|
|
| Die - vom Senat zugelassene - Berufung ist zulässig. Die Berufungsbegründungsfrist gemäß § 124a Abs. 6 Satz 1 VwGO ist gewahrt und das angefochtene Urteil in der Berufungsschrift hinreichend im Sinne von § 124a Abs. 2 Satz 2 VwGO bezeichnet. Auch die Anforderungen des § 124a Abs. 3 Satz 4 VwGO sind erfüllt. Die Begründung muss danach einen bestimmten Antrag enthalten sowie die im Einzelnen anzuführenden Gründe der Anfechtung (Berufungsgründe). Die vom Beklagten übermittelte Berufungsbegründung genügt diesen Anforderungen und enthält insbesondere den erforderlichen Antrag. |
|
| Die Berufung ist auch begründet. Das Verwaltungsgericht hätte die Klage abweisen müssen, da der Bescheid des Beklagten vom 15.09.2015 und dessen Widerspruchsbescheid vom 13.01.2016 rechtmäßig sind und die Klägerin nicht in ihren Rechten verletzen. Diese hat keinen Anspruch auf Beihilfe für die Aufwendungen für Wahlleistungen gegen Zahlung eines Betrags von 22,-- EUR monatlich, rückwirkend ab dem 01.01.2015. |
|
| 1. Ermächtigungsgrundlage für die vom Beklagten getroffene Entscheidung, die Beihilfefähigkeit zukünftiger Aufwendungen für Wahlleistungen im Krankenhaus gegen Zahlung eines Beihilfebetrags von 22,-- EUR monatlich abzulehnen, ist § 6a Abs. 2 der Verordnung des Finanzministeriums über die Gewährung von Beihilfe in Geburts-, Krankheits-, Pflege- und Todesfällen (Beihilfeverordnung - BVO) vom 28.07.1995, welcher seine heutige Fassung mit Verordnung vom 20.12.2013 (GBl. 2014, 53) erhalten hat und damit auch im vorliegend streitbefangenen Jahr 2015 galt. Bei dem Bescheid des Landesamtes vom 15.09.2015 handelt es sich der Sache nach um einen feststellenden Verwaltungsakt im Sinne des § 35 Satz 1 LVwVfG, denn mit ihm soll rechtsverbindlich die - fehlende - Beihilfefähigkeit zukünftiger Aufwendungen für Wahlleistungen im Krankenhaus gegen Zahlung des monatlichen Beihilfebetrags von 22,-- EUR geregelt werden. Auch für den Erlass eines feststellenden Verwaltungsakts bedarf es jedenfalls dann einer gesetzlichen Grundlage, wenn sein Inhalt - wie hier - etwas als rechtmäßig feststellt, was der Betroffene erklärtermaßen nicht für rechtens hält (vgl. BVerwG, Urteile vom 22.10.2003 - 6 C 23.02 -, BVerwGE 119, 123, juris Rn. 14 und vom 29.11.1985 - 8 C 105.83 -, BVerwGE 72, 265 <266 ff.>). Eine Ermächtigungsgrundlage muss nicht ausdrücklich vorliegen, es genügt, wenn sie durch Auslegung des Gesetzes ermittelt werden kann (vgl. BVerwG, Urteil vom 09.05.2001 - 3 C 2.01 -, BVerwGE 114, 226 <227 f.>). Vorliegend kann § 6a Abs. 2 BVO im Wege der Auslegung die Ermächtigung für den Erlass eines feststellenden Verwaltungsakts entnommen werden. Die Vorschrift ist nämlich so strukturiert, dass auf einen Antrag hin, der in der schriftlichen Erklärung, Wahlleistungen in Anspruch nehmen zu wollen, liegt, die Feststellung des Nichtbestehens des Anspruchs in Form einer Ablehnungsentscheidung, wie hier geschehen, ermöglicht wird, wenn die Voraussetzungen des Anspruchs, wie beispielsweise die Abgabe der Erklärung innerhalb der Ausschlussfrist, nicht gegeben sind. Zwar wird eine positive Entscheidung über den Anspruch auf Wahlleistungen ebenso wie sonst im Beihilferecht in der Regel nur im Rahmen eines konkreten Beihilfeantrags erfolgen, doch sieht § 6a Abs. 2 BVO eine ausdrückliche fristgebundene Erklärung vor, die einen dem späteren Beihilfeantrag gleichsam vorgeschalteten Antrag darstellt, welchen der Beklagte nicht zuletzt aus Klarstellungs- und Rechtsschutzgründen auch vorab und nicht erst bei der Entscheidung über einen Beihilfeantrag ablehnen können muss (so im Ergebnis auch VGH Bad.-Württ, Urteil vom 28.01.2008 - 4 S 2970/06 - UA S. 3). |
