das Text und Data Mining nach § 44b, Nr. 5 das Text und Data Mining für die wissenschaftliche Forschung, Nr. 6 die Erhaltung.

Nummer 4 fehlt in der Verweisung. Die wissenschaftliche Datenanalyse ist danach vertragsfest, die allgemeine nicht. Daneben steht § 87e UrhG, der vertragliche Beschränkungen der Nutzung unwesentlicher Teile mit eigenen Voraussetzungen regelt.¹¹ Ein allgemeines „der Vertrag geht dem Gesetz vor“ folgt aus alldem ebenso wenig wie ein allgemeines „jede Portalbedingung ist unwirksam“.

Für gemeinfreie Normtexte hat diese nachvollziehbare Entscheidung eine Folge: Die Schranke, die auf ein Werkzeug für Handwerksbetriebe am ehesten passt, lässt sich vorbehalten und wegvereinbaren.

5.5 Was gegen die These dieses Buches spricht

Die Sperre trifft nicht jeden gleich. § 60d UrhG erlaubt Text und Data Mining für Zwecke der wissenschaftlichen Forschung. Berechtigt sind Forschungsorganisationen, die nicht kommerzielle Zwecke verfolgen, sämtliche Gewinne in die Forschung reinvestieren oder im Rahmen eines staatlich anerkannten Auftrags im öffentlichen Interesse tätig sind — nicht aber solche, auf die ein privates Unternehmen bestimmenden Einfluss hat und dabei bevorzugten Zugang zu den Ergebnissen erhält. Berechtigt sind ferner öffentlich zugängliche Bibliotheken und Museen, Archive und Einrichtungen des Film- oder Tonerbes sowie einzelne Forscher ohne kommerzielle Zwecke.¹² Diese Schranke ist vertragsfest, und der Vorbehalt des § 44b Abs. 3 erfasst sie nicht.

Eine berechtigte Forschungseinrichtung kann das Landesrecht also unter diesen Bedingungen auswerten — ohne allgemeine Veröffentlichungserlaubnis; die Absätze 4 bis 6 begrenzen Personenkreis und Aufbewahrung. Ein kommerzieller Rechtsinformationsdienst kann sich auf § 60d nicht stützen, und der niedersächsische Vorbehalt richtet sich ausdrücklich gegen „kommerzielles Text und Data Mining“.¹³

Die Rede vom „verschlossenen Recht“ ist deshalb zu pauschal. Die Sperre trifft vor allem den, der den Zugang breit machen könnte: Wer eine Anwendung betreibt, von der Tausende Betriebe leben sollen, handelt regelmäßig kommerziell. Das ist kein Argument gegen § 60d UrhG, sondern ein Befund über die Verteilung: Der maschinelle Zugang zum gemeinfreien Recht hängt auch davon ab, wer man ist.

Kapitel 6 · Die Gesellschaft, der der Weg gehört

6.1 Woher die Zahlen stammen

Über die Geschichte der deutschen Rechtsdokumentation kursiert viel, was sich gut erzählt und schlecht belegen lässt. Dieses Kapitel stützt sich deshalb vor allem auf eine Quelle: die Antwort der Bundesregierung auf eine Kleine Anfrage der CDU/CSU-Fraktion, übermittelt vom Bundesministerium der Justiz am 14. März 2023.¹ Sie beantwortet über hundert Einzelfragen, und sie beschreibt den Stand von 2023. Die Bundesregierung weist selbst darauf hin, dass sie wegen der kurzen Frist und fehlender Akten aus den Jahren 1985 bis 2002 nur eingeschränkt antworten konnte. Anlass der Anfrage war nach der Vorbemerkung der Fragesteller ein Artikel der Frankfurter Allgemeinen Zeitung vom 20. Dezember 2022.¹

Daneben steht die Eigendarstellung des Unternehmens auf seinen Internetseiten; sie wird als solche gekennzeichnet.²

Ein häufig genanntes Datum kommt nicht vor: ein Gründungsauftrag der Bundesregierung von 1973. Er ließ sich an keiner amtlichen oder verlagsseitigen Primärquelle bestätigen.³ Das Kapitel beginnt deshalb 1985.

6.2 Die Kette

1985. Die juris GmbH wird gegründet — nach eigener Darstellung „als Unternehmen im Bundesbesitz mit dem Auftrag […], für die Bundesrepublik ein modernes Rechtsinformationssystem aufzubauen“.⁴ Die Bundesregierung sagt es kürzer: „Der Bund war ursprünglich Alleingesellschafter“ der Gesellschaft.⁵

1988 und 1990. „Durch Kapitalaufstockungen und der Aufnahme von sechs weiteren Gesellschaftern hat sich der Anteil des Bundes in den Jahren 1988 und 1990 in mehreren Schritten zunächst auf ca. 95,34 Prozent verringert.“⁵

13. März 2001. „Mit notariellem Vertrag vom 13. März 2001 hat der Bund 45,33 Prozent der Anteile an die N.V. SDU v/h Staatsdrukkerij/-Uitgeverij mit Sitz in Den Haag, Niederlande, verkauft. Der Kaufpreis betrug 76,5 Mio. Deutsche Mark.“⁶ Hinzu kam ein Anteil an einem Messbetrag, bemessen am Jahresüberschuss zum 31. Dezember 2000. Die 76,5 Millionen sind also nicht die gesamte Gegenleistung.

Stand 2023. Der Bund hält 50,01 Prozent. Die Antwort nennt als Kapitalverhältnisse: Bundesrepublik Deutschland 50,01 Prozent, LEFEBVRE SARRUT S.A. (Levallois-Perret, Frankreich) 45,33 Prozent, Saarland 2,99 Prozent, dazu fünf Beteiligungen unter einem Prozent.⁷

Die Mehrheit ist knapp, und sie hat Reichweite — aber keine unbegrenzte. Drei der fünf Aufsichtsratsmitglieder entsendet der Bund. Er hat nach der Satzung das Recht, den Sprecher der Geschäftsführung zu bestellen, ist im Beirat vertreten und hat die Stimmenmehrheit in der Gesellschafterversammlung; die Satzung stellt „keine qualifizierten Mehrheitserfordernisse für Beschlüsse der Gesellschafterversammlung“ auf.⁸ Das Gesetz tut es dennoch: Eine Satzungsänderung bedarf nach § 53 Abs. 2 GmbHG einer Mehrheit von drei Vierteln der abgegebenen Stimmen.⁹ Mit 50,01 Prozent lässt sich viel beschließen, aber nicht alles.

6.3 Was der Bund an dieser Beteiligung hat — in seinen eigenen Worten

§ 65 der Bundeshaushaltsordnung erlaubt dem Bund eine Beteiligung nur bei einem „wichtigen Interesse“ und nur, wenn sich der Zweck nicht besser und wirtschaftlicher anders erreichen lässt. Gefragt wurde, worin dieses Interesse heute liege. Die Antwort nennt Gründe, die sämtlich die Dokumentation betreffen:

„Die von den Gerichten des Bundes gelieferten Dokumente sind von der juris GmbH vollständig zu übernehmen und verfügbar zu halten. Dabei hat sie den fachlichen Bedürfnissen der unterschiedlichen Benutzergruppen Rechnung zu tragen, Neutralität zu wahren und Meinungspluralität zu gewährleisten. Diese im Bundesinteresse wahrgenommenen Dokumentationsaufgaben werden derzeit noch durch die Mehrheitsbeteiligung des Bundes sichergestellt. Eine vergleichbare Kontrolle bestünde bei einem privaten Anbieter nicht.“¹⁰

Die Kontrolle über Vollständigkeit und Neutralität hängt danach an einer Gesellschafterstellung. Dann folgt der Satz, der die Konstruktion in ein Wort fasst:

„Die Beziehungen der Bundesrepublik Deutschland und der juris GmbH befinden sich in einem Entflechtungsprozess.“¹⁰

Entflechtung setzt Verflechtung voraus. Nach Abschluss dieses Prozesses, der „noch in dieser Legislaturperiode“ vorgesehen war, „soll eine weitere Privatisierung geprüft werden“.¹⁰ Ob und wie das geschehen ist, belegt die Antwort von 2023 nicht.

6.4 Wer die Arbeit macht

An einer Stelle der Antwort steht etwas, das in Kapitel 8 gebraucht wird. Gefragt nach der Aufbereitung der Entscheidungen der Bundesgerichte, antwortet die Bundesregierung:

„Hauptaufgabe der gerichtlichen Dokumentationsstellen ist die Aufbereitung der dokumentationswürdigen Entscheidungen. Die Aufbereitung umfasst insbesondere das Bilden von Orientierungssätzen, die Vergabe von Schlagworten, die Verknüpfung von Entscheidungen untereinander, die Erfassung entscheidungserheblicher Rechtsnormen, die Notation der Sachgebiete, welche es erlaubt, eine Entscheidung auch systematisch zu suchen, und die Zuschreibung von Fundstellen. Die so aufbereiteten Entscheidungen werden der juris GmbH zur Verfügung gestellt und von dieser unverändert in die Datenbank aufgenommen.“¹¹

Verschlagwortung, Verknüpfung, Normerfassung, Sachgebietsnotation, Fundstellen — das sind Tätigkeiten, die das Datenbankrecht unter Überprüfung und Darstellung fassen kann. Sie werden nach dieser Auskunft von den Dokumentationsstellen der Gerichte erbracht; die Antwort schätzt die Stellenanteile je Gericht.¹²

Das ist nur die eine Seite. Dieselbe Antwort beschreibt, dass juris „die Pflege und Weiterentwicklung der dokumentarischen Hilfsmittel sowie den Datenbankaufbau und die Datenbankpflege für den Bund übernimmt“.¹³ Öffentliche Vorarbeit ist damit konkret belegt, eine eigene Leistung des Betreibers aber nicht ausgeschlossen. Und der Befund betrifft die Rechtsprechung des Bundes, nicht die Landesrechtsportale.

6.5 Was nicht einsehbar ist

Auf die Frage, ob die Unterlagen zur Übertragung der Anteile öffentlich einsehbar seien, antwortet die Bundesregierung in einem Satz:

„Der Veräußerungsvertrag ist nicht öffentlich einsehbar.“¹⁴

Daraus wird nichts abgeleitet — keine unlautere Absicht, kein zu niedriger Preis. Verträge über Unternehmensanteile sind regelmäßig vertraulich, und Gerichte oder Kontrollstellen können sie prüfen. Der Satz steht hier, weil er zum Gegenstand passt: Der Vorgang, der die heutige Eigentumslage begründet hat, ist für Außenstehende nicht nachlesbar.

Bei den Verträgen, auf deren Grundlage juris das Rechtsinformationssystem „als Verwaltungshelferin für den Bund“ betreibt,¹³ ist die Lage geteilt. Die Kooperationsverträge der Jahre 1991 bis 1996 samt Änderungsverträgen sind seit 2011 publiziert: Thomas Fuchs hat sie seinem Aufsatz über die „Weiterverwendung der gemeinfreien Rechtsdatenbank ‚juris‘“ als Anlagen beigegeben.¹⁵ Sie sind ein historischer Vertragsbestand. Der heutige Vertragsstand und der Veräußerungsvertrag von 2001 sind nicht veröffentlicht. Für die Frage aus Kapitel 4.4 — wer das Investitionsrisiko trägt — heißt das: Für die neunziger Jahre lässt sie sich an den Verträgen erörtern (Kapitel 8.2); für die Gegenwart nicht von außen.

