Verwaltungsgericht München Urteil, 19. Okt. 2017 - M 11 K 16.1981

I. Unter Aufhebung von Nr. 1 des Bescheids vom 10.03.2016 wird die Beklagte verpflichtet, Frage 1 des Antrags auf Vorbescheid vom 14.07.2015 dahingehend zu beantworten, dass das im beigefügten Antragsplan dargestellte Doppelhaus mit einer Grundfläche von 144 Quadratmetern und 2 Vollgeschossen planungsrechtlich zulässig ist.

Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.

II. Die Kosten des Verfahrens werden gegeneinander aufgehoben.

III. Die Kostenentscheidung ist gegen Sicherheitsleistung in Höhe des vollstreckbaren Betrags vorläufig vollstreckbar.

Die Klägerin begehrt die Erteilung eines Vorbescheids.

Unter dem 14. Juli 2015 beantragte die Klägerin die Erteilung eines Vorbescheids hinsichtlich des Neubaus eines Doppelhauses mit Garagen auf dem Grundstück FlNr. …, Gemarkung … mit folgenden Fragestellungen:

„1) Ist das im beigefügten Antragsplan dargestellte Doppelhaus mit einer Grundfläche von 144 Quadratmetern und 2 Vollgeschossen planungsrechtlich zulässig?“

2) Kann eine denkmalschutzrechtliche Erlaubnis nach Art. 6 Abs. 1 DSchG in Aussicht gestellt werden?“

Das streitgegenständliche Grundstück grenzt im Norden unmittelbar an die Gedenkstätte „Ehemaliges Konzentrationslager …“ an. Unmittelbar an der Grundstücksgrenze verläuft die Mauer des ehemaligen Konzentrationslagers. Unmittelbar in der nordwestlichen Ecke angrenzend befindet sich ein Wachturm des ehemaligen Konzentrationslagers. Seit 1993 ist das ehemalige Konzentrationslager insgesamt als