Verwaltungsgericht Regensburg Urteil, 20. März 2014 - 5 K 13.922

I.

Die Beklagte wird unter Aufhebung des Bescheides vom 25.4.2013, Az. 3.3211-133-3/1 verpflichtet, über die Erteilung einer Erlaubnis nach §§ 24, 25 GlüStV i. V. m. Art. 9 AGGlüStV unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu verbescheiden.

Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.

II.

Die Beklagte hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.

III.

Das Urteil ist in Ziffer II vorläufig vollstreckbar.

Die Beklagte kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des gegen sie festzusetzenden Betrages abwenden, wenn nicht der Kläger zuvor Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Der Kläger möchte, dass für die Spielhalle „L.“ in L., B.straße ..., eine glücksspielrechtliche Erlaubnis erteilt wird.

Der Kläger betreibt in der B.straße ... in L. die Spielhalle „L.“. Die hierfür erforderliche Erlaubnis nach § 33 i GewO hat der Kläger am 30.5.2011 beantragt, ohne einen aktuellen Einrichtungsplan, Grundriss und eine Nutzungsflächenberechnung vorzulegen (Bl. 86 BA), und mit Bescheid der Stadt Landshut vom 23.1.2012 erteilt bekommen (Bl. 97 BA).

In den Gründen des Bescheides (Rn. 3) ist ausgeführt, dass der voraussichtlich ab 1.7.2012 geltende Erste Glücksspieländerungsvertrag für Spielhallen insbesondere Regelungen enthalten werde, die nicht geprüft worden seien. „Es ist deshalb möglich, dass der Betrieb der Spielhalle nicht mehr zulässig ist“.

Am 1.7.2012 traten der erste Glückspieländerungsstaatsvertrag (GVBl S. 319) sowie ein Ausführungsgesetz zu diesem Vertrag in Kraft. Die Regelungen sehen für die Errichtung und den Betrieb einer Spielhalle eine glücksspielrechtliche Erlaubnis vor (§ 24 Abs. 1 und Abs. 2 GlüStV, Art. 11 Abs. 1 Satz 1 AGGlüStV), zwischen Spielhallen einen Mindestabstand von 250 m Luftlinie (§ 25 Abs. 1 GlüStV, Art. 9 Abs. 3 AGGlüStV) und dass eine Spielhalle nicht in einem baulichen Verbund mit einer weiteren Spielhalle stehen darf (§ 25 Abs. 2 GlüStV, Art. 9 Abs. 2 Satz 1 AGGlüStV).

§ 29 GlüStV enthält in Abs. 4 folgende Übergangsregelung:

„Die Regelungen des Siebten Abschnitts finden ab Inkrafttreten dieses Staatsvertrages Anwendung. Spielhallen, die zum Zeitpunkt des Inkrafttretens dieses Staatsvertrages bestehen und für die bis zum 28. Oktober 2011 eine Erlaubnis nach § 33 i Gewerbeordnung erteilt worden ist, deren Geltungsdauer nicht innerhalb von fünf Jahren nach Inkrafttreten dieses Vertrages endet, gelten bis zum Ablauf von fünf Jahren nach Inkrafttreten dieses Vertrages als mit §§ 24 und 25 vereinbar. Spielhallen, für die nach dem 28. Oktober 2011 eine Erlaubnis nach § 33 i GewO erteilt worden ist, gelten bis zum Ablauf von einem Jahr nach Inkrafttreten dieses Staatsvertrages als mit §§ 24 und 25 vereinbar. Die für die Erteilung einer Erlaubnis nach § 24 zuständigen Behörden können nach Ablauf des in Satz 2 bestimmten Zeitraums eine Befreiung von der Erfüllung einzelner Anforderungen des § 24 Abs. 2 sowie § 25 für einen angemessenen Zeitraum zulassen, wenn dies zur Vermeidung unbilliger Härten erforderlich ist; hierbei sind der Zeitpunkt der Erteilung der Erlaubnis gemäß § 33 i GewO sowie die Ziele des § 1 zu berücksichtigen. Das Nähere regeln die Ausführungsbestimmungen der Länder.“

Gegen den Kläger ergingen zwei rechtskräftige Bußgeldbescheide zum einen vom 6.2.2012 wegen Verletzung der SpielVO und zum anderen vom 4.9.2012 wegen Verletzung der Sperrzeitregelungen für Spielhallen nach Art. 11 Abs. 2 Satz 1 GlüStV (Bl. 105 und 115 BA).

Der Kläger hat mit Schreiben vom 12.3.2013 für die Spielhalle eine Erlaubnis nach § 24 GlüStV beantragt. Hilfsweise beantragte er die Erteilung einer glücksspielrechtlichen Ausnahme nach § 25 Abs. 1 GlüStV i. V. m. Art. 9 Abs. 3 AGGlüStV ab 1.7.2013. Die Stadt Landshut hat nach Anhörung mit Bescheid vom 25.4.2013 den Antrag auf Erteilung einer Erlaubnis nach § 24 GlüStV für die Spielhalle „L.“ abgelehnt. Zur Begründung wird im Bescheid ausgeführt, dass ein Sozialkonzept nicht vorgelegt worden sei und der erforderliche Mindestabstand von 250 m Luftlinie zur nächsten Spielhalle nicht eingehalten sei (§ 25 Abs. 1 Satz 1 GlüStV, Art. 9 Abs. 3 AGGlüStV). Der Abstand zur nächsten Spielhalle in der C.straße ... betrage 182,24 m (vgl. Anlage). Die beantragte Ausnahme von der Abstandsregelung müsse ebenfalls abgelehnt werden. Hinsichtlich weiterer Einzelheiten wird auf den Inhalt des Bescheides, der am 6.5.2013 beim Bevollmächtigten des Klägers einging, verwiesen.

Der Kläger beantragte mit der am 3.6.2013 beim Bayer. Verwaltungsgericht Regensburg eingereichten Klage sinngemäß:

1. Die Beklagte unter Aufhebung ihres Bescheides vom 25.4.2013, Az. 3.3211-133-3/11 zu verpflichten, dem Kläger für den Weiterbetrieb der Spielhalle „L.“, in der B.straße ..., ... L., die beantragte glücksspielrechtliche Erlaubnis nach §§ 24, 25 GlüStV i. V. m. Art. 9 AGGlüStV zu erteilen, gegebenenfalls befristet und gegebenenfalls unter Gewährung einer Befreiung.

2. Hilfsweise wird beantragt, die Frage des Verstoßes des § 25 GlüStV i. V. m. BayAGGlüStV gegen Art. 12 und Art. 14 GG, sowie des Verstoßes von § 29 Abs. 4 Satz 3 GlüStV gegen Art. 12 GG und das Rückwirkungsverbot von Art. 20 Abs. 3 GG dem Bundesverfassungsgericht zur Entscheidung vorzulegen.

Zur Begründung wird im Wesentlichen ausgeführt:

Die glücksspielrechtlicher Erlaubnispflicht für Spielhallen seit 1.7.2012 und die Übergangsregelung des § 29 Abs. 4 Satz 3 GlüStV seien formell und materiell verfassungswidrig. Gleiches gelte für das Erfordernis eines Mindestabstands von 250 m Luftlinie zur nächsten Spielhalle (§ 25 Abs. 1 Satz 1 GlüStV i. V. m. Art. 9 Abs. 3 Satz 1 AGGlüStV).

Die Übergangsregelung verstoße gegen das schutzwürdige Vertrauen des Klägers. Es handle sich um eine sog. echte Rückwirkung. Der rückwirkende Grundrechtseingriff durch Entzug der bestandskräftigen nach dem 28.10.2011 erteilten Erlaubnisse nach § 33 i GewO wäre allenfalls zulässig, wenn er zur Förderung des Gesetzes zweckgeeignet und erforderlich wäre und wenn bei einer Gesamtabwägung zwischen dem Gewicht des enttäuschten Vertrauens und der Bedeutung des gesetzgeberischen Anliegens die Grenze der Zumutbarkeit gewahrt bliebe. Dem werde die Übergangsfrist aber nicht gerecht. Im Vertrauen auf die alte Rechtslage und auf die hier erteilten bau- und gewerberechtlichen Genehmigungen habe der Kläger erhebliche Investitionen getätigt und auch langfristige Verpflichtungen abgeschlossen, die über das Ablaufdatum der Übergangsfrist hinausgingen. Es bestünde auch kein eingeschränktes Vertrauen. Es entspreche ständiger Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, dass das Vertrauen in eine bestehende Regelung regelmäßig erst im Moment eines abweichenden Parlamentsbeschlusses zerstört werde. Das Datum der Ministerpräsidentenkonferenz am 28.10.2011 könne deshalb nicht herangezogen werden, da der Glücksspielstaatsvertrag noch der Zustimmung des Bayerischen Landtages bedurfte, die erst am 14.6.2012 erfolgt sei.

