Baurecht: Sondernutzungserlaubnis für zusätzliche Grundstückszufahrt

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Zusammenfassung des Autors
Eine weitere Grundstückszufahrt, die für die Anbindung des Grundstücks an den öffentlichen Straßenraum nicht erforderlich ist, stellt eine straßenrechtliche Sondernutzung dar.
Nach einer Entscheidung des Verwaltungsgerichts (VG) Freiburg sind derartige weitere Zufahrten insbesondere mit Blick auf deren rechtlichen Auswirkungen auf den öffentlichen Straßenraum regelmäßig nicht erlaubnisfrei zulässig. Es muss eine Sondernutzungserlaubnis erteilt werden. Eine Baugenehmigung für eine in diesem Sinne nicht erforderliche Garage steht im Ermessen der Baubehörde.

Das VG Freiburg hat in seinem Urteil vom 18.3.2016 (4 K 2029/15) folgendes entschieden:

Die Anlage einer Grundstückszufahrt, die für die Anbindung des Grundstücks an den öffentlichen Straßenraum nicht erforderlich ist, ist bereits mit Blick auf die ipso iure eintretenden rechtlichen Auswirkungen der Zufahrt auf den öffentlichen Straßenraum als straßenrechtliche Sondernutzung im Sinne des § 16 Abs. 1 StrG anzusehen. 

Die Erteilung einer Baugenehmigung für eine in diesem Sinne nicht erforderliche Garage steht gemäß § 16 Abs. 6, 1 StrG im an straßenrechtlichen Gesichtspunkten zu orientierenden Ermessen der zuständigen Baurechtsbehörde.

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Die Kläger tragen die Kosten des Verfahrens als Gesamtschuldner.

Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand
 
Die Kläger begehren die Erteilung einer Baugenehmigung für eine Garage.

Unter dem aa.bb.2013 reichten die Kläger bei der Beklagten einen Antrag auf Erteilung einer Baugenehmigung für die Errichtung einer Garage auf dem Grundstück FlstNr. XX der Gemarkung F ein. Das Grundstück ist bereits in dem von der E-Straße abgewandten Teil mit einem Wohnhaus sowie im vorderen Grundstücksbereich mit einer Einzelgarage, die auf Grundlage einer entsprechenden Baulast durch die Eigentümer des Grundstücks Flst.Nr. YY errichtet wurde und genutzt wird, sowie einer Doppelgarage bebaut. Die zur Genehmigung gestellte Garage soll unmittelbar westlich an die bestehende Doppelgarage anschließen, Außenmaße von 6,90 m mal 5,20 m aufweisen und zur Straßenbegrenzung einen Abstand von mindestens 0,98 m einhalten. Das Baugrundstück liegt im Geltungsbereich des Bebauungsplans „E-Straße“ vom xx.yy.1970, der für den Bereich des Baugrundstücks ein reines Wohngebiet ausweist und eine Garagenbaugrenze im Abstand von 5 m zur Straßenbegrenzungslinie festsetzt.

Mit Schreiben vom cc.dd.2013 teilte die Beklagte den Klägern mit, dass für das Bauvorhaben keine Genehmigung erteilt werden könne. Der Bebauungsplan Nr. ZZ „E-Straße“ vom xx.yy.1970 sei zumindest betreffend Satzung und Planzeichnung wirksam. Dort seien für Garagen Baugrenzen festgesetzt worden, so im Hinblick auf die E-Straße von 5 m. Eine Befreiung gemäß § 31 Abs. 2 BauGB für die Überschreitung der für Garagen bestimmten Baugrenze von bis zu 4,02 m sei nicht möglich, da hierfür die gesetzlichen Voraussetzungen nicht vorlägen. Bereits die vorhandenen drei Garagenplätze, von denen die Kläger über zwei verfügen könnten, überschritten die maßgebliche Baugrenze; ein weiterer Garagenbau sei städtebaulich nicht vertretbar. Das Garten- und Tiefbauamt habe die Errichtung der Garage wegen des hohen Parkdrucks abgelehnt. Dem öffentlichen Interesse an der Beibehaltung des öffentlichen Parkraums sei gegenüber dem Individualinteresse an der Schaffung von privatem Parkraum zwingend Vorrang einzuräumen; der Erteilung einer Baugenehmigung stehe somit auch § 13 Abs. 1 Satz 1 StrG entgegen. Die mit dem Bauvorhaben verbundene weitere Einschränkung der Parkmöglichkeiten sei nicht durch den so gen. Anliegergebrauch gedeckt.

Dem entgegneten die Kläger mit Schreiben vom ee.ff.2014: Der Bebauungsplan sei nicht wirksam. Insoweit sei auf das Schreiben des Regierungspräsidiums Freiburg vom gg.hh.2013 hinzuweisen, indem es heiße, dass im Satzungsbeschluss vom aa.bb.1970, der durch Unterschrift des damaligen Oberbürgermeisters ausgefertigt worden sei, Bezug genommen worden sei auf die beiden Anlagen 1 und 2. Auf den Planunterlagen befinde sich jedoch keine Unterschrift des Oberbürgermeisters. Auch seien beide Anlagen nicht so konkret benannt, dass die nach der Rechtsprechung erforderliche gedankliche Schnur erkennbar wäre. Der Bebauungsplan sei daher mangels Ausfertigung unwirksam. Selbst wenn man dies anders sähe, lägen mit Sicherheit die Voraussetzungen für eine Befreiung vor. Denn sowohl auf dem Baugrundstück selbst als auch auf anderen Grundstücken in diesem Teil der E-Straße gebe es bereits zahlreiche Garagen, die die im Bebauungsplan vorgesehene Baugrenze für Garagen deutlich überschritten, darunter auch solche, die, wie die Garagen auf den Grundstücken E-Straße 4 und 18, erst nach Erlass des Bebauungsplans errichtet worden seien. Besonders gut gelungen seien auch die zahlreichen überdachten Stellplätze auf dem Grundstück E-Straße 16, deren Funktion und Bauweise mit Ausnahme des Abschlusses zur E-Straße vollkommen denen einer Garage entsprächen. Eine Bedarfsprüfung sei dem Baurecht fremd; anderes gölte nur dann, wenn die Stadt vertreten wollte, dass die Garage gegen § 12 Abs. 2 BauNVO verstoße, was aber offensichtlich falsch wäre, da der „Bedarf“ im Sinne von § 12 Abs. 2 BauNVO keinesfalls im Sinne von „Mindestbedarf“ anzusehen sei. Auch die Ausführungen bezüglich des straßenrechtlichen Gemein- bzw. Anliegergebrauchs gingen ins Leere. Im Prinzip könne jeder Anlieger nach dem Straßen- und Wegerecht die gesamte Frontbreite als Zufahrt nutzen. Selbst wenn dies einer Erlaubnis nach § 16 StrG bedürfte, wäre eine solche zu erteilen, da eine Versagung gegen den Gleichheitsgrundsatz verstieße. Im Bereich der E-Straße seien praktisch durchgängig breite, teilweise die gesamte Grundstücksfront in Anspruch nehmende Grundstückszufahrten vorhanden; wie angesichts dessen ausgerechnet im Falle der Kläger eine eventuelle Sondernutzung versagt werden könnte, sei nicht ersichtlich. Auch sei nicht erkennbar, wie durch die Bevorratung von Gemeingebrauchsflächen eine Verbesserung der Parksituation in der E-Straße eintreten könnte, denn die Kläger stellten ihr drittes Fahrzeug derzeit im Bereich der Straße ab.

