Verwaltungsgericht Münster Urteil, 26. März 2014 - 7 K 1275/11

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Das klagende Land trägt die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages.

T a t b e s t a n d :

Mit Bescheid vom 10. Mai 2011 setzte die Beklagte gegenüber der Bundesrepublik Deutschland, Bundesstraßenverwaltung, Landesbetrieb Straßenbau NRW, Niederschlagswassergebühren für die Jahre 2010 und 2011 in Höhe von jeweils 8.002,96 € fest. Zur Begründung gab sie an, entlang der Bundesstraße B 476 werde von einer Gesamtfläche mit der Größe von 28.582 m² in die städtische Abwasseranlage Niederschlagswasser eingeleitet. Der Gebührentarif liege bei 0,28 €/m².

Das klagende Land hat am 6. Juni 2011 Klage erhoben mit dem Hinweis, es handele als gesetzlicher Prozessstandschafter für die Bundesrepublik Deutschland im Rahmen der Bundesauftragsverwaltung. Zur Begründung der Klage trägt das Land im Wesentlichen vor, der Bescheid lasse eine Rechtsgrundlage nicht erkennen. Zudem werde die Abwasseranlage der Beklagten nicht ausschließlich zu gemeindlichen Zwecken, sondern auch für die Aufnahme des Niederschlagswassers von Bundesstraßen genutzt und sei entsprechend gewidmet. Dies folge aus dem diese Teile der B 476 regelnden Planfeststellungsbeschluss, der alle mit dem Vorhaben zusammenhängenden Probleme bewältigen und lösen müsse, insbesondere die Auswirkungen auf die Umwelt. Gemäß § 1 Abs. 4 Nr. 1 Bundesfernstraßengesetz (FStrG) gehörten zu den Bundesfernstraßen auch die Entwässerungsanlagen. Diese müssten gemäß § 2 Abs. 2, § 4 FStrG auf Dauer dem Straßenbaulastträger zur Verfügung stehen. Bereits durch den Planfeststellungsbeschluss bzw. die tatsächliche Verbindung mit der Entwässerungsanlage erfolge daher regelmäßig eine Widmung auch zu Gunsten der Bundesstraßen. Durch die Verbindung entstehe eine gemeinschaftliche öffentliche Sache, die beiden Hoheitsträgern zur Erfüllung ihrer Aufgaben diene. Dies könnten die insoweit nicht grundrechtsberechtigten Gemeinden auch nicht verhindern. An einer ausschließlich städtischen Zwecken dienenden Widmung fehle es gerade. Einer besonderen Regelung im Planfeststellungsbeschluss habe es nicht bedurft. Zwischen den Beteiligten seien am 4. Juli 1952, am 20. Februar 1963, am 5. November 1980, am 20. Oktober 1998 sowie am 18. Mai 2005 Vereinbarungen geschlossen worden. Danach habe die Beklagte insgesamt für eine Kanallänge von 2.392 m eine Kostenbeteiligung i.H.v. 154.199,55 € erhalten; davon sein aufgrund der Vereinbarung vom 18. Mai 2005 121.400 € für eine Kanallänge von 1.576 m gezahlt worden. Dies sei eine dem Gebührenverzicht der Beklagten adäquate, noch nicht aufgezehrte Gegenleistung, die eine Verzinsung von 4 % beinhalte. In der Vereinbarung sei geregelt, dass mit diesem Kostenbeitrag sämtliche Forderungen der Beklagten an die Straßenbauverwaltung abgegolten seien, die sich aus dem Bau und der laufenden Unterhaltung der gemeindlichen Kanalisation, der Zuleitung zum Vorfluter, im Anschluss der Straßenentwässerung und der Einleitung des Straßenabwassers ergäben. Nicht abgegolten seien u.a. die Kosten einer Erneuerung der Anlage, wenn diese abgängig sei. Da das klagende Land bzw. die Bundesrepublik im Falle neuer nötiger Aufwendungen (auf Grund gesetzlicher oder technischer Änderungen) sich an diesen nach den Grundsätzen der Nr. 14 der Richtlinien über Ortsdurchfahrten (ODR) beteiligten, liege ein unbegrenzter Gebührenverzicht nicht vor. Es könnten jederzeit Wertanpassungen erfolgen. Schließlich sei die Beklagte nach § 242 BGB verpflichtet, etwaige Gebührenansprüche mit ihrer Rückgewährpflicht bezüglich dieser Zahlungen der Bundesrepublik Deutschland aus den (etwaig nichtigen) Vereinbarungen zu verrechnen.