Der Zeitpunkt der Erlaubniserteilung sei auch als Maßstab für den Stichtag untauglich, da die Betroffenen die Dauer des Erlaubnisverfahrens und erst recht nicht den Zeitpunkt der Erlaubniserteilung beeinflussen könnten. Erlaubnisse nach § 33 i GewO seien, selbst wenn sie vor dem 28.11.2011 beantragt worden seien, oftmals erst nach dem Stichtag erteilt worden. In vielen Behörden sei es üblich, Spielhallenerlaubnisse erst nach Errichtung der Spielhalle und deren baulichen Abnahme zu erteilen.

Es liege auch eine Verletzung der Berufsfreiheit vor, weil die Übergangsfrist unangemessen kurz sei und die Neuregelung in Kombination mit den erlaubnisbezogenen Abstandsregelungen eine weitere Ausübung der bislang erlaubten beruflichen Betätigung unmöglich mache. Es liege auch eine Verletzung des allgemeinen Gleichheitssatzes vor, weil für Spielhallen unterschiedliche Übergangsfristen gelten.

Bei ordnungsgemäßer Anwendung der Ausnahmevorschrift des Art. 9 Abs. 3 AGGlüStV könne dem Kläger trotz der sich im Umkreis befindlichen weiteren Spielhallen ebenfalls eine glücksspielrechtliche Erlaubnis erteilt werden. Die Auffassung des Beklagten, dass keine Ausnahmeregelung möglich sei, sei falsch. In Art. 9 Abs. 3 Satz 2 AGGlüStV stehe, dass die zuständige Erlaubnisbehörde, unter Berücksichtigung der Verhältnisse im Umfeld des jeweiligen Standortes und der Lage des Einzelfalles Ausnahmen von diesem in Satz 1 festgesetzten Mindestabstand zulassen könne. Bei der Spielhalle des Klägers handele es sich lediglich um eine Einfachkonzession, bei den Spielhallen in der Umgebung jedoch um Mehrfachkonzessionen. Damit füge sich die Spielhalle des Klägers ausnahmslos in das Stadtbild ein, von den Rotlicht-Etablissements in der Umgebung ganz zu schweigen. Außerdem werde daran festgehalten, dass die Regelung des § 29 Abs. 4 GlüStV in Bezug auf die kurze Übergangsfrist verfassungswidrig sei. Der Bayer. Verfassungsgerichtshof habe diese Frage nur oberflächlich geprüft. Bundesweit gebe es zahlreiche anderslautende Entscheidungen. Es seien auch bereits Verfassungsbeschwerden beim Bundesverfassungsgericht anhängig. Im baurechtlichen Verfahren sei bereits mitgeprüft worden, ob die gewerblichen Möglichkeiten bestünden. Daraufhin seien erhebliche Investitionen getätigt worden. Das Verhalten des Beklagten sei somit grob fahrlässig und schadensersatzpflichtig zulasten des Klägers einzustufen.

Wegen des beim Bundesverfassungsgericht anhängigen Verfahrens 1 B V 1694/13 werde das Ruhen des Verfahrens angeregt (Bl. 75 GA).

Die Beklagte beantragt,

Haupt- und Hilfsantrag abzuweisen.

Zur Begründung wird im Wesentlichen ausgeführt:

Die Vorschrift des Art. 9 Abs. 3 AGGlüStV (Ausnahmeregelung von Mindestabstand) sei bei bestehenden Spielhallen, die unter die einjährige Übergangsfrist fielen, nicht anwendbar (Übergangsregelung des § 29 Abs. 4 GlüStV). Für die Spielhalle des Klägers sei daher eine Ausnahme vom Mindestabstand zur nächsten Spielhalle nicht möglich. Für die in der Umgebung angesiedelten Spielhallen gelte die fünfjährige Übergangsfrist, da sämtliche Erlaubnisse nach § 33 i GewO vor dem 28.10.2011 erteilt worden seien. In der vorgelegten Stellungnahme des Amtes für öffentliche Ordnung und Umwelt vom 23.1.2014 werde zudem ausführlich dargelegt, warum eine Ausnahme unabhängig von dieser Rechtslage im Falle des Klägers nicht angezeigt wäre. Die Ausnahme vom Mindestabstand für den Kläger würde weitere Fälle nach sich ziehen. Gerade in L. sei die Zahl der Spielhallen in den letzten Jahren erheblich angestiegen. Eine weitere Mehrung von Spielhallen widerspräche dem Interesse der Allgemeinheit beim Schutz der Bevölkerung vor den Gefahren der Spielsucht. Die Spielhalle stehe mit der Nutzung des „Bürgerhauses P.“ nicht in Einklang, wo sich - im sozialen Brennpunkt P.viertel - insbesondere Jugendliche und junge Erwachsene zur gemeinsamen Freizeitgestaltung treffen würden. Auf dem Gelände sei auch der Fußballclub FC ... untergebracht. Außerdem würde der Zweck des Mindestabstandes zwischen Spielhallen beeinträchtigt, nämlich zu verhindern, dass der Spieler ohne einen neuen, selbstständigen Entschluss einfach eine weitere Spielhalle betrete. Es solle eine innere Hemmschwelle aufgebaut werden. Gerichte hätten bereits entschieden, dass dazu sogar ein Mindestabstand von 500 m gefordert werden könne, der in vielen Bundesländern auch übernommen worden sei. Im Interesse am Schutz der Bevölkerung vor den Gefahren der Spielsucht würden in L. die Vorschriften über den Mindestabstand restriktiv angewendet. Wie aus beigefügtem Lageplan ersichtlich sei, bestünden in der näheren Umgebung der Spielhalle des Klägers derzeit 16 weitere Spielhallen, also insgesamt 17 Spielhallen mit 200 Geldspielgeräten. Bei einer Erteilung einer Ausnahme von gesetzlichen Mindestabstand von 250 m zur nächsten Spielhalle würde sich die Beklagte auch für künftige Anträge binden (Bl. 97/98 GA).

Hinsichtlich weiterer Einzelheiten wird auf den Inhalt der gewechselten Schriftsätze der Beteiligten, auf die vorgelegten Behördenakten und auf die Sitzungsniederschrift vom 20.3.2014 Bezug genommen.

Die zulässige Klage ist weitgehend begründet. Der angefochtene Bescheid der Beklagten vom 25.4.2013 ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1, Abs. 5 Satz 1 VwGO). Der Kläger hat zwar keinen Anspruch auf eine glücksspielrechtliche Erlaubnis für den Betrieb der Spielhalle „L.“ im Anwesen B.straße ..., ... L., aber einen Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung. Die Ablehnung der streitgegenständlichen Erlaubnis der Spielhalle erfolgte aber in ermessensfehlerhafter Weise.

1. Der Kläger benötigt für den Betrieb dieser Spielhalle seit 1.7.2013 eine glücksspielrechtliche Erlaubnis.

Nach § 29 Abs. 4 Satz 3 GlüStV gilt für Spielhallen, die nach dem Stichtag 28.10.2011 die gewerberechtliche Erlaubnis nach § 33 i Gewerbeordnung (GewO) erteilt erhalten haben, nur eine Übergangsfrist von einem Jahr ab Inkrafttreten des GlüStV am 1.7.2012. Damit ist die Übergangsfrist am 30.6.2013 abgelaufen.

Die Stichtagsregelung in § 29 Abs. 4 Satz 3 GlüStV zielt eindeutig und einzig auf das Datum der gewerberechtlichen Erlaubnis nach § 33 i GewO ab. Eine Berücksichtigung des Datums der eingereichten Anträge zur Erlaubnis ist im Gesetz nicht vorgesehen. Die Stichtagsregelung in Satz 3 soll Vorratserlaubnisse in Kenntnis der beabsichtigten Änderung der Rechtslage verhindern (so Gesetzesbegründung). Im vorliegenden Fall führt dieser Stichtag auch nicht zu einer besonderen Härte. Denn der Kläger hatte zwar seinen Antrag auf Erlaubnis nach § 33 i GewO für diese Spielhalle am 30.5.2011, also fünf Monate vor dem Stichtag 28.10.2011, bei der Beklagten eingereicht, aber erst am 19.1.2012 die Antragsunterlagen mit einer nachgeholten Nutzungsflächenberechnung vervollständigt (Bl. 88 bis 96 BA). Diese neue Nutzungsflächenberechnung war notwendig, weil sonst die Fläche der beantragten Spielhalle für zwölf Geldspielgeräte die Anforderungen der Spielverordnung nicht erfüllt hätte. Erst durch die Nachholung der geänderten Antragsunterlagen war die beantragte positive Entscheidung für eine Spielhalle mit zwölf Spielgeräten möglich. Somit erfolgte die Entscheidung über den Antrag auf Genehmigung nach § 33 i GewO mit dem Bescheid vom 23.1.2012 in angemessener Bearbeitungszeit. Der Stichtag führte somit im vorliegenden Fall zu keiner unzumutbaren Härte.