6.6 Was aus dem öffentlichen Auftrag wurde

Das Unternehmen erzählt seine Geschichte selbst, und darin steht ein Satz, den man in einer Selbstdarstellung nicht erwartet:

„Im Zuge dieser Entwicklung ist der öffentliche Informationsauftrag für das Unternehmen weiter zurückgeführt worden.“¹⁶

Aus dem Unternehmen im Bundesbesitz ist ein Marktteilnehmer geworden, der sich „auf dem Markt für digitale Rechtsinformationen in vollem Wettbewerb behaupten“ soll.¹⁶

Das Bild der eingehegten Allmende liegt nahe: Gemeinschaftlich genutztes Land wurde eingezäunt, produktiver und für die bisherigen Mitnutzer unzugänglich. Als Beschreibung einer Bewegung trägt das Bild, als Rechtsargument nicht: Es gab hier keine Allmende im Rechtssinn und keinen Entzug eines Nutzungsrechts.¹⁷

Kapitel 7 · Zwei Prozesse, zwei Streitgegenstände

7.1 Elf Jahre seit der ersten Anfrage

Ein Verlag gibt einen Informationsdienst heraus, in dem Leser „praxisnahe Hinweise zum Steuersparen“ erhalten. Seit 1986 möchte er die Entscheidungen des Niedersächsischen Finanzgerichts erhalten, die eine etablierte Fachzeitschrift bekommt. Er fragt bei der Gerichtsverwaltung an. Er bekommt nichts.¹

Am 30. Januar 1992 fragt er erneut. Am 5. März lehnt die Verwaltung schriftlich ab. Ihre Begründung gibt das spätere Urteil in indirekter Rede wieder: Die Veröffentlichung in der Fachzeitschrift gehe „auf Privatinitiativen der Richter zurück. Hierauf habe er keinen Einfluß. Die Gerichtsverwaltung selbst veröffentliche hingegen nicht.“¹

Der Verlag klagt. Das Verwaltungsgericht Hannover verpflichtet das Finanzgericht am 22. Juli 1993 zur zeitgleichen Belieferung gegenüber der Fachzeitschrift. Die verlangte Gleichbehandlung mit juris spricht es dagegen nicht zu. Das Oberverwaltungsgericht Lüneburg bestätigt die Entscheidung 1995. Am 26. Februar 1997 weist das Bundesverwaltungsgericht die Revision der beigeladenen Fachzeitschrift mit einer Maßgabe zurück: Die Verpflichtung kann auch durch die gleichzeitige Übersendung aller als veröffentlichungswürdig ausgewählten oder anerkannten, neutralisierten Entscheidungen erfüllt werden.²

Zwischen erster Anfrage und diesem Urteil liegen elf Jahre. Das Verfahren selbst begann 1992. Elf Jahre Wartezeit sind nicht elf Jahre Prozessdauer.

7.2 Die öffentliche Aufgabe und der konkrete Anspruch

Der Senat stellt fünf Leitsätze auf. Die ersten beiden unterscheiden die öffentliche Verantwortung von der anschließenden Veröffentlichung:

„1. Die Veröffentlichung von Gerichtsentscheidungen ist eine öffentliche Aufgabe. Es handelt sich um eine verfassungsunmittelbare Aufgabe der rechtsprechenden Gewalt und damit eines jeden Gerichts. Zu veröffentlichen sind alle Entscheidungen, an deren Veröffentlichung die Öffentlichkeit ein Interesse hat oder haben kann. Veröffentlichungswürdige Entscheidungen sind durch Anonymisierung bzw. Neutralisierung für die Herausgabe an die Öffentlichkeit vorzubereiten.

2. Die anschließende Veröffentlichung als solche muß nicht durch die Gerichte selbst geschehen, sondern kann durch Organisationsakt auch der privaten Initiative Interessierter einschließlich der beteiligten Richter überlassen werden.“³

Die drei folgenden ordnen den Wettbewerb der Empfänger:

„3. Bei der Herausgabe von Gerichtsentscheidungen zu Zwecken der Veröffentlichung obliegt den Gerichten eine Neutralitätspflicht. Ihr entspricht ein Anspruch der Verleger von Fachzeitschriften wie auch von sonstigen Publikationsorganen auf Gleichbehandlung im publizistischen Wettbewerb.

4. Die Übersendung von Gerichtsentscheidungen an Dauerbezieher muß möglichst gleichzeitig erfolgen. Die Herausgabe an Private einschließlich der privat tätigen Richter darf nicht so organisiert werden, daß bestimmte Verlage einen Wettbewerbsvorsprung erlangen können.

5. Bei der Herausgabe darf nicht nach dem wissenschaftlichen Niveau der zu beliefernden Presseorgane unterschieden werden (Änderung der Rechtsprechung […]).“³

Mit dem fünften Leitsatz gibt das Bundesverwaltungsgericht seine frühere Rechtsprechung auf.⁴ Der Grad an Wissenschaftlichkeit sei kein formales und damit kein meinungsneutrales Kriterium.⁵ Der Steuerspar-Informationsdienst braucht für diesen Anspruch kein höheres wissenschaftliches Ansehen.

Die verfassungsrechtliche Begründung steht in den Gründen II.2.b) aa):

„Diese Pflicht folgt aus dem Rechtsstaatsgebot einschließlich der Justizgewährungspflicht, dem Demokratiegebot und auch aus dem Grundsatz der Gewaltenteilung […]. Schon von daher kommt der Veröffentlichung von Gerichtsentscheidungen eine der Verkündung von Rechtsnormen vergleichbare Bedeutung zu.“⁶

Die Folge ist eine öffentliche Aufgabe mit bestimmten Schritten: veröffentlichungswürdige Entscheidungen auswählen, eine herausgabefähige Fassung herstellen und die Gleichbehandlung bei der Herausgabe sichern. Anonymisierung und Neutralisierung gehören dazu. Unter II.2.c) behandelt das Urteil den presserechtlichen Anspruch; unter II.2.d) die Einwände aus der Zusammenarbeit mit juris. Die Pflicht zur Veröffentlichung beantwortet damit noch nicht jede Frage nach zusätzlicher Aufbereitung oder einem bestimmten Datenbankformat.

7.3 LexXpress und die aufbereiteten Entscheidungen

LexXpress verlangte vom Bundesverfassungsgericht Entscheidungen in derselben dokumentarisch aufbereiteten Form, die juris erhielt. Am 7. Mai 2013 verurteilte der VGH Baden-Württemberg die Bundesrepublik Deutschland zur Übermittlung sämtlicher Entscheidungen, die sie juris seit dem 1. Juni 2009 zur Veröffentlichung überlassen hatte: zu denselben Bedingungen und in derselben Form.⁷

Der Gerichtshof ließ die Revision zu. Die Beklagte und juris legten sie ein. Das hält der Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 29. Januar 2014 fest. Er weist Richterablehnungsgesuche zurück; über das Belieferungsbegehren entscheidet er damit nicht.⁷ Ein Belieferungstenor von 2013 und ein Beschluss über Richterablehnungen von 2014 sind verschiedene Verfahrensschritte. Aus ihnen allein folgt kein belegter Abschluss des Rechtsmittelverfahrens.

Oliver García hat das Verfahren im De-legibus-Blog begleitet. Seine Wiedergabe zeigt, mit welchen Begründungen um die exklusive Dokumentation gestritten wurde.⁸ Nach seinem Bericht hieß es in einem Präsidentenbeschluss vom 26./27. Juni 2007, es „erscheint ausgeschlossen, dass sich auf dem Markt zu finanzierbaren Preisen ein anderer kommerzieller Verleger findet, der die Dokumentation nach den Vorgaben der Gerichtshöfe und des Bundesverfassungsgerichts sicherstellt“. Der VGH habe dem entgegengehalten, diese These bringe „ohne Angabe der Tatsachengrundlage allenfalls eine Vermutung zum Ausdruck“.

García berichtet außerdem über einen Vermerk der Direktorin des Bundesverfassungsgerichts vom 12. Februar 1999. Darin sei die ausschließliche Überlassung bearbeiteter Entscheidungsdokumente an eine Unternehmerin als „gleichheitsrechtlich problematisch“ bezeichnet worden.⁸ Diese beiden Passagen werden hier nach dem Blog wiedergegeben. Sie sind von dem unmittelbar nachgewiesenen Tenor und dem Beschluss von 2014 zu unterscheiden.

Der konkrete Streit betraf aufbereitete Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts. Daraus wird kein Urteil über jede Entnahme aus jeder Normsammlung.

7.4 Die Antwort der Bundesregierung von 2023

2023 beschrieb die Bundesregierung eine seit 2001 bestehende Exklusivitätsvereinbarung für die Entscheidungen der einzelnen Bundesgerichte. Auf die Frage nach einer bevorzugten Belieferung von juris antwortete sie:

„Zur Erfüllung dieser Aufgaben erhält die juris GmbH seit 2001 die Entscheidungen der einzelnen Bundesgerichte exklusiv. Ziel der Exklusivitätsvereinbarung war es, die Erfüllung eines öffentlichen Auftrags der Gerichte sicherzustellen, da diese für ihre rechtsprechende Tätigkeit (Artikel 92 GG) und zur Wahrung der Einheitlichkeit der Rechtsprechung (Artikel 95 GG) auf eine umfassende, wertneutrale und von Nachfragen des Marktes unabhängige Verfügbarmachung der gerichtlichen Entscheidungen angewiesen sind. Es erschien damals – anders als heute – ausgeschlossen, dass sich auf dem Markt zu finanzierbaren Preisen ein anderer kommerzieller Anbieter findet, der die Dokumentation nach den Vorgaben der obersten Gerichtshöfe des Bundes und des BPatG gewährleistet.“⁹

Im selben Zusammenhang kündigte sie an:

„Die besondere Rechtsstellung von juris soll in dieser Legislaturperiode beendet werden, indem der Bund die Datenhoheit zurückerlangt und ein Rechtsinformationsportal des Bundes schafft.“⁹

„Heute“ bezeichnet hier den Stand der Antwort vom März 2023. „Diese Legislaturperiode“ bezeichnet die damalige Legislaturperiode. Die Ankündigung belegt das Vorhaben, nicht dessen spätere vollständige Umsetzung.

Die Antwort von 2023 beschreibt die Versorgung der Bundesgerichte. Im VGH-Verfahren ging es um die Belieferung durch das Bundesverfassungsgericht; die Urteilsausfertigung nennt dafür einen Vertrag vom 26. Mai 1994.⁷ Beides lässt sich nicht zu einer einzigen, durchgehend unveränderten Vereinbarung zusammenziehen, und die Bundestagsantwort beweist nicht den Ausgang des Rechtsmittelverfahrens. Welche Verträge und Bereitstellungswege später bestanden, verlangt einen eigenen Nachweis.

7.5 Welche Frage als Nächstes zu stellen ist

Die Verfahren zeigen, wie öffentliche Verantwortung, private Bearbeitung und Gleichbehandlung zusammenhängen. Ein allgemeines Recht auf jede Datenbankfunktion, jedes Datenformat oder jede zusätzliche Aufbereitung belegen sie nicht.

Für die nächste Prüfung muss der Gegenstand genauer werden:

• Wird ein amtlicher Entscheidungstext verlangt oder zusätzliche redaktionelle Arbeit?
• Handelt es sich um eine vorhandene Datei oder um einen Export, der erst hergestellt werden müsste?
• Welche Stelle hält die Information, und welche Rechtsgrundlage verpflichtet sie zur Herausgabe?
• Welche Rechte betreffen die konkrete Sammlung und die beabsichtigte Nutzung?

So lässt sich auch fragen, ob der Gedanke des Bundesverwaltungsgerichts zur Realisierbarkeit der Gemeinfreiheit auf Normtexte übertragbar ist.⁶ Diese Übertragung ist eine weitere rechtliche Argumentation. Sie ist kein bereits zugesprochener Anspruch aus den beiden hier beschriebenen Belieferungsverfahren.