Mit Bescheid vom 31. Januar 2012 hat die Beklagte unter Abänderung ihres Bescheides vom 10. Mai 2011 gegenüber der Bundesrepublik Deutschland, Bundesstraßenverwaltung, Landesbetrieb Straßenbau NRW, Niederschlagswassergebühren für die Jahre 2010, 2011 und 2012 in Höhe von jeweils 6.449,52 € festgesetzt. Dabei legte sie eine Gesamtfläche von nur noch 23.034 m² und den Gebührentarif von 0,28 €/m² zu Grunde. Mit Schriftsatz vom 15. Februar 2012 hat das klagende Land seinen Willen zum Ausdruck gebracht, diesen Änderungsbescheid zum Gegenstand des Klageverfahrens zu machen.

Am 8. Februar 2013 hat das Land Klage erhoben gegen einen Gebührenbescheid der Beklagten vom 5. Februar 2013. Mit diesem wurde für das Jahr 2013 eine Niederschlagswassergebühr i.H.v. 6.449,52 € für die Einleitung von einer 23.034 m² großen Fläche der B 476 festgesetzt. Zur Begründung dieser mit Beschluss vom 3. Februar 2014 mit dem Ausgangsverfahren verbundenen Klage verweist das Land auf seinen dortigen Vortrag.

Das klagende Land beantragt,

den Gebührenbescheid der Beklagten vom 10. Mai 2011 in der Fassung vom 31. Januar 2012 und den Gebührenbescheid der Beklagten vom 5. Februar 2013 aufzuheben.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Sie ist der Auffassung, die Gebührenbescheide seien rechtmäßig. Insbesondere sei ihre Abwasseranlage rein gemeindlich und nicht für eine Mischnutzung gewidmet worden. Eine solche Widmung ergebe sich weder aus Planfeststellungsbeschlüssen noch aus den zwischen den Beteiligten geschlossenen Vereinbarungen. Diese stünden der Gebührenerhebung nicht entgegen, da sie aufgrund des zeitlich unbegrenzten Gebührenverzichts der Beklagten nichtig seien, ohne dass es darauf ankomme, ob die Gegenleitung der Bundesrepublik Deutschland bei Erlass der Gebührenbescheide bereits aufgezehrt gewesen sei.

Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und die Verwaltungsvorgänge der Beklagten Bezug genommen.

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e

Das Rubrum war hinsichtlich des klageführenden Beteiligten von Amts wegen (und mit Einverständnis der Beteiligten) auf das klagende Land zu berichtigen.

Vgl. BVerwG, Urteile vom 28. August 2003 – 4 C 9.02 – und vom 15. April 1977 – 4 C 3.74 –.

Die zulässige Klage ist unbegründet. Die Bescheide der Beklagten vom 5. Februar 2013 und vom 10. Mai 2011 in der Fassung vom 31. Januar 2012 sind rechtmäßig und verletzen die – durch das klagende Land als gesetzlicher Prozessstandschafter (Art. 90 Abs. 2 GG) vertretene – Bundesrepublik Deutschland nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

Die Beklagte war zum Erlass dieser Gebührenbescheide gesetzlich ermächtigt durch §§ 2, 4, 6 und 7 KAG NRW,

vgl. auch OVG NRW, Beschluss vom 24. Juli 2013 – 9 A 1290/12 –, www.nrwe.de, Rn. 9,

in Verbindung mit §§ 2, 3, 6, 7 Abs. 1 und 2, § 8 Abs. 1 Satz 1 Buchstabe c) ihrer am 1. Januar 2010 in Kraft getretenen Beitrags- und Gebührensatzung zur Entwässerungssatzung vom 3. November 2009.

