Schleswig-Holsteinisches Verwaltungsgericht Urteil, 19. Apr. 2018 - 12 A 170/17

Die Umsetzung vom 1.9.2017 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 22.9.2017 wird aufgehoben.

Die Kosten des Verfahrens trägt der Beklagte.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110% des auf Grund des Urteils zu vollstreckenden Betrags abwenden, wenn nicht der Kläger vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110% des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Der Streitwert wird auf  5.000 € festgesetzt.

Der Kläger wendet sich gegen seine dauerhafte Umsetzung innerhalb der Polizeidirektion Kiel. Der Kläger ist schleswig-holsteinischer Landesbeamter auf Lebenszeit. Er versieht seinen Dienst im Statusamt eines Polizeihauptkommissars (A11) bei der Polizeidirektion Kiel. Seit 2012 war der Kläger auf dem . Kieler Polizeirevier als Dienstgruppenleiter der Dienstgruppe A eingesetzt. Zu seinen Aufgaben gehörte unter anderem

Während der Verweildauer des Klägers auf dem  . Polizeirevier Kiel in der Funktion als Dienstgruppenleiter fanden aufgrund mutmaßlicher Führungsmängel und lückenhafter Fachkenntnisse zwischen dem Kläger, dem Revierleiter des  . Polizeireviers, Herrn POR   , und Herrn EPHK    mehrere sporadische – nicht gesondert dokumentierte – Gespräche in Bezug auf das Führungsverhalten des Klägers statt.

Gegen Ende Mai oder Anfang Juni des Jahres 2016 führte der Revierleiter während der urlaubsbedingten Abwesenheit des Klägers ein Gespräch mit dessen Dienstgruppe, über das der Kläger im Nachhinein informiert wurde. Im Rahmen dieses Gesprächs bat der Revierleiter die Dienstgruppe A, schichtübergreifendes „Gerüchteschüren“ bezüglich der Person des Klägers künftig zu unterlassen. Sollten erhebliche Probleme, die sich auf die Arbeitsfähigkeit und/ oder das Betriebsklima auswirkten, bestehen, seien diese beleg- und nachvollziehbar mitzuteilen. Infolgedessen wurden diverse Vorfälle zusammengetragen, federführend von den zwei Mitgliedern der Dienstgruppe A verschriftet  und abschließend von POK    , nach eigenen Angaben dritter Mann innerhalb der Dienstgruppe A, hinsichtlich einiger Formulierungen korrigiert. Jene Aufstellung wurde am 19.10.2016 an den Revierleiter übermittelt.

Aufgeführt sind zwölf Vorfälle aus dem Zeitraum vom 15.11.2014 bis 4.10.2016, aus deren Darstellung sich ergibt, dass der Kläger im Rahmen seiner Dienstausübung, insbesondere im Zusammenhang mit Polizeieinsätzen nicht das Verhalten an den Tag gelegt hatte, das die Mitglieder der Dienstgruppe A von ihm als Dienstgruppenleiter erwartet hatten. Daneben enthält die Aufstellung eine Kurzübersicht weiterer Themen, die insbesondere die alltägliche Dienstpraxis des Klägers betreffen. Hinsichtlich der Einzelheiten der einzelnen Vorfälle wird auf die Aufstellung der Vorfälle Bezug genommen. Nach Einschätzung des Landespolizeiamtes beinhalten die Vorwürfe gegenüber dem Kläger neben „Bagatellverstößen und bloßen Arbeitsfehlern auch erhebliche Fehlleistungen bis hin zu konkret vorgeworfenen strafbaren Handlungen“, Verstöße gegen die Dienstpflichten aus Art. 33 Abs. 1 S.2 GG sowie § 34 S. 1-3 BeamtStG seien denkbar.

Infolgedessen leitete die Staatsanwaltschaft Kiel ein Ermittlungsverfahren gegen den Kläger ein, das zwischenzeitlich nach § 170 Abs. 1 StPO eingestellt wurde.

Nachdem der Kläger am 25.10.2016 von der Revierleitung mit der besagten Aufstellung konfrontiert und am 27.10.2016 der Leiter des Führungsstabs über den Sachverhalt informiert worden war, beauftrage Letzterer am 28.10.2016 den zuständigen Disziplinarsachbearbeiter im Ministerium für Inneres, ländliche Räume und Integration mit der Durchführung einer disziplinarrechtlichen Prüfung und Erstellung einer entsprechenden Einleitungsverfügung.

Ab dem 28.10.2016 fiel der Kläger im Dienst krankheitsbedingt bis zum 31.1.2017 aus.