Der Bauantrag der Kläger wurde mit Bescheid der Beklagten vom ii.kk.2014 abgelehnt. Zur Begründung der ablehnenden Entscheidung wurde ausgeführt, es sei von der Rechtsgültigkeit des Bebauungsplans Nr. ZZ „E-Straße“ vom xx.yy.1970 zumindest betreffend Satzung und Planzeichnung auszugehen. Dort seien für Garagen Baugrenzen festgesetzt worden, so im Hinblick auf die E-Straße von 5 m. Richtig sei, dass bei den hangseitigen Wohnbebauungen für die Überschreitung der Garagenbaugrenzen bereits verschiedentlich Befreiungen erteilt worden seien. Es habe sich jedoch jeweils um Einzelfallentscheidungen gehandelt, die nicht zum unmittelbaren Vergleich mit dem jetzigen Vorhaben herangezogen werden könnten. Die Garagen auf dem Grundstück E-Straße 22 lägen voll innerhalb der überbaubaren Grundstücksfläche. Beim Anwesen E-Straße 8 sei eine Befreiungsentscheidung erfolgt, um eine städtebaulich vertretbare und erschließungstechnisch sinnvolle Lösung bei der Neubebauung des Grundstücks zu erreichen. Dies habe auch bei den übrigen bisher zugelassenen Garagen mit Baugrenzenüberschreitungen gegolten. Selbst die auf dem Baugrundstück FlstNr. XX vorhandenen Garagen hätten dieses Privileg bereits in Anspruch genommen. Ein weiteres Garagengebäude auf dieser nicht überbaubaren Grundstücksfläche sei bei der bestehenden Dichte der Baukörper auf dem Baugrundstück städtebaulich nicht vertretbar. Bislang sei immer darauf geachtet worden, soweit als möglich die den Gebäuden vorgelagerten Freiräume von einer Überbauung freizuhalten. Weitergehende Befreiungen führten zu einer städtebaulichen Fehlentwicklung. Nach der hier zu treffenden Ermessensentscheidung bestehe kein Rechtsanspruch auf Erteilung der Befreiung.

Die Kläger begründeten unter dem ll.mm.2015 ihren Widerspruch vom nn.oo.2014. Zur Begründung vertieften sie ihre bisherigen Ausführungen. Ergänzend trugen sie vor, dass auf Anlage 1 zum Bebauungsplan zwar eine Unterschrift des Oberbürgermeisters existiere, aber nicht erkennbar sei, zu welchem Zeitpunkt diese erfolgt sei, insbesondere ob sie erst nach Satzungsbeschluss erfolgt sei, um die Authentizität des Plans zu beurkunden; dies aber sei der einzige Zweck der Ausfertigung. Daher sei die Unterschrift nicht geeignet, eine Ausfertigung des Plans darzustellen. An einer Unterzeichnung von Anlage 2 fehle es vollständig. Werde lediglich der Satzungstext ausgefertigt, liege eine Ausfertigung nur bei Bestehen einer „gedanklichen Schnur“ vor, an der es hier eindeutig fehle. Der Bebauungsplan sei daher mangels Ausfertigung unwirksam. Daher beurteile sich die planungsrechtliche Zulässigkeit nach § 34 BauGB. Angesichts der Vielzahl an Garagen im Straßenbereich der E-Straße bestehe kein Zweifel daran, dass sich die Garage einfüge. Selbst wenn man von der Wirksamkeit des Bebauungsplan ausginge, wären die Voraussetzungen für eine Befreiung gegeben. Ein Bedarf an weiteren Stellplätzen sei trotz der bestehenden Doppelgarage gegeben. Sie solle auch der Unterbringung von Fahrrädern, Kinderwagen und -anhängern für die wachsende Zahl an Enkelkindern dienen. Der Verkehrsfluss werde durch die Garage eher erleichtert, da erst durch die Garagenanlagen in der E-Straße ein Ausweichen bei Gegenverkehr ohne größere Probleme möglich werde. Hier sei städtebauliche Vertretbarkeit im Hinblick auf die spätere nicht vorhersehbare Entwicklung im Tatsächlichen - die wachsende Anzahl an Autos in einem Haushalt - gegeben.

Nachdem der Prozessbevollmächtigte der Kläger darauf aufmerksam gemacht worden war, dass ein Widerspruchsschreiben vom nn.oo.2014 bei der Beklagten nicht eingegangen sei, legte dieser das Schreiben mit Schriftsatz vom pp.rr.2015 erneut vor und beantragte zugleich Wiedereinsetzung in den vorigen Stand.

