Verwaltungsgericht Würzburg Urteil, 26. Nov. 2014 - W 2 K 14.1

I.

Die Klage wird abgewiesen.

II.

Die Klägerin hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.

III.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des zu vollstreckenden Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vorher in gleicher Höhe Sicherheit leistet.

I.

Die Parteien streiten über die Rechtmäßigkeit der Erhebung von Hundesteuer für die Kalenderjahre 2012 und 2013 durch den Beklagten.

Die Klägerin hielt in den Jahren 2012 und 2013 drei Hunde im Gemeindegebiet des Beklagten. Nach der Satzung des Beklagten über die Erhebung der Hundesteuer (Hundesteuersatzung) vom 30. Juli 2010 beträgt die Steuer für den ersten Hund 40,00 EUR, für den zweiten Hund 60,00 EUR, für jeden weiteren Hund 80,00 EUR (§ 5 Abs. 1 Hundesteuersatzung). Nach § 2 Hundesteuersatzung ist das Halten von folgenden Hunden steuerfrei:

1. Hunden ausschließlich zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben;

2. Hunden des deutschen roten Kreuzes, des Arbeiter-Samariter-Bundes, des Malteser Hilfsdienstes, der Johanniter Unfallhilfe, des Technischen Hilfswerks oder des Bundesluftschutzverbandes, die ausschließlich der Durchführung der diesen Organisationen obliegenden Aufgaben dienen;

3. Hunden, die für Blinde, Taube, Schwerhörige oder völlig Hilflose unentbehrlich sind;

4. Hunden, die zur Bewachung von Herden notwendig sind;

5. Hunden, die aus Gründen des Tierschutzes vorübergehend in Tierasylen oder ähnlichen Einrichtungen untergebracht sind;

6. Hunden, die die für Rettungshunde vorgesehenen Prüfungen bestanden haben und als Rettungshunde für den Zivilschutz, den Katastrophenschutz oder den Rettungsdienst zur Verfügung stehen, und

7. Hunden in Tierhandlungen.

Mit zwei Bescheiden vom 15. Mai 2013 verpflichtete der Beklagte die Klägerin, für das Kalenderjahr 2012 und für das Kalenderjahr 2013 jeweils 180,00 EUR Hundesteuer zu bezahlen. Dieser Steuerbetrag setzt sich aus 40,00 EUR für den ersten Hund, 60,00 EUR für den zweiten Hund und 80,00 EUR für den dritten Hund zusammen.

Gegen diese Hundesteuerbescheide legte die Klägerin mit Schreiben vom 12. Juni 2013 Widerspruch ein. Über ihren Antrag auf Befreiung von der Hundesteuer aus dem Jahre 2009 sei von dem Beklagten noch nicht entschieden worden. In diesem Antrag habe sie eine Hundesteuerbefreiung für Hundesenioren (100% Steuerermäßigung ab dem 12. Lebensjahr und 80% Steuerermäßigung ab dem 10. Lebensjahr), Steuerfreiheit für das Halten von Hunden für schwerbehinderte Menschen mit Merkzeichen „B und G“ sowie Steuerfreiheit für das Halten von Therapiehunden für Menschen in Lebenskrisen beantragt. Sie besitze einen Schwerbehindertenausweis mit den Merkzeichen „B“ und „G“. Mehrmals betonte die Klägerin, dass sie keine Vorlage des Widerspruchs an das Landratsamt wünsche.

Mit Schreiben vom 22. August 2013 legte der Beklagte die Widersprüche dem Landratsamt M-berg zur Entscheidung vor. Die Klägerin beantragte, ihre Widerspruchsbegründung unverzüglich an den Beklagten zurückzusenden. Mit Schreiben vom 20. November 2013 erklärte das Landratsamt M-berg der Klägerin, dass es für die Entscheidung über den Widerspruch zuständig sei. Die Aufforderungen der Klägerin zur Rückgabe der Unterlagen an den Beklagten trotz Kenntnis über den vorgeschriebenen Ablauf eines Widerspruchsverfahrens und trotz der Kenntnis über die Entscheidung des Beklagten über die Nichtabhilfe würden als Widerspruchsrücknahme gewertet, wenn nicht bis zum 13. Dezember 2013 eine anderslautende Nachricht von der Klägerin eingehe.