Dass von den in den Bescheiden zu Grunde gelegten, zur B 476 gehörenden (und im Eigentum der Bundesrepublik Deutschland stehenden) Flächen Niederschlagswasser in Abwasserkanäle der Beklagten eingeleitet wird, ist unstreitig. Damit ist der Tatbestand der Gebührensatzung verwirklicht, ohne dass es darauf ankäme, ob die Beklagte nach § 53 Abs. 1 LWG NRW abwasserbeseitigungspflichtig ist.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 24. Juli 2013 – 9 A 1290/12 –, www.nrwe.de, Rn. 5-20 (insb. Rn. 16-18).

Das klagende Land stellt die Größe dieser von der Beklagten nun zu Grunde gelegten Flächen nicht in Frage. Mangels erheblicher Einwände des klagenden Landes hat das erkennende Gericht keine Veranlassung, den Gebührentarif bzw. die diesem zugrunde liegende Kalkulation einer näheren Prüfung zu unterziehen.

Der Gebührenerhebung steht nicht entgegen, dass die Abwasseranlage der Beklagten nicht nur für die Aufnahme häuslichen Abwassers, sondern auch für die Aufnahme und Reinigung des von Teilen der B 476 stammenden Niederschlagswassers genutzt wird. Weder aus dieser Tatsache noch aus der notwendigen tatsächlichen Verbindung zwischen der B 476 und der Abwasseranlage folgt zur Überzeugung des Gerichts, dass die Abwasseranlage keine öffentliche Einrichtung der Beklagten im Sinne des § 4 Abs. 2 KAG NRW, sondern eine sogenannte gemischte Einrichtung wäre, die nicht nur nach dem tatsächlichen Gebrauch, sondern schon von ihrer Widmung her auch der Entwässerung der B 476 diente.

Dass gemäß § 1 Abs. 4 Nr. 1 FStrG zu den Bundesfernstraßen auch die Entwässerungsanlagen gehören und diese unter den Voraussetzungen des § 2 Abs. 2 FStrG gewidmet werden, bedeutet nicht, dass die Kläranlage, in die das von der B 476 abgeleitete Niederschlagswasser fließt, dahingehend gewidmet worden wäre, dass sie eine gemischte Einrichtung ist. Ebenso wenig hat das klagende Land einen konkreten, verfügenden Teil insoweit relevanter fernstraßenrechtlicher Planfeststellungsbeschlüsse benannt, die eine solche Feststellung zuließen.

Vgl. auch OVG NRW, Beschlüsse vom 6. Juli 2012 – 9 A 980/11 –, www.nrwe.de, Rn. 12-21, und vom 24. Juli 2013 – 9 A 1290/12 –, www.nrwe.de, Rn. 33-38; Urteil vom 7. September 1996 – 9 A 4145/94 –, juris, Rn. 21.

Auch den zwischen den Beteiligten (bzw. ihren Funktionsvorgängern) geschlossenen Vereinbarungen vom 4. Juli 1952, 20. Februar 1963, 5. November 1980, 20. Oktober 1998 sowie 18. Mai 2005 ist nicht (mit hinreichender Deutlichkeit) zu entnehmen, dass über die vertragliche Absicherung und Teilfinanzierung der Nutzung der städtischen Abwasseranlage zu Gunsten des von Teilen der B 476 abgeleiteten Niederschlagswassers hinaus diese im Sinne einer gemischten Nutzung (um-)gewidmet worden wäre.

