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Die vom Verwaltungsgericht zugelassene und auch im Übrigen zulässige Berufung des Klägers hat teilweise Erfolg. Die Klage ist mit dem Hauptantrag, der auf die Verpflichtung der Beklagten zur nachträglichen Bewilligung weiteren Sonderurlaubs für die Zeit vom 27.05.2001 bis 30.05.2001 gerichtet ist, zulässig und teilweise begründet. Der Kläger hat einen Anspruch auf Neubescheidung seines Antrags vom 30.04.2001 auf Gewährung von Sonderurlaub (nur) für die Teilnahme an der Bundesvorstandssitzung der „Jungen Gruppe Bezirk BGS“ der Gewerkschaft der Polizei vom 27.05.2001 bis 28.05.2001. Im Übrigen ist die Berufung des Klägers unbegründet (1.). Über den Hilfsantrag ist nach der Zulässigkeit des Hauptantrags nicht mehr zu entscheiden (2.).
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1. Die Klage ist mit dem Hauptantrag, mit dem der Kläger die Verpflichtung der Beklagten erstrebt, ihm für den beantragten Zeitraum nachträglichen Sonderurlaub gemäß § 6 Satz 2 der Verordnung über Sonderurlaub für Bundesbeamte und Richter im Bundesdienst (Sonderurlaubsverordnung - SUrlV -) - in der maßgeblichen Fassung vom 25.04.1997 (BGBl. I S. 978) - zu bewilligen, zulässig. Diesem fehlt nicht etwa deshalb das Rechtsschutzbedürfnis, weil das Begehren sich durch Zeitablauf erledigt hätte. Der Anspruch auf Freistellung vom Dienst wegen Sonderurlaubs oder Freizeitausgleichs erledigt sich nicht schon dann, wenn der Tag oder das Ereignis, für den die Freistellung begehrt wird, verstrichen ist. Vielmehr kann der Beamte, der dem Dienst ferngeblieben ist und anstelle der begehrten Freistellung Erholungsurlaub in Anspruch genommen hat, weiterhin klären lassen, ob die primär beantragte Freistellung zu Recht versagt worden ist. Zwar kann der Beamte nicht durch Bewilligung von Urlaub für einen zurückliegenden Zeitraum von der Dienstleistungspflicht befreit werden. Er kann jedoch die Rechtswirkungen zu Unrecht versagter Freistellung aus sonstigen Gründen und deshalb überflüssig in Anspruch genommenen Erholungsurlaubs auch noch für eine in der Vergangenheit liegende Zeit beseitigen (BVerwG, Urteile vom 29.01.1987 - BVerwG 2 C 12.85 -, Buchholz 232.4 § 7 SUrlV Nr. 1, vom 19.05.1988 - BVerwG 2 A 4.87 -, BVerwGE 79, 336 und vom 29.08.1991 - BVerwG 2 C 40.88 - Buchholz 237.5 § 106 HeLBG Nr. 2). Aus Gründen eines effektiven Rechtsschutzes gilt dies auch dann, wenn eine gesetzliche Frist für die Bewilligung von Erholungsurlaub für das abgelaufene Kalenderjahr zwischenzeitlich abgelaufen ist (BVerwG, Urteil vom 15.12.2005 - 2 C 4.05 -, DVBl 2006, 648).
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Der Hauptantrag des Klägers ist insoweit begründet, als er unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts eine Neubescheidung seines Antrags auf Gewährung von Sonderurlaub nach § 6 Satz 2 SUrlV (nur) für die Teilnahme an der Bundesvorstandssitzung der „Jungen Gruppe Bezirk BGS“ vom 27.05.2001 bis 28.05.2001 verlangen kann (§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO). Insoweit sind die ablehnenden Bescheide der Beklagten rechtswidrig, ohne dass sich das behördliche Ermessen bei der Bewilligung von Sonderurlaub zu Gunsten des Klägers auf Null reduziert hätte.