|
| 2. Auch in materiell-rechtlicher Hinsicht sind die angegriffenen Bescheide nicht zu beanstanden, denn die Klägerin hat keinen Anspruch auf Beihilfe für die Aufwendungen für Wahlleistungen. |
|
| Anspruchsgrundlage ist (ebenfalls) § 6a Abs. 2 BVO. Nach Satz 1 dieser Vorschrift haben Beihilfeberechtigte Anspruch auf Beihilfen für die Aufwendungen für Wahlleistungen nach Absatz 1 Nr. 3 gegen Zahlung eines Betrages von 22,-- EUR monatlich, wenn gegenüber der Bezügestelle und Beihilfestelle innerhalb einer Ausschlussfrist von fünf Monaten schriftlich erklärt wird, dass sie für sich und ihre berücksichtigungsfähigen Angehörigen Beihilfen für die Aufwendungen für Wahlleistungen ab Beginn der Frist in Anspruch nehmen werden. Die Frist beginnt nach Satz 2 |
|
| 1. für die am 1. April 2004 nach dieser Verordnung Beihilfeberechtigten am 1. April 2004, 2. für die am 1. April 2004 ohne Beihilfeberechtigung beurlaubten Beamten mit dem Wiederaufleben der Beihilfeberechtigung, 3. im Übrigen mit dem Tag der Entstehung einer neuen Beihilfeberechtigung nach dieser Verordnung infolge |
|
| a) der Begründung oder Umwandlung des Beamtenverhältnisses mit Ausnahme der Fälle des § 8 LBG, b) der Entstehung des Anspruchs auf Witwengeld, Witwergeld oder Waisengeld nach dem Satz für Vollwaisen, jeweils nur wenn der Versorgungsurheber Anspruch auf Beihilfe zu Wahlleistungen hatte, oder c) der Abordnung oder Versetzung von einem anderen Dienstherrn zu einem Dienstherrn im Geltungsbereich dieser Verordnung. |
|
| Satz 3 bestimmt weiter, dass die Beihilfeberechtigten auf die Ausschlussfrist schriftlich hinzuweisen sind. Nach Satz 4 1. Hs beinhaltet die Erklärung nach Satz 1 außerdem das Einverständnis, dass der ab Beginn der Frist zu zahlende Betrag monatlich von den Bezügen einbehalten wird. |
|
| Dass § 6a Abs. 2 BVO mit höherrangigem Recht vereinbar ist, ist in der Rechtsprechung des erkennenden Gerichtshofs geklärt (VGH Bad.-Württ., Urteil vom 28.01.2008 - 4 S 2970/06 - UA S. 10 f.). |
|
| Bei der Klägerin, deren Ehemann unstreitig Anspruch auf Beihilfe für Wahlleistungen hatte, begann die Fünf-Monatsfrist nach § 6a Satz 2 Nr. 3b BVO am 01.01.2015 mit der Entstehung ihres Anspruchs auf Witwengeld und der damit einhergehenden eigenen Beihilfeberechtigung nach § 2 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 2 BVO, nachdem ihr Ehemann im Dezember 2014 verstorben war, und endete am 31.05.2015. Mit der im September 2015 von der Klägerin an das Landesamt übersandten Erklärung wurde die Frist folglich nicht gewahrt, was zwischen den Beteiligten auch nicht umstritten ist. Die Beteiligten stimmen ebenfalls (zwischenzeitlich) darin überein, dass nach der Rechtsprechung des VGH Baden-Württemberg (Urteil vom 28.01.2008 - 4 S 2970/06 -, UA S. 8) die Frist ungeachtet des Umstands als versäumt anzusehen ist, dass die Beihilfeberechtigten nach § 6a Abs. 2 Satz 3 BVO auf die Ausschlussfrist schriftlich hinzuweisen sind und der Hinweis des Landesamtes vom März 2015 der Klägerin, wie sie versichert hat, nicht zugegangen ist. Der VGH führt in der genannten Entscheidung hierzu weiter aus: |