Aufgrund des vorstehend dargelegten Ablaufs der einjährigen Übergangsfrist des § 29 Abs. 4 Satz 3 GlüStV bedarf die Spielhalle in dem Gebäude B.straße ... ab dem 1.7.2013 zusätzlich zu den gewerberechtlichen Erlaubnissen nach § 33 i GewO auch einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis (§§ 24 Abs. 1, 25 GlüStV).

2. Diese Erlaubnis wurde im angefochtenen Bescheid jedoch in rechtswidriger Weise abgelehnt. Für die streitgegenständliche Spielhalle gelten die Erlaubnisvoraussetzungen des §§ 24, 25 GlüStV und des Art. 9 AGGlüStV. Sofern die Spielhalle diese Voraussetzungen erfüllt, kann auch eine glücksspielrechtliche Erlaubnis für diese Spielhalle erteilt werden. Die Beklagte durfte die beantragte Erlaubnis wegen Nichteinhaltens des Mindestabstandes von 250 m Luftlinie zur nächsten Spielhalle nach Art. 9 Abs. 3 Satz 1 AGGlüStV nicht ablehnen, ohne zu prüfen, ob eine Ausnahme nach Art. 9 Abs. 3 Satz 2 AGGlüStV vom Mindestabstand zu erteilen ist. Nach Art. 9 Abs. 3 Satz 2 AGGlüStV kann die zuständige Erlaubnisbehörde unter Berücksichtigung der Verhältnisse im Umfeld des jeweiligen Standortes und der Lage des Einzelfalles eine Ausnahme von diesem Mindestabstand gewähren. Diese Voraussetzungen wurden aber von der Erlaubnisbehörde (Beklagten) zu Unrecht nicht geprüft. Aus der Übergangsregelung des § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV kann entgegen der Auffassung der Beklagten nicht entnommen werden, dass für bestehende Spielhallen, wenn die Übergangsfristen abgelaufen sind, unterschiedliche Erlaubnisvoraussetzungen gelten. Es gelten für solche bestehende Spielhallen nach Ablauf der Übergangsfrist auch keine anderen Erlaubnisvoraussetzungen als für Spielhallen, die erst ab 1.7.2013 neu entstehen. Eine solche unterschiedliche Behandlung von bestehenden Spielhallen nach Ablauf der Übergangsfrist oder auch eine unterschiedliche Behandlung mit neuen Spielhallen wäre mit Art. 3 GG nicht vereinbar. Eine solche unterschiedliche Behandlung ist weder durch § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV gewollt noch geht dies aus der Systematik der Vorschriften hervor. Vielmehr wollte der Gesetzgeber durch die Befreiungsmöglichkeiten des § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV vom Verbot der Mehrfachkonzessionen noch zusätzlich einen stufenweisen Rückbau solcher Spielhallen ermöglichen, wenn dies zur Vermeidung einer unbilligen Härte erforderlich ist. Die näheren Bestimmungen zu einer Befreiung nach § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV sind in den entsprechenden Länderbestimmungen, in Bayern in Art. 12 AGGlüStV geregelt. Sie haben ihre Rechtsgrundlage in § 29 Abs. 4 letzter Satz GlüStV. Die Regelungen über den Mindestabstand in Art. 9 AGGlüStV und auch die Ausnahmebestimmung des Art. 9 Abs. 3 Satz 2 AGGlüStV hat aber ihre Ermächtigungsgrundlage in § 25 Abs. 1 Satz 2 GlüStV. Danach regeln das Nähere die Ausführungsbestimmungen der Länder, insbesondere auch zum Mindestabstand. Schon aus dieser Systematik ist erkennbar, dass Art. 9 AGGlüStV auf alle bestehenden Spielhallen, bei denen die Übergangsfristen des § 29 Abs. 4 GlüStV abgelaufen sind, ebenso anwendbar ist, wie auf Spielhallen, die erst nach Inkrafttreten des GlüStV am 1.7.2012 entstehen. Dies hat die Beklagte bis zum Abschluss des behördlichen Verfahrens aber nicht erkannt und die Ausnahmevorschrift des Art. 9 Abs. 3 Satz 2 AGGlüStV deshalb nicht geprüft. Die Beklagte blieb auch im gerichtlichen Verfahren noch bei dieser Rechtsauffassung, schob aber zur Ergänzung der ablehnenden Entscheidung dann eine Begründung nach. Diese nachgeschobene Begründung kann aber den völligen Ermessensausfall nicht mehr heilen. Nach § 114 Satz 2 VwGO kann die Verwaltungsbehörde zwar ihre Ermessenserwägungen hinsichtlich des Verwaltungsaktes auch noch im verwaltungsgerichtlichen Verfahren ergänzen. Da diese Vorschrift lediglich ein „Ergänzen“ von Ermessenserwägungen zulässt, schließt sie aus, einen Verwaltungsakt hinsichtlich dessen bis zum Abschluss des verwaltungsbehördlichen Verfahrens keinerlei Ermessenserwägungen angestellt wurden, dadurch zu heilen, dass derartige Gesichtspunkte erstmals während des gerichtlichen Rechtsstreits vorgebracht werden (so BayVGH vom 12.8.2013, Az. 22 CE 13.970, Rn. 49/50). Nachdem die Beklagte überhaupt nicht erkannt hat, dass die Ausnahmemöglichkeit nach Art. 9 Abs. 3 Satz 2 AGGlüStV im streitgegenständlichen Fall zu prüfen ist, liegt ein völliger Ermessensausfall vor. Deshalb ist ein zulässiges Nachschieben von Ermessenserwägungen in diesem Fall nicht möglich, selbst wenn voraussichtlich schon feststeht, dass die Behörde bei einer Neuverbescheidung wieder zum gleichen Ergebnis kommt.

Es ist nicht möglich, die nachgeschobene Begründung auf Art. 45 Abs. 2 BayVwVfG zu stützen. Danach ist eine Nachholung der Begründung bis zur letzten Tatsacheninstanz möglich. Es wird zwar in der Kommentierung Kopp/Schenke, 19. Aufl., § 114 Rn. 51 vertreten, dass § 45 Abs. 2 VwVfG insofern weiterreicht, als § 114 Satz 2 VwGO, als er nicht nur die Ergänzung einer Begründung, sondern auch das völlige Nachholen einer vorher fehlenden schriftlichen Begründung umfasst und hierbei eine materiell-rechtliche Heilung mit Wirkung ex nunc vorsieht. Dieser Auffassung wird aber, soweit ersichtlich, in der Rechtsprechung nicht gefolgt. Sie würde auch dazu führen, dass Landesrecht Bundesrecht in § 114 Satz 2 VwGO bricht. Offenbar geht auch die Kommentierung bei Kopp/Schenke davon aus, dass eine solche Nachholung nur bei formellen Fehlern möglich ist und wenn ein neuer Verwaltungsakt dazu erlassen wurde, so dass der Kläger die Möglichkeit hat, durch Erledigung des Rechtsstreits in der Hauptsache der Kostenlast zu entgehen. Im vorliegenden Fall handelt es sich aber nicht um einen formellen Fehler, sondern um einen materiellen Fehler. Außerdem wurde auch kein neuer Verwaltungsakt mit einer neuen Begründung erlassen, so dass auch eine Hauptsacheerledigung der Klägerseite nicht möglich war.