Rückwirkend zum 1.11.2016 erfolgte mit Verfügung des Landespolizeiamtes vom 7.11.2016 die vorübergehende Umsetzung des Klägers zum Stabsbereich   der Polizeidirektion Kiel und dessen Einsatz als hauptamtlicher Einsatztrainer, auch mit dem Ziel, in Zusammenarbeit mit erfahrenen Einsatztrainern die fachlichen Mängel des Klägers aufzuarbeiten und abzustellen.

Anfang des Jahres 2017 erhielt der Kläger die Verfügung betreffend die Einleitung eines Disziplinarverfahrens gegen seine Person. Das Disziplinarverfahren wurde bisher nicht abgeschlossen. Krankheitsbedingt fehlte der  Kläger nach der vorübergehenden Umsetzung ferner vom 17.2. – 3.3.2017 und 7.4. – 21.4.2017.

Während der Verwendung des Klägers im StB  .  als Einsatztrainer kam der Beklagte zu dem Ergebnis, dass der Kläger für diese Tätigkeit nicht geeignet sei. In einem Gespräch am 11.5.2017 mit dem Leiter des Stabsbereichs   und dem Leiter StB  .  zeigte sich der Kläger nach dem Dafürhalten des Beklagten uneinsichtig; sagte aber zu, über das Angebot eines Einsatzes beim LKA nachzudenken. Nach dem Gespräch meldete sich der Kläger telefonischen krank und blieb dem Dienst bis einschließlich 2.3.2018 fern.

Am 27.6.2017 wurde ein Verfahren wegen Überprüfung der Dienstunfähigkeit / Versetzung in den Ruhestand eingeleitet; seit dem 6.3.2018 erfolgt die Wiedereingliederung des Klägers in den Dienstbetrieb nach dem sog. „Hamburger Modell“.

Mit Wirkung vom 1.9.2017 erfolgte unter Zustimmung des Hauptpersonalrates der schleswig-holsteinischen Polizei die dauerhafte Umsetzung des Klägers innerhalb der Polizeidirektion zum Stabsbereich 1/SG  .  aus dienstlichen Gründen. Hiergegen legte der Kläger mit Schreiben vom 12.9.2017 Widerspruch ein, den er damit begründete, dass die Umsetzung schon deshalb ermessensfehlerhaft sei, weil sie nicht begründet worden sei. Mit Widerspruchsbescheid vom 22.9.2017, eingegangen beim Verfahrensbevollmächtigten des Klägers am 25.9.2017, wies das Landespolizeiamt Schleswig-Holstein-Holstein den Widerspruch des Klägers als unbegründet zurück. Zur Begründung führt es an, die in Rede stehende Umsetzung sei kein Verwaltungsakt, sondern eine nicht anfechtbare innerdienstliche Weisung. Dem Kläger sei die Einleitung des Disziplinarverfahrens am 31.1.2017 schriftlich mitgeteilt worden. Ihm dürfte bekannt gewesen sein, weshalb seine weitere Verwendung auf seiner bisherigen Stelle – dem  . Polizeirevier - seitens des Beklagten nicht in Erwägung gezogen werde. Von einer weiteren Begründung sei daher abgesehen worden.  Die Einengung des Ermessens des Dienstherrn bei einer Umsetzung sei auf besonders gelagerte Fälle beschränkt. Eine Einbuße gesellschaftlichen Ansehens und an Aufstiegsmöglichkeiten, eine Verringerung der Mitarbeiterzahl, der Verlust der Vorgesetzteneigenschaft oder einer Funktion ohne statusrechtliche Bedeutung reiche allein nicht. Daher sei der Dienstherr im Falle der Umsetzung lediglich gehalten, sowohl das dienstliche Interesse an der Umsetzung als auch die entgegenstehenden Belange des Betroffenen mit der ihnen objektiv zukommenden Bedeutung in die Abwägung einzustellen und zu gewichten. Da der Kläger an seinen bisherigen Dienstort – Kiel - habe verbleiben könne, hielten sich die dienstlichen Folgen für ihn in Grenzen.

Hiergegen hat der Kläger mit Schriftsatz vom 24.10.2017 Klage erhoben.

Zur Begründung führt er an, die Rechtswidrigkeit der dauerhaften Umsetzung mit Wirkung vom 1.9.2017 ergebe sich bereits daraus, dass sie auf ein nicht abgeschlossenes Disziplinarverfahren gestützt werde. Für den Fall, dass das Disziplinarverfahren eingestellt würde, weil ein Dienstvergehen nicht festgestellt werden könne, bliebe dem Kläger der Makel, allein wegen eines Disziplinarverfahrens dauerhaft umgesetzt worden zu sein.