|
| „Bei der Frist des § 6a Abs. 2 Satz 1 und 2 BVO handelt es sich um eine materiell-rechtliche Ausschlussfrist. Der Ablauf der Erklärungsfrist bewirkt nicht etwa, dass der Beihilfeberechtigte einen nach materiellem Beihilferecht weiter bestehenden (bzw. entstehenden) Anspruch nun nicht mehr geltend machen kann, er vernichtet vielmehr den Anspruch als solchen. Die Vorschrift gehört damit dem materiellen Recht und nicht dem Verfahrensrecht an. Sie dient der Übersicht der Verwaltung über mögliche Ansprüche auf Wahlleistungen (und deren Kostenfolgen) und der Vermeidung von Beweisschwierigkeiten bei der Geltendmachung von Aufwendungen zu Wahlleistungen im Krankenhaus durch Beihilfeberechtigte. Damit soll der Kreis derjenigen Anspruchsberechtigten abgegrenzt werden, die fristgemäß erklären, Wahlleistungen gegen eine monatliche Zahlung von (seinerzeit) 13 Euro für sich und ihre berücksichtigungsfähigen Angehörigen in Anspruch nehmen zu wollen und mithin Anspruch auf Beihilfe zu Wahlleistungen im Krankenhaus haben. Es soll damit sichergestellt werden, dass der Dienstherr nicht unvorhergesehen im Nachhinein mit nicht oder nur schwer zu bewältigenden Zahlungspflichten belastet wird. |
|
| Beginn und Ende der Frist sind gesetzlich festgelegt. Danach ist kein Raum für die Annahme des Verwaltungsgerichts, dass der Fristbeginn daran geknüpft sei, dass die Beihilfeberechtigten rechtzeitig vom Beginn und Ende der Frist unterrichtet worden seien. Zwar war der Beklagte nach § 6a Abs. 2 Satz 3 BVO verpflichtet, die Beihilfeberechtigten auf die Ausschlussfrist schriftlich hinzuweisen. Eine Verknüpfung zwischen dem Fristenlauf und dem schriftlichen Hinweis stellt die Verordnung jedoch nicht her. § 6a Abs. 2 Satz 3 BVO normiert zwar eine Hinweispflicht des beklagten Landes, ohne diese aber in Beziehung zu setzen zu dem gesondert davon geregelten Fristenlauf. Die Auffassung des Verwaltungsgerichts, dass Beginn und Ende der Frist des § 6a Abs. 2 Satz 1 und 2 BVO sowie die Ausgestaltung des Hinweises nach § 6a Abs. 2 Satz 3 BVO vor dem Hintergrund der gesetzgeberischen Vorstellung zu sehen seien, dass die fünfmonatige Erklärungsfrist erforderlich sei, damit sich die Betroffenen mit der Neuerung vertraut machen und über eine sonst erforderliche Anpassung ihres Versicherungsschutzes informieren könnten (LT-Drs. 13/2680 S. 8), rechtfertigt keine andere Beurteilung. Unabhängig davon, dass diese Erklärungsfrist allen Beihilfeberechtigten objektiv zur Verfügung stand, lässt sich weder dem Gesetzeswortlaut noch den Materialien ein Anhaltspunkt dafür entnehmen, dass der Gesetzgeber jedem einzelnen Beihilfeberechtigten eine Zeit von genau fünf Monaten nach Zustellung des schriftlichen Hinweises zur Entscheidung zur Verfügung stellen wollte, was ersichtlich auch unpraktikabel wäre. Es ist naheliegend, dass die Frist so lang bemessen worden ist, damit jeder Beihilfeberechtigte auch unabhängig von Erkrankung, Urlaub oder sonstigen zeitweiligen Hinderungsgründen die Möglichkeit hatte, sich auf die Neuerung einzurichten, wobei der Hinweispflicht auch Anstoßfunktion zukam.“ |