So wurde in der Vereinbarung vom 20. Oktober 1998 als Zweck die Regelung des Baus und der Unterhaltung der „gemeindlichen“ Mischwasser-Kanalisation angegeben. Auch wenn nach dem dortigen § 1 die Kanalisation zwischen Stat. 1,484 und Stat. 1,625.50 „auch der Entwässerung“ der B 476 dient, folgt daraus nicht, dass dies entsprechend für die weiteren Teile der städtischen Kanalisation gilt, in welche die dort aufgefangenen Niederschläge weitergeleitet werden. Jedenfalls für diese lässt sich eine erhebliche Kostenbeteiligung, die ggf. als Indiz für eine gemischte Zweckbestimmung der Beklagten gesehen werden könnte,

vgl. OVG NRW, Urteile vom 7. September 1996 – 9 A 4145/94 –, juris, Rn. 27, und vom 3. Juni 1996 – 9 A 3176/93 –, S. 9 ff. UA,

nicht feststellen.

Vgl. auch OVG NRW, Beschluss vom 10. August 2009 ‑ 9 A 1661/08 –, www.nrwe.de, Rn. 5.

Entsprechendes verhält es sich hinsichtlich der zwischen Km 0,365 und 0,760 verlegten Abwasserleitungen bzw. des dort eingeleiteten Niederschlagswassers gemäß der Vereinbarung vom 5. November 1980.

Schließlich spricht gegen eine Widmung als gemischte Anlage, dass die Beklagte auf S. 1 der Vereinbarung vom Mai 2005 gegenüber dem klagenden Land ihre Rechtsauffassung betont hat, sie dürfe insoweit Kanalanschlussgebühren erheben.

Vgl. auch OVG NRW, Urteil vom 3. Juni 1996 ‑ 9 A 3176/93 –, S. 13 f. UA.

Gemäß Ziff. 4 der Vereinbarung wurden dadurch alle Vereinbarungen gegenstandslos, die den dort geregelten Inhalten widersprechen. Auch wenn die Beteiligten in der Vereinbarung eine Gebührenerhebung ausgeschlossen haben, ergibt sich daraus keine Widmung einer gemeinschaftlichen Anlage.

Vgl. nochmals OVG NRW, Beschlüsse vom 6. Juli 2012 – 9 A 980/11 –, www.nrwe.de, Rn. 18 , und vom 24. Juli 2013 – 9 A 1290/12 –, www.nrwe.de, Rn. 37.

Im Übrigen erweisen sich die am 4. Juli 1952, 20. Februar 1963, 5. November 1980, 20. Oktober 1998 sowie 18. Mai 2005 geschlossenen Vereinbarungen unter Zugrundelegung der einschlägigen obergerichtlichen Rechtsprechung als nichtig nach § 59 Abs. 1 VwVfG NRW i. V. m. § 134 BGB.

Ein vertraglicher Gebührenverzicht der öffentlichen Hand ist danach außerhalb eines Vergleichsvertrags ohne Vorliegen eines gesetzlichen Erlassgrundes nichtig, wenn nicht der Abgabenschuldner eine seiner Benutzung der öffentlichen Einrichtung bzw. Zahlung der Gebühren äquivalente Leistung erbringt. Daher kann ein vertraglicher Gebührenverzicht nur für einen begrenzten, nach dem wirtschaftlichen Wert der Gegenleistung bemessenen Zeitraum erfolgen. Die Wirksamkeit einer vertraglichen Vereinbarung erfordert neben dem Erfordernis der äquivalenten Gegenleistung, dass der Gebührenverzicht nur zeitlich befristet erfolgt, ohne dass es insoweit darauf ankäme, ob gegenwärtig die Gegenleistung des klagenden Landes die Höhe der bisher angefallenen Gebühren erreicht bzw. überschreitet.

Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 24. Juli 2013 – 9 A 1290/12 –, www.nrwe.de, Rn. 46 f., 54, und vom 16. November 2009 – 9 A 2045/08 –, www.nrwe.de, Rn. 9 f.; VG Düsseldorf, Urteil vom 28. März 2012 – 5 K 1612/11 –.