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Gemäß dem aufgrund der Ermächtigung des § 89 Abs. 2 Satz 1 BBG erlassenen § 6 SUrlV in der hier maßgeblichen Fassung (s.o.) soll für die Teilnahme an Sitzungen eines überörtlichen Gewerkschafts- oder Berufsverbandsvorstands, dem der Beamte angehört, und an Tagungen von Gewerkschaften oder Berufsverbänden auf internationaler, Bundes- oder Landesebene (beim Fehlen einer Landesebene auf Bezirksebene), wenn der Beamte als Mitglied eines Gewerkschafts- oder Berufsverbandsvorstands oder als Delegierter teilnimmt, Urlaub unter Fortzahlung der Besoldung bis zu fünf Arbeitstagen im Urlaubsjahr gewährt werden, wenn dienstliche Gründe nicht entgegenstehen (Satz 1). Die oberste Dienstbehörde kann in besonders begründeten Fällen Urlaub bis zu zehn Arbeitstagen im Urlaubsjahr bewilligen; Urlaub in den Fällen der §§ 5 und 7 ist anzurechnen, soweit er fünf Arbeitstage im Urlaubsjahr überschreitet (Satz 2).
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Da dem Kläger für die Zeit vom 15.02.2001 bis 16.02.2001 sowie vom 25.04.2001 bis 27.05.2001 bereits insgesamt fünf Tage Sonderurlaub nach § 6 Satz 1 SUrlV gewährt worden waren, ist für den darüber hinaus begehrten Sonderurlaub im selben Urlaubsjahr Satz 2 der Regelung einschlägig.
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Der Kläger, der Sonderurlaub sowohl für die Teilnahme an einer Bundesvorstandssitzung als Vorstandsmitglied als auch an einer (anschließenden) zentralen Arbeitstagung der „Jungen Gruppe Bezirk BGS“ als Delegierter begehrt, erfüllt damit die Voraussetzung einer Teilnahme an einer Sitzung eines überörtlichen Gewerkschaftsvorstandes, dem er angehört, und an einer Tagung einer Gewerkschaft auf Bundesebene im Sinne von § 6 Satz 2 i.V.m. Satz 1 SUrlV.
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Die weitere Tatbestandsvoraussetzung eines besonders begründeten Falls gemäß § 6 Satz 2 SUrlV liegt beim Kläger aber nur hinsichtlich seiner Teilnahme an der Bundesvorstandssitzung vom 27.05.2001 bis 28.05.2001 vor. Die Formulierung „in besonders begründeten Fällen“ enthält einen unbestimmten Rechtsbegriff, der von den Verwaltungsgerichten uneingeschränkt zu überprüfen ist. Welche Fälle hiervon erfasst sind, ist in der Vorschrift selbst nicht unmittelbar geregelt. Ihr ist aber zu entnehmen, dass es sich um vom Regelfall abweichende Sachverhalte handeln muss (vgl. BVerwG, Urteil vom 29.01.1987 - 2 C 12.85 -, DÖV 1987, 156). Ferner ergibt sich aus § 6 Satz 1 SUrlV, dass bereits der Regelfall nicht jede gewerkschaftliche Tätigkeit umfasst. Hieraus folgt, dass ein besonders begründeter Fall über den Bereich der üblichen Vorstandsarbeit in einer Sitzung bzw. der Tätigkeit eines Vorstandsmitglieds oder eines Delegierten bei einer Tagung hinausgehen muss. Dies kann sich einerseits aus der Art der Veranstaltung ergeben, etwa bei gewerkschaftlichen Tagungen, die regelmäßig nur in Abständen von mehreren Jahren stattfinden, und anderseits aus Gründen, die in der Person des Beamten liegen, etwa dann, wenn der Beamte bei einer Ablehnung des Antrags auf Sonderurlaub nach verständigem Urteil erhebliche Nachteile erleiden würde. Für die Annahme eines in der Person des Beamten besonders begründeten Falls reicht es nicht aus, dass der Beamte mehrere gewerkschaftliche Funktionen ausübt. Aus dem Zusammentreffen mehrerer Funktionen kann sich aber die besondere Wichtigkeit der Teilnahme an einer bestimmten Sitzung ergeben. Es obliegt dem Beamten darzulegen, welche tatsächlichen Umstände für die Annahme eines besonders begründeten Falls sprechen. Hierfür darf von ihm verlangt werden, dass er - wegen legitimer Geheimhaltungsinteressen hinsichtlich personenbezogener Vorgänge - zumindest ansatzweise und in abstrakter Form auf außergewöhnliche Beratungsgegenstände einer gewerkschaftlichen Sitzung hinweist bzw. seine Behauptung, es liege ein wichtiger Grund vor, hinreichend plausibel macht, so dass der Dienstherr wenigstens eine globale Plausibilitätskontrolle durchführen kann (vgl. Weber/Banse, Das Urlaubsrecht des öffentlichen Dienstes, I/2 § 6 RdNr. 4).