Da keine entsprechende Äußerung von der Klägerin einging, erklärte das Landratsamt M-berg mit Schreiben vom 8. Januar 2014, dass es das Widerspruchsverfahren einstelle. Die angegriffenen Hundesteuerbescheide vom 15. Mai 2013 seien damit bestandskräftig.

II.

Mit Klage vom 1. Januar 2014, eingegangen am selben Tag, macht die Klägerin geltend, dass die nach der Rechtsbehelfsbelehrung des Beklagten für einen Klageantrag vorgegebene Wartefrist von drei Monaten seit der Widerspruchseinlegung eingehalten sei. Als Jahresaufwandsteuer sei der Steuertatbestand der Hundesteuer erst mit Ende des Steuerjahres abgeschlossen, so dass die Gemeinde grundsätzlich bis zum Ende des Steuerjahres eine Satzung ändern könne. Deshalb sei die Einlegung eines Widerspruchs unverzichtbar gewesen. Ihre Anträge auf Aufnahme von Steuerbefreiungstatbeständen in die Hundesteuersatzung habe der Gemeinderat des Beklagten bis heute nicht entschieden. Da der Gemeinderat des Beklagten dazu in sechs Gemeinderatssitzungen genügend Gelegenheit gehabt habe, seien die drei Anträge der Klägerin als „genehmigt“ zu behandeln. Als Inhaberin eines Schwerbehindertenausweises mit den Merkzeichen B und G habe sie einen Anspruch auf Gleichbehandlung mit den Blinden, Tauben und Schwerhörigen im Sinne von § 2 Nummer 3 Hundesteuersatzung. Sie verwies auf eine hausärztliche Bescheinigung, nach der sie auf die von ihr gehaltenen Hunde zur täglichen Lebensführung in besonders hohem Maß angewiesen sei. Aus der UN-Konvention über die Rechte von Menschen mit Behinderungen sei zu entnehmen, dass die volle gesellschaftliche Teilhabe ein Menschenrecht sei, das für alle behinderten Menschen - unabhängig von Art und Ausmaß ihrer Behinderung - absolute Gültigkeit habe.

Die Klägerin beantragt zuletzt:

1. Die Hundesteuerbescheide des Beklagten vom 15. Mai 2013, zugestellt am 17. Mai 2013, werden aufgehoben,

2. die bereits im Wege der Zwangsvollstreckung entrichtete Hundesteuer für die Jahre 2012 und 2013 wird zurückgezahlt.

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Die Klage sei unzulässig, da bisher über den Widerspruch noch nicht entschieden worden sei. Der Marktgemeinderat habe sich mehrmals mit den Anträgen der Klägerin auseinandergesetzt und sich gegen eine Aufnahme der beantragten Befreiungen in die Hundesteuersatzung entschieden. Ein Anspruch der Klägerin auf eine nochmalige Behandlung ihres Antrags auf Satzungsänderung im Marktgemeinderat bestehe nicht.

Mit Gerichtsbescheid vom 20. August 2014, der Klägerin zugestellt am 26. August 2014, wies das Verwaltungsgericht die Klage ab. Auf den Inhalt dieses Gerichtsbescheides wird Bezug genommen.

Mit Schreiben vom 24. September 2014, eingegangen am selben Tag, beantragte die Klägerin die Durchführung der mündlichen Verhandlung.

Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf den Inhalt der beigezogenen Verwaltungsakte, der Akte der Widerspruchsbehörde, den Akten des Verwaltungsgerichts Würzburg W 2 K 11.577, W 2 S 12.997 und W 2 S 13.39, auf die Niederschrift über die mündliche Verhandlung am 26. November 2014 sowie auf die Gerichtsakte Bezug genommen.