Die erforderliche zeitliche Befristung des Gebührenverzichts enthalten die Vereinbarungen vom 4. Juli 1952, 20. Februar 1963, 5. November 1980, 20. Oktober 1998 sowie 18. Mai 2005 weder ausdrücklich noch konkludent. Vielmehr regeln die Ziff. 2. und 3. der Vereinbarung vom 18. Mai 2005 gerade einen zeitlich unbegrenzten Gebührenverzicht der Beklagten (und die Ziff. 4 die Gegenstandslosigkeit abweichender früherer Vereinbarungen).

Die Kostenbeteiligung des klagenden Landes entsprechend den Grundsätzen nach Nr. 14 ODR bei künftigen Erneuerungen der genutzten Kanäle bzw. Nutzung weiterer Kanäle oder im Falle zusätzlicher Aufwendungen wegen neuer gesetzlicher Vorschriften bzw. technischer Erkenntnisse (Ziff. 2.1-2.3 der Vereinbarung) führt nicht zu einer hinreichenden zeitlichen Begrenzung. Ziff. 2.2 und 2.3 betreffen nur den Fall möglicher künftiger zusätzlicher Aufwendungen der Beklagten. Ziff. 2.1 stellt zwar für den Fall einer Grunderneuerung eine Kostenbeteiligung des klagenden Landes in Aussicht. Eine hinreichend bestimmte Befristung des Gebührenverzichts ist mit der dadurch indirekt in Bezug genommenen „Lebensdauer“ der jeweiligen Kanäle nicht erfolgt. Darüber hinaus erscheint angesichts der typischen Nutzungsdauer solcher Kanäle von ca. 50 Jahren fraglich, ob die erfolgten Einmalzahlungen nach Nr. 14 ODR eine dem Gebührenverzicht adäquate Gegenleistung darstellen.

Vgl. auch OVG Thüringen, Beschluss vom 18. November 2008 – 4 EO 129/06 –, juris, Rn. 10.

Das OVG NRW hat bereits darauf hingewiesen, dass angesichts der ungewissen künftigen Kosten- und Gebührenentwicklung die für die Wirksamkeit des vertraglichen Gebührenverzichts nötige Adäquanz zwischen Leistung und Gegenleistung nicht festzustellen ist.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 24. Juli 2013 –   9 A 1290/12 –, www.nrwe.de, Rn. 54 f.

Die Möglichkeit einer Umdeutung der nichtigen Vereinbarungen in wirksame, einer Gebührenerhebung durch die Beklagte entgegenstehende Vereinbarungen, ist von dem klagenden Land nicht näher aufgezeigt.

Die – nichtigen – Vereinbarungen haben auch nicht die Straßenbaulast oder eine Sonderbaulast hinsichtlich der Entwässerung der betroffenen Teile der Landesstraßen von der Bundesrepublik Deutschland auf die Beklagte übertragen. Eine solche Baulastübertragung im Sinne des § 5 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2 FStrG ergibt sich weder aus dem Wortlaut noch aus dem Sinn und Zweck der Vereinbarungen. Ausweislich ihrer Überschrift handelt es sich um eine Vereinbarung „zur Regelung der Kostenbeteiligung wegen Inanspruchnahme von Kanalisationsanlagen der Stadt Sassenberg“. Eine (Teil-) Übertragung der Baulast ergibt sich daraus nicht. Im Gegenteil ist das auf S. 1 genannten Ziel der Vereinbarung nur die Regelung der Mitbenutzung von Kanalanlagen der Stadt Telgte durch die Straßenbaulastträger der Bundes- und Landesstraßen. Auch nach Ziff. 3 der Vereinbarung bleiben die Straßenbaulasten des Bundes bzw. des Landes gerade unberührt.