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Im Schreiben vom 05.06.2001 und ergänzend in der Widerspruchsbegründung vom 22.07.2001 hat der Kläger angegeben, dass es in der Vorstandssitzung vom 27.05.2001 bis 28.05.2001 um die Aufstellung/Beratung des Haushalts- und Wirtschaftsplans für das Jahr 2002 gehe und ohne seine Sachbearbeitung - er sei der einzige Sachbearbeiter im Vorstand, der über Bundeshaushaltsangelegenheiten und über den Tarif- und Verwaltungsbereich Bericht erstatten könne - kein Haushalts- und Wirtschaftsplan aufgestellt und beschlossen werden könne. Aus diesem - wie plausibel gemacht unersetzlichen - Beitrag des Klägers zu dem genannten Tagesordnungspunkt ergibt sich die besondere Wichtigkeit gerade seiner Teilnahme an der Bundesvorstandssitzung und damit das Vorliegen eines besonders begründeten Falls im Sinne von § 6 Satz 2 SUrlV, wovon (insoweit) auch die Widerspruchbehörde im Bescheid vom 08.11.2001 ausgegangen ist.
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Die Annahme eines besonders begründeten Falls ist hingegen nicht gerechtfertigt für die anschließende zentrale Arbeitstagung vom 28.05.2001 bis 30.05.2001, auf der - so der Kläger - eine nur alle vier Jahre stattfindende überregionale Konferenz von Bedeutung vorbereitet werden sollte. Zwar kann die Teilnahme an einer derartigen Konferenz selbst unter Umständen einen besonders begründeten Fall darstellen. Aber nicht schon jede Vorbereitungshandlung für eine solche Konferenz reicht hierfür aus. Zutreffend verweist die Beklagte in ihrem Widerspruchsbescheid vom 08.11.2001 darauf, dass organisatorische Tätigkeiten wie die Vorbereitung von Konferenzen und Tagungen zu den regelmäßig wiederkehrenden Aufgaben der Gewerkschaftsarbeit zählen und damit besondere Umstände hinzutreten müssen, um einen vom Regelfall abweichenden Sachverhalt zu begründen. Hinreichende besondere Umstände hinsichtlich der Vorbereitung der in Rede stehenden überregionalen Konferenz hat der Kläger nicht angeführt. Hierfür ist sein pauschaler Verweis auf seine Funktionen innerhalb der Gewerkschaft nicht ausreichend gewesen. Das Gleiche gilt, soweit der Kläger angegeben hat, er sei auch für die zentrale Arbeitstagung Berichterstatter für mehrere Sachgebiete. Weder die jeweilige Funktion als Berichterstatter noch die Summierung der Berichterstattertätigkeiten stellen im vorliegenden Zusammenhang besondere Umstände dar, solange der Berichterstattertätigkeit nicht im jeweiligen Einzelfall eine besondere Bedeutung zukommt. Letzteres hat der Kläger nicht hinreichend plausibel gemacht.