Mit Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Freiburg vom ss.tt.2015 wurde dem Wiedereinsetzungsantrag stattgegeben und der Widerspruch in der Sache zurückgewiesen. Zur Begründung führte das Regierungspräsidium Freiburg aus: Das Vorhaben stehe im Widerspruch zu öffentlich-rechtlichen Vorschriften. Ob der Bebauungsplan „E-Straße“ rechtswirksam sei, könne offenbleiben. Eine weitere Garage bedeute, dass die Straßenfläche vor der Garage dem ruhenden Verkehr dauerhaft entzogen werde, was nicht mit § 13 Abs. 1 Satz 1 StrG vereinbar sei. Der Anliegergebrauch sichere die Erreichbarkeit eines Grundstücks nicht uneingeschränkt, er gewähre keinen Anspruch auf optimale Zufahrt oder gar mehrere Zufahrten. Vorliegend erstreckten sich die Flächen, die infolge von Garagenzufahrten dem öffentlichen Verkehr entzogen seien, bereits über mehr als die Hälfte des Baugrundstücks. Für die Allgemeinheit verschlechtere sich der Zustand durch den Bau der Garage, denn derzeit könne die Fläche, wenn die Kläger mit dem Fahrzeug unterwegs seien, von anderen Fahrzeugen genutzt werden. Richtig sei zwar, dass der vordere Grundstücksbereich entlang der E-Straße zu einem großen Anteil für Garagen und Stellplätze genutzt werde. Zum einen mache es bei der Bewertung der Gesamtsituation aber einen Unterschied, ob eine Zufahrt mehreren oder nur einer einzelnen Abstellmöglichkeit diene, zum anderen komme es für die Abwägung auf die heute gegebene, durch überdurchschnittlichen Parkdruck gekennzeichnete Situation an. Angesichts dessen sei kein Raum für die Zulassung einer Sondernutzung.

Die Kläger haben am uu.ww.2015 Klage erhoben. Zur Begründung wiederholen und vertiefen sie ihr Vorbringen aus dem Verwaltungsverfahren. Ergänzend tragen sie vor, dass zwar der Anliegergebrauch nicht uneingeschränkt gewährleistet sei. Er scheide aber nicht deshalb aus, weil das Grundstück bereits über eine ausreichende Erschließung verfüge. Wenn das Regierungspräsidium argumentiere, der Anliegergebrauch beeinträchtige den Gemeingebrauch über Gebühr, sei darauf zu verweisen, dass hinsichtlich der Gemeinverträglichkeit ausschließlich die Regeln der Straßenverkehrsordnung gölten, sobald der Anlieger, was bei Zufahrt und Zugang der Fall sei, die Straße für Zwecke des Verkehrs im Sinne des Straßenverkehrsrechts nutze. Außerdem könne nach Straßen- und Wegerecht im Prinzip jeder Anlieger die gesamte Frontbreite als Zufahrt nutzen. Selbst wenn man hier das Rechtsinstitut des Anliegergebrauchs heranziehen wollte, könnte dieser im vorliegenden Falle mit Sicherheit nicht versagt werden, da eine Versagung gegen den allgemeinen Gleichheitssatz in Form der Selbstbindung der Verwaltung verstieße. Im Bereich der E-Straße seien gerade auf der nördlichen Seite praktisch durchgängig breite Grundstückszufahrten vorhanden, so bei den Grundstücken E-Straße 16, 12, 8, 4 und 2. Nicht erkennbar sei, mit welchem Argument ausgerechnet im Falle der Kläger der Anliegergebrauch im Wege der Interessenabwägung zugunsten des Gemeingebrauchs weichen solle.