|
| Aus der Rechtsnatur als materielle Ausschlussfrist folgt, dass selbst bei unverschuldeter Fristversäumnis eine Wiedereinsetzung in den vorigen Stand (vgl. § 32 Abs. 1 LVwVfG) nicht möglich ist. Nach § 32 Abs. 5 LVwVfG ist die Wiedereinsetzung unzulässig, wenn sich aus einer Rechtsvorschrift ergibt, dass sie ausgeschlossen ist. Diese Rechtsfolge muss nicht ausdrücklich durch den Gesetzeswortlaut so vorgesehen sein; sie tritt auch dann ein, wenn sich aus Sinn und Zweck der Regelung ergibt, dass ein verspäteter Antragsteller materiell-rechtlich endgültig seine Anspruchsberechtigung verlieren soll (vgl. BVerwG, Beschluss vom 20.12.1990 - 7 B 167.90 -, Buchholz 421.2 Hochschulrecht Nr. 133, Urteil vom 28.03.1996 - 7 C 28.95 -, BVerwGE 101, 39). Gleichwohl ist in der Rechtsprechung anerkannt, dass sich Behörden unter bestimmten engen Voraussetzungen nicht auf den Ablauf einer die weitere Rechtsverfolgung abschneidenden oder die Anspruchsberechtigung vernichtenden Ausschlussfrist berufen dürfen, wenn deren Zweck dem nicht entgegensteht (vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 27.05.1966 - 7 C 139.64 -, BVerwGE 24, 154; Urteil vom 08.02.1974 - 7 C 35.73 -, DÖV 1975, 137; Urteil vom 28.03.1996, aaO; Urteil vom 18.04.1997 - 8 C 38.95 -, NJW 1997, 2966; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 22.08.1989 - 4 S 2247/88 -, ZBR 1990, 328; s. ferner Kopp/Ramsauer, VwVfG, 17. Aufl., § 31 Rn. 13). Dies kann etwa der Fall sein, wenn nach Maßgabe der besonderen Umstände des Einzelfalls die Fristversäumnis maßgeblich auf das Verhalten der Behörde zurückgeht, ohne dass den Betroffenen in diesem Zusammenhang ein Verschulden trifft (VGH Bad.-Württ., Urteil vom 18.07.2003 - 7 S 998/01 -, juris, m.w.N.). Insoweit wird eine unzulässige Rechtsausübung im Bereich des öffentlichen Dienstrechts - wie bei dem entsprechenden Einwand gegenüber der Einrede der Verjährung (vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 21.04.1982 - 6 C 34.79 -, BVerwGE 65, 197) - typischerweise mit einem qualifizierten Fehlverhalten des Dienstherrn in Zusammenhang stehen (vgl. OVG Rheinl.-Pf., Urteil vom 02.10.1991 - 2 A 10579/91 -, juris; VGH Bad.-Württ. Urteil vom 22.08.1989, aaO). Ein solches ist vorliegend nicht ersichtlich und wird von der Klägerin auch nicht substantiiert behauptet. Die Unzulässigkeit der Rechtsausübung kann jedoch auch darauf beruhen, dass der Berechtigte außerstande gewesen ist, sich auf eine Ausschlussfrist einzurichten, oder aus vom Dienstherrn zu berücksichtigenden Gründen gehindert war, den Antrag innerhalb der Frist zu stellen und er die Antragstellung nach Wegfall des Hindernisses unverzüglich nachgeholt hat (BVerwG, Urteil vom 22.03.1984 - 6 C 33.83 -, Buchholz 238.90 Reisekosten und Umzugskosten Nr. 105; OVG Rheinl.-Pf., Urteil vom 02.10.1991, aaO). Dies entspricht auch der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg in dem vom Verwaltungsgericht zitierten und vom Beklagten in der Berufungsbegründung angeführten Urteil vom 28.01.2008 (- 4 S 2970/06 - n.v.). |
|