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Entgegen der Annahme der Beklagten im Ausgangsbescheid vom 25.06.2001 und im Widerspruchsbescheid vom 08.11.2001 stehen dem vom Kläger beantragten Sonderurlaub für die Teilnahme an der Vorstandssitzung vom 27.05.2001 bis 28.05.2001 auch keine dienstlichen Gründe im Sinne von § 6 Satz 2 i.V.m. Satz 1 SUrlV entgegen. Hierbei handelt es sich um eine (negative) Tatbestandsvoraussetzung, die nur dann Raum für eine Ermessensentscheidung auf der Rechtsfolgenseite von § 6 Satz 2 SUrlV eröffnet, wenn positiv feststeht, dass dem begehrten Sonderurlaub keine dienstlichen Gründe entgegenstehen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 22.06.2005 - 1 WB 1.05 -, Buchholz 236.1 § 28 SG Nr. 6). Auch dieses Tatbestandsmerkmal ist ein unbestimmter Rechtsbegriff, dessen Auslegung und Anwendung grundsätzlich in vollem Umfang der gerichtlichen Nachprüfung unterliegt, soweit die dienstlichen Gründe nicht maßgebend von Faktoren geprägt werden, hinsichtlich deren eine Beurteilungsermächtigung der Verwaltung besteht (BVerwG, Urteil vom 25.01.1967 - VI C 58.65 -, BVerwGE 26, 65; Senatsbeschluss vom 10.09.1996 - 4 S 2959/94 -, DVBl 1997, 376; Günther, DÖD 1980, 22). Dienstliche, d.h. auf die ordnungsgemäße Erfüllung der Dienstaufgaben bezogene Gründe stehen der Gewährung von Sonderurlaub dann entgegen, wenn die Erfüllung derjenigen dienstlichen Aufgaben, für die der Beamte an sich vorgesehen ist, bei seinem Fehlen erheblich beeinträchtigt oder gar verhindert werden würde (BVerwG, Urteile vom 25.06.1992 - 2 C 14.90 -, Buchholz 232.4 § 1 SUrlV Nr. 1 BVerwG und vom 30.01.1986 - 2 C 24.84 -, DÖD 1987, 106; Günther, a.a.O.). Bei kurzem Sonderurlaub - wie hier - dient die Tatbestandsvoraussetzung der Vermeidung einer Urlaubsgewährung zur Unzeit, denn nachteilige Auswirkungen auf die Verwaltungszwecke sind bei Sonderurlaub von wenigen Tagen weniger häufig zu erwarten als bei längerer Freistellung, weil vorübergehend typischerweise mit Vertretung oder Umorganisation geholfen werden kann und eine unerhebliche Verzögerung bei der Erfüllung der öffentlichen Aufgaben eher in Kauf zu nehmen ist. Hierfür muss im Einzelfall geprüft werden, ob die jeweilige Freistellung des Beamten konkret an dienstlichen Gründen scheitert (vgl. OVG Berlin, Urteil vom 09.09.1977 - OVG III B 36.77 -; VG Frankfurt, Urteil vom 10.12.2007 - 9 E 361/07 -, PersR 2008, 128; Günther, a.a.O.).