Kapitel 8 · Der Zirkelschluss, und wo er bricht

8.1 Der Kreis in vier Schritten

Der Vorgang, um den es geht, lässt sich in vier Sätzen aufschreiben:

1. Ein Land erlässt eine Vorschrift. Sie ist gemeinfrei, § 5 Abs. 1 UrhG.
2. Das Land lässt seine Vorschriften in einer Sammlung führen — konsolidiert, verlinkt, verschlagwortet, laufend gepflegt.
3. An dieser Sammlung kann ein Datenbankherstellerrecht entstehen, §§ 87a f. UrhG.
4. Dieses Recht kann gegen den geltend gemacht werden, der an die Vorschriften aus Schritt 1 in größerem Umfang herankommen will.

Das mögliche Ergebnis: Die Gemeinfreiheit des Textes besteht fort, wird aber praktisch wenig wert, solange die brauchbare Form des Textes in der geschützten Sammlung steckt. Nennen wir das den Zirkelschluss: Der Zugriff auf das, was der Staat selbst erzeugt und für frei erklärt hat, wird über ein Recht an seiner Ordnung gesteuert.

8.2 Was der Kreis nicht trägt

Die Prüfung fällt zur Hälfte zugunsten dieses Buches aus.

Erstens: Die Erzeugung zählt nicht. Die Beschaffungsinvestition bezeichnet nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs „die Mittel, die der Ermittlung von vorhandenen Elementen und deren Zusammenstellung […] gewidmet werden“; sie umfasst nicht die Mittel, „die eingesetzt werden, um die Elemente zu erzeugen“.¹ Was ein Gesetzgebungsverfahren kostet, begründet kein Datenbankrecht.

Zweitens: Die Kommissionsdienststellen ziehen daraus eine Folgerung, die unseren Fall berührt. In der Zusammenfassung ihrer Bewertung der Datenbankrichtlinie vom 25. April 2018 heißt es:

„Es ist darauf hinzuweisen, dass infolge der EuGH-Urteile von 2004, in denen der Anwendungsbereich des Sui-generis-Rechts klargestellt wurde, davon auszugehen ist, dass dieses Recht nicht für Datenbanken gilt, die lediglich Nebenprodukte der Haupttätigkeit einer Organisation sind. […] es gilt nur für Datenbanken, die Daten aus externen Quellen enthalten.“²

Eine Sammlung der eigenen Vorschriften eines Landes liegt nahe an diesem Bild. Verbindlich entschieden ist damit nichts: Die Zusammenfassung ist eine Bewertung der Kommissionsdienststellen, kein Rechtsakt, und „das Land“ ist kein einheitlicher Akteur. Parlament, Ministerien, Verkündungsstelle und Portalbetreiber leisten Verschiedenes; ob Erzeuger, Beschaffer und Hersteller dieselbe Person sind, ist im Einzelfall festzustellen. Die Lesart der Kommission ist ein starkes Argument, kein Befund über jede Landesrechtssammlung.

Drittens: Auch die Aufbereitung ist zum Teil öffentlich finanziert. Für die Rechtsprechung des Bundes ist das amtlich beschrieben: Orientierungssätze, Verschlagwortung, Verknüpfung, Normerfassung, Sachgebietsnotation, Fundstellen erbringen die Dokumentationsstellen der Gerichte, und juris nimmt die so aufbereiteten Entscheidungen unverändert in die Datenbank auf.³ Ein Teil dessen, was § 87a Abs. 1 UrhG als Überprüfung und Darstellung schützt, wird dort also nicht vom Betreiber getragen. Zugleich übernimmt der Betreiber nach derselben Antwort Datenbankaufbau und -pflege; eine eigene Investition ist damit nicht ausgeschlossen. Ob es beim Landesrecht ähnlich liegt, ist nicht bekannt.

Viertens: Vielleicht ist der Betreiber gar nicht der Hersteller. Nach Erwägungsgrund 41 der Richtlinie ist Hersteller, „wer die Initiative ergreift und das Investitionsrisiko trägt“; „insbesondere Auftragnehmer fallen daher nicht unter den Begriff des Herstellers“.⁴

Für die Rechtsdatenbank des Bundes hat Thomas Fuchs diese Frage 2011 an den Verträgen der Jahre 1991 bis 1996 erörtert. Seine Schlussfolgerung: Die Rechtsdatenbank sei „der Bundesrepublik Deutschland zuzurechnen“, diese sei „Datenbankherstellerin im Sinn des § 87a Abs. 2 UrhG“; davon gingen die Vertragsparteien selbst aus, weil die Verträge dem Unternehmen eigens Nutzungsrechte einräumten. Die juris GmbH handle „als bloße Dienstleisterin“.⁵ Das ist eine Literaturposition zum Vertragsstand der neunziger Jahre, keine Aussage über die heutigen Verträge oder die Landesportale. Sie zeigt aber, dass die Frage nicht rhetorisch ist.

8.3 Was der Kreis trägt

Und nun die andere Hälfte.

Konsolidierung kann Darstellung sein, und Darstellung ist geschützt. Aus einem Stammgesetz und siebzehn Änderungsbefehlen einen lesbaren Text zu machen, ist Aufbereitung vorhandener Daten; § 87a Abs. 1 UrhG nennt die Darstellung neben der Beschaffung. Ob einzelne Ergebnisse — etwa eine rekonstruierte Fassung — dabei selbst neue Daten sind, ist eine weitere Frage, die nicht pauschal zu beantworten ist.

Der Gerichtshof hat die Tür offengelassen. Eigenerzeugung schließt den Schutz nicht aus, „sofern [der Hersteller] nachweist, dass die Beschaffung dieser Elemente, ihre Überprüfung oder ihre Darstellung […] Anlass zu einer […] wesentlichen Investition gegeben hat, die im Verhältnis zu den Mitteln selbständig ist, die eingesetzt worden sind, um diese Elemente zu erzeugen.“⁶

Wer zeigen kann, dass die Aufbereitung für sich genommen erheblich gekostet hat, kann das Recht also erwerben. Eine laufend gepflegte Rechtssammlung kostet erheblich; Kapitel 9 legt eine eigene Aufwandsschätzung dazu offen.

Der Kreis ist nicht rund. Er ist ein Bogen: Die Erzeugung des Normtextes und beim Bund ein Teil der Aufbereitung begründen kein Schutzrecht des Betreibers; andere Aufwendungen können es. Wo der Bogen endet, ist eine Wertungs- und Beweisfrage.

8.4 Die Frage, die dadurch besser wird

Dass der Zirkelschluss nicht vollständig trägt, ist eine Präzisierung.

Falsch gestellt: Darf an einer Rechtssammlung ein Datenbankrecht bestehen? — Ja, jedenfalls teilweise; die Antwort führt nicht weiter.

Richtig gestellt: Wie darf ein bestehendes Datenbankrecht ausgeübt werden, wenn seine Ausübung den maschinellen Zugang zu gemeinfreien Normtexten begrenzt?

Diese Frage zielt nicht auf das Bestehen eines Rechts, sondern auf seine Ausübung. Beides ist konsequent zu trennen. Für die Ausübung gibt es ein reiches Instrumentarium: Schranken, Verhältnismäßigkeit, Grenzen der Rechtsausübung, Kartellrecht — und, für öffentliche Stellen, eine Vorschrift im Datennutzungsgesetz, die genau hier ansetzt (Kapitel 11).

Der Richtliniengeber hat das Recht gegen das „parasitäre Konkurrenzprodukt“ gerichtet und gegen den, der „einen qualitativ oder quantitativ erheblichen Schaden für die Investition verursacht“.⁷ Auch ein Fachverband kann ein Angebot ersetzen oder eine Investition beeinträchtigen; seine Rechtsform schließt das nicht aus. Aber ein Disallow: / fragt nicht danach, ob jemand konkurriert oder nur wissen will, welche Fassung einer Bauvorschrift im Vorjahr galt. Diese Unterscheidung zu treffen, ist die Aufgabe einer Ausübungsprüfung — nicht einer Textdatei.

Kapitel 9 · Die Gegenposition, so stark wie möglich

9.1 Das erste Argument: Der Gerichtshof hat die Tür offengelassen

Die Gegenposition beginnt mit ihrem besten Beleg. Der Umstand, dass jemand die Elemente einer Datenbank selbst erzeugt, schließt das Schutzrecht

„als solche nicht aus […], sofern [er] nachweist, dass die Beschaffung dieser Elemente, ihre Überprüfung oder ihre Darstellung […] Anlass zu einer in quantitativer oder qualitativer Hinsicht wesentlichen Investition gegeben hat, die im Verhältnis zu den Mitteln selbständig ist, die eingesetzt worden sind, um diese Elemente zu erzeugen.“¹

Eigenerzeugung ist danach kein Ausschlussgrund. Verlangt wird, dass die Aufbereitungsinvestition selbständig nachweisbar ist. Für eine gepflegte Rechtssammlung ist das nicht fernliegend: Konsolidierung geschieht nicht nebenbei, sondern durch Menschen, die dafür bezahlt werden, in einem laufenden Prozess, mit Qualitätssicherung.

9.2 Das zweite Argument: Die amtliche Quelle allein reicht oft nicht

Der Weg über die Verkündungsblätter (Kapitel 13) führt häufig zu Texten, mit denen ein Normadressat allein wenig anfangen kann. Das steht in den Nutzungshinweisen eines Landesportals selbst:

„Bei Änderungsgesetzen oder Änderungsverordnungen werden stets nur die Änderungsbefehle zum bisher geltenden Recht verkündet. Dies hat zur Folge, dass Änderungsgesetze oder -verordnungen aus sich heraus oft kaum verständlich sind.“²

Unbrauchbar ist die amtliche Quelle deshalb nicht. Für den Nachweis einer bestimmten Änderung ist sie die entscheidende Quelle, und Verkündungen können auch Stammtexte und Neubekanntmachungen enthalten. Für die sofortige Verwendung einer historischen Fassung ist eine richtig konsolidierte Darstellung aber oft das brauchbarere Werkzeug. Das ist das Kernargument der Gegenseite, und es ist gut: Gegenstand des Schutzrechts ist nicht das Gesetz, sondern seine Lesbarkeit in einer bestimmten Fassung — und die ist niemandem in den Schoß gefallen.

9.3 Das dritte Argument: Die eigene Schätzung sagt, wie schwer es ist

Hier ist etwas offenzulegen, das gegen dieses Buch spricht. Im Verlagsumfeld des Autors ist im August 2026 geschätzt worden, was es kostet, Fassungshistorien aus Verkündungsblättern zu rekonstruieren. Die Schätzung arbeitet mit drei Stufen; die dritte — konsolidierte Altfassungen im Volltext — wird so beschrieben:

„Änderungsbefehle aus dem PDF-Fließtext parsen […] und rückwärts anwenden, um Normtexte zu rekonstruieren. Das ist ein bekannt hartes Problem: Die Befehle sind natürlichsprachlich, verschachtelt […], verweisen aufeinander, haben gestaffeltes Inkrafttreten — und die Quelle ist PDF, kein XML. […] Größenordnung: Monate, mit echtem Fehlschlagrisiko. Und der Fehlermodus ist der schlimmste: eine falsch konsolidierte Fassung sieht aus wie eine richtige.“³

Das sind Planungsgrößen, keine Messung. Sie stehen aber in einem Papier, das das eigene Vorhaben plant. Wer selbst schreibt, dass es schwer ist, kann nicht bestreiten, dass es eine Leistung ist.