| Diese Voraussetzungen sind vorliegend nicht erfüllt, denn es ist nicht davon auszugehen, dass die Klägerin aus von ihr nicht zu vertretenden Gründen bis zum Ablauf der Erklärungsfrist am 31.05.2015 nicht in der Lage gewesen wäre, die Erklärung nach § 6a Abs. 2 Satz 1 BVO abzugeben. Der Senat stützt sich hierbei auf den Inhalt der vom Beklagten vorgelegten Akten, die Ausführungen der in der mündlichen Verhandlung informatorisch befragten Klägerin und die Angaben des Zeugen P... Zunächst erscheint es für den Senat mehr als nachvollziehbar, dass die Klägerin durch die plötzliche Erkrankung ihres Mannes, die innerhalb weniger Monate zunächst zu zahlreichen Operationen und intensivmedizinischen Behandlungen und schließlich zu seinem Tode führte, erheblichen körperlichen und seelischen Belastungen ausgesetzt war, zumal die Planungen der Eheleute für den gemeinsamen Ruhestand völlig zunichte gemacht wurden. Der Senat konnte jedoch nicht die Überzeugung gewinnen, dass die Klägerin im maßgeblichen Zeitraum von Januar 2015 bis Mai 2015 in einem solche Maße handlungsunfähig gewesen wäre, dass sie nicht die Erklärung nach § 6a Abs. 2 Satz 1 BVO hätte abgeben können. Auch wenn die Klägerin sich nach ihren eigenen Angaben in einer Art „Schockstarre“ befunden hat und, wie der Zeuge es beschrieb, in grundsätzlichen Dingen „gelähmt war“ sowie hinsichtlich bestimmter Themen „blockiert“, war sie nach eigenen Angaben bei der Rentenstelle, um sich dort Rat zu holen, und hat auch das Witwengeld ohne fremde Hilfe - der Zeuge bestätigte auf Nachfrage, hierbei nicht involviert gewesen zu sein - beantragt. Ebenso hat sie den bereits früher für sie und ihren verstorbenen Ehemann tätig gewesenen Steuerberater eingeschaltet. Dass die Klägerin auch in Beihilfeangelegenheiten selbst Aktivitäten entfaltete, belegen die vom Landesamt vorgelegten, den Zeitraum des Fristenlaufs betreffenden Beihilfeakten, aus denen sich ergibt, dass die Klägerin zahlreiche Beihilfeanträge für in Bezug auf ihren Mann wie auch auf sie angefallene Aufwendungen gestellt hat. Auch wenn die Klägerin hierbei von dem Zeugen und dessen Ehefrau unterstützt wurde, war sie - ggf. nach persönlicher oder telefonische Absprache und Beratung, was vorrangig zu erledigen sei - durchaus in der Lage, die Beihilfeanträge selbstständig auszufüllen und auf den Weg zu bringen, wie sie auch eingeräumt hat. Mehrfach hat sie, wie sich aus entsprechenden Aktenvermerken und Anschreiben des Landesamtes ergibt, mit diesem telefonisch Kontakt aufgenommen, um anderweitig noch benötigte Unterlagen von dort zurückzufordern. Dabei ist nach den Angaben der Klägerin und des Zeugen davon auszugehen, dass die Klägerin diese Telefonate auch in Abwesenheit des Zeugen zu führen in der Lage war. Des Weiteren hat sie sich ausweislich der Akten handschriftlich an das Landesamt gewandt, um eine Fristverlängerung zur Vorlage von Unterlagen zu erbitten, und um den Erbschein vorzulegen, sowie ebenfalls handschriftlich unter dem 09.02.2015 und 20.03.2015 jeweils Widerspruch gegen Beihilfebescheide des Beklagten eingelegt. Auch wenn der Zeuge angegeben hat, er habe der Klägerin für die Widersprüche Formulierungshilfen an die Hand gegeben, so hat diese auf entsprechenden Vorhalt in der mündlichen Verhandlung überzeugend erklärt, dass sie den