Die Kläger beantragen,

den Bescheid der Beklagten vom ii.kk.2014 und den Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Freiburg vom ss.tt.2015 aufzuheben und die Beklagte zu verpflichten, den Klägern die beantragte Baugenehmigung für den Neubau einer Garage auf dem Grundstück FlstNr. XX der Gemarkung F zu erteilen.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Zur Begründung werden die Argumente aus dem Verwaltungsverfahren wiederholt und vertieft. Ergänzend wird ausgeführt, dass dem Ausfertigungserfordernis bei Vorliegen einer „gedanklichen Schnur“ genüge getan sei, welche hier vorliege. Der Bebauungsplan beinhalte nach § 1 des Satzungstextes zwei Anlagen, und zwar den „als Bestandteil beiliegenden Plan [...] “ und die „Bebauungsvorschriften, wobei die Anlagen in der Satzung datumsmäßig nicht näher bezeichnet seien. Satzung und Planzeichnung seien gesondert vom zuständigen Organ, dem Oberbürgermeister bzw. dem Baudezernenten als Beigeordnetem, unterschrieben worden. Die Unterschriften seien auch rechtzeitig vor Bekanntgabe am xx.xx.1970 erfolgt, nämlich durch den Oberbürgermeister am yy.yy.1970 und durch den Baubürgermeister am zz.zz.1970. Die Bebauungsvorschriften seien nicht ordnungsgemäß ausgefertigt worden; der Bebauungsplan sei jedoch dessen ungeachtet wirksam, da die sich daraus ergebende Nichtigkeit nicht die Gesamtnichtigkeit des Bebauungsplans zur Folge habe. Denn die Bebauungsvorschriften seien größtenteils zeichnerisch oder textlich in Anlage 1 wiedergegeben. Soweit dies nicht der Fall sei, handele es sich um bauordnungsrechtliche bzw. lediglich deklaratorische Bestimmungen. Der ohne Anlage 2 verbleibende Inhalt des Bebauungsplans weiche damit nur in zu vernachlässigender Weise von dem vorgesehenen Regelungsinhalt ab und biete für sich genommen eine ausreichende Grundlage für eine sinnvolle städtebauliche Ordnung. Es könne nicht angenommen werden, dass der Satzungsgeber an der verbleibenden Regelung nicht festgehalten hätte. Damit sei lediglich von einer Teilnichtigkeit auszugehen. Die Kläger hätten auch keinen Anspruch auf Erteilung einer Befreiung nach § 31 Abs. 2 BauGB. Das beantragte Vorhaben berühre die Grundzüge der Planung. Denn dazu gehöre die Garagenbaugrenze, die sich als eine einheitliche Festsetzung für das ganze Gebiet erweise. Die geplante Abweichung sei auch nicht vom planerischen Willen des Satzungsgebers umfasst. Unerheblich sei insoweit, ob eine zusätzliche alleinstehende bauliche Anlage geschaffen oder das Bauvorhaben an eine bereits bestehende Anlage angebaut werden solle. Auch die Tatsache, dass derzeit eine 3 m hohe Betonmauer existiere, ändere hieran nichts. Denn zum einen habe die Mauer bereits vor Erlass des Bebauungsplans existiert, was den Plangeber nicht von der Festsetzung der Garagenbaugrenze abgehalten habe. Zum anderen stelle die Mauer lediglich eine Stützmauer und keinen Garagenbau dar. Unerheblich sei auch, ob der Grundzug der Planung heute noch erkennbar sei. Das Bauvorhaben sei auch städtebaulich nicht vertretbar. Zwar wäre auch eine Planung, die die Baugrenze näher an die Straßenbegrenzungslinie heranrückte, generell zulässig. Aber die städtebauliche Vertretbarkeit sei durch die Grundzüge der Planung begrenzt. Während in anderen Fällen aus den Sachzwängen der hangseitigen Wohnbebauung eine Befreiung als einzig sinnvolle Möglichkeit städtebaulich vertretbar erschienen sei, um die bei einer neuen Wohnbebauung bauordnungsrechtlich erforderlichen Stellplätze zu schaffen, komme ein derartiger Aspekt vorliegend nicht zum Tragen, weil das Bauvorhaben nicht der Realisation eines notwendigen Stellplatzes diene. Weitere Befreiungen von der Garagenbaugrenze führten zu einer von der Plangebervorstellung abweichenden städtebaulichen Fehlentwicklung. Schließlich stünden der Befreiung auch öffentliche Belange entgegen. Hierzu zählten nach § 1 Abs. 6 Nr. 9 BauGB auch Belange des Verkehrs. Die für den geplanten Bau benötigte Zufahrt zöge einen Verlust an öffentlichem Parkraum nach sich. Da ein Anspruch auf Befreiung bereits auf der Tatbestandsebene ausgeschlossen sei, komme es auf die Frage der Bindung der Beklagten an vorausgegangenes Verwaltungshandeln nicht an. Ferner sei das Bauvorhaben straßenrechtlich unzulässig. Die Anlage der Zufahrt an die E-Straße sei sondernutzungserlaubnispflichtig, da sie nicht vom Anliegergebrauch gedeckt sei, da das Grundstück bereits über die Zufahrt zu einer Doppel- und einer Einzelgarage verfüge. Eine zusätzliche Zufahrt sei damit nicht notwendig, um dem klägerischen Grundstück den Anschluss an das öffentliche Straßennetz zu gewähren. Die Entscheidung, die Sondernutzung vorliegend nicht zuzulassen, sei ermessensfehlerfrei. Vorliegend folge aus der verfahrenskonzentrierenden Wirkung des § 16 Abs. 6 StrG, dass die Baugenehmigungsbehörde auch darüber zu entscheiden habe, ob die mit dem Vorhaben verbundene Sondernutzung zugelassen werden könne. Die Entscheidung darüber stehe in ihrem Ermessen. Dabei habe sie gegenläufige Interessen gegeneinander abzuwägen, nämlich einerseits das Interesse des Sondernutzers an der Durchführung seines Vorhabens und andererseits primär straßenrechtliche Erwägungen im Hinblick auf die mit der beabsichtigten Sondernutzung verbundene Beeinträchtigung des Gemeingebrauchs und verkehrliche Gesichtspunkte. Die Zulassung der Anlage der Zufahrt als Sondernutzung hätte vorliegend zur Folge, dass öffentlicher Parkraum dauerhaft entfiele.

Dem Gericht haben die einschlägigen Behördenakten und die Widerspruchsakten des Regierungspräsidiums Freiburg sowie die Akten betreffend den Bebauungsplan E-Straße vorgelegen. Hierauf sowie auf die Gerichtsakten wird wegen der weiteren Einzelheiten ergänzend verwiesen.

Entscheidungsgründe


Die Klage ist nach Gewährung von Wiedereinsetzung in den vorigen Stand durch das Regierungspräsidium Freiburg als Widerspruchsbehörde als Verpflichtungsklage gemäß §§ 40, 42, 68 ff. VwGO zulässig.

Die Klage ist jedoch unbegründet. Der ablehnende Bescheid der Beklagten vom ii.kk.2014 und der diesen bestätigende Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Freiburg vom ss.tt.2015 sind rechtmäßig und verletzen die Kläger daher nicht in ihren Rechten. Denn die Beklagte hat die beantragte Baugenehmigung für die Errichtung einer Garage auf dem Grundstück FlstNr. XX in rechtlich nicht zu beanstandender Weise unter Berufung darauf abgelehnt, dass die insoweit erforderliche straßenrechtliche Sondernutzungserlaubnis nicht erteilt werde und dem Vorhaben daher von der Baurechtsbehörde zu prüfende öffentlich-rechtliche Vorschriften entgegenstünden.

Der angefochtene Bescheid vom ii.kk.2014 ist zunächst formell rechtmäßig. Insbesondere wurde, wie in § 16 Abs. 6 Satz 2 StrG vorgesehen, vor Erlass des Bescheides das für den Bereich Straßenrecht zuständige Garten- und Tiefbauamt der Beklagten angehört.

Der ablehnende Bescheid der Beklagten vom ii.kk.2014 und der diesen bestätigende Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Freiburg vom ss.tt.2015 sind auch im Übrigen rechtlich nicht zu beanstanden.