Der angefochtene Bescheid war somit rechtswidrig. Der Kläger hat einen Anspruch auf ermessensfehlerfreie Neuentscheidung über den gestellten Antrag. Das Gericht kann keine Spruchreife herbeiführen, da es sich bei der Entscheidung über eine Ausnahmegenehmigung nach Art. 9 Abs. 3 Satz 2 AGGlüStV um eine Ermessensentscheidung der Behörde handelt. Das Gericht kann nicht davon ausgehen, dass bei der Entscheidung über die Ausnahmegenehmigung eine Ermessensreduzierung auf Null vorliegt. Ferner liegt auch deshalb keine Spruchreife vor, weil aus der angefochtenen Entscheidung nicht hervorgeht, ob die Erlaubnisbehörde bei der Entscheidung davon ausging, dass die Einhaltung der Anforderungen des Art. 9 Abs. 1 Nr. 2 AGGlüStV sichergestellt sind. Das Sozialkonzept hatte der Kläger bei der Erlaubniserteilung auch noch nicht vorgelegt. Wie die Klägerseite in der mündlichen Verhandlung nachvollziehbar ausführte, lag ein solches von den zuständigen Stellen genehmigtes Sozialkonzept der Spielhallenbetreiber erst im März 2013 vor. Dieses Sozialkonzept möge der Kläger noch nachreichen. Insgesamt lag somit Spruchreife für den Verpflichtungsantrag noch nicht vor. Deshalb war nach § 113 Abs. 5 Satz 4 VwGO nur zur Verpflichtung der Beklagten, zur Neuverbescheidung unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts - wie tenoriert - zu verurteilen. Im Übrigen war aber die Klage abzuweisen, weil die von der Klägerseite bekämpften und für verfassungswidrig gehaltenen Bestimmungen des Glücksspielstaatsvertrages anzuwenden sind und deshalb kein unbeschränkter Anspruch auf Erteilung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis für eine Spielhalle besteht.

3. Einer Vorlage des Rechtsstreits an das Bundesverfassungsgerichts oder ein Aussetzen des Rechtsstreits bedarf es nicht. Denn insgesamt erweisen sich die Neuregelungen des ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrags (GVBl S. 318) und die Regelungen das Gesetz zur Ausführung des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland (AGGlüStV) vom 20. Dezember 2007 (GVBl S. 922, BayRS 2187-3-I), geändert durch § 1 des Gesetzes vom 25. Juni 2012 (GVBl S. 270) nach Auffassung des Gerichts als mit der Verfassung vereinbar.

Im Einzelnen:

4. Die vorgenommene Differenzierung in § 29 Abs. 4 GlüStV hinsichtlich der Übergangsfrist zwischen Spielhallen, die vor bzw. nach dem relevanten Stichtag (28.10.2012) genehmigt wurden, ist notwendig, sachlich vertretbar und verstößt damit nicht gegen Art. 3 Abs. 1 GG.

a. Aus Art. 3 Abs. 1 GG wird nicht nur ein allgemeines Willkürverbot, sondern insbesondere das Gebot entnommen, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln (BVerfG, B.v. 15.07.1998 - 1 BvR 1554/89 - juris Rn. 63). Damit ist dem Gesetzgeber aber nicht jede Differenzierung verwehrt. Eine Ungleichbehandlung kann durch einen hinreichend gewichtigen Grund gerechtfertigt werden (BVerfG, U.v. 28.04.1999 - 1 BvL 11/94 - juris Rn. 129, st. Rspr.). Als Differenzierungsgrund kommt jede vernünftige Erwägung in Betracht. Es ist grundsätzlich Sache des Gesetzgebers diejenigen Sachverhalte auszuwählen, an die er dieselbe Rechtsfolge knüpft, vorausgesetzt die Auswahl ist sachlich vertretbar (BVerfG, B.v. 09.03.1994 - 2 BvL 43/92 - juris Rn. 182). Der gesetzgeberische Spielraum ist dabei umso enger und eine Überprüfung umso strenger am Verhältnismäßigkeitsgrundsatz auszurichten, je stärker sich die Ungleichbehandlung auf die Ausübung grundrechtlich geschützter Freiheiten nachteilig auswirken kann (BVerfG, B.v. 20.03.2001 - 1 BvR 491/96 - juris Rn. 70). Dies führt bei der Festlegung von Stichtagen dazu, dass die dadurch entstehenden Ungleichbehandlungen nur dann vom Normadressaten hingenommen werden müssen, wenn der Gesetzgeber die für die zeitliche Anknüpfung in Betracht kommenden Faktoren hinreichend gewürdigt und eine sachlich begründete Entscheidung getroffen hat (BVerfGE 95, 64, 68). Unter Berücksichtigung dieser Erwägungen hält die entscheidende Kammer die vorliegend vom Landesgesetzgeber gewählte Übergangsregelung als mit Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar, da sich verschiedene sachliche Erwägungsgründe für die Differenzierung finden lassen.

b. Die unterschiedliche Behandlung von Spielhallen vor und nach dem Stichtag findet primär in der Erwägung ihre Rechtfertigung, dass der Gesetzgeber Mitnahmeeffekte in Kenntnis der geplanten Rechtsänderungen verhindern wollte (vgl. Gesetzesbegründung, LT-Drucks. 16/11995 S. 32). Der im GlüStV bestimmte Stichtag 28.10.2011 markiert das Datum an dem bei der Konferenz der Ministerpräsidenten der Länder eine grundsätzliche Einigung über die Vorschriften des Ersten GlüÄndStV erzielt wurde. Nur bei Spielhallen die bis zu diesem Datum abschließend nach alten Recht genehmigt waren und bei Inkrafttreten des GlüStV bereits bestanden, ist ein Mitnahmeeffekt unter Ausnutzung der alten Rechtslage ausgeschlossen, da nicht erst durch den MPK-Beschluss, sondern durch die breite öffentliche Berichterstattung im Vorfeld (z. B. Berichterstattung im „Unternehmermagazin für die Automatenwirtschaft und den münzbetriebenen Automatenmarkt“ vom 26.04.2011; FAZ vom 28.10.2011, „Bundesländer öffnen den Glücksspielmarkt“) absehbar war, dass das Recht der Spielhallen stärker reglementiert werden soll. Der befürchtete Mitnahmeeffekt besteht deshalb nicht erst ab dem Datum des MPK-Beschlusses, sondern bereits schon vorher. Aus diesem Grund wollte der Gesetzgeber verhindern, dass in Kenntnis der beabsichtigten Änderung der Rechtslage Vorratserlaubnisse erwirkt werden, um so ggf. in den Genuss längerer Übergangsfristen zu gelangen. Im Hinblick auf den besonders wichtigen Gemeinwohlbelang des Schutzes der Bevölkerung vor den Gefahren der Spielsucht ist die Differenzierung sachlich hinreichend begründetet.

5. Daneben steht der Grundsatz des Vertrauensschutzes als Ausprägung des Rechtsstaatsprinzips gemäß Art. 20 Abs. 3 GG nicht der Festlegung des konkreten Stichtags entgegen und die Erlaubniserteilung nach § 33i GewO kann dabei als geeigneter Anknüpfungspunkt herangezogen werden. Wenn die Klägerin geltend macht, dass ein Mitnahmeeffekt schon allein deshalb ausgeschlossen sei, weil die Planung und Umsetzung einer neuen Spielhalle weit in der Vergangenheit zu einem Zeitpunkt begonnen habe, zu dem die Neuregelungen gänzlich unbekannt gewesen seien, so kann sie damit keine verfassungswidrige Rückwirkung geltend machen.

a. Das Rechtsstaatsprinzip aus Art. 20 Abs. 3 GG schützt in Verbindung mit den Grundrechten das Vertrauen in den Bestand der Rechtsordnung. Dies bedeutet aber nicht, dass es dem Gesetzgeber untersagt wäre, Lebensbereiche unter ein neues Regelungsregime zu stellen. Allerdings setzt das Rechtstaatsprinzip der Rückwirkung von Normen Grenzen (BayVerfGH, U.v. 20.11.2003 - Vf. 12-VII-02 - juris Rn. 83). Dabei ist zwischen der echten Rückwirkung (Rückbewirkung von Rechtsfolgen) und der unechten Rückwirkung (tatbestandliche Rückanknüpfung) zu unterscheiden. Bei der echten Rückwirkung wird eine nachteilige Rechtsfolge für einen Zeitraum angeordnet, der vor dem Verkündungszeitpunkt der Norm liegt. Dadurch knüpft die Norm an abgeschlossene Tatbestände nachträglich andere, ungünstigere Rechtsfolgen als diejenigen, von denen der Bürger bei seiner Disposition ausgehen durfte. Demgegenüber treten die Rechtsfolgen bei der unechten Rückwirkung erst nach Verkündung der Norm ein, also mit Wirkung für die Zukunft. Bei der unechten Rückwirkung wird also ein Tatbestand geregelt, der zwar vor Gesetzesverkündung begonnen hat, der aber noch nicht vollständig abgeschlossen war (BVerfG, B.v. 03.09.2009 - 1 BvR 2384/08 - juris Rn. 19).