Der Kläger beantragt,

die Verfügung vom 1.9.2017 und den Widerspruchsbescheid vom 22.9.2017 aufzuheben.

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Zur Begründung bezieht sie sich auf ihren Vortrag aus dem Vorverfahren. Ergänzend trägt sie  - unter Bezugnahme auf das Urteil des VG Schleswig vom 13.10.2015, Az. 11 A 644/14 – vor, von der Umsetzung seien Ämter des Beamten im statusrechtlichen und abstrakt-funktionellen Sinne nicht berührt. Die Wertigkeit des neuen Dienstpostens des Klägers entspreche der des bisherigen Dienstpostens.

Für die Umsetzung aus dienstlichen Gründen habe ein sachlicher Grund vorgelegen, da der Kläger in seiner Funktion als Dienstgruppenleiter auf dem  . Polizeirevier Kiel nachhaltig das Betriebsklima und das Vertrauensverhältnis gegenüber seinen Kollegen und Kolleginnen gestört beziehungsweise beeinträchtigt habe. Insoweit werde vollumfänglich auf die Darstellung im Rahmen des Verwaltungsvorgangs verwiesen. Diese belege ausreichend das Spannungsverhältnis zwischen dem Kläger und seinen Kollegen. Das dem Kläger vorgeworfene  Fehlverhalten habe über das Konfliktverhältnis hinaus zu einem schwerwiegenden Vertrauensverlust geführt, welcher eine gemeinschaftliche, geordnete und sichere polizeiliche Arbeit aus der Sicht der nachgeordneten Mitarbeiter des Klägers nicht mehr ermöglicht habe. Die Umsetzung des Klägers sei zur Wiederherstellung des konfliktfreien und funktionierenden Dienstablaufes geeignet und geboten gewesen. Im Rahmen der Ermessensentscheidung sei insbesondere berücksichtigt worden, dass seitens der Mitarbeiter des Klägers insbesondere dessen Führungsverhalten kritisiert worden sei, sowie dass der Kläger zu der Entstehung und dem Fortbestehen des Spannungsverhältnisses einen zumindest nicht völlig unerheblichen Beitrag geleistet habe. Darauf, ob sich alle zum Beleg dieses Spannungsverhältnisses herangezogenen Vorfälle genau so zugetragen hätten, wie der Dienstherr sie seiner Entscheidung anhand der Aufstellung zugrunde gelegt habe, komme es nicht an.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Streitakte und den Inhalt der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug genommen. Dieser ist Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen.

Die Klage ist zulässig und begründet. Sie ist insbesondere in Form einer allgemeinen Leistungsklage statthaft. Das klägerische Begehren, die Umsetzung vom 1.9.2017 und den Widerspruchsbescheid des Beklagten vom 22.9.2017 aufzuheben, richtet sich nicht gegen einen Verwaltungsakt. Der Rechtscharakter der Umsetzung ist seit der Grundsatzentscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 22.5.1980 (Az. 2 C 30.78 – Rn. 16, zitiert nach juris) abschließend geklärt. Hiernach ist die Umsetzung eine das Statusamt und das funktionelle Amt im abstrakten Sinne unberührt lassende Zuweisung eines anderen Dienstpostens (Amt im konkret-funktionellen Sinne), mithin eines anderen Aufgabenbereichs, innerhalb einer Behörde. Sie ist eine rein innerorganisationsrechtliche Maßnahme, die die Individualsphäre des Beamten grundsätzlich nicht berührt. Der Umstand, dass es sich bei der Umsetzung nicht um einen Verwaltungsakt handelt, hat nicht zur Folge, dass der Betroffene keinerlei Möglichkeit hat, rechtlich gegen diese vorzugehen. Soweit die Zurückweisung des Widerspruchs damit begründet worden ist, die Umsetzung sei eine innerdienstliche Weisung und damit nicht anfechtbar, ist dem nicht zuzustimmen. Derartige innerorganisationsrechtliche Maßnahmen können nach erfolgloser Durchführung eines Vorverfahrens nach § 54 Abs. 2 BeamtStG mit der allgemeinen Leistungsklage angegriffen werden. Gerichtlicher Rechtsschutz ist – insbesondere mit Blick auf das Gebot des effektiven Rechtsschutzes des Art. 19 IV GG - auch dann zu gewährleisten, wenn die öffentliche Gewalt jemanden in anderer Weise als durch einen Verwaltungsakt in seinen Rechten verletzt (BVerwG, Urt. v. 22.5.1980 - 2 C 30/78– Rn. 19, zitiert nach juris).