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Danach kann die Beklagte der Gewährung von Sonderurlaub entgegenstehende dienstliche Gründe nicht mit einem Verweis auf den „sehr geringen Personalansatz“ bzw. den „äußerst knapp bemessenen Personalstand“ begründen, der sich „für die effektive Aufgabenwahrnehmung als unzureichend“ erwiesen habe, wie dies im Ausgangsbescheid vom 25.06.2001 sowie im Widerspruchsbescheid vom 08.11.2001 geschehen ist. Ohne Erfolg weist die Beklagte im erstinstanzlichen Schriftsatz vom 18.03.2003 darauf hin, dass für den Zeitraum vom 27.05.2001 bis 30.05.2001 mit Blick auf die damalige konkrete Personalzusammensetzung im Sachgebiet des Klägers eine besonders angespannte Personalsituation vorgelegen habe. Mit der Gewährung von Erholungsurlaub für genau diesen Zeitraum hat die Beklagte selbst dokumentiert, dass jedenfalls die - auch für den Sonderurlaub maßgebend in den Blick zu nehmende - Erledigung der konkreten Dienstgeschäfte des Klägers gewährleistet war. Erfolglos bleibt schließlich der Verweis der Beklagten darauf, die Gewährung von Erholungsurlaub erfolge nach anderen Rechtsvorschriften und sei damit an andere Voraussetzungen gebunden; hinsichtlich des Erholungsurlaubs sei eine generelle Ablehnung aufgrund der derzeitigen Personalsituation nicht möglich. Wie ausgeführt, steht ein generell zu knapp bemessener Personalstand als dienstlicher Grund im Sinne von § 6 Satz 1 SUrlV einer Sonderurlaubsgewährung gleichfalls nicht entgegen. Dies bedeutet allerdings nicht, dass eine angespannte Personal- und Arbeitssituation bei der Gewährung von Sonderurlaub keinerlei Bedeutung erlangen kann. Die Beklagte ist nicht gehindert, diesen Gesichtspunkt im Rahmen der auf der Rechtsfolgenseite vorzunehmenden Ermessensentscheidung zu berücksichtigen.
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Liegen danach die Tatbestandsvoraussetzungen des § 6 Satz 2 i.V.m. Satz 1 SUrlV hinsichtlich der Teilnahme des Klägers als Vorstandsmitglied an der Bundesvorstandssitzung der „Jungen Gruppe Bezirk BGS“ vom 27.05.2001 bis 28.05.2001 vor, steht die Gewährung von Sonderurlaub im pflichtgemäßen Ermessen der obersten Dienstbehörde. Die Beklagte hat in den angefochtenen Bescheiden - von ihrem Ausgangspunkt her folgerichtig, da sie bereits die Tatbestandsvoraussetzungen verneint hat - kein Ermessen (auch nicht hilfsweise) ausgeübt und damit den Anspruch des Klägers auf ermessensfehlerfreie Bescheidung seines Antrags auf Sonderurlaub nicht erfüllt. Im Rahmen der zu treffenden Ermessensentscheidung hat der Dienstherr die Möglichkeit, (sonstige) dienstliche Gründe, die gegen eine Freistellung des Beamten vom Dienst sprechen, aber nicht schon im Sinne von § 6 Satz 1 SUrlV konkret entgegenstehen, zu berücksichtigen. Solche dienstlichen Gründe sind insbesondere - wie aufgezeigt - auch eine angespannte Personal- und Arbeitssituation (vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 27.02.1992 - 6 A 2101/91 -, NVwZ-RR 1992, 576, Hessischer VGH, Urteil vom 06.09.1989 - 1 UE 3303/86 -, DÖD 1990, 191).
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2. Da der hilfsweise Fortsetzungsfeststellungsantrag nur für den Fall der - nicht gegebenen - Unzulässigkeit des Hauptantrags (wegen Erledigung) gestellt worden ist, ist über ihn nicht zu entscheiden.
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Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Der Senat hat die Kostenquote daran orientiert, dass der Kläger hinsichtlich der begehrten Verpflichtung der Beklagten zur Bewilligung von drei Tagen Sonderurlaub lediglich die Neubescheidung seines Antrags für einen Tag erreicht hat.
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Die Revision wird nicht zugelassen, weil keiner der Gründe der §§ 127 BRRG, 132 Abs. 2 VwGO gegeben ist.
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Beschluss vom 22. Januar 2009
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Der Streitwert des Berufungsverfahrens wird gem. § 13 Abs. 1 Satz 2 GKG a.F. auf 4.000,00 EUR festgesetzt.
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Der Beschluss ist unanfechtbar.
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