Die Klage ist zulässig, aber unbegründet, da die angegriffenen Bescheide vom 15. Mai 2013 rechtmäßig sind und die Klägerin nicht in ihren Rechten verletzen (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

1. Die Klage ist nach § 75 Satz 1 VwGO auch ohne Durchführung eines Widerspruchsverfahrens zulässig, da die Widerspruchbehörde ohne zureichenden Grund in angemessener Frist nicht über den Widerspruch der Klägerin entschieden hat.

Der ausdrückliche Wunsch der Klägerin, dass die Widerspruchsbehörde nicht über ihren Widerspruch entscheiden soll, stellt in Kenntnis der Zuständigkeit der Widerspruchsbehörde zwar ein widersprüchliches Verhalten dar. Allerdings kennt die Rechtsordnung keine Fiktion der Rücknahme eines Widerspruchs. Eine solche Widerspruchsrücknahme kann auch nicht konkludent erklärt werden. Die Rücknahme eines Widerspruchs bedarf ebenso wie die Widerspruchseinlegung der Form des § 70 Abs. 1 VwGO. Sie kann somit nur schriftlich oder zur Niederschrift erklärt werden (Rennert in Eyermann, VwGO, 14. Aufl. 2014, § 69 Rn. 3). Damit hat die Widerspruchsbehörde ohne zureichenden Grund nicht über den Widerspruch entschieden. Da die Klage drei Monate nach Einlegung des Widerspruchs erhoben wurde (§ 75 Satz 2 VwGO), ist sie als Untätigkeitsklage zulässig, auch wenn die Klägerin die Untätigkeit der Behörde selbst mitverursacht hat.

2. Die Anfechtungsklage (Nr. 1 des Klageantrags) ist aber unbegründet, da die angegriffenen Bescheide vom 15. Mai 2013 rechtmäßig sind und die Klägerin nicht in ihren Rechten verletzen (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

2.1 Die Bescheide des Beklagten vom 15. Mai 2013 finden ihre Rechtsgrundlage in Art. 3 Kommunalabgabengesetz - KAG - i. d. F. der Bek. v. 4. April 1993 (GVBl. S. 264, BayRS 2024-1-I) i. V. m. der Satzung über die Erhebung der Hundesteuer des Antragsgegners (Hundesteuersatzung) vom 30. Juli 2010.

Entgegen der Ansicht der Klägerin ist die Hundesteuersatzung nicht konkludent durch die Untätigkeit des Marktgemeinderats der Beklagten geändert worden. Die Rechtsordnung kennt keine fiktiven Satzungsänderungen. Vielmehr ist die Änderung einer Satzung an dieselben Verfahrens- und Formvorschriften gebunden wie der Erlass einer Satzung. So muss das zuständige kommunale Kollegialorgan in der Form der Beschlussfassung eine Satzungsänderung beschließen, Art. 29, Art. 51 Abs. 1 Gemeindeordnung für den Freistaat Bayern - GO - i. d. F. der Bek. vom 22. August 1998 (GVBl. S. 796, BayRS 2020-1-1-I). Außerdem kann eine Satzungsänderung nur nach rechtmäßig erfolgter Ausfertigung und Bekanntmachung (Art. 26 Abs. 2 GO) in Kraft treten.

Die Hundesteuersatzung der Beklagten ist rechtlich nicht zu beanstanden.

Anhaltspunkte für eine formelle Rechtswidrigkeit sind nicht vorhanden. Dies hat das Verwaltungsgericht Würzburg bereits mit Urteil vom 26. Oktober 2011 (W 2 K 11.577) gegenüber der Klägerin entschieden und erläutert (vgl. zudem VG Würzburg, B. v. 21.2.2013 - W 2 S 12.39; BayVGH, B. v. 23.7.2012 - 4 ZB 12.84). Auf die Begründung dieser Entscheidungen wird verwiesen.

Auch in materiell-rechtlicher Hinsicht existieren keine durchgreifenden rechtlichen Bedenken.

Die Hundesteuersatzung der Beklagten entspricht bezüglich der hier maßgeblichen Befreiungstatbeständen der amtlichen Mustersatzung (IMBeK v. 11.6.1980, MABl. S. 342, zuletzt geändert durch IMBeK v. 30.1.2006, AllMBl. S. 56) im Sinne des Art. 2 Abs. 2 Satz 2 KAG, die die beantragten Befreiungstatbestände ebenfalls nicht enthält.

Der Gleichbehandlungsgrundsatz und das daraus resultierende Prinzip der Steuergerechtigkeit (Art. 3 Grundgesetz) wird bezüglich der im vorliegenden Streitverfahren angesprochenen Steuerbefreiungstatbestände durch die Hundesteuersatzung nicht verletzt.

Der Einwand, dass aus Grundsätzen der Gleichbehandlung insbesondere im Hinblick auf die UN-Konvention über die Rechte von Menschen mit Behinderung (UN-Behindertenrechtskonvention), die die Bundesrepublik Deutschland am 26. März 2009 ratifiziert hat, neben den in § 2 Nummer 3 Hundesteuersatzung bestehenden Steuerbefreiungstatbeständen noch eine Befreiung für Menschen mit einem Schwerbehindertenausweis mit den Merkzeichen „B“ und „G“ und weitere Befreiungen in die Satzung aufzunehmen seien, greift nicht. Die UN-Behindertenrechtskonvention ist ein völkerrechtlicher Vertrag, der für seine unmittelbare Anwendbarkeit noch der gesetzgeberischen Umsetzung durch nationale Normen bedarf. Da hier mit der Hundesteuer als kommunaler Aufwandsteuer ausschließlich die Landesgesetzgebungskompetenz betroffen ist, müsste der Freistaat Bayern die entsprechenden Regelungen in Landesrecht transformieren, was bisher für den vorgenannten Bereich ersichtlich nicht erfolgt ist. Die Übernahme eines völkerrechtlichen Vertrages auf dem Gebiet des Bundesrechts durch ein Zustimmungsgesetz gemäß Art. 59 Abs. 2 GG führt nämlich nur dann zur unmittelbaren Anwendbarkeit einer Vertragsnorm, wenn die betreffende Norm nach Wortlaut, Zweck und Inhalt geeignet und hinreichend bestimmt ist, wie eine innerstaatliche Vorschrift rechtliche Wirkung zu entfalten (BVerwG, B. v. 18.1.2010 - 6 B 52.09 - juris; OVG NRW, B. v. 3.11.2010 - 19 E 533/10 - juris). Dies ist bei der UN-Behindertenrechtskonvention nicht der Fall, da diese hinsichtlich der kommunalsteuerlichen Behandlung von behinderten Menschen keine konkreten Vorgaben macht und nur allgemeine Ziele und Grundsätze formuliert. Dies bedeutet, dass die bestehenden Normen im Lichte der UN-Behindertenrechtskonvention ausgelegt werden müssen, aber keine unmittelbaren Rechte und Ansprüche begründen. Zudem verbietet die UN-Behindertenrechtskonvention nicht eine Differenzierung unterschiedlich beeinträchtigter Personen.

Die Hundesteuer ist eine kommunale Aufwandsteuer und unterliegt nach Art. 3 KAG der Satzungsbefugnis der Gemeinde. Dabei hat die Beklagte wegen der kommunalen Satzungs- und Finanzhoheit (Art. 22 Abs. 2, Art. 23 Gemeindeordnung für den Freistaat Bayern - GO - i. d. F. d. Bek. vom 22.8.1998, GVBl. S 798) einen großen Gestaltungsspielraum, der gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbar ist. Die Gestaltungsfreiheit des Satzungsgebers endet erst, wenn die gleiche oder ungleiche Behandlung der geregelten Sachverhalte nicht mehr mit einer am Gerechtigkeitsgedanken orientierten Betrachtungsweise vereinbar ist, also kein einleuchtender Grund mehr für die Gleichbehandlung oder Ungleichbehandlung besteht. Nur die Einhaltung dieser äußersten Grenzen der satzungsgeberischen Freiheit (Willkürverbot) ist vom Gericht nachzuprüfen, nicht aber, ob der Satzungsgeber im Einzelfall die jeweils zweckmäßigste, vernünftigste und gerechteste Lösung gefunden hat. Der Satzungsgeber wird durch das Gleichheitsgebot auch nicht daran gehindert, anstelle eines individuellen Wirklichkeitsmaßstabes für die Besteuerung aus Gründen der Praktikabilität pauschale Maßstäbe zu wählen und sich mit einer „Typengerechtigkeit“ zu begnügen (vgl. BVerfG, B. v. 6.12.1983, BVerfGE 85, 325; vgl. auch VGH Baden-Württemberg, U. v. 2.8.1996 - 1 S 435/95).

Diesen Gestaltungsspielraum hat der Beklagte durch die Beschränkung der Steuerbefreiungen in § 2 Hundesteuersatzung nicht überschritten. Die Steuerbefreiung knüpft an zwei Voraussetzungen an, zum einen die Zugehörigkeit zum genannten Personenkreis und zum anderen die Unentbehrlichkeit der Hundehaltung für eine bestimmte Person. Beide Voraussetzungen müssen kumulativ vorliegen. Die Hundehaltung hat für die genannten Menschen mit Behinderung Hilfe- und/oder Schutzfunktion (vgl. Thimet, Kommunalabgaben- und Ortsrecht in Bayern, Stand Juni 2014, Teil IV Nr. 2.2.1 Punkt 4). Der Beklagte wollte mit dieser Satzungsregelung den begünstigten Personenkreis aus Gründen der Verwaltungseffizienz und abgabenrechtlich gebotener Gleichmäßigkeit der Besteuerung auf wenige Ausnahmetatbestände und eine überschaubare Anzahl beschränken sowie den Tatbestand für eine Vergünstigung möglichst konkret festlegen. Auch die Nachweisbarkeit der Vergünstigungstatbestände kann dabei einen zulässigen Differenzierungsgrund darstellen. Der Satzungsgeber hat jedoch - wie ausgeführt - einen weiten Gestaltungsspielraum. Das Ausmaß von Behinderungen kann unterschiedlich bewertet werden und hieraus können unterschiedliche Vergünstigungen eingeräumt werden. So erscheint es gemessen an den oben dargestellten Vorgaben nicht willkürlich, wenn der Beklagte in § 2 Nummer 3 der Hundesteuersatzung den Blinden, Tauben, Schwerhörigen und völlig hilflose Personen, für die das Halten eines Hundes unentbehrlich ist, eine Befreiung von der Hundesteuerpflicht gewährt, aber das nicht auf alle Menschen mit einem Schwerbehindertenausweis mit den Merkzeichen „B“ und „G“ ausdehnt. Das Merkzeichen „B“ bedeutet, dass der Betroffen berechtigt ist, eine Begleitperson bei der Benutzung öffentlicher Verkehrsmittel mitzunehmen. Es ist weder vorgetragen noch ersichtlich, dass und weshalb zusätzlich zu einer Begleitperson auch jeweils noch ein begleitender Hund erforderlich wäre. Das Merkzeichen „G“ bescheinigt eine erhebliche Beeinträchtigung der Bewegungsfreiheit im Straßenverkehr, ohne dass sich daraus ohne Weiteres eine Begleitung durch einen Hund als in jedem Fall unentbehrlich ableiten lässt. Der Beklagte will erkennbar nur die Personen erfassen, die aufgrund körperlicher Einschränkungen ohne einen Hund die täglich notwendigen Verrichtungen nicht erledigen können oder mit Gefährdungen rechnen müssen. Der Satzungsgeber will ebenso erkennbar die psychische Beeinträchtigung von Personen nur dann erfassen, wenn sie die vorgenannten Folgen nach sich ziehen. In dem von der Klägerin vorgelegten ärztlichen Attest vom 4. November 2014 wird nicht in nachvollziehbarer Weise dargelegt, worauf sich die Annahme der „Unentbehrlichkeit“ konkret stützt und für welche konkreten Verrichtungen des täglichen Lebens von der Klägerin ein Hund benötigt wird, um eine „Hilflosigkeit“ zu beseitigen. Damit ist eine Gleichstellung der Hundehaltung, die allein für die psychische Stabilität förderlich ist, mit derjenigen, die für Blinde, Taube, Schwerhörige und völlig hilflose Personen unentbehrlich ist, unter dem Gesichtspunkt des Art. 3 Abs. 1 GG nicht geboten (so auch VG Augsburg, U. v. 28.11.2007 - Au 6 K 07.612). Für die Nichtaufnahme der beantragten Steuerbefreiungstatbestände bestehen zulässige Differenzierungskriterien (z. B. Nachweisbarkeit, Erforderlichkeit der Hundehaltung, Gemeinnützigkeit). Die Hundesteuersatzung der Beklagten ist nach allem rechtlich nicht zu beanstanden.

2.2 Die Bescheide sind auch im Übrigen rechtmäßig. Die Klägerin ging zunächst nach ihrem Sachvortrag selbst davon aus, dass die angegriffenen Hundesteuerbescheide im Einklang mit der Rechtsgrundlage Hundesteuersatzung stehen. Die Klägerin wird auch nicht als Inhaberin eines Schwerbehindertenausweises mit den Merkzeichen „B“ und „G“ von der Ausnahmeregelung des § 2 Nummer 3 Hundesteuersatzung umfasst. Unabhängig davon, ob es das Gericht durch die Vorlage der hausärztlichen Bescheinigung vom 4. November 2014 als nachgewiesen ansieht, dass die Klägerin auf die von ihr gehaltenen Hunde zur täglichen Lebensführung in besonders hohem Maß angewiesen ist, kann sie ersichtlich nicht unter die Begriffe „Blinde, Taube, Schwerhörige oder völlig Hilflose“ subsumiert werden. Sie kann insbesondere nicht als völlig hilflose Person betrachtet werden. Völlige Hilflosigkeit wurde vom Bayerischen Verwaltungsgerichtshof (U. v. 7.5.1978 - 11 IV 78, KStZ 1978, S.235; bestätigt durch BayVGH, B. v. 31.5.2000 - 4 ZB 00.1135) unter teilweiser Bezugnahme auf das Sozialgesetzbuch definiert. Sie liegt vor, wenn der Hilflose zumindest in dem Bereich, in dem der Hund Hilfe bieten soll, absolut auf fremde Hilfe angewiesen ist. Zudem ist der Begriff „völlig hilflos“ im Kontext mit der Befreiung von der Hundesteuer zu sehen. So kann nur der als völlig hilflos im Sinne dieser Norm betrachtet werden, der für die wichtigsten praktischen täglichen Verrichtungen oder aufgrund von Sicherheitsbelangen gerade auf die Hilfe eines Hundes angewiesen ist. Dafür sind im vorliegenden Fall ausreichende Anhaltspunkte weder vorgetragen noch sonst ersichtlich. Die Haltung von Hunden zur Aufrechterhaltung der seelischen Gesundheit wird von dieser Norm nicht umfasst.

3. Da die angegriffenen Bescheide rechtmäßig sind, kann auch der auf Rückzahlung gerichtete Klageantrag in der Nummer 2 keinen Erfolg haben.

4. Aus den dargestellten Gründen war die Klage mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 1 VwGO abzuweisen.

5. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i. V. m. § 708 Nr. 11, § 711 ZPO.