9.4 Das vierte Argument: Die Kommission hält eine Reform für unverhältnismäßig

Die Kommissionsdienststellen haben das Schutzrecht sui generis 2018 bewertet und sind bei aller Kritik zu einem klaren Ergebnis gekommen:

„Nach Ansicht der Dienststellen der Kommission wäre die Einleitung eines Verfahrens zur Reformierung des Sui-generis-Rechts in diesem Stadium angesichts seines Regelungspotenzials und der überschaubaren Probleme, die es derzeit für die Beteiligten verursacht, weitgehend unverhältnismäßig. Darüber hinaus wird das Sui-generis-Recht nach wie vor von vielen Betroffenen geschätzt.“⁴

Ferner: „Der begrenzte Schutzumfang gewährleistet ein angemessenes Gleichgewicht zwischen den Rechten und Interessen der Datenbankersteller und denen der Datenbanknutzer.“⁴ Die Zusammenfassung nennt zudem Vorteile der Harmonisierung für die Beteiligten. Das ist die zuständige Stelle, und sie sieht das Recht im Gleichgewicht. Wer dagegen anschreibt, trägt die Begründungslast.

9.5 Die Antwort, an der stärksten Stelle

Die Antwort bestreitet die Leistung nicht. Sie bestreitet, dass die Leistung ohne Weiteres eine Ausschließlichkeit am Zugang trägt. Vier Gründe.

Erstens: Wer die Leistung bezahlt hat, ist nicht immer der, der sie geltend macht. Für den Bund ist belegt, dass ein wesentlicher Teil der Aufbereitung der Entscheidungen von den Dokumentationsstellen der Gerichte erbracht wird.⁵ Für das Landesrecht fehlt der Beleg, weil die Verträge nicht öffentlich sind. Die Frage, wem ein Recht zusteht, gehört vor seine Durchsetzung.

Zweitens: Vergütung ist nicht dasselbe wie Ausschließlichkeit. Wo ein privates Normwerk durch Verweisung Teil der verbindlichen Ordnung wird, bleibt das Urheberrecht bestehen — aber der Rechtsinhaber ist verpflichtet, „jedem Verleger zu angemessenen Bedingungen ein Recht zur Vervielfältigung und Verbreitung einzuräumen“.⁶ Vergütung ja, Zugangssperre nein. Als Wertungsparallele zeigt das: Wer konsolidiert, soll bezahlt werden. Daraus folgt nicht zwingend, dass er bestimmen darf, wer den Text bekommt. Ob eine solche Lösung für Normsammlungen sachgerecht wäre, ist ein Vorschlag, keine geltende Pflicht.

Drittens: Die Sperre unterscheidet nicht. Der Richtliniengeber hat das Recht gegen das „parasitäre Konkurrenzprodukt“ gerichtet.⁷ Ein Disallow: / trifft den Konkurrenten und den Normadressaten gleich. Ob ein bestimmtes Werkzeug eine Investition beeinträchtigt, ist im Einzelfall zu prüfen; die Textdatei prüft es nicht.

Viertens: Die Bewertung hat der Gegenseite nicht alles gegeben. Neben dem Satz von der Unverhältnismäßigkeit einer Reform steht ein anderer:

„Trotz einiger Vorteile für die Betroffenen hat das Sui-generis-Recht weiterhin keine nachweisbaren Auswirkungen auf die Gesamterstellung von Datenbanken in Europa oder die Wettbewerbsfähigkeit der EU-Datenbankbranche.“⁸

Fehlende nachweisbare Wirkung ist kein Beweis völliger Wirkungslosigkeit. Sie macht das Recht aber zu einem schwachen Argument dafür, gerade den Zugang zu gemeinfreien Normtexten zu begrenzen.

Und dieselbe Bewertung benennt die Baustelle, um die es hier geht: „Allerdings ist eine Klarstellung ihres Zusammenwirkens mit der Richtlinie über Informationen des öffentlichen Sektors nötig.“⁹ Das Verhältnis zwischen Datenbankrecht und Weiterverwendung öffentlicher Informationen ist von der zuständigen Stelle als klärungsbedürftig bezeichnet worden.

9.6 Was am Ende bleibt

Die Gegenposition behält recht in der Sache und verliert in der Reichweite.

Sie behält recht: Konsolidierung ist eine Leistung. Sie kostet Geld, verdient Vergütung und Schutz vor dem, der sie ohne eigenen Aufwand nachbaut und als eigenes Produkt anbietet.

Sie verliert in der Reichweite: Daraus folgt nicht von selbst, dass der maschinelle Zugang zu gemeinfreien Normtexten für alle übrigen verschlossen sein darf. Ein Export amtlicher Texte mit Fassungsangaben ist etwas anderes als die Übernahme fremder Kommentare, redaktioneller Verknüpfungen und Recherchefunktionen. Wer diese Unterschiede ausdrücklich macht, kann über Leistung und Zugang verhandeln.

Kapitel 10 · Publizität ist keine Serviceleistung

10.1 Verkündung als Bedingung, nicht als Zugabe

Das Grundgesetz behandelt die Bekanntmachung des Rechts als Teil seines Zustandekommens. Gesetze werden ausgefertigt „und im Bundesgesetzblatt verkündet“; fehlt die Bestimmung eines Inkrafttretens, treten sie „mit dem vierzehnten Tage nach Ablauf des Tages in Kraft, an dem das Bundesgesetzblatt ausgegeben worden ist“.¹ Ohne Verkündung kein Inkrafttreten. Das ist der harte Kern der Publizität: nicht Transparenz als Tugend, sondern Bekanntmachung als Wirksamkeitsvoraussetzung.

Daneben steht Art. 20 Abs. 3 GG: „Die Gesetzgebung ist an die verfassungsmäßige Ordnung, die vollziehende Gewalt und die Rechtsprechung sind an Gesetz und Recht gebunden.“² Eine Rechtsordnung, die bindet, setzt voraus, dass das Bindende erkennbar ist.

Daraus erhalten Fragen der praktischen Orientierung Gewicht — findet ein Nutzer die einschlägige Fassung, kann er Änderungen nachvollziehen? Einen Anspruch auf jedes denkbare Datenangebot liefert dieses Gewicht allein nicht.

10.2 Was das Bundesverwaltungsgericht 1997 daraus gemacht hat

Das Bundesverwaltungsgericht hat in dem Verfahren, das Kapitel 7 erzählt, die Veröffentlichung von Gerichtsentscheidungen aus der Verfassung hergeleitet:

„Diese Pflicht folgt aus dem Rechtsstaatsgebot einschließlich der Justizgewährungspflicht, dem Demokratiegebot und auch aus dem Grundsatz der Gewaltenteilung: Gerichtliche Entscheidungen konkretisieren die Regelungen der Gesetze; auch bilden sie das Recht fort […]. Schon von daher kommt der Veröffentlichung von Gerichtsentscheidungen eine der Verkündung von Rechtsnormen vergleichbare Bedeutung zu. Der Bürger muß zumal in einer zunehmend komplexen Rechtsordnung zuverlässig in Erfahrung bringen können, welche Rechte er hat und welche Pflichten ihm obliegen; die Möglichkeiten und Aussichten eines Individualrechtsschutzes müssen für ihn annähernd vorhersehbar sein. Ohne ausreichende Publizität der Rechtsprechung ist dies nicht möglich.“³

Einer speziellen gesetzlichen Regelung bedürfe es dafür nicht; sie hätte „lediglich klarstellende Bedeutung“.³

Das Gericht sprach über Gerichtsentscheidungen, nicht über Normtexte; es hat die Verkündung von Rechtsnormen aber als Maßstab herangezogen. Daraus lässt sich ein Erst-recht-Argument bilden: Ist schon die Veröffentlichung von Entscheidungen geboten, weil sie der Normverkündung ähnelt, wiegt die Zugänglichkeit der Normen nicht weniger. Ein Judikat ist das nicht, und eine Pflicht, sämtliche konsolidierten Landesnormen in jedem gewünschten Format zu liefern, folgt daraus nicht.

10.3 Was der Europäische Gerichtshof 2024 hinzugefügt hat

Am 5. März 2024 entschied die Große Kammer des Europäischen Gerichtshofs über einen Streit, der strukturell verwandt ist. Zwei gemeinnützige Organisationen hatten von der Kommission Zugang zu harmonisierten technischen Normen verlangt — Regelwerken, die ein privates Normungsgremium erarbeitet, auf die das Unionsrecht verweist und deren Einhaltung eine Konformitätsvermutung auslöst. Die Kommission hatte den Zugang mit Blick auf geschäftliche Interessen einschließlich des geistigen Eigentums verweigert; das Gericht der Europäischen Union hatte das gebilligt.

Der Gerichtshof hob auf, in drei Schritten. Erstens: Eine harmonisierte Norm, deren Fundstelle im Amtsblatt veröffentlicht wurde, ist „aufgrund ihrer Rechtswirkungen Teil des Unionsrechts“.⁴ Zweitens:

„Als Zweites sieht […] Art. 2 EUV vor, dass sich die Union auf den Grundsatz der Rechtsstaatlichkeit gründet, der einen freien Zugang zum Unionsrecht für alle natürlichen und juristischen Personen der Union sowie die Möglichkeit für den Einzelnen verlangt, seine Rechte und Pflichten eindeutig erkennen zu können. Dieser freie Zugang muss es jeder durch ein Gesetz geschützten Person insbesondere ermöglichen, in den Grenzen des rechtlich Zulässigen zu überprüfen, ob die Adressaten der von diesem Gesetz aufgestellten Regeln diesen tatsächlich nachkommen.“⁵

Drittens: Es bestehe „ein überwiegendes öffentliches Interesse im Sinne von Art. 4 Abs. 2 letzter Halbsatz der Verordnung Nr. 1049/2001“ an der Verbreitung.⁶ Der ablehnende Beschluss wurde für nichtig erklärt.

10.4 Was diese Entscheidung nicht sagt

Sie verneint das Urheberrecht nicht, sondern stellt im Rahmen einer bestimmten Abwägungsvorschrift ein überwiegendes öffentliches Interesse fest. Gegenstand war der Zugang zu Dokumenten der Unionsorgane nach der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001, nicht das Datenbankherstellerrecht, nicht die beliebige Weiterverwendung und nicht ein nationales Landesrechtsportal. Ein Automatismus für unseren Fall folgt daraus nicht.

Sie betraf privat erarbeitete Regelwerke, nicht staatlich erzeugte Normtexte.

Bei harmonisierten Normen stand dem Zugang ein geltend gemachtes Urheberrecht eines privaten Normungsgremiums gegenüber; bei einem Landesgesetz besteht nach § 5 Abs. 1 UrhG keines.

Was trägt, ist die Prämisse: Verbindlichkeit verlangt Zugänglichkeit. Der Gerichtshof leitet sie aus Art. 2 EUV her, also aus dem Rechtsstaatsprinzip selbst.

10.5 Die Last der Normkenntnis, dogmatisch benannt

Die Rechtsordnung verteilt die Last der Normkenntnis im Grundsatz auf den Normadressaten. Wer nicht einsieht, etwas Unerlaubtes zu tun, „namentlich weil er das Bestehen oder die Anwendbarkeit einer Rechtsvorschrift nicht kennt“, handelt nur dann nicht vorwerfbar, wenn er diesen Irrtum nicht vermeiden konnte.⁷ Der Maßstab ist die Vermeidbarkeit, gemessen an dem, was im konkreten Fall zumutbar zu erfahren war.