Hier erfolgte die Zustimmung durch den Bayerischen Landtag am 19.06.2012. Die Neuregelungen des GlüStV traten ab dem 01.07.2012 in Kraft. Die Neuregelung knüpfen also an einen Zeitpunkt an, der nach der Normverkündung liegt. Somit muss zunächst festgehalten werden, dass es sich vorliegend um einen Fall der unechten Rückwirkung handelt, der im Grundsatz verfassungsrechtlich zulässig ist (BVerfG, U.v. 23.11.1999 - 1 BvF 1/94 - juris Rn. 96). Aus diesem Grund kann auch nicht auf die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts verwiesen werden, wonach das schutzwürdige Vertrauen in den Bestand der Rechtslage frühestens mit dem Einbringen des Gesetzesentwurfs durch ein initiativberechtigtes Organ zerstört werde und der MPK-Beschluss mangels Öffentlichkeit und Förmlichkeit diesen verfassungsrechtlichen Anforderungen nicht genüge. Dies wird nur bei der hier nicht gegebenen echten Rückwirkung und dem Problem diskutiert, inwieweit das grundsätzliche Verbot der echten Rückwirkung durch einen evtl. Vertrauensverlust durchbrochen werden kann.

b. Eine ausnahmsweise Unzulässigkeit der vorliegenden Normen ist ebenfalls nicht gegeben, weil das Vertrauen des Klägers in den Fortbestand der alten Rechtslage nicht schutzwürdiger ist als die mit der Rechtsänderung verfolgten Anliegen (BVerfG, B.v. 22.05.2001 - 1 BvL 4/96 - juris Rn. 40). Bei der Abwägung muss berücksichtigt werden, dass das Vertrauen in den Fortbestand gesetzlicher Vorschriften regelmäßig nicht geschützt ist (BVerwG, B.v. 22.01.1986 - 8 B 123/84 - juris Rn. 5 m. w. N.). Im Vergleich zu dem Ziel des Gesetzgebers mit dem Glücksspielstaatsvertrag und dem Ausführungsgesetz einen kohärenten Schutz vor Spielsucht zu schaffen, genießt das Vertrauen des Klägers in den Bestand der Rechtsordnung keinen Vorrang. Das Wohl der Allgemeinheit erfordert es, dass der Gesetzgeber die Gefahren des Glücksspiels, insbesondere Vermögensverlust und Spielsucht, wirksam bekämpft. Zur Herstellung eines angemessenen Interessensausgleichs zwischen der angestrebten umfassenden Regelung des Glücksspielmarktes und den berechtigten Erwartungen der Spielhallenbetreiber an der Amortisation getätigter Investitionen, hat der Gesetzgeber mit § 29 Abs. 4 GlüStV eine adäquate Übergangsregelung geschaffen (BayVerfGH, E.v. 28.06.2013 - Vf. 10-VII-12 - juris).

Gerade im Hinblick auf die Schutzwürdigkeit des Vertrauens des Klägers in den Fortbestand der bisherigen Regelung kommt zudem dem Beschluss der Ministerpräsidenten am 28.10.2011 eine entscheidende Bedeutung zu. Bereits mit Zustimmung der Ministerpräsidenten zum neuen Staatsvertrag musste der Kläger mit der Neuregelung rechnen. Soweit sich die Bundesländer im Rahmen der Selbstkoordination (Art. 30 GG) auf einen entsprechenden Staatsvertrag geeinigt haben, wird der Staatsvertrag nach Art. 72 Abs. 2 BV vom Ministerpräsidenten nach vorheriger Zustimmung des Landtags abgeschlossen, ohne dass der Staatsvertrag noch einer inhaltlichen Änderung durch den Landtag zugänglich wäre. Der Zustimmungsbeschluss des Landtags nach Art. 72 Abs. 2 BV entfaltet insoweit nur noch die Ermächtigungsfunktion für die Ratifizierung und Transformationsfunktion. Die Befugnis des Ministerpräsidenten ergibt sich dabei aus Art. 47. Abs. 3 BV (BayVGH, B.v. 07.10.2013 - 10 CS 13.1715).

c. Schließlich ist es nicht zu beanstanden, dass der Gesetzgeber bei der Differenzierung in § 29 Abs. 4 GlüStV nicht auf den Zeitpunkt der Antragstellung, sondern auf die Erlaubniserteilung nach § 33i GewO abgestellt hat. Dies ergibt sich wieder aus der Intention des Gesetzgebers, Mitnahmeeffekte zu verhindern. Nur bei Spielhallen, die bis zum Stichtag bereits endgültig nach § 33i GewO genehmigt waren, kann eine solche Mitnahmeabsicht ausgeschlossen werden. Ein weiterer Grund für das Abstellen auf die Erlaubniserteilung hat der Bayerische Verwaltungsgerichtshof dargelegt: Erst mit der Erlaubniserteilung darf der Spielhallenbetreiber die Spielhalle legal betreiben und er erlangt eine Rechtsposition, die geeignet ist, einen weiterreichenden Vertrauenstatbestand zu eröffnen. Mit der Antragstellung steht grade noch nicht fest, ob der Spielhallenbetreiber jemals eine Erlaubnis nach § 33i GewO erhalten wird (BayVGH, B.v. 07.10.2013 - 10 CS 13.1715). Bei der Antragstellung wäre zudem unklar, ob auf den Tag des Antragseingangs oder auf den Tag abgestellt werden müsste, an dem der Antrag entscheidungsreif vorliegt. Solche Unsicherheiten werden durch die Anknüpfung an die Erlaubniserteilung ausgeschlossen.

d. Des Weiteren verliert die Übergangsregelung nicht deshalb ihre Notwendigkeit, nur weil nach Ablauf der einjährigen Übergangsfrist des § 29 Abs. 4 Satz 3 GlüStV weitere Spielhallen in unmittelbarer Nähe unter die fünfjährige Frist fallen und dem Spieler in unmittelbarer räumlicher Nähe Ausweichmöglichkeiten zur Verfügung stehen.

Grade im Hinblick auf die hohen Rechtsgüter (Schutz der Spieler und der Allgemeinheit vor den Gefahren des Glücksspiels) soll das neue Schutzkonzept möglichst bald Wirkung entfalten. Dieses Schutzkonzept verliert aber seine Wirksamkeit nicht, nur weil in räumlicher Nähe auch Spielhallen existieren, die für sich eine längere Übergangsfrist in Anspruch nehmen können, da trotzdem der gewünschte Erfolg gefördert wird. Im Hinblick auf das durch sämtliche vorliegenden Studien belegte, besonders hohe Suchtpotential bei Geldspielgeräten ging es dem Gesetzgeber vor allem darum, die Angebotsdichte von Spielhallen auszudünnen und das gewerbliche Automatenspiel wieder stärker auf das Maß eines bloßen Unterhaltungsspiels zurückzudrängen (vgl. Gesetzesbegründung, LT-Drucks. 16/11995, S. 30). Mit den in § 29 Abs. 4 GlüStV unterschiedlich festgelegten Übergangsfristen hat der Gesetzgeber den Vertrauens- und Bestandsschutzinteressen der Spielhallenbetreiber und ihren Erwartungen an die Amortisation getätigter Investitionen mit den verfolgten Allgemeinwohlinteressen in einer gerechten Abwägung Rechnung getragen (BayVerfGH, E.v. 28.06.2013 - Vf. 10-VII-12; BayVGH, B.v. 07.10.2013 - 10 CS 13.1715). Gleichzeitig wird der stufenweise Rückbau bei Spielhallenkomplexen erreicht. Im Hinblick auf den breiten Gestaltungsspielraum bei der Ausgestaltung von Übergangsvorschriften (BVerfG. B.v. 18.03.2013 - 1 BvR 2436/11 - juris Rn. 34), konnte der Gesetzgeber die Differenzierung in nicht zu beanstandender Weise vornehmen und durch die Staffelung von sachgerechten Übergangsfristen die Eingriffsintensität der Neuregelungen abmildern.

6. Die spielhallenbezogenen Neuregelungen in §§ 24 bis 26 GlüStV verstoßen nicht gegen das Eigentumsgrundrecht des Klägers aus Art. 14 Abs. 1 GG bzw. Art. 103 Abs. 1 BV.

a. Zuerst muss festgehalten werden, dass die gewerberechtliche Erlaubnis nach § 33i GewO nicht dem Schutz des Art. 14 Abs. 1 GG unterfällt (BayVGH, B.v. 07.10.2012 - 10 CS 13.1715). In den Schutzbereich des Art. 14 Abs. 1 GG fallen alle vom Gesetzgeber gewährten vermögenswerte Rechte (BVerfG, U.v. 18.12.1968 - 1 BvR 638/64 - BVerfGE 24, 367/396). Vermögenswerte subjektive öffentliche Rechte unterfallen allerdings dem Eigentumsschutz nur dann, wenn sie dem Inhaber eine Rechtsposition verschaffen, die der eines Eigentümers entspricht (BVerfG, B.v. 25.05.1993 - 1 BvR 1509/91 - juris Rn. 99). Es muss sich um eine vermögenswerte Rechtsposition handeln, die nach Art eines Ausschließlichkeitsrechts dem Rechtsträger privatnützig zugeordnet ist und auf einer nicht unerheblichen Eigenleistung des Rechtsträgers beruht (BVerfG, B.v. 11.05.2005 - 1 BvR 368/97 - juris Rn. 86).