Dahinstehen kann in diesem Zusammenhang, ob das Vorhaben der Kläger bereits deshalb baurechtlich unzulässig ist, weil die Errichtung einer Garage auf dem Grundstück FlstNr. XX mit einem Abstand von deutlich weniger als 5 m von der E-Straße unstreitig den Festsetzungen des Bebauungsplans 3-19 „E-Straße“ widerspricht, dieser, wovon die Beklagte ausgeht, was aber von den Klägern bestritten wird, rechtswirksam ist und weil schließlich, was zwischen den Beteiligten ebenfalls umstritten ist, die Erteilung einer Befreiung auf Grundlage des § 31 Abs. 2 BauGB nicht in Betracht kommt.

Denn die Beklagte war jedenfalls berechtigt, die Erteilung der beantragten Baugenehmigung mit Blick auf § 16 StrG zu versagen.

Die Beklagte hat zurecht im Rahmen des Baugenehmigungsverfahrens auch auf das Straßengesetz Baden-Württemberg rekurriert. Denn aus der verfahrenskonzentrierenden Wirkung des § 16 Abs. 6 StrG ergibt sich, dass die Baugenehmigungsbehörde nicht nur die baurechtlich relevanten öffentlich-rechtlichen Vorschriften im Sinne von § 58 Abs. 1 Satz 1 LBO zu prüfen, sondern zusätzlich auch darüber zu entscheiden hat, ob eine mit dem Vorhaben verbundene Sondernutzung zugelassen werden kann.

Gemäß § 16 Abs. 1 Satz 1 StrG bedarf die Benutzung einer Straße über den Gemeingebrauch hinaus der Erlaubnis, deren Erteilung im pflichtgemäßen Ermessen der Behörde steht.

Die Errichtung einer weiteren Garage auf dem Grundstück FlstNr. XX, wie mit Antrag vom aa.bb.2013 beantragt, ist angesichts der konkreten Umstände als straßenrechtliche Sondernutzung, die folglich einer Erlaubnis bedarf, zu qualifizieren.

Den Klägern als Eigentümern des Grundstücks FlstNr. XX und Anliegern an der E-Straße steht zwar grundsätzlich ein Recht auf eine Zufahrt von der E-Straße auf ihr Grundstück zu.

Das Recht zur Anlegung einer Zufahrt an eine innerörtliche Straße beruht zwar nicht auf dem jedermann nach § 13 Abs. 1 Satz 1 StrG zustehenden Gemeingebrauch. Denn der Gemeingebrauch zielt nur darauf ab, jedermann in gleicher Weise an einer öffentlichen Straße teilhaben zu lassen, und schafft keine Sonderrechte. Eine Zufahrt von einem Grundstück zu einer Straße kann dagegen nicht von „jedermann“ gefordert werden, sondern nur von demjenigen, der über ein in räumlich enger Beziehung zu einer öffentlichen Straße stehendes Grundstück verfügt, mithin von einem Anlieger.

Weitergehende Rechte eines Anliegers einer öffentlichen Straße kennt das baden-württembergische Straßengesetz - anders als etwa § 14a StrWG NRW oder § 17 HWG - nicht. Einem Anlieger wird insbesondere an keiner Stelle des Gesetzes ausdrücklich ein subjektives Recht auf eine Verbindung seines Grundstücks mit dem öffentlichen Wegenetz gewährt, im Gegenteil lehnt § 15 Abs. 1 StrG einen Anspruch eines Straßenanliegers darauf, dass die Straße nicht geändert oder eingezogen wird, sogar ausdrücklich ab, auch wenn die Ersatz- und Entschädigungsregelungen in § 15 Abs. 2 bis 4 StrG stillschweigend von einer entsprechenden Rechtsposition des Straßenanliegers ausgehen.

Dessen ungeachtet besteht aber Einigkeit darüber, dass Anlieger gegenüber schlichten Verkehrsteilnehmern in besonderem Umfang auf die Nutzung der öffentlichen Straße angewiesen sind, etwa zum Zwecke verkehrlicher oder gewerblicher Kommunikation, zur Gewährung von Licht und Luft oder für die vorübergehende Inanspruchnahme des Straßenraums. Mangels ausdrücklicher Regelungen im Straßengesetz ist allerdings davon auszugehen, dass diese Rechtspositionen eines Anliegers in Baden-Württemberg auf die Befugnisse beschränkt sind, die der Gesetzgeber dem Eigentümer eines Anliegergrundstücks zur Vermeidung einer mit Art. 14 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 GG unverhältnismäßigen Inhalts- und Schrankenbestimmung des Eigentums mindestens zu gewährleisten hat, dass folglich die Bedürfnisse der Anlieger nur in ihrem Kern geschützt sind. Der Kernbereich des Anliegergebrauchs reicht daher nur so weit, wie die angemessene Nutzung des Grundeigentums die Verbindung mit der Straße erfordert.

Zum Kernbereich des genehmigungsfrei zulässigen Anliegergebrauchs gehört nach dem zuvor Gesagten insbesondere die grundsätzliche Zugänglichkeit des Grundstücks von und zur Straße im Sinne einer Verbindung mit dem öffentlichen Straßennetz. Dass auch das Straßengesetz innerörtliche Zufahrten nicht generell als erlaubnispflichtige Sondernutzung ansieht, ergibt sich auch aus einem Umkehrschluss zu der Regelung des § 18 Abs. 1 StrG. Dort werden nur Zufahrten und Zugänge zu Landes- oder Kreisstraßen außerhalb von Ortsdurchfahrten als Sondernutzungen definiert; für innerörtliche Straßen fehlt es dagegen an einer entsprechenden Regelung. Die Anlage von Zufahrten von der öffentlichen Straße zu privaten Grundstücken ist daher insoweit als Bestandteil des Anliegergebrauchs anzusehen und damit erlaubnisfrei zulässig, wie die Zufahrten für die Zugänglichkeit des Grundstücks erforderlich sind. Diese Erforderlichkeit ist regelmäßig, wenn auch nicht ausnahmslos, für die erstmalige Anlage einer Zufahrtsmöglichkeit auf eine innerörtliche Straße zu bejahen, wobei es selbst insoweit weder eine Bestandsgarantie hinsichtlich der Ausgestaltung und des Umfangs der Grundstücksverbindung mit der Straße noch die Gewährleistung von Bequemlichkeit oder Leichtigkeit des Zu- und Abgangs gibt.