Erkundigungsobliegenheit und Zugang hängen zusammen: Je schwerer der Zugang zur maßgeblichen Fassung, desto eher kann ein Irrtum unvermeidbar sein. Aber ein Crawler-Ausschluss sperrt keinen Menschen aus; wer eine Norm im Browser lesen kann, kann sie kennen. Die Verknüpfung trägt dort, wo die gesuchte Fassung tatsächlich nicht erreichbar ist — festzustellen im Einzelfall, nicht aus einer Whitelist.

Behauptet wird deshalb weder, dass die Portalsperre verfassungswidrig sei, noch, dass ein einklagbarer Anspruch auf maschinellen Zugang bestehe. Behauptet wird ein Spannungsverhältnis: zwischen der Erwartung, dass Normen bekannt sind, und einem Zugang, dessen maschinelle Form von Bedingungen abhängt, die niemand begründen muss. Daraus folgt eine politische Forderung, keine festgestellte Rechtsfolge.

10.6 Der Einwand, der bleibt

Alles bisher Gesagte betrifft den Staat. Die Sperre aber hat, jedenfalls technisch, ein privater Betreiber eingerichtet. Verfassungsbindung trifft nach Art. 20 Abs. 3 GG die Gewalten, nicht Unternehmen.

Der Einwand trägt weniger weit, als er aussieht. Der Staat kann sich seiner Bindungen nicht durch private Erledigung entledigen, und es sind die Länder, die Verträge schließen und Inhalte liefern. Umgekehrt wird der private Partner dadurch nicht selbst zur öffentlichen Stelle, und ob ein Land einen Vertrag einseitig ändern kann, ist eine eigene Frage. Die Lösung liegt deshalb vor allem dort, wo Verträge geschlossen und Gesetze geändert werden; gerichtliche Klärung setzt einen konkreten Anspruch und Fall voraus.

Kapitel 11 · Der Satz, der schon im Gesetz steht — und die Lücke daneben

11.1 Der Satz

§ 2 Absatz 5 des Datennutzungsgesetzes lautet vollständig:

„Öffentliche Stellen berufen sich im Anwendungsbereich dieses Gesetzes nicht auf Rechte des Datenbankherstellers nach § 87b des Urheberrechtsgesetzes.“¹

Das Recht wird nicht abgeschafft; verboten ist, sich darauf zu berufen — die Unterscheidung zwischen Bestehen und Ausübung aus Kapitel 8.4.

Der Satz gilt aber nur „im Anwendungsbereich dieses Gesetzes“. Ob eine konkrete Normsammlung dorthin gehört, ist die eigentliche Frage. Das Datennutzungsgesetz setzt die europäische Open-Data-Richtlinie von 2019 um und hat das Informationsweiterverwendungsgesetz abgelöst² — das Gesetz, auf das der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg 2013 den Anspruch auf gleiche Belieferung mit Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts gestützt hat.³

11.2 Warum der Satz nicht ohne Weiteres greift — zwei Stufen

Erste Stufe: Ist der Portalbetreiber eine öffentliche Stelle?

Eine GmbH ist keine Behörde, aber das Gesetz definiert „öffentliche Stellen“ weit. Dazu zählen auch

„andere juristische Personen des öffentlichen und des privaten Rechts, die zu dem besonderen Zweck gegründet wurden, im Allgemeininteresse liegende Aufgaben nichtgewerblicher Art zu erfüllen, wenn […] ihre Leitung der Aufsicht durch [öffentliche] Stellen unterliegt oder mehr als die Hälfte der Mitglieder eines ihrer zur Geschäftsführung oder zur Aufsicht berufenen Organe durch [öffentliche] Stellen bestimmt worden sind“.⁴

Bei einem Unternehmen, an dem der Bund 2023 die Mehrheit hielt und in dessen fünfköpfigen Aufsichtsrat er drei Mitglieder entsandte, sind die Kriterien der Staatsnähe ersichtlich zu erörtern.⁵

Schwieriger ist der Halbsatz in der Mitte: „nichtgewerblicher Art“. Das Unternehmen soll sich nach eigener Darstellung „auf dem Markt für digitale Rechtsinformationen in vollem Wettbewerb behaupten“; seine Umsatzerlöse betrugen 2021 nach Angaben der Bundesregierung rund 65 Millionen Euro.⁶ Wettbewerb und Umsatz allein entscheiden die Frage nicht; maßgeblich sind Gründungszweck, Aufgaben und die gesetzlichen Kriterien. Sie sprechen hier aber eher gegen die Einordnung als öffentliche Stelle. Darin liegt eine Pointe: Gerade die Gewerblichkeit, die den Zugang prägt, kann das Zugangsgebot unanwendbar machen.

Zweite Stufe: Und wenn das Land selbst die Stelle ist?

Ein Bundesland ist zweifellos öffentliche Stelle und stellt seine Vorschriften mittelbar über einen Beauftragten bereit. Hier greift eine zweite Hürde im selben Paragrafen. Das Gesetz gilt nicht für Daten,

„die geistiges Eigentum Dritter betreffen“.⁷

Ist der Portalbetreiber Datenbankhersteller, ist er im Verhältnis zum Land ein Dritter. Die Daten betreffen dann sein geistiges Eigentum, und der Anwendungsbereich wäre insoweit nicht eröffnet. Das Verbot des Absatzes 5 richtete sich an eine Stelle, die das Recht nicht hat, und gälte dort nicht, wo das Recht liegt. Wer die Sammlung auslagert, lagert das Verbot womöglich mit aus.

Das ist eine Auslegungsthese des Verfassers, keine gesicherte Rechtslage.

Rechtsprechung dazu ist nicht ersichtlich. Man kann sie bestreiten — etwa mit dem Argument, die Ausnahme für geistiges Eigentum Dritter ziele auf fremde Werke im Datenbestand und nicht auf Rechte an der Datenbank selbst, oder mit dem Gedanken, ein Land dürfe sich gesetzlichen Bindungen nicht durch Auslagerung entziehen. Hinzu kommt, dass Herstellereigenschaft, Rechte Dritter und vertragliche Nutzungsrechte verschiedene Fragen sind. Dass die Frage offen ist, ist der Befund.

11.3 Eine Pflicht ohne Anspruch

Neben dem Datennutzungsgesetz steht § 12a des E-Government-Gesetzes. Er verpflichtet die Behörden des Bundes, unbearbeitete maschinenlesbare Daten, die sie zur Erfüllung ihrer Aufgaben erhoben haben, zum Abruf bereitzustellen. Im selben Absatz heißt es:

„Ein Anspruch auf Bereitstellung dieser Daten wird hierdurch nicht begründet.“⁸

Das macht die Pflicht nicht unverbindlich; es betrifft ihre Durchsetzung durch den Einzelnen. Und die Vorschrift erfasst nur bestimmte Daten unter weiteren Bedingungen — unter anderem solche, die nicht das Ergebnis einer Bearbeitung anderer Daten durch eine Bundesbehörde sind. Konsolidierte Gesetzestexte fallen darunter nicht von selbst. Für die Länder gilt § 12a ohnehin nicht.

Es zeigt sich ein Muster: Das deutsche Informationsrecht kennt viele Pflichten und wenige Ansprüche.

11.4 Das Portal, das vieles lösen soll

An dieser Stelle wird zu Recht auf das Rechtsinformationsportal des Bundes verwiesen. Die Bundesregierung kündigte 2023 an, die Sonderstellung des bisherigen Betreibers zu beenden, die Datenhoheit zurückzuerlangen und ein eigenes Portal zu schaffen; die DigitalService GmbH des Bundes wurde im ersten Quartal 2022 beauftragt. Das Portal werde „der Allgemeinheit insbesondere Rechtsprechung, aber auch Gesetze und Verordnungen sowie Verwaltungsvorschriften des Bundes einschließlich umfangreicher Metadaten als Open Data zur Verfügung stellen“; eine Programmierschnittstelle solle „allen Interessierten eine Weiterverwendung der Daten für innovative Anwendungen ermöglichen“.⁹

Das ist die richtige Antwort. Am 10. August und am 2. September 2026 löste die geprüfte Produktivadresse im Abruf nicht auf; die Testinstanz trug User-agent: * und Disallow: /.¹⁰ Das beschreibt Host, Zeit und Abrufumgebung, nicht den heutigen Stand; eine Testinstanz abzuschirmen, ist vernünftig.

Ein Befund hängt nicht vom Zeitablauf ab: Gegenstand des Portals sind nach der Antwort von 2023 Gesetze, Verordnungen, Entscheidungen und Verwaltungsvorschriften des Bundes; die drei abzulösenden Angebote sind Bundesangebote.¹¹ Für das Landesrecht der Länder aus Kapitel 2 ändert das Vorhaben nach diesem Stand nichts.

11.5 Was Europa dazu sagt — und was nicht

Der Data Act hilft hier nicht. Artikel 43 der Verordnung (EU) 2023/2854 nimmt das Schutzrecht sui generis zurück — aber nur für Daten, die „mittels eines […] vernetzten Produkts oder verbundenen Dienstes erlangt oder erzeugt wurden“.¹² § 87b Abs. 3 UrhG verweist heute darauf.¹³ Für Rechtsdatenbanken ist das ohne Bedeutung; nach Erwägungsgrund 112 der Verordnung bleibt die Anwendung des Schutzrechts auf Datenbanken außerhalb ihres Anwendungsbereichs unberührt.¹⁴ Er zeigt nur, dass der Unionsgesetzgeber das Schutzrecht punktuell zurücknehmen kann.

Die Kommission hat den Klärungsbedarf benannt. In der Bewertung der Datenbankrichtlinie von 2018 heißt es unter „Kohärenz“: „Allerdings ist eine Klarstellung ihres Zusammenwirkens mit der Richtlinie über Informationen des öffentlichen Sektors nötig.“¹⁵ Eine solche Klarstellung ist, soweit ersichtlich, bis heute nicht erfolgt.

Und die Richtlinie nennt ein Instrument. Artikel 16 Abs. 3 verpflichtet die Kommission zu prüfen,

„ob die Anwendung dieses Rechts zu Mißbräuchen einer beherrschenden Stellung oder anderen Beeinträchtigungen des freien Wettbewerbs geführt hat, die entsprechende Maßnahmen rechtfertigen würden, wie insbesondere die Einführung einer Zwangslizenzregelung.“¹⁶

Das ist eine Reformperspektive, keine bereits verfügbare Lizenz. Eine Zwangslizenzregelung ist, soweit ersichtlich, nie eingeführt worden.

11.6 Zwei weitere Wege, mit eigenen Voraussetzungen

Das Kartellrecht. § 19 GWB verbietet den Missbrauch einer marktbeherrschenden Stellung. Ein Missbrauch liegt nach Absatz 2 Nummer 4 insbesondere vor, wenn ein marktbeherrschendes Unternehmen

„sich weigert, ein anderes Unternehmen gegen angemessenes Entgelt mit einer solchen Ware oder gewerblichen Leistung zu beliefern, insbesondere ihm Zugang zu Daten, zu Netzen oder anderen Infrastruktureinrichtungen zu gewähren, und die Belieferung oder die Gewährung des Zugangs objektiv notwendig ist, um auf einem vor- oder nachgelagerten Markt tätig zu sein und die Weigerung den wirksamen Wettbewerb auf diesem Markt auszuschalten droht, es sei denn, die Weigerung ist sachlich gerechtfertigt.“¹⁷

Ob die Voraussetzungen vorliegen, ist ungeklärt und je Fall zu prüfen; ein Anspruch für jeden Bürger folgt daraus nicht. Bemerkenswert ist die Rechtsfolge: Zugang gegen angemessenes Entgelt, nicht entschädigungslose Öffnung.