Eine solche nicht unerhebliche Eigenleistung kann im vorliegenden Fall nicht in den Investitionen vor Erlaubniserteilung nach § 33i GewO gesehen werden, denn die Errichtung der Spielhalle und deren bauliche Abnahme sind von Gesetzes wegen keine Voraussetzungen für die Erlaubniserteilung nach § 33i GewO. Selbst wenn die Verwaltungspraxis insbesondere bei Spielhallenkomplexen dazu neigte, die Erlaubnis erst nach Fertigstellung der Spielhalle zu erteilen, so zwingt dies den Vorhabenträger nicht zu hohen irreversiblen Investitionen. Die Investitionen vor Erlaubniserteilung erfolgten freiwillig und gerade bei Spielhallenkomplexen auf eigenes Risiko, da der Investor nach § 33i GewO einen Anspruch auf Erteilung der Erlaubnis erst hat, wenn er alle gesetzlichen Anforderungen für jede einzelne Spielhalle einhält. Die verfassungsgerichtliche Rechtsprechung zu der Frage, wann eine öffentlich-rechtliche Position von Art. 14 Abs. 1 GG erfasst wird, zeigt aber, dass die Eigenleistung des Rechtsinhabers gesetzliche Voraussetzung für die Erlangung der Rechtsposition sein muss (vgl. die Anerkennung von Arbeitslosengeldansprüchen, BVerfG, B.v. 12.02.1986 - 1 BvL 39/83 - juris). Auch die Investitionen, die im Rahmen des laufenden Gewerbebetriebs nach Konzessionserteilung vom Kläger im Vertrauen auf den Fortbestand getätigt wurden, ändern an dem Ergebnis nichts, dass die gewerberechtliche Erlaubnis nicht unter Art.14 Abs. 1 GG fällt. Die gewerberechtliche Erlaubnis ist nämlich kein Ergebnis eigener Arbeit und Leistung, sondern Ergebnis schlichter Rechtsanwendung. Die Erlaubnispflicht des § 33i GewO wurde vom Gesetzgeber nur deshalb eingeführt, weil eine nachträgliche Gewerbeuntersagung nach § 35 GewO nicht ausreicht, um den Gefahren, die von dem Betrieb einer Spielhalle ausgehen, wirksam zu begegnen. Eine nicht unerhebliche Eigenleistung - wie bei einer Rente - liegt nicht vor.

Aus diesen Gründen muss abschließend festgestellt werden, dass die gewerberechtliche Erlaubnis eine nicht frei verfügbare, durch das öffentliche Recht gewährte und bestimmte Rechtsposition ist, die nicht auf nicht unerheblicher eigener Leistung durch den Gewerbetreibenden beruht und somit von Art. 14 Abs. 1 GG nicht erfasst wird (vgl. BVerfGE, B.v. 10.06.2009 - 1 BvR 198/08 - NVwZ 2009, 1426; VG Berlin, U.v. 01.03.2013 - 4 K 336.12 - juris).

b. Selbst wenn man aber den Spielhallenbetrieb als eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb unter den Schutz von Art. 14 Abs. 1 GG bzw. Art. 103 Abs. 1 BV stellen würde, so käme man dennoch zu keinem anderen Ergebnis. Es liegt weder eine Legalenteignung noch eine verfassungswidrige Inhalts- und Schrankenbestimmung vor.

aa. Die Regelungen des Glücksspielstaatsvertrags und des Gesetzes zu Ausführung des Staatsvertrags zum Glückspielwesen sind nicht mangels Entschädigungsregelung nach Art. 14 Abs. 3 Satz 2 GG verfassungswidrig, denn es liegt keine Enteignung im Rechtssinne vor. Eine Enteignung liegt immer nur dann vor, wenn der Staat auf das Eigentum konkret zugreift und dabei zur Erfüllung bestimmter öffentlicher Aufgaben eine von Art. 14 Abs. 1 GG geschützte Rechtsposition vollständig oder teilweise entzieht (BVerfG, B.v. 02.03.1999 - 1 BvL 7/91 - juris Rn. 73).

Ein solcher Entzug kann in zweierlei Formen auftreten: Im Falle der klassischen Enteignung zur Güterbeschaffung führt die Enteignung zu einem vollständigen oder teilweisen Übergang der Eigentumsposition auf den von der Enteignung Begünstigten (BVerfG, B.v. 10.05.1977 - 1 BvR 514/68 - juris Rn. 126). Ein solcher Eigentumsübergang ist hier nicht ersichtlich. Zwar ist ein solcher Vermögensübergang nicht zwingende Voraussetzung für eine Enteignung. Neben der klassischen Güterbeschaffung reicht es für eine Enteignung auch aus, wenn eine Maßnahme darauf abzielt, zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben konkrete subjektive Eigentumspositionen zu entziehen. Eine Enteignung außerhalb der Eigentumsübertragung dürfte aber nur dann vorliegen, wenn die entzogene Vermögensposition vom Enteignungsbegünstigten wie von einem Eigentümer genutzt werden kann (Jarass, NJW 2000, 2844f.; Manssen, StaatsR I, 1995, S. 594). Ohne Begünstigten ist logischerweise auch kein Entschädigungsverpflichteter erkennbar. Da durch die Neuregelungen des Spielhallenrechts niemand als Begünstigter zur öffentlichen Aufgabenerfüllung ersichtlich ist, liegt demnach keine Enteignung vor. Die Neureglungen zum Spielhallenrecht sind lediglich Nutzungsbeschränkungen, die im Rahmen der Sozialbindung des Eigentums als Inhalts- und Schrankenregelungen einzustufen sind (BayVerfGH, U.v. 28.06.2013 - Vf. 10-VII-12 - juris). Auch wenn durch die Neuregelungen bestehende Spielhallen nicht mehr weiter betrieben werden können, so ändert dies trotzdem nichts an der rechtlichen Qualifikation als Inhalts- und Schrankenbestimmung. Eine Inhaltsbestimmung wird selbst dann nicht zur Enteignung, wenn sie in ihren Auswirkungen für den Betroffenen einer Enteignung nahe- oder gleichkommt (BverfG, B.v. 02.03.1999 - 1 BvL 7/91 - juris Rn. 74).

bb. Die Übergangsregelung beachtet weiter als Inhalts- und Schrankenregelung auch den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit als Grenze gesetzgeberischen Gestaltungsspielraums. Jede Inhalts- und Schrankenbestimmung muss den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit wahren. Daher muss die betroffene Regelung im Hinblick auf das entsprechende Ziel geeignet und erforderlich sein. Geeignet ist die Regelung, wenn der gewünschte Erfolg mit der Hilfe der Regelung gefördert werden kann, und erforderlich, wenn der Gesetzgeber kein gleich wirksames, aber das betreffende Grundrecht nicht oder doch weniger fühlbar einschränkendes Mittel hätte wählen können. Ferner darf der mit der Maßnahme verbundene Eingriff nicht außer Verhältnis zur Bedeutung der Sache stehen (BVerfG, B.v. 26.04.1995 - 1 BvL 19/94 - juris Rn. 52). Der Gesetzgeber muss damit bei der Bestimmung von Inhalts- und Schrankenbestimmungen die schutzwürdigen Interessen des Eigentümers und die Belange des Gemeinwohls in einen gerechten Ausgleich bringen (BverfG, B.v. 02.03.1999 - 1 BvL 7/91 - juris Rn. 76). Dabei darf der Kernbereich der Eigentumsgarantie, zu dem die Privatnützigkeit gehört, nicht ausgehöhlt werden (BVerfG, B.v. 02.03.1999 - 1 BvL 7/91 - juris Rn. 76).

cc. In Anbetracht der vorstehenden Erwägungen hält die entscheidende Kammer die Neuregelungen im Spielhallenrecht für verfassungsgemäß. Der Gesetzgeber verfolgt ausweislich der Gesetzesbegründung zum Ersten GlüÄndStV die Bekämpfung des hohen Suchpotentials im Bereich der Spielhallen und des gewerblichen Automatenspiels, welches sich in den letzten Jahren expansiv entwickelt hat. Aus Gründen der Suchprävention soll das Angebot von suchtfördernden Geld- oder Warenspielgeräten mit Gewinnmöglichkeit reduziert und einer weiteren Expansion entgegengewirkt werden. Durch die daneben vorgesehene räumliche Separation sowie dem Erfordernis der Überwindung einer Wegstrecke beim Spielhallenwechsel soll einer übermäßigen Ausnutzung des Spieltriebs entgegengetreten werden (LT-Drucks. 16/12192 S. 13). Dieses Ziel wird in erster Linie durch die Abstandsregelung (§ 25 Abs. 1 GlüStV i. V. m. Art. 9 Abs. 3 Satz 1 AGGlüStV) und das Verbot der Mehrfachkonzession (§ 25 Abs. 1 GlüStV i. V. m. Art. 9 Abs. 2 Satz 1 AGGlüStV) verfolgt.