Vorliegend beantragen die Kläger mit der Baugenehmigung jedoch nicht die Zulassung einer erstmaligen, sondern einer weiteren Zufahrt auf ihr Grundstück FlstNr. XX. Denn sie verfügen mit der auf ihrem Grundstück befindlichen Doppelgarage bereits über eine Zufahrtsmöglichkeit. Dass auch in der derzeitigen Situation die Zugänglichkeit des Grundstücks FlstNr. XX von und zur Straße - hier der E-Straße - im Sinne einer Verbindung mit dem öffentlichen Straßennetz grundsätzlich gewährleistet ist, dass die nunmehr mit der Erteilung der beantragten Baugenehmigung zugleich erlaubte Zufahrt zu einem dritten Garagenstellplatz daher nicht erforderlich ist, um die „verkehrliche Kommunikation“ zwischen dem klägerischen Grundstück und dem öffentlichen Straßenraum zu gewährleisten, bestreiten auch die Kläger nicht, sondern berufen sich zur Begründung ihres Bauantrags im Wesentlichen auf Praktikabilitätserwägungen eigenes Fahrzeug zu parken).

Derartige weitere, für die Nutzung des Grundstücks nicht erforderliche und damit nicht vom Anliegergebrauch umfasste Zufahrten aber sind regelmäßig nicht als Ausfluss des Anliegergebrauchs erlaubnisfrei zulässig; sie sind vielmehr als Sondernutzung zu qualifizieren und bedürfen daher einer Sondernutzungserlaubnis.

Diese Einstufung der Anlage von nicht erforderlichen Grundstückszufahrten als Sondernutzung hängt nicht davon ab, ob im Einzelfall die Zufahrt auf das Grundstück das Überfahren von Geh- oder Radwegen oder Straßenbegleitgrün voraussetzt und ob dieses Überfahren bereits isoliert betrachtet als Sondernutzung zu qualifizieren ist.

Denn auch wenn - wie vorliegend - das Grundstück unmittelbar an den Straßenkörper angrenzt, der Anlieger die Straße selbst für den tatsächlichen Auffahrvorgang auf sein Grundstück somit nicht weitergehend in Anspruch nimmt, als dies andere Straßenbenutzer im Rahmen des Gemeingebrauchs tun - nämlich indem er die Straße bis zum Abbiegevorgang auf sein Grundstück befährt -, rechtfertigt sich die Einstufung der Anlage nicht erforderlicher Grundstückszufahrten als straßenrechtliche Sondernutzung vor allem unter Berücksichtigung des Grundsatzes der Gemeinverträglichkeit.

Dieser fundamentale straßenrechtliche Grundsatz begrenzt mit Blick auf die rechtlich geschützten Interessen anderer Anlieger und Straßennutzer und das für das Straßenrecht maßgebliche Ziel der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs auch die Rechte der Straßenanlieger.

Durch die Anlage von Grundstücksein- und -ausfahrten wird der Grundsatz der Gemeinverträglichkeit tangiert. Die Schaffung zusätzlicher Ein- und -ausfahrten auf ein Grundstück ist nämlich geeignet, die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs wie auch die Interessen anderer Anlieger und Straßenbenutzer zu beeinträchtigen. Zum einen sind Grundstücksausfahrten typischerweise mit Störungen des fließenden Verkehrs durch Abbiege-, Einfädel- und Rangiervorgänge verbunden. Zum anderen und zuvörderst ist die Parkplatzsituation in den Blick zu nehmen. Auch das Parken und der Parksuchverkehr gehören zum öffentlichen Verkehr des § 12 StVO, dessen Sicherheit und Leichtigkeit durch den Grundsatz der Gemeinverträglichkeit gewährleistet werden soll. Da vor Grundstücksein- und -ausfahrten gemäß § 12 Abs. 3 Nr. 3 StVO nicht geparkt werden darf, geht mit einer zusätzlichen Grundstückszufahrt automatisch die Reduzierung öffentlicher Parkplätze einher; dies wiederum führt zu Parkproblemen für Straßenbenutzer, die nicht über private Stellplätze im umliegenden Bereich verfügen, und in der Folge zu zusätzlichem Verkehr bei der Parkplatzsuche. Diese mit der Errichtung von Grundstücksein- und -ausfahrten potentiell verbundenen Beeinträchtigungen der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs rechtfertigen es, ihre Errichtung jedenfalls dann als Sondernutzung anzusehen, wenn sie entweder zur Nutzung des Grundstücks nicht erforderlich ist oder wenn sie zu einer konkreten Verkehrsgefährdung führt. Anknüpfungspunkt für die Annahme, die Errichtung einer Garage auf einem Privatgrundstück stelle eine straßenrechtliche Sondernutzung dar, ist damit nicht eine mit der Nutzung der Zufahrt mittels Kraftfahrzeug verbundene Sondernutzung der Straße - eine solche besteht jedenfalls vorliegend nicht -, sondern die ipso iure eintretenden rechtlichen Auswirkungen der Garage auf den öffentlichen Straßenraum.

Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus einem Umkehrschluss zu § 18 Abs. 1 StrG, wonach als Sondernutzung auch die Anlage oder die wesentliche Änderung einer Zufahrt oder eines Zugangs zu einer Landesstraße oder Kreisstraße außerhalb der zur Erschließung der anliegenden Grundstücke bestimmten Teile der Ortsdurchfahrt gilt. Hintergrund der Regelung des § 18 Abs. 1 StrG ist, dass Zufahrten und Zugänge zu einer dem überregionalen oder überörtlichen Verkehr dienenden Kreis- bzw. Landesstraße in besonderem Maße geeignet sind, zu Störungen des fließenden Verkehrs zu führen und mithin Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs zu beeinträchtigen ; daher können sich die Anlieger der genannten Straßen auch für den erstmaligen Anschluss ihres Grundstücks nicht auf erlaubnisfreien Anliegergebrauch berufen, sondern bedürfen stets einer die präventive behördliche Kontrolle der konkreten verkehrlichen Situation ermöglichenden Sondernutzungserlaubnis. Für innerörtliche Straßen sah der Gesetzgeber eine derartige generelle Erlaubnispflicht von Grundstücksein- und -ausfahrten dagegen nicht als erforderlich an. Darin aber erschöpft sich auch der Regelungsgehalt des § 18 Abs. 1 StrG. Wie in anderen Bundesländern - etwa in Bayern - auch, wird das Zufahrtsrecht der Anlieger im Gesetz damit nur unvollständig geregelt. Die Frage, wann die Anlage innerörtlicher Grundstückszufahrten als Sondernutzung anzusehen ist, ist daher nach allgemeinen straßenrechtlichen Grundsätzen unter Berücksichtigung des Rechtsinstituts des Anliegergebrauchs auf der einen und des Grundsatzes der Gemeinverträglichkeit - und hier insbesondere der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs - auf der anderen Seite zu beantworten.

Soweit die Kläger auf eine Entscheidung des VG Würzburg verweisen, wonach Grundstückszufahrten zu Ortstraßen zum Gemeingebrauch gehörten, da sie nicht in Art. 19 Abs. 1 Satz 1 BayStrWG als Sondernutzung definiert seien, und jeder Anlieger „im Prinzip [...] die gesamte Frontbreite als Zufahrt nutzen“ könne, seien sie darauf verwiesen, dass dieses Urteil durch Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs aufgehoben wurde. Der Verwaltungsgerichtshof führte in dieser Entscheidung überzeugend aus, dass aus der straßenrechtlichen Erlaubnisfreiheit des Zufahrtsrechts nicht folge, dass der Straßenanlieger ein uneingeschränktes Bestimmungsrecht hinsichtlich Lage und Breite seiner Zufahrt habe, dass sich die Frage, ob ein Anlieger ein Recht auf Zufahrt habe, vielmehr nach dem Rechtsinstitut des Anliegergebrauchs richte und dieses die Erreichbarkeit eines innerörtlichen Grundstücks nur in seinem Kern, nämlich insoweit, wie die angemessene Nutzung des Grundeigentums eine Benutzung der Straße erfordere, schütze. Auch im Übrigen ist die Rechtsprechung der Auffassung des VG Würzburg nicht gefolgt, sondern hat diese ausdrücklich abgelehnt.

Die Beklagte ist folglich in rechtlich nicht zu beanstandender Weise davon ausgegangen, dass die mit der zur Genehmigung gestellten Garage auf dem Grundstück FlstNr. XX verbundene Nutzung der E-Straße die Grenzen des Anliegergebrauchs übersteigt und die Entscheidung über die Erteilung einer Baugenehmigung für die beantragte Garage daher mit einer Entscheidung über die Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis gemäß § 16 StrG für die mit der Garage verbundenen Nutzung des öffentlichen Straßenraums einhergeht.

Die Entscheidung über die Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis gemäß § 16 Abs. 1 StrG stand im Ermessen der Beklagten.

Dieses Ermessen relativiert den grundsätzlich auf Grundlage des § 58 Abs. 1 LBO bestehenden Anspruch eines Bauherrn auf Erteilung einer Baugenehmigung. Die Baurechtsbehörde unterliegt bei der Ermessensausübung keinen anderen Bindungen als dies bei der isolierten Erteilung einer straßenrechtlichen Sondernutzungserlaubnis auf Grundlage des § 16 Abs. 1 StrG der Fall wäre.

Die behördliche Ermessensausübung bei der Erteilung einer straßenrechtlichen Sondernutzungserlaubnis hat sich daher auch im Falle der Verfahrenskonzentration des § 16 Abs. 6 StrG an Gründen zu orientieren, die einen sachlichen Bezug zur Straße haben. Zu diesen Gründen zählen insbesondere ein einwandfreier Straßenzustand, die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs, der Ausgleich zeitlich und örtlich gegenläufiger Interessen verschiedener Straßenbenutzer und Straßenanlieger und Belange des Straßen- und Stadtbildes, d. h. baugestalterische oder städtebauliche Vorstellungen, sofern diese einen Bezug zur Straße aufweisen.

Die gerichtliche Prüfung der Ermessensentscheidung beschränkt sich gemäß § 114 Satz 1 VwGO darauf, ob die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten sind oder von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht ist.

Die Ermessensbetätigung der Beklagten ist mit Blick auf diesen Prüfungsrahmen nicht zu beanstanden.

Zwar spricht die Beklagte selbst im Ausgangsbescheid vom ii.kk.2014 noch davon, dem öffentlichen Interesse an der Beibehaltung des öffentlichen Parkraums sei gegenüber dem Individualinteresse an der Schaffung von privatem Parkraum „zwingend Vorrang einzuräumen“, eine Formulierung, der in Ermangelung weiterer Ausführungen nicht zu entnehmen ist, ob die Beklagte sich ihres grundsätzlich bestehenden Ermessensspielraums bewusst war und lediglich im konkreten Fall von einer Ermessensreduzierung auf Null ausgegangen ist, oder ob sie das Bestehen eines Ermessensspielraums verkannt hat.

Ob die Beklagte ihr Ermessen in einem den Anforderungen des § 114 Satz 1 VwGO entsprechendem Umfang ausgeübt hat, kann jedoch dahinstehen. Denn das Regierungspräsidium Freiburg, das als die für die Erteilung der Baugenehmigung gemäß § 73 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 VwGO zuständige Widerspruchsbehörde auf Grundlage des § 68 Abs. 1 Satz 1 VwGO zu einer uneingeschränkten Prüfung des angegriffenen Verwaltungsaktes im Hinblick auf seine Recht- und Zweckmäßigkeit befugt war und in diesem Zusammenhang auch erstmals Ermessen auf Grundlage des § 16 Abs. 1, 6 StrG ausüben durfte, hat mit Widerspruchsbescheid vom ss.tt.2015 eine nicht zu beanstandende Ermessenentscheidung getroffen.