Die Informationsfreiheit. § 1 Abs. 1 IFG gibt jedem „gegenüber den Behörden des Bundes einen Anspruch auf Zugang zu amtlichen Informationen“; einer Behörde steht eine Person des Privatrechts gleich, „soweit eine Behörde sich dieser Person zur Erfüllung ihrer öffentlich-rechtlichen Aufgaben bedient“.¹⁸ Die private Rechtsform verschließt diesen Weg also nicht von selbst. Die Grenze steht in § 6 IFG: Der Anspruch besteht nicht, „soweit der Schutz geistigen Eigentums entgegensteht“, und Betriebs- oder Geschäftsgeheimnisse geben nur mit Einwilligung den Weg frei.¹⁹ Zudem betrifft das IFG den Zugang zu Informationen, nicht ihre Weiterverwendung; das ist der Gegenstand des Weiterverwendungsrechts, auf das sich der Verwaltungsgerichtshof 2013 stützte.³

Beide Wege brauchen keinen Gesetzgeber, wohl aber einen bestimmten Antrag: die begehrten Daten, die haltende Stelle, den Zeitraum und die gewünschte Nutzung. Erst ein präziser Gegenstand zeigt, welche Route trägt und wo eine echte Lücke bleibt.

Kapitel 12 · Die Bewegung, die nicht wartet — und ihre eigenen Schlösser

12.1 Der Befund, der die Bewegung trägt

Wie groß die Lücke bei der Rechtsprechung ist, hat die Rechtswissenschaft vermessen. Hanjo Hamann hat 2021 die Veröffentlichungspraxis der deutschen Justiz ausgewertet und einen Vergleichswert danebengestellt, den man zweimal lesen muss: In der chinesischen Provinz Sichuan wurden 2015/16 gut 54 Prozent der erstinstanzlichen Strafurteile veröffentlicht. „Für denselben Zeitraum, dasselbe Sachgebiet und dieselbe Instanz liegt die Quote in Deutschland – einem Land mit ähnlicher Einwohnerzahl wie Sichuan – um den Faktor 634 niedriger.“¹ In Zahlen: 0,086 Prozent der amtsgerichtlichen Strafurteile.²

Die Zahl gilt für diesen Zeitraum, diese Instanz und dieses Sachgebiet; sie ist keine heutige Gesamtquote und kein Maß für Normtexte. Wer sie gelesen hat, versteht aber, warum Menschen anfangen, selbst zu bauen.

12.2 Wer baut

Die Landschaft ist klein, ehrenamtlich geprägt und älter, als man denkt. Vier Beispiele, jedes für einen eigenen Typus.

Die Aktivisten: offenegesetze.de, betrieben von der Open Knowledge Foundation, hat die Bundesgesetzblätter von 1949 bis 2022 mit einer Schnittstelle und einem vollständigen Massenabzug frei verfügbar gemacht — die Grundlage des Verkündungswegs aus Kapitel 13.³ Die robots.txt enthielt bei der Messung vom 10. August 2026 keine allgemeine Sperranweisung.⁴

Die Plattformbauer: Open Legal Data (openlegaldata.io) sammelt Gesetze und Gerichtsentscheidungen maschinenlesbar, beschreibt sich als „nicht-gewinnorientiertes Projekt zur Förderung des freien Zugang zu juristischen Daten“, wird „von Freiwilligen ehrenamtlich in der Freizeit betrieben“, stellt den Quellcode unter MIT-Lizenz bereit und bekennt sich zu den Prinzipien der Open-Data-Bewegung „und der Erklärung des Free Access To Law Movements“.⁵

Die Dokumentaristen: Um den Blog De legibus und die Textsammlung lexetius haben Oliver García und Thomas Fuchs über Jahre Lücken gefüllt. Fuchs hat 2011 einen Aufsatz über „Die Weiterverwendung der gemeinfreien Rechtsdatenbank ‚juris‘“ veröffentlicht — mit den Verträgen der Jahre 1991 bis 1996 zwischen der Bundesrepublik und der juris GmbH als Anlagen.⁶ García hat 2013 über das LexXpress-Verfahren berichtet und die Urteilsausfertigung bereitgestellt.⁷ Die Kapitel 6 bis 8 stützen sich auf beide.

Die Vereinsdatenbanken: openJur, eine der großen frei zugänglichen Entscheidungssammlungen, betrieben von einem gemeinnützigen Verein.

Die Aufzählung belegt einzelne Leistungen, keine Vollversorgung aller sechzehn Länder — aber den Bedarf.

12.3 Die eigenen Schlösser

Nun der unbequeme Teil, gemessen am 10. August 2026 an den Zugangsdateien.

openJur sperrt KI-Crawler namentlich. Die robots.txt untersagte unter anderem GPTBot, anthropic-ai, ClaudeBot, Claude-Web und cohere-ai den Zugriff auf den gesamten Bestand.⁸ Dieselbe Bauform fand sich bei dejure.org.⁹ Sie ist mit der der zehn Landesrechtsportale verwandt, aber nicht gleich: Die Landesportale setzen für alle Disallow: / und lassen fünfzehn Dienste namentlich zu; ihre Grundregel lautet niemand, außer. openJur und dejure erlauben allgemein und sperren einzelne Kennungen; ihre Grundregel lautet alle, außer. Für jede Suchmaschine und jeden gewöhnlichen Client blieb openJur offen. Gemeinsam ist das Prinzip: Eine Liste beim Betreiber entscheidet, welche Maschinen lesen sollen. Auch die juristische Fachpresse sperrte einzelne Kennungen.¹⁰

Open Legal Data verwaltet den Zugang. Die Schnittstelle steht mit API-Schlüssel offen, den es gegen ein Benutzerkonto gibt; die robots.txt nimmt den Schnittstellenpfad vom Crawling aus.¹¹

Die Erklärung der Bewegung war nicht lesbar. Der Abruf der Deklaration des Free Access to Law Movement endete vor einer Browser-Prüfschranke; die Erklärung selbst ist ungeprüft.¹²

Diese Befunde sind anders einzuordnen als bei den Landesportalen. API-Schlüssel, Crawler-Regeln und Prüfschranken haben unterschiedliche Wirkungen und Gründe: Lastschutz, Datenschutz bei anonymisierten Urteilen, die verbreitete Abwehr von KI-Crawlern. Wer eine Zweitquelle sperrt, verschließt nicht den einzigen Weg, und die Kritik trifft Menschen, die das Problem auf eigene Kosten gemildert haben.

Trotzdem bleibt etwas stehen: Das Muster kann sich wiederholen. Je größer die Lücke der amtlichen Veröffentlichung, desto eher wird eine offene Kopie faktisch zur wichtigsten maschinenlesbaren Quelle — und desto eher bekommen ihre Zugangsregeln eine ähnliche Wirkung wie die, gegen die sie gebaut wurde. Diese Befunde sind datiert; neu gemessen wurden sie nicht.

12.4 Die Lizenzfrage

Es gibt eine leisere Form der Wiedereinzäunung, und sie kommt in bester Absicht: die Lizenz.

Offene Projekte versehen ihre Bestände mit Lizenzbedingungen — Namensnennung, Weitergabe unter gleichen Bedingungen, Registrierung für den Massenzugriff. Für eigene Beiträge ist das berechtigt: Anmerkungen, Metadaten, redaktionelle Leitsätze, Software und unter Umständen die Sammlung selbst können eigene Rechte tragen.

Für den amtlichen Wortlaut gilt etwas anderes: An einem Text, der nach § 5 Abs. 1 UrhG keinen urheberrechtlichen Schutz genießt, kann eine Lizenz keine urheberrechtlichen Pflichten begründen.¹³ Wer auf ein Gesetz eine Bedingung legt, erklärt insoweit kein Urheberrecht, das er hat. Die Bedingung mag vertraglich binden, wen sie erreicht. Die Konsequenz für die Bewegung ist einfach: Wer gemeinfreie Texte befreit, sollte sie gemeinfrei lassen — eigene Zutaten kennzeichnen und lizenzieren, den amtlichen Wortlaut ohne urheberrechtliche Bedingungen durchreichen und die Trennlinie maschinenlesbar machen.

12.5 Was daraus folgt

Erstens: Die Bewegung belegt Nachfrage und Machbarkeit einzelner Leistungen.

Zweitens: Sie ersetzt die amtliche Aufgabe nicht. Freiwilligenprojekte können verschwinden, ihre Bestände veralten. Die Publikationsaufgabe lässt sich nicht an Menschen delegieren, die niemand beauftragt hat.

Drittens: Auch die offene Seite braucht klare Regeln: Trennung von gemeinfreiem Text und eigener Zutat, erkennbare Herkunft und Fassung, sorgfältige Anonymisierung, dokumentierte Lücken und nachvollziehbare Zugangsbedingungen. Das sind keine Zumutungen an die Gegner der Offenheit, sondern Bedingungen der Offenheit selbst.

Kapitel 13 · Der Weg, der allen offensteht — und sein Preis

13.1 Die Trennung, auf die es ankommt

Vorschriftenportal und Verkündungsplattform sind zwei verschiedene Angebote mit verschiedenen Rechtslagen. Das Portal führt konsolidiertes Recht, oft über einen privaten Betreiber; die Verkündungsplattform ist das amtliche Publikationsorgan des Landes.

Wenn ein Landesrechtsportal mit Disallow: / arbeitet, betrifft das das Portal, nicht das Verkündungsblatt. Für das Verkündungsblatt gilt:

• Die darin verkündeten Gesetze und Verordnungen sind amtliche Werke nach § 5 Abs. 1 UrhG.¹ Andere Bestandteile einer Ausgabe — Anlagen, in Bezug genommene Drittwerke — sind gesondert einzuordnen.
• Es wird vom Land selbst herausgegeben; die Bedingungen des Portalbetreibers gelten dort nicht.
• Es ist rechtlich maßgeblich: „Rechtlich maßgeblich sind ausschließlich die amtlichen Texte der Verkündungsblätter.“²

Einzeln geprüft wurde in der Erhebung des Verlagsumfelds nur Bayern: Die Verkündungsplattform führt danach alle Ausgaben des Gesetz- und Verordnungsblatts ab 1945, mit Jahreslisten-Export und Nachrichtenfeed, und lieferte auf die Abfrage der robots.txt einen 404-Status.³ Eine fehlende Crawler-Datei ist keine Nutzungserlaubnis für alles; sie ist nur keine Beschränkung. Ob die übrigen fünfzehn Plattformen ebenso zugänglich sind, ist nicht geprüft.

13.2 Für den Bund ist die Lage gut

Beim Bundesrecht ist der Weg nicht nur offen, sondern bequem. Zwei Quellen greifen zeitlich ineinander:

Die Staffelung ist kein Zufall: Die freie Sammlung vermerkt selbst, sie sei „seit 1.1.2023 nicht mehr aktuell“ — seit das Bundesgesetzblatt elektronisch verkündet wird.⁴

Das Mengengerüst ist überschaubar. Für das Bundesgesetzblatt Teil I ergibt sich aus acht Stichjahrgängen ein Mittel von rund vierhundert Verkündungen jährlich; über siebenundsiebzig Jahrgänge sind das geschätzt etwa 31.000 Dokumente.⁵ Die Zahl ist hochgerechnet, nicht abgezählt. Teil II des Bundesgesetzblatts und die Frage, ob die PDF-Dateien eine brauchbare Textschicht tragen, waren nicht geprüft.

13.3 Drei Stufen, und nur die dritte ist teuer

„Verkündungsblätter holen“ und „Fassungshistorie bauen“ sind zwei verschiedene Vorhaben mit sehr unterschiedlichem Aufwand.⁶ Die Aufwandsschätzung unterscheidet drei Stufen; ihre Zeitangaben sind Planungsgrößen.