Gemessen an den gesetzgeberischen Zielen sind diese Maßnahmen auch geeignet die Ziele zu fördern.

dd. Schließlich wahrt der Gesetzgeber mit der hier einschlägigen Übergangszeit von einem Jahr auch die Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne. Im Hinblick auf die vom Gesetzgeber verfolgten hochrangigen Interessen, bringt die hier angegriffene Übergangsregelung die schutzwürdigen Interessen des Eigentümers am ungehinderten Weiterbetrieb bereits genehmigter Spielhallen in ein ausgewogenes Verhältnis zu den Belangen des Allgemeinwohls. Durch das öffentliche Glücksspiel drohen der Bevölkerung Gefahren. Diese betreffen das Vermögen des einzelnen Spielers und seiner Angehörigen sowie in Fällen des Vermögensverlustes mittelbar die Leistungsfähigkeit der öffentlichen Haushalte und bei Spielsucht die Gesundheit des Spielers (BVerwG, U.v. 28.03.2001 - 6 C 2/01 - juris Rn. 39). Angesichts dieser überragend wichtigen Gemeinschaftsgüter muss es dem Gesetzgeber möglich sein, das von ihm vertretene Schutzkonzept innerhalb eines angemessenen Zeitraums in die Tat umzusetzen. Verfassungsrechtlich ist es nicht geboten, die Übergangsfrist solange zu bemessen, bis sich Investitionen amortisiert haben. Ob und in welchem Ausmaß eine Übergangsregelung notwendig ist, bestimmt sich im Hinblick auf Art. 14 Abs. 1 GG nach einer Abwägung zwischen den berechtigten Interessen der Eigentümer und den Anliegen der Allgemeinheit (BVerfGE 70, 101, 114).

Bei der Beurteilung der Verhältnismäßigkeit ist weiter zu beachten, dass der Kläger in dem Gebäude die betroffenen Räumlichkeiten anderweitig nutzen kann. Die Geldspielgeräte können veräußert bzw. an anderen Standorten eingesetzt werden. Zieht man zudem in Erwägung, dass der Kläger nur einen sehr eingeschränkten Vertrauensschutz besitzt, weil sie bereits bei Erlaubniserteilung nach § 33 i GewO auf die zukünftige Rechtslage hingewiesen worden ist, erweist sich die einjährige Übergangsfrist auch nicht als unangemessen kurz (BayVGH, B.v. 07.10.2013 - 10 CS 13.1715).

7. Die Regelungen des Glückspielstaatsvertrag und des korrespondierenden Ausführungsgesetzes verstoßen nicht gegen die grundgesetzlich verbürgte Berufsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 GG.

Das Betreiben einer Spielhalle und die daraus erwirtschafteten Einnahmen dienen der Schaffung und Erhaltung einer Lebensgrundlage, so dass der Schutzbereich des Art. 12 Abs. 1 GG eröffnet ist (BVerfG, B.v. 26.06.2002 - 1 BvR 558/91 - juris Rn. 41). Der neu geregelte Erlaubnisvorbehalt in § 24 Abs. 1 GlüStV und die Abstandsgebote stellen auch Eingriffe mit Berufsbezug dar, weil sie bestimmen ob und wie die berufliche Tätigkeit ausgeübt werden soll. Diese Eingriffe in die Berufsfreiheit sind aber gerechtfertigt, weil sich die Regelungen insgesamt als verhältnismäßig darstellen. Die Anforderungen an die Verhältnismäßigkeit wird im Rahmen des Art. 12 Abs. 1 GG durch die sog. „Drei-Stufen-Lehre“ des Bundesverfassungsgerichts näher konturiert. Dabei werden grundsätzlich Berufswahl- und Berufsausübungsbeschränkungen unterschieden, wobei Berufsausübungsregelungen die geringste Beeinträchtigung der Berufsfreiheit darstellen.

a. Die neuen glücksspielrechtlichen Regelungen stellen lediglich Berufsausübungsregelungen dar, denn es werden weder objektive noch subjektive Zugangsregelungen für den Beruf aufgestellt. Die Erlaubnispflicht und die Abstandsregelung betreffen nicht die Frage, ob der Beruf überhaupt ausgeübt werden kann, sondern nur wo (VG Berlin, U.v. 01.03.2013 - 4 K 336.12 - juris). Es wird weder auf persönliche Eigenschaften und Fähigkeiten des Spielhallenbetreibers (subjektive Berufswahlregelung) noch an objektive und somit unbeeinflussbare Kriterien (objektive Berufswahlregelung) angeknüpft.

Auch liegt die besondere Fallgestaltung nicht vor, dass eine Berufsausübungsregelung wegen ihrer gravierenden Eingriffsintensität in eine Berufswahlregelung umschlägt. Eine solche Ausnahme würde voraussetzen, dass die Berufsausübungsregelung wegen ihrer wirtschaftlichen Auswirkungen die betroffenen Berufsangehörigen in aller Regel und nicht nur in Ausnahmefällen zur Berufsaufgabe zwingt (BVerfG, B.v. 17.10.1984 - 1 BvL 18/82 - juris Rn. 38 m. w. N.). Eine solche flächendenkende Zwangswirkung liegt aber hier nicht vor, denn auch wenn das neue Mindestabstandsgebot zur Schließung einzelner Spielhallen führen wird, so betrifft dies nur einzelne Fälle und führt nicht zu einer generellen Aufgabe des Berufs (Bay-VerfGH, E.v. 28.06.2013 - Vf. 10-VII-12 - juris).

b. Die streitgegenständlichen Regelungen sind als Berufsausübungsregelung auch verhältnismäßig, da sie durch vernünftige Erwägungen des Gemeinwohls legitimiert werden, das gewählte Mittel zur Erreichung des verfolgten Zwecks geeignet und auch erforderlich ist und bei einer Gesamtabwägung zwischen der Schwere des Eingriffs und dem Gewicht der ihn rechtfertigenden Gründe die Grenze der Zumutbarkeit noch gewahrt ist (BVerfG, U.v. 13.12.2000 - 1 BvR 335/97 - juris Rn. 26).

Die Einführung des Erlaubnisvorbehalts und die Anforderungen an die Erteilung einer Erlaubnis sollen u. a. das Entstehen von Glücksspielsucht verhindern und die Voraussetzungen für eine wirksame Suchtbekämpfung schaffen, durch ein begrenztes Glücksspielangebot den natürlichen Spieltrieb der Bevölkerung in geordnete und überwachte Bahnen lenken, den Jugend- und Spielerschutz gewährleisten und die mit dem Glücksspiel verbundene Folge- und Begleitkriminalität abwehren (§ 1 Satz 1 GlüStV). Die Verhinderung und Bekämpfung der Spielsucht sind nicht nur vernünftige Gründe des Allgemeinwohls, sondern sogar ein besonders wichtiges Gemeinwohlziel, das selbst objektive Berufswahlbeschränkungen rechtfertigen könnte. Dies gilt insbesondere dann, wenn nach derzeitigem Erkenntnisstand bei weitem die meisten Spieler mit problematischen oder pathologischen Spielverhalten an Automaten spielen, so wie sie auch der Kläger betreibt (BVerfG, U.v. 28.03.2006 - 1 BvR 1054/01). Deshalb kann der Kläger auch nicht mit dem Einwand gehört werden, vorliegend müssten die strengeren Anforderungen der Berufswahlbeschränkungen Anwendung finden. Selbst wenn man diese anwenden würde, wären die Regelungen verfassungsgemäß. Das Abstandsgebot und das Verbot von Mehrfachkonzessionen sind taugliche Mittel um die Spielsucht zu bekämpfen. Nach der Einschätzung des Gesetzgebers besteht ein unmittelbarer Zusammenhang zwischen dem Umfang des Spielangebots und der Prävalenz glücksspielbedingter Probleme. Dieser Zusammenhang soll zumindest solange bestehen, bis sich die Prävalenz auf ein bestimmtes Level eingependelt hat (vgl. International vergleichende Analyse des Glücksspielwesens unter Mitwirkung des Instituts für Psychologie und Kognitionsforschung der Universität Bremen vom 31.07.2009, S. 819). Deshalb ist es notwendig der Spielhallenexpansion der letzten Jahre entgegenzutreten und das Angebot zu verringern. Durch die räumliche Trennung soll zudem die Ansammlung von Spielhallen aufgelockert werden, damit es für den einzelnen Spieler schwerer wird, von einer Spielhalle in die nächste zu wechseln (LT-Drucks. 16/12192 S. 13).

8. Schließlich erweisen sich die Neuregelungen auch nicht als kompetenzwidrig. Der Landesgesetzgeber konnte sich zu Recht auf die Kompetenz des Art. 70 Abs. 1 GG berufen und es liegt kein Verstoß gegen Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 GG vor. Der Landesgesetzgeber hat keine bauplanungsrechtlichen Regelungen in das Gewand fachgesetzlicher Beschränkungen gekleidet.

a. Der Landesgesetzgeber konnte sich auf die Gesetzgebungskompetenz des Art. 70 Abs. 1 GG stützen, da das Recht der Spielhallen nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG ausdrücklich vom Recht der Wirtschaft im Rahmen der Föderalismusreform von der konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz des Bundes ausgenommen worden ist. Auch wenn die Reichweite der Gesetzgebungskompetenz über das Spielhallenrecht umstritten ist, so hat der Landesgesetzgeber bei der Übergangsregelung schon nach der engeren Auffassung seine Gesetzgebungskompetenz nicht überschritten.

Nach dieser engeren Auffassung wird die Grenze zwischen dem Recht der Spielhallen und dem Recht der Wirtschaft anhand der §§ 33 ff. GewO gezogen. Danach soll die Ausnahme von der allgemeinen Wirtschaftskompetenz des Bundes nur Regelungsgegenstände bezüglich des Spielhallenerlaubnisrechts betreffen, die dem bisherigen § 33 i GewO unterfallen. Der Bereich des Spielhallengewerberechts (§§ 33 c bis h GewO) soll dagegen nach wie vor zum Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung gehören (vgl. Schneider, GewArch 2006, 371, 373; Schneider GewArch 2009, 265 und 343; von Rengeling/Szcekalla in Bonner Kommentar zum GG, Art. 74 Abs. 1 Nr. 11, Rn. 153f.; Degenhart in Sachs, GG, 6. Aufl. 2011, Art. 74, Rn. 47). Es wird hier ausschließlich der Bereich des § 33i Abs. 2 GewO tangiert, weil der Mindestabstand und das Verbot in baulichen Einheiten eine übermäßige Ausnutzung des Spielbetriebs verhindern sollen und keine gerätebezogenen Regelungen zur Aufstellung oder zur technischen Gestaltung der einzelnen Spielgeräte sowie zum Spielvorgang aufgestellt werden, die in den Bereich von § 33 c bis § 33 h GewO fallen würden (BayVerfGH, U.v. 28.06.2013 - Vf. 10-VII-12 - S. 20 Urdruck). Zu keinem anderen Ergebnis kommt die Gegenmeinung, die die Landesgesetzgebungskompetenz deutlich weiter auslegt und den Ländern im Bereich des Spielhallenrechts einen uneingeschränkten Handlungs- und Gestaltungsspielraum zur Regulierung des Spielhallenwesens zuspricht (Höfling/Rixen, GewArch 2008, 1/7; Tettinger/Wank/Ennuschat, GewO, 8. Aufl. 2011, § 33 i GewO, Rn. 5; Pagenkopf, NJW 2012, 2918, 2922).

b. Die Landesgesetzgebungskompetenz ist auch nicht durch den Gedanken der „lokalen Radizierung“ beschränkt.

Der Gedanke der „lokalen Radizierung“ hat seinen Ursprung in der Gesetzgebungshistorie zur Neuordnung der grundgesetzlichen Kompetenzordnung („Föderalismusreform I“, BT-Drucks. 16/813, S.9). Um die Einheitlichkeit des Wirtschaftsraums nicht durch zunehmende Rechtszersplitterung zu gefährden, sollte die Landesgesetzgebungskompetenz nur in den Bereichen gestärkt werden, in denen eine bundesgesetzliche Regelung wegen einem „besonderen Regionalbezug“ nicht zwingend erforderlich ist. Auch wenn der spezifische Ortsbezug der Spielhallen dazu geführt hat, das „Recht der Spielhallen“ in die Landesgesetzgebungskompetenz zu überführen, so folgt daraus nicht zwingend, dass die Länder nur Regelungen erlassen können, die ihrerseits nur an einen spezifischen Ortsbezug anknüpfen dürfen. Mit anderen Worten gesagt, der spezifische Ortsbezug war für den Verfassungsgesetzgeber möglicherweise ein Motiv für die Verfassungsänderung; die neu geschaffene Länderzuständigkeit muss darin aber nicht ihre Grenze finden. Dies folgt aus der Überlegung heraus, dass mit der Rückausnahme „…ohne das Recht der Spielhallen“ in Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG der Bund seine ohnehin nur ausnahmsweise bestehende Gesetzgebungskompetenz weiter beschränkt und dadurch lediglich der Grundsatz wiederhergestellt wird, dass nach Art. 70 Abs. 1 GG den Länder das Recht der Gesetzgebung zusteht. In Anbetracht der Rückbesinnung auf den Grundsatz des Art. 70 Abs. 1 GG ist eine derart enge Auslegung wie sie der Kläger vornehmen will nicht angezeigt, zumal der Wortlaut in Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG eine solche Beschränkung im Sinne einer „lokalen Radizierung“ nicht vorsieht.

Auch die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zu § 33i Abs. 2 Nr. 3 GewO, wonach dieser Versagungsgrund nur bei konkreten ortsgebundenen Situationen eingreift (BVerwG, U.v. 09.10.1984 - 1 C 47/82 - juris Rn. 17), kann hier nicht als Argument zur Begrenzung der Landesgesetzgebungskompetenz herangezogen werden. Dies würde gegen die Normenhierarchie und den Vorrang des Verfassungsrechts verstoßen. Die Rechtsprechung zum einfachen Recht kann nicht herangezogen werden um die Weite von Verfassungsnormen auszulegen.

c. Ferner trifft es nicht zu, dass die Neuregelungen im Bereich der Spielhallen wegen der Sperrwirkung des Bauplanungsrechts entgegen Art. 72 GG kompetenzwidrig zustande gekommen sind. Die Zielrichtung beider Materien unterscheiden sich wesentlich.

Dazu hat der Bayerische Verfassungsgerichtshof ausgeführt:

„Städtebauliche Regelungen des Baugesetzbuchs oder in Bebauungsplänen über die Zulässigkeit von Vorhaben (§§ 29 ff. BauGB) sollen Bodennutzungen einander sachgerecht zuordnen. Auch soweit sie Spielhallen betreffen, soll das Bauplanungsrecht sicherstellen, dass eine solche Nutzung unter städtebaulichen Gesichtspunkten im Einklang mit dem Gebietscharakter und anderen Nutzungen ausgeübt wird. Mit den Zielen, die § 1 GlüStV im Blick hat, befassen sich die §§ 29 ff. BauGB nicht.“ (BayVerfGH, E.v. 28.06.2013 - Vf. 10-VII-12 - juris Rn. 82).

Dem schließt sich die Kammer vollumfassend an. Zusätzlich sei noch darauf verwiesen, dass die Sperrwirkung des Bauplanungsrechts in Bezug auf die bodenrechtlichen Anforderungen nicht verhindert, dass aus anderen Kompetenzbereichen weitere ortsbezogene Anforderungen aufgestellt werden. Das Baurecht nimmt eine gebietsbezogene Nutzungszuweisung vor, damit die baurechtliche Nutzung im Einklang mit dem Gebietscharakter und anderer Nutzungen erfolgt. Das Glücksspielrecht nimmt dagegen keine gebietsbezogene Steuerung vor, sondern versucht aus suchtpräventiven Erwägungen heraus eine Ausdünnung bzw. Verteilung des Glücksspielangebots zu erreichen. Das Glücksspielrecht hat grade keine bodenbezogene Zielrichtung.

9. Die Beklagte hat die Kosten des Verfahrens trotz teilweisen Obsiegens zu tragen. Nach § 155 Abs. 1 Satz 2 VwGO liegt lediglich ein Unterliegen zu einem geringen Teil auf der Klägerseite vor. Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit und Abwendungsbefugnis beruht auf § 167 Abs. 1 Satz 2 VwGO i. V. m. § 708 Nr. 11 ZPO, § 711 ZPO.