Widerspruch nicht nur geschrieben, sondern den Text auch selbst entwickelt habe. Unter Berücksichtigung der Gesamtsituation der Klägerin im maßgeblichen Zeitraum sowie des Umstands, dass es ihr verständlicherweise an Entschlusskraft mangelte und sie deshalb die ordnende Unterstützung des Zeugen und dessen Ehefrau benötigte, konnte sich der Senat indes nicht die Überzeugung verschaffen, dass die Klägerin nicht in der Lage gewesen wäre, sich innerhalb des Fünf-Monats-Zeitraums mit beihilferechtlichen Fragestellungen zu beschäftigen, etwaige mit ihrer infolge des Erbfalls entstandenen eigenen Beihilfeberechtigung verbundene Änderungen in Erfahrung zu bringen und insbesondere die Erklärung nach § 6a Abs. 2 BVO abzugeben. Da sich diese Einschätzung im Ergebnis auch mit derjenigen des behandelnden Arztes in seiner Stellungnahme vom 06.10.2017 deckt, wonach die Klägerin u.a. unter einer Antriebsschwäche leide und daher nicht „allein und selbstständig rechtliche und organisatorische Angelegenheiten“ regeln könne, bestand für den Senat auch kein weiterer Aufklärungsbedarf durch Vernehmung des Arztes als sachverständigen Zeugen oder durch Einholung eines gerichtlichen Sachverständigengutachtens. |
|
| Soweit die Klägerin sich schließlich darauf berufen hat, sie sei als Nichtbeamtin in Beihilfeangelegenheiten unerfahren gewesen, zumal sie sich vor dem Tode ihres Mannes damit auch nie befasst habe, kann sie damit nicht durchdringen. Dies ergibt sich schon daraus, dass der Verordnungsgeber in § 6a Abs. 2 Satz 2 BVO gerade auch (bisherigen) Nichtbeamten die Pflicht auferlegt, sich innerhalb von fünf Monaten zu erklären, beispielsweise bei Begründung eines Beamtenverhältnisses (a) oder bei Witwen- und Waisengeldempfängern (b). Dabei ist der Verordnungsgeber weiter davon ausgegangen, dass die fünfmonatige Frist ausreichend bemessen ist, damit jeder Beihilfeberechtigte auch unabhängig von Erkrankung, Urlaub oder sonstigen zeitweiligen Hinderungsgründen die Möglichkeit hat, sich mit der Neuerung vertraut zu machen und sich auf diese einrichten kann, insbesondere durch Anpassung des Versicherungsschutzes (LT-Drs. 13/2816 S. 19), und zwar unabhängig von der Hinweispflicht nach § 6a Abs. 2 Satz 3 BVO. Weder der Wortlaut des § 6a Abs. 2 BVO noch die Materialien zur Entstehungsgeschichte der Vorschrift enthalten einen Anhaltspunkt dafür, dass das Fehlen des Hinweises rechtliche Folgen zeitigen soll. Vielmehr steht die Hinweispflicht schon in keiner Beziehung zum - gesondert davon geregelten - Fristenlauf und entfaltet lediglich Anstoßfunktion (VGH Bad.-Württ., Urteil vom 28.01.2008 - 4 S 2970/06 - UA S. 9). |
|
| Nach alledem vermag der Senat nicht festzustellen, dass die Klägerin aus von ihr nicht zu vertretenden Gründen während des Fristenlaufs nicht in der Lage war, die Erklärung nach § 6a Abs. 2 BVO abzugeben. Schon aus diesem Grunde stellt sich die Berufung des Beklagten auf den Fristablauf nicht als unzulässige Rechtsausübung dar. Folglich kann die Klägerin keine Beihilfe für die Aufwendungen für Wahlleistungen (mehr) beanspruchen. |
|
|
|
| Die Revision ist nicht zuzulassen, da keine der Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO gegeben ist. |
|
|
|
|
|
| Der Beschluss ist unanfechtbar. |
|