Stufe 1 — die Verkündungen als Dokumente. Je Verkündung ein Eintrag mit Titel, Verkündungsdatum, Gesetzesdatum, Fundstelle, Bezeichner und Verweis auf das Dokument. Beim Bund kommen diese Angaben strukturiert aus der Schnittstelle. Größenordnung: Tage. Ergebnis: Jede Änderung ist als Ereignis belegbar.

Stufe 2 — die Änderungskette je Gesetz. Die Verkündungen den Stammgesetzen zuordnen und verketten: dieses Gesetz wurde am X durch jene Fundstelle geändert. Der Aufwand liegt in der fehleranfälligen Zuordnung. Größenordnung: Wochen.

Hier liegt der eigentliche Hebel. Auf die Frage der Tischlerin aus Kapitel 1 lässt sich dann antworten: Stammfassung plus diese Änderungen; die letzte vor dem Planungsdatum war jene Verkündung. Das ist ohne rekonstruierten Volltext brauchbar — als Ausgangspunkt. Denn die Kette allein bestimmt nicht immer die anwendbare Fassung: Inkrafttreten, Übergangsrecht, Rückwirkung und Artikelgesetze, die viele Normen zu verschiedenen Zeitpunkten ändern, gehören dazu.

Stufe 3 — konsolidierte Altfassungen im Volltext. Änderungsbefehle aus dem Fließtext auslesen und rückwärts anwenden. Die Schätzung ist an dieser Stelle unmissverständlich:

„Das ist ein bekannt hartes Problem: Die Befehle sind natürlichsprachlich, verschachtelt […], verweisen aufeinander, haben gestaffeltes Inkrafttreten — und die Quelle ist PDF, kein XML. […] Größenordnung: Monate, mit echtem Fehlschlagrisiko. Und der Fehlermodus ist der schlimmste: eine falsch konsolidierte Fassung sieht aus wie eine richtige.“⁷

Eine fehlerhafte Fassungshistorie ist schlimmer als keine. Umgekehrt ist eine sorgfältig gepflegte konsolidierte Fassung nicht schlechter, weil sie nicht selbst rekonstruiert wurde; entscheidend ist ihre Qualität und dass Ableitung und amtliche Bekanntmachung unterschieden werden.

13.4 Warum das Warten hier vernünftig ist

Für Stufe 3 gibt es einen Grund zu warten, und er hat ein Datum. Die Bundesregierung hat dem Bundestag am 18. Oktober 2024 Eckpunkte zur einheitlichen Nutzung der „E-Gesetzgebung“ zugeleitet. Die Dokumente folgen dem Inhaltsdatenstandard LegalDocML.de. Als Zeitpunkte für den Beginn der einheitlichen Nutzung werden der 1. Januar 2027 für Haus- und Ressortabstimmung, Zustellung zum Kabinettsystem und Editor sowie der 1. Juli 2027 für die Zustellung zur elektronischen Verkündung genannt.⁸

Drei Einschränkungen gehören dazu. Erstens gelten die Termine „nach Bestätigung der funktionalen Reife ihrer Funktionsbereiche frühestmöglich“; es sind bedingte Zeitpunkte, keine Stichtage.⁸ Zweitens ist Gegenstand das Rechtsetzungsverfahren des Bundes; über die Länder sagen die Eckpunkte nichts. Drittens betrifft es künftige Rechtsetzung. Eine öffentliche XML-Auslieferung, Landesdaten oder historische Volltexte sagt die Drucksache nicht zu.

Damit ist auch eine Angabe zu korrigieren: In der Aufwandsschätzung heißt es, LegalDocML.de werde „ab 01.01.2027 verbindlich“.⁹ Die Drucksache trägt das in dieser Allgemeinheit nicht.

13.5 Der Preis für die Länder

Für die Länder gibt es keine gemeinsame Schnittstelle und kein einheitliches Format, sondern sechzehn Plattformen mit je eigenem Aufbau. Die Schätzung dazu: Stufe 1 und 2 für ein Land entsprechen ungefähr dem Aufwand für den Bund; für alle sechzehn Wochen je Land, mit deutlicher Lernkurve nach den ersten zwei.¹⁰ Belastbar wird ein Ablaufplan erst nach einer Bestandsprüfung der übrigen Plattformen.

Und der Verkündungsweg ersetzt die Konsolidierung nicht. Er umgeht das Portal, indem er die Sammlung nicht anfasst. Was danach folgt — aus Änderungsbefehlen einen lesbaren Text zu machen —, ist die Arbeit, deren Wert Kapitel 9 der Gegenseite zugestanden hat.

13.6 Was daraus folgt

Erstens: Es gibt einen legalen Weg. Niemand muss eine Crawler-Anweisung übergehen, um an die amtlichen Verkündungen zu kommen.

Zweitens: Dieser Weg ist aufwendig, weil er die Konsolidierung ganz oder teilweise noch einmal verlangt. Die Sperre erzwingt also nicht Unmöglichkeit, sondern ein Stück Doppelarbeit. Wie viel sie kostet, ist nicht gemessen.

Drittens: Diese Doppelarbeit folgt nicht aus einer Naturnotwendigkeit, sondern aus Entscheidungen über Portale, Verträge und Nutzungsbedingungen. Was durch Entscheidungen entstanden ist, lässt sich durch Entscheidungen ändern.

Kapitel 14 · Vierzehn Forderungen

14.1 Die Regel, nach der diese Liste gebaut ist

Die folgenden vierzehn Forderungen folgen drei Regeln. Jede hat einen Adressaten. Jede ist so konkret, dass man sie ablehnen kann. Und jede lässt die Vergütung unberührt: Wer konsolidiert, soll bezahlt werden.

Vergütung ja, Zugangssperre nein.

Wo eine Forderung eine offene Auslegung voraussetzt oder neues Recht verlangt, steht es dabei; ihre rechtlichen und wirtschaftlichen Folgen wären im Verfahren zu prüfen.

14.2 An den Gesetzgeber

F1 — Die Wirkung ausgelagerter Sammlungen im Datennutzungsgesetz klären.

Ob die Ausnahme für Daten, die geistiges Eigentum Dritter betreffen, das Verbot des § 2 Abs. 5 DNG bei ausgelagerten Normsammlungen leerlaufen lässt, ist offen (Kapitel 11.2).¹ Vorschlag: eine Klarstellung oder Rückausnahme für Sammlungen, deren Inhalt ganz überwiegend aus amtlichen Werken nach § 5 Abs. 1 UrhG besteht, unter Prüfung der unionsrechtlichen Vorgaben.

F2 — Das Modell des § 5 Abs. 3 UrhG für Normsammlungen prüfen.

Für private Normwerke, auf die verwiesen wird, kennt das Urheberrecht eine Lösung: Das Recht bleibt, die Ausschließlichkeit wird begrenzt, der Rechtsinhaber muss „jedem Verleger zu angemessenen Bedingungen ein Recht zur Vervielfältigung und Verbreitung einräumen“.² Für Normsammlungen gilt das heute nicht. Vorschlag: eine entsprechende Lizenzpflicht zu angemessenen Bedingungen, ohne Auswahl unter den Empfängern, auszuarbeiten.

F3 — Den § 12a EGovG durchsetzbar machen.

Die Vorschrift verpflichtet die Bundesbehörden, begründet aber ausdrücklich keinen Anspruch.³ Vorschlag: ein Anspruch jedenfalls für Daten, die amtliche Werke nach § 5 Abs. 1 UrhG enthalten; dabei zu klären, ob konsolidierte Texte als „unbearbeitete Daten“ erfasst sein sollen.

F4 — Das allgemeine Text und Data Mining bei amtlichen Sammlungen vertragsfest stellen. § 87c Abs. 6 UrhG verweist für die Nummern 2, 3, 5 und 6 auf § 60g Abs. 1, nicht für Nummer 4.⁴ Vorschlag: Nummer 4 aufnehmen, jedenfalls für Datenbanken, die ganz überwiegend amtliche Werke enthalten. Das betrifft nur vertragliche Beschränkungen; einen Nutzungsvorbehalt nach § 44b Abs. 3 UrhG berührt es nicht.

F5 — Den Reformrahmen der Datenbankrichtlinie nutzen.

Art. 16 Abs. 3 der Richtlinie verpflichtet die Kommission zu prüfen, ob Maßnahmen „wie insbesondere die Einführung einer Zwangslizenzregelung“ gerechtfertigt wären.⁵ Das ist eine mögliche Reformmaßnahme, keine verfügbare Lizenz. Vorschlag: Die Bundesregierung regt an, den Zugang zu amtlich gespeisten Rechtssammlungen in die Prüfung einzubeziehen — zusammen mit der „Klarstellung ihres Zusammenwirkens mit der Richtlinie über Informationen des öffentlichen Sektors“, die die Kommissionsdienststellen 2018 als nötig bezeichnet haben.⁶

14.3 An die Länder

F6 — Die vier offenen Fälle klären.

Für Brandenburg, Bremen, Nordrhein-Westfalen und Sachsen beantworteten die gelesenen Nutzungshinweise die Fragen eines Datenbestands nur teilweise; Bremen verweist auf Lizenzen je Dokument.⁷ Vorschlag: eine ausdrückliche, je Bestand erkennbare Lizenzangabe für die Normtexte, gewerblich nutzbar — nach dem Vorbild, das Bayern für die Inhalte gewählt hat.

F7 — Portal und Verkündungsplattform vertraglich trennen.

Vorschlag: In jedem Betreibervertrag wird festgeschrieben, dass die amtliche Verkündungsplattform unbeschränkt, unentgeltlich und maschinenlesbar zugänglich bleibt, unabhängig von Rechten am Vorschriftenportal.

F8 — Keine Ausschließlichkeit an amtlichen Texten.

Die Bundesregierung hat 2023 für die Entscheidungen der Bundesgerichte erklärt, die Exklusivitätsvereinbarung stamme aus einer Lage, die sie „anders als heute“ einschätzte, und angekündigt, die Sonderstellung zu beenden.⁸ Vorschlag: Die Länder nehmen in künftige Verträge auf, dass an amtlichen Texten keine Ausschließlichkeit begründet wird, und prüfen bestehende Vereinbarungen auf ihre heutige Wirkung.

F9 — Crawler-Regeln für Normtexte öffnen, ohne Lastschutz aufzugeben.

Die Anweisung auf den Landesportalen ist eine Einstellung, keine Notwendigkeit.⁹ Vorschlag: Allow für die Pfade, unter denen amtliche Normtexte liegen, verbunden mit nachvollziehbaren Abrufgrenzen; redaktionelle Zutaten dürfen ausgenommen bleiben. Eine geänderte robots.txt allein schafft weder vollständigen Datenzugang noch Nutzungsrechte — sie beseitigt ein Hindernis. Zuständig sind die Länder gemeinsam mit dem Betreiber.

F10 — Landesrecht in eine gemeinsame offene Bereitstellung aufnehmen.

Das Rechtsinformationsportal des Bundes führt nach dem Stand von 2023 Bundesrecht.¹⁰ Vorschlag: Bund und Länder vereinbaren gemeinsame Kennungen, Fassungsangaben und eine Bereitstellung des Landesrechts — wenigstens der Verkündungsblätter.

14.4 An die Portalbetreiber

F11 — Vorbehalte erklären.

Ein Nutzungsvorbehalt nach § 44b Abs. 3 UrhG verlangt keine Begründung. Vorschlag: Wer einen Vorbehalt für eine Sammlung amtlicher Texte erklärt, veröffentlicht, für welches Recht welches Inhabers er gilt, wofür und warum.

F12 — Normtext und redaktionelle Zutat maschinenlesbar trennen.

Vorschlag: Auszeichnung im ausgelieferten Dokument — amtlicher Wortlaut und Fassungsangaben hier, Verschlagwortung, Verknüpfung, Hinweise dort. Wer die schutzfähige Leistung sichtbar macht, schützt sie genauer.

F13 — Einen Massenabzug je Land zu benannten Bedingungen anbieten.

Nicht kostenlos, aber für jeden zu denselben Bedingungen. Ein Preisblatt ist mit dem Datenbankrecht vereinbar. Der Gedanke der Gleichbehandlung stammt aus der Rechtsprechung zur Herausgabe von Gerichtsentscheidungen;¹¹ auf private Portalverträge ist er nicht unmittelbar anwendbar, sondern ein Maßstab für ihre Gestaltung.

F14 — Die Herstellereigenschaft offenlegen.

Hersteller ist, wer die Investition vorgenommen hat; Auftragnehmer sind nach der Richtlinie nicht gemeint.¹² Wer sich auf ein Datenbankherstellerrecht beruft, sollte sagen, worauf er es stützt. Gerichte können nicht öffentliche Verträge prüfen; für die öffentliche Debatte bleibt aber offen, wem das Recht überhaupt zusteht.

14.5 Was diese Liste nicht fordert

Keine Abschaffung des Schutzrechts sui generis. Es geht um einen schmalen Ausschnitt: Sammlungen, deren Inhalt der Staat erzeugt und für gemeinfrei erklärt hat.

Keine Entschädigungslosigkeit. Jede Forderung lässt die Vergütung unberührt. Dass die Aufhebung von Ausschließlichkeit wirtschaftliche Folgen hat, ist damit nicht bestritten.

Keine Aufforderung, Crawler-Anweisungen zu übergehen. Der Weg über die Verkündungsblätter steht offen (Kapitel 13); er ist aufwendiger, und er ist legal.

Kapitel 15 · Die Einlösung

15.1 Die Werkstatt, zu Ende gedacht

Die Tischlerin aus dem Gedankenbeispiel in Kapitel 1 hat ihre Vorschrift gelesen und wusste trotzdem nicht, welche Fassung im Vorjahr galt. Ihr Fachverband wollte ein Werkzeug bauen, und das Projekt, das die Quellen sichtete, hatte nach seiner eigenen Regel auf die Übernahme von elf Landesbeständen verzichtet. Was hätte geholfen?

Geholfen hätte eine zweite Quelle: dieselben Normen aus einer Herkunft, die niemandem gehört, mit einem belegten Fassungsstand.

Der Weg aus Kapitel 13 führt dorthin, ohne eine Crawler-Anweisung zu übergehen. Man nimmt die amtlichen Verkündungen und baut daraus eine belegte Änderungskette. Die Antwort an die Tischlerin könnte dann lauten: Die Norm wurde zweimal geändert, hier und hier verkündet; vor dem Planungsdatum trat die erste Änderung in Kraft. Ob damit die anwendbare Fassung feststeht, hängt noch an Inkrafttreten und Übergangsrecht. Die Antwort ist weniger, als sie sich gewünscht hätte, und mehr, als sie hatte.

15.2 Vier Bauregeln

Erste Regel: Was nach der eigenen Regel nicht übernommen wird, fehlt sichtbar.

Eine Quelle bei ungeklärten Bedingungen nicht zu übernehmen, ist eine verantwortbare Arbeitsregel, keine Rechtsbehauptung über jede denkbare Nutzung. Wer sie trifft, weist die Lücke aus: Bei jeder Norm, die fehlt, steht, dass sie fehlt und warum. Rechtefrage und Richtigkeit bleiben dabei zweierlei: Ein ungeklärtes Recht macht einen Text nicht falsch, eine offene Lizenz macht ihn nicht richtig.

Dieses Buch hat sich daran gehalten. Es zitiert aus den Landesbeständen, die das Projekt nicht übernommen hat, keinen Normtext, und es weist aus, wo es eine Entscheidung nur nach einer nichtamtlichen Bereitstellung kennt (Kapitel 7.3).

Zweite Regel: Die Herkunft gehört an die Norm, nicht in ein Vorwort.

Ein brauchbarer Zuschnitt umfasst je Vorschrift mindestens: Quelle, Abrufadresse, Rechtsgrundlage der Weiterverwendung, Datum der Rechteprüfung und die Angabe, ob es sich um die amtliche Fassung handelt oder um eine abgeleitete. Der letzte Punkt wird am häufigsten weggelassen. Bei rekonstruierten Fassungen kommen die verwendeten Änderungen hinzu.

Auch ein aus Verkündungen gewonnener Bestand kann eigene Rechte an Auswahl, Aufbereitung oder Sammlung begründen.

Dritte Regel: Konsolidierung wird als eigene Leistung gekennzeichnet, nicht als amtlicher Text ausgegeben.

Kapitel 9 hat der Gegenseite zugestanden, dass Konsolidierung eine echte Leistung ist. Daraus folgt eine Pflicht für die eigene Seite: Wer konsolidiert, erzeugt eine nichtamtliche Fassung, und der Leser muss das erkennen. Die Länder sagen es über ihre Portale selbst — rechtlich maßgeblich seien allein die Verkündungsblätter.¹ Der Fehlermodus ist bekannt: eine falsch konsolidierte Fassung sieht aus wie eine richtige.²

Vierte Regel: Zitierfähigkeit heißt Fundstelle plus Rechtsstand.

Ein Datum am Dokument kann Verkündung, Inkrafttreten, letzte Bearbeitung oder Beginn einer dargestellten Fassung bedeuten; diese Angaben gehören in getrennte Felder. Die anwendbare Fassung ergibt sich nicht immer aus einem einzigen Sachverhaltsdatum. Ein Angebot sollte den dargestellten Textzustand genau kennzeichnen und die rechtliche Zuordnung nicht durch einen pauschalen Datumsfilter versprechen.

15.3 Was nicht behauptet wird

Es gibt keine fertige Antwort. Der Weg aus Kapitel 13 ist beschrieben und in seinem Aufwand geschätzt. Für das Landesrecht der sechzehn Länder existiert er als Plan, nicht als Bestand — nach der eigenen Schätzung Wochen je Land, ohne gemeinsame Schnittstelle.³

Die schwierige Stufe ist nicht gelöst. Die Rekonstruktion konsolidierter Altfassungen aus Änderungsbefehlen ist nach dieser Schätzung aufwendig und riskant und wird zurückgestellt, bis eine amtliche Quelle strukturierte Daten liefert.² Das ist eine Zurückstellung, kein Ergebnis.

Ein erster Bestand muss klein und geprüft sein. Eine richtige aktuelle Fassung beweist noch keine richtige Historie, eine korrekte Stichprobe noch keine lückenlose Sammlung. Geschlossen wird die Lücke erst durch Entscheidungen wie die aus Kapitel 14 — und die trifft nicht, wer dieses Buch schreibt.

15.4 Warum es überhaupt jemand tun sollte

Warum eine zweite Quelle, wenn die erste existiert und funktioniert? Das Bundesverwaltungsgericht hat 1997 festgestellt, dass sich die Gemeinfreiheit amtlicher Texte „ohne pflichtmäßige Mitwirkung“ nicht realisieren lässt.⁴ Der Satz beschreibt eine Abhängigkeit. Eine zweite Quelle ändert daran nichts im Recht. Sie ändert etwas an der Abhängigkeit: Sie macht aus einem Weg zwei.

Das kann ein Verlag, ein Verband, eine Hochschule oder ein einzelner Entwickler beitragen. Es ist nicht wenig, und es ist kein Ersatz für die Entscheidungen, die andere zu treffen haben.

Schluss · Wem gehört der Weg?

Am Anfang stand eine schlichte Frage:

Gemeinfrei ist der Text. Wem gehört der Weg?

Die Antwort ist unbefriedigend genug, um dieses Buch zu rechtfertigen: Der Weg gehört niemandem allein — und wird trotzdem verwaltet, als gehöre er jemandem.

Der Befund

Kein Land behauptet ein Urheberrecht an seinen Gesetzen; § 5 Abs. 1 UrhG schließt es aus. Trotzdem hat ein Projekt, das sich an die erklärten Bedingungen halten wollte, im August 2026 elf von sechzehn Landesbeständen nicht übernommen: zehn Portale desselben Betreibers mit denselben Crawler-Regeln, die nur namentlich genannte Dienste zulassen, und ein Portal mit einem ausdrücklichen Vorbehalt gegen kommerzielles Text und Data Mining. Ob jede dieser Anweisungen ein Recht trägt, ist offen. Wirksam werden kann sie über drei Vorschriften, von denen keine für Gesetzestexte gedacht war: eine Schutzausnahme, die niemanden zur Herausgabe verpflichtet; ein Datenbankherstellerrecht, das zum Teil nicht greift und im Rest sehr wohl greifen kann; und einen Nutzungsvorbehalt, der wenige Zeilen kostet.

Entstanden ist diese Lage nach allem, was belegt ist, aus einer Abfolge von Einzelentscheidungen: einem staatlichen Dokumentationsvorhaben, das 1985 ein Unternehmen wurde; einem Anteilsverkauf 2001, dessen Vertrag nicht öffentlich einsehbar ist; einer Exklusivitätsvereinbarung aus einer Versorgungssorge, deren Marktlage die Bundesregierung 2023 selbst anders einschätzte. Über die Motive der Beteiligten sagt das wenig.

Was das Recht schon kann

Ein Satz im Datennutzungsgesetz verbietet öffentlichen Stellen, sich auf das Datenbankherstellerrecht zu berufen; ob er ausgelagerte Normsammlungen erreicht, ist offen. Das Urheberrecht kennt für eine verwandte Lage die Formel „Vergütung ja, Zugangssperre nein“. Die Datenbankrichtlinie nennt die Zwangslizenz als mögliche Reformmaßnahme. Und die Kommissionsdienststellen haben 2018 festgehalten, dass das Schutzrecht keine nachweisbaren Auswirkungen auf die Gesamterstellung von Datenbanken hat und sein Zusammenwirken mit dem Recht der öffentlichen Informationen der Klärung bedarf. Folgen für amtliche Normsammlungen hatte das, soweit ersichtlich, bisher nicht.

Behauptet wird nicht, dass hier Recht gebrochen wird, und nicht, dass ein einklagbarer Anspruch auf maschinellen Zugang besteht. Behauptet wird, dass geltendes Recht hier ein Ergebnis erzeugt, das schwer zu rechtfertigen ist: Der Staat setzt die Kenntnis seiner Gesetze voraus und entschuldigt den Irrtum nur, wenn er unvermeidbar war — und der maschinelle Zugang zu ihnen steht unter Bedingungen, die niemand begründen muss.

Der Satz, mit dem es endet

Der stärkste Satz dieses Buches ist nicht von seinem Verfasser. Er steht in einem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 26. Februar 1997, in einem Streit über Entscheidungen eines Finanzgerichts, um die sich ein kleiner Verlag seit 1986 bemüht hatte:

„Ohne pflichtmäßige Mitwirkung […] läßt sich die Gemeinfreiheit […] nicht realisieren.“¹

Neunundzwanzig Jahre später beschreibt der Satz einen Zustand. Das Gesetz ist frei. Der Weg zu ihm ist es nicht ohne Weiteres. Ihn zu öffnen, verlangt Entscheidungen an mehreren Stellen: im Gesetz, in Verträgen, in Portalen. Sie sind möglich.

Warum eigentlich nicht?