Daher scheidet auch eine entsprechende Umdeutung der Vereinbarungen nach § 62 Satz 2 VwVfG NRW i.V.m. § 140 BGB,

vgl. auch BVerwG, Urteil vom 7. April 2005 – 2 C 5.04 –, BVerwGE 123, 175 = juris, Rn. 43; Beschluss vom 3. Mai 1989 – 8 B 44.89 –, juris, Rn. 5; Palandt, BGB, 69. Aufl.,  § 140 Rn. 8,

mangels entsprechendem (mutmaßlichen) Willen beider Vertragspartner aus.

Aus dem Beschluss des OVG Thüringen vom 11. Juni 2009 – 4 EO 109/06 – folgt nichts anderes. Soweit dort (juris, Rn. 31) eine Übertragung der Teilbaulast Straßenentwässerung angenommen wurde, lag dem nicht nur eine andere vertragliche Vereinbarung zu Grunde, sondern mit dem Gebührenausschluss nach § 23 Abs. 5 des Thüringer Straßengesetzes ein abweichendes landesgesetzliches Regelungs- bzw. Finanzierungsmodell, vor dessen Hintergrund die Annahme einer vertraglichen Baulastübertragung deutlich näher liegt als im Rahmen des § 6 KAG NRW und des StrWG NRW.

Dass § 23 Abs. 5 des Thüringer Straßengesetzes,

vgl. dazu OVG Thüringen, Beschlüsse vom 18. November 2008 – 4 EO 129/06 – und vom 11. Juni 2009 – 4 EO 109/06 –,

als in Nordrhein-Westfalen unanwendbares Landesrecht hier zu keinem anderen Ergebnis führt, ist bereits obergerichtlich entschieden.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 24. Juli 2013 ‑ 9 A 1290/12 –, www.nrwe.de, Rn. 56.

Gründe, hiervon abzuweichen, sind weder aufgezeigt noch ersichtlich. Vielmehr hat das OVG Thüringen in seinem Beschluss vom 18. November 2008 selbst ausgeführt, dass ohne diese landesspezifische Regelung die kommunalen Einrichtungsträger den Träger der Straßenbaulast an der Finanzierung der Entwässerungsanlagen beteiligen könnten (juris, Rn. 7).

Die Gebührenerhebung ist auch nicht unbillig im Sinne der § 12 Abs. 1 Nr. 5 Buchstabe a) KAG NRW, § 227 AO. Danach können Ansprüche aus dem Steuer- bzw. Gebührenschuldverhältnis ganz oder zum Teil erlassen werden, wenn deren Einziehung nach Lage des einzelnen Falls unbillig wäre. Die Rechtsauffassung des klagenden Landes, es habe aus der Niederschlagswasserbeseitigung keinen eine Gebührenerhebung rechtfertigenden Sondervorteil, steht der Erhebung von Niederschlagswassergebühren nicht entgegen.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 6. März 1997 – 8 B 246.96, juris, Rn. 10; OVG NRW, Beschluss vom 24. Juli 2013 ‑ 9 A 1290/12 –, www.nrwe.de, Rn. 29-31.

Der allgemeine Rechtsgrundsatz von Treu und Glauben, wie er auch in § 242 BGB widergegeben ist, führt ebenso wenig zur Rechtswidrigkeit der Gebührenbescheide. Selbst wenn das Land auf Grund der Unwirksamkeit der Vereinbarungen gegenüber der Beklagte einen Rückgewähr-/Rückzahlungsanspruch haben sollte, der in seiner Höhe die Gebührenansprüche der Beklagten übersteigt, berührt dies höchstens die Frage der Durchsetzbarkeit der Zahlungspflicht des Landes aus den angefochtenen Bescheiden, nicht aber die Rechtmäßigkeit des Erlasses der die Gebührenforderungen enthaltenden Bescheide.

Schließlich folgt aus dem entscheidungserheblich auf abweichendem, hier unanwendbarem niedersächsischem Landesrecht beruhenden Urteil des OVG Niedersachsen vom 6. April 1993 – 12 L 141/90 – nichts Anderes.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i. V. m. § 709 Satz 1 und 2 ZPO.