Die ablehnende Entscheidung im Widerspruchsbescheid vom ss.tt.2015 wurde vor allem damit begründet, dass die Kläger bereits über eine Doppelgarage und eine weitere Garage verfügten, die direkt von der E-Straße her anfahrbar seien. Die Flächen, die dem ruhenden Verkehr zugunsten der Kläger entzogen seien, erstreckten sich bereits über mehr als die Hälfte der Breite des Baugrundstücks; eine weitere Einschränkung des ruhenden Verkehrs, wie sie mit der Schaffung einer weiteren Garage verbunden sei, könne nicht hingenommen werden. Zwar werde bei einigen Grundstücken entlang der E-Straße der vordere Grundstücksbereich zu einem großen Teil für Garagen und Stellplätze bzw. deren Zufahrt genutzt; für die Abwägung komme es aber auf die heute gegebene Situation an, die durch einen überdurchschnittlich hohen Parkdruck gekennzeichnet sei.

Einen Ermessensfehler kann die Kammer in diesen Ermessenserwägungen des Regierungspräsidiums Freiburg, welche den Ausführungen des Garten- und Tiefbauamtes in seiner Stellungnahme vom aa.cc.2013 entsprechen, nicht erkennen.

Insbesondere ergibt sich ein Anspruch der Kläger auf Ausübung des Ermessens im Sinne der Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis für die Errichtung der beantragten Garage auch nicht aus Art. 3 Abs. 1 GG aufgrund einer der ablehnenden Entscheidung entgegenstehenden Ermessenspraxis der Beklagten.

Dahinstehen kann, ob die Beklagte in der Vergangenheit eine Sondernutzungserlaubnis für die Errichtung einer nicht im Sinne des Anliegergebrauchs erforderlichen Grundstückszufahrt im Bereich der E-Straße tatsächlich nur dann erteilt hat, wenn es sich dabei um die Zufahrt zu im Sinne der Landesbauordnung bzw. des Bebauungsplans notwendigen Stellplätzen handelte und eine den öffentlichen Parkraum weniger stark in Anspruch nehmende Errichtungsweise dieser notwendigen Stellplätze nicht möglich war. Denn selbst wenn man unterstellt, die Beklagte sei bei der Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen früher großzügiger verfahren und habe im Rahmen ihrer Ermessensausübung der Frage der Erhaltung öffentlichen Parkraums nicht durchgängig entscheidendes Gewicht beigemessen, wäre sie nicht daran gehindert, ihre Verwaltungspraxis ab einem bestimmten Zeitpunkt zu ändern und die Ausübung des ihr gesetzlich eingeräumten Ermessens in Zukunft an anderen, bisher als weniger bedeutsam erachteten Gesichtspunkten auszurichten. Das in Art. 3 Abs. 1 GG verankerte Gleichbehandlungsgebot schließt nicht die Befugnis der Verwaltung aus, sich jederzeit aus willkürfreien Erwägungen - etwa auf Grundlage neuer Erfahrungen oder einer geänderten Konzeption - von einer bisherigen Ermessenspraxis zu lösen und das Ermessen zukünftig allgemein, nicht nur für den Einzelfall, in anderer Weise auszuüben; die Selbstbindung der Verwaltung wird vielmehr gerade durch ihre Änderungsbefugnis begrenzt. Die Beklagte begründet die Ablehnung der Sondernutzungserlaubnis mit dem heute bestehenden überdurchschnittlichen Parkdruck gerade im Bereich der E-Straße. Diese Erwägungen knüpfen losgelöst vom Einzelfall an tatsächliche Gegebenheiten an. Dass die Feststellungen des Beklagten zur Knappheit öffentlichen Parkraums im hier streitgegenständlichen Bereich zutreffend sind, ist unstreitig. Die Erwägungen stellen sich nicht als willkürlich dar, sondern treffen eine weder rechtlich tatsächlich zu beanstandende Abwägung zwischen dem öffentlichen Interesse an der Nutzung der Straße auch zum Abstellen von Fahrzeugen und dem Interesse der Anlieger an der Nutzung ihrer Anlieger- und Eigentumsrechte.

Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1, 159 Satz 2 VwGO, § 100 Abs. 1, 4 ZPO. Das Gericht sieht im Rahmen des ihm eingeräumten Ermessens davon ab, das Urteil hinsichtlich der Kosten für vorläufig vollstreckbar zu erklären.

Die Berufung wird von der Kammer nach § 124 a Abs. 1 Satz 1, § 124 Abs. 1 Nr. 3 VwGO zugelassen, da die Frage, ob die Anlage von nicht erforderlichen Grundstückszufahrten allein mit Blick auf die ipso iure eintretenden rechtlichen Auswirkungen der Zufahrt auf den öffentlichen Straßenraum als Sondernutzung im Sinne des § 16 Abs. 1 StrG einzustufen ist, von grundsätzlicher Bedeutung ist.

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Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO | § 154


(1) Der unterliegende Teil trägt die Kosten des Verfahrens. (2) Die Kosten eines ohne Erfolg eingelegten Rechtsmittels fallen demjenigen zur Last, der das Rechtsmittel eingelegt hat. (3) Dem Beigeladenen können Kosten nur auferlegt werden, wenn er

Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO | § 124


(1) Gegen Endurteile einschließlich der Teilurteile nach § 110 und gegen Zwischenurteile nach den §§ 109 und 111 steht den Beteiligten die Berufung zu, wenn sie von dem Verwaltungsgericht oder dem Oberverwaltungsgericht zugelassen wird. (2) Die B

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Verwaltungsgericht Freiburg Urteil, 18. März 2016 - 4 K 2029/15

bei uns veröffentlicht am 18.03.2016

Tenor Die Klage wird abgewiesen. Die Kläger tragen die Kosten des Verfahrens als Gesamtschuldner. Die Berufung wird zugelassen. Tatbestand 1 Die Kläger begehren die Erteilung einer Baugenehmigung für eine Garage.2 Unter dem aa.bb.2013 reichten di

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