Die Klage ist auch begründet. Die dauerhafte Umsetzung des Klägers ist rechtswidrig und verletzt ihn in seinen Rechten, § 113 Abs. 1 S. 1 VwGO. Die Umsetzung ist gesetzlich nicht geregelt. Sie ist zu der Vielzahl der im Einzelnen nicht normativ erfassten Maßnahmen zu rechnen, die zur Erhaltung und Gewährleistung der Funktionsfähigkeit der öffentlichen Verwaltung unerlässlich sind (BVerwG, a.a.O. – Rn. 16). Ein Verstoß gegen einschlägige Verfahrensvorschriften, die bereits zu einer formellen Rechtswidrigkeit der Umsetzung führen, ist vorliegend nicht erkennbar. Soweit der Kläger im Rahmen des Vorverfahrens vorgetragen hat, die Rechtswidrigkeit der Umsetzung folgte bereits daraus, dass der entsprechende Erlass keinerlei Begründung enthält, ist das Gericht zwar die Auffassung, dass die Mitteilung einer Begründung aufgrund der Fürsorgepflicht des Dienstherren hier angebracht gewesen wäre, denn wesentlicher Bestandteil der Fürsorgepflicht ist es, bei Entscheidungen die wohlverstandenen Interessen – zu denen grundsätzlich auch gehört, Entscheidungen des Dienstherren bezüglich des eignen Dienstpostens nachvollziehen zu können - des Beamten in gebührender Weise zu berücksichtigen (BVerfG, Beschl. v. 15.12.1976 - 2 BvR 841/73 - Rn. 30, zitiert nach juris).Allerdings handelt es sich bei der Umsetzung – wie bereits dargelegt – nicht um einen Verwaltungsakt, eine mit § 109 LVwG SH vergleichbare formale Begründungspflicht besteht daher nicht.

Soweit der Kläger in der mündlichen Verhandlung ferner vorgetragen hat, in seiner Angelegenheit seien vor der vorübergehenden Umsetzung die Dienstvereinbarungen zur Beseitigung innerdienstliche Konflikte nicht angewandt worden, kann dahinstehen, ob sich dieses Versäumnis auf die formelle Rechtmäßigkeit der dauerhaften Umsetzung auswirkt.

Die dauerhafte Umsetzung des Klägers zum 1.9.2017 ist jedenfalls materiell rechtswidrig. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist die Umsetzung lediglich an die tatbestandliche Voraussetzung geknüpft, dass der Aufgabenbereich des neuen Dienstpostens dem abstrakten Aufgabenbereich des statusrechtlichen Amtes entsprechen muss (BVerwG, a.a.O. - Rn. 23). Diese Voraussetzung ist vorliegend erfüllt.

Der Kläger wurde nach seiner vorübergehenden Umsetzung in den Stabsbereich  . 1 bis zu seiner Krankmeldung am 11.5.2017 als hauptamtlicher Einsatztrainer eingesetzt. Soweit der Kläger in der mündlichen Verhandlung angab, er habe nebenamtlich, aber in Vollzeit als Einsatztrainer seinen Dienst versehen, kann dies keine weitere Berücksichtigung finden, denn der Kläger hat nicht dargelegt, welchen Tätigkeiten er neben der als Einsatztrainer vom StB   der Polizeidirektion noch nachging. Einem Eisatztrainer bei der Landespolizei unterfällt ein spezieller Aufgabenkreis, der dem abstrakten Aufgabenkreis eines Polizeihauptkommissars der Besoldungsgruppe A11 zugeordnet werden kann. Dieser umfasst typischerweise den Einsatz als Führungs- oder Fachkraft; so war der Kläger auf dem  . Polizeirevier Kiel Dienstgruppenleiter und damit als Führungskraft eingesetzt. Auch Einsatztrainer-Stellen sind typischerweise mit Führungs- und Fachkräften zu besetzen. Die Tätigkeit als Einsatztrainer stellt eine schwerpunktmäßig ausbildende Tätigkeit dar und ist daher in besonderem Maße von der Vermittlung von Fachwissen, aber auch dem Einsatz pädagogischer Fähigkeiten und der Einnahme einer Leitungs- und Vorbildfunktion geprägt.

Zur Vermeidung willkürlicher Umsetzungs-Entscheidungen fordert das Bundesverwaltungsgericht ferner das Vorliegen eines dienstlichen Grundes, dessen Vorliegen dem Dienstherrn überhaupt erst einen Ermessensspielraum eröffnet (BverwG, Beschl. v. 21.6.2012 – 2 B 23/12 – Rn. 8, zitiert nach juris). Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts kann eine Umsetzung auf jeden sachlichen organisations- oder personalwirtschaftlichen Grund gestützt werden (BVerwG, Urt. v. 28.2.2008 – 2 A 1.07 - Rn. 7, zitiert nach juris) und erfolgt allein im öffentlichen Interesse an einer möglichst optimalen Aufgabenerfüllung und Stellenbesetzung. Ein solcher dienstlicher Grund liegt hier nicht vor. Trotz des weiten Verständnisses des Begriffs ist vorliegend nicht erkennbar, zu welchem Zweck der Kläger dauerhaft zum StB   umgesetzt wurde. Aus den Verwaltungsvorgängen des Beklagten (vgl. Vermerk vom 27.11.2017) ergibt sich eindeutig, dass sich bereits vor der dauerhaften Umsetzung des Klägers zeigte, dass dieser für die Tätigkeit als Einsatztrainer nach Einschätzung des Beklagten nicht geeignet ist. Vor diesem Hintergrund hätte öffentliches Interesse daran bestanden, den Kläger erneut und auf einen anderen Dienstposten umzusetzen, nicht aber daran, seine dauerhafte Umsetzung auf einen Dienstposten zu veranlassen, von dem bereits feststeht, dass der Betroffene dort die an ihn gestellten Anforderungen nicht optimal erfüllen kann. Darüber hinaus ist, wie bereits dargelegt, die Berücksichtigung der wohlverstandenen Interessen des Beamten ein Aspekt der dem Dienstherrn obliegenden Fürsorgepflicht. Damit ist nicht vereinbar, den Beamten wissentlich und dauerhaft einer Situation auszusetzen, für die er sich – nach seinem bisherigen Verhalten auf diesem Dienstposten - nicht eignet. Es liegt nahe, dass eine solche Handhabung zumindest zu Unbehagen bei dem betroffenen Beamten, wenn nicht sogar zu Frustration und Demotivation führen kann. Ein dienstlicher Grund ist auch nicht aufgrund der vorgetragenen Spannungen zwischen dem Kläger  und dessen Dienstgruppe auf dem  . Polizeirevier anzunehmen. Grundsätzlich ist das Ziel der Beseitigung eines Spannungsverhältnisses als tauglicher dienstlicher Grund für eine Umsetzung von der Rechtsprechung anerkannt (vgl. BayVGH, Beschl. v. 27.5.2013 – 3 CE 13.947 –, Rn. 19, zitiert nach juris).  Aus den Verwaltungsvorgängen des Beklagten ergibt sich mit der Aufstellung der Vorfälle auch eine Erkenntnisquelle, die hinreichend objektivierbar als Grundlage für die Annahme eines dienstlichen Bedürfnisses für eine Umsetzung des Klägers dienen kann. Unter Bezugnahme hierauf lässt sich indes nur die vorübergehende Umsetzung des Klägers, nicht dagegen die hier in Rede stehende dauerhafte Umsetzung, rechtfertigen. Beide Maßnahmen sind strikt voneinander zu trennen. Im Zeitpunkt der dauerhaften Umsetzung war das Spannungsverhältnis zwischen dem Kläger und seinen Kollegen bereits seit zehn Monaten durch die vorübergehende Umsetzung des Klägers zum StB   beseitigt, sodass jedenfalls nicht auf denselben dienstlichen Grund wie im Rahmen der vorübergehenden Umsetzung abgestellt werden konnte. Dem steht nicht entgegen, dass es bei erneutem Einsatz des Klägers auf dem  . Polizeirevier mutmaßlich erneut zu Spannungen zwischen ihm und seiner Dienstgruppe gekommen wäre. Denn vor dem Hintergrund, dass die Nichteignung des Klägers als Einsatztrainer im September 2017 aus Sicht des Beklagten feststand – und damit ein dienstlicher Grund für eine erneute Umsetzung vorlag - durfte er in Ausübung seiner Fürsorgepflicht nicht schlicht den Kläger auf dem Dienstposten belassen, für den dieser vermeintlich – noch – besser geeignet ist, sondern wäre gehalten gewesen, aktiv nach einem Dienstposten zu suchen, der dem Kläger im Hinblick auf Eignung, Leistung und Befähigung entspricht.

Die Festsetzung des Streitwertes beruht auf §§ 52 Abs. 2, 63 Abs. 2 GKG.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht aus § 167 Abs. 1 S.1 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11 Var. 2, 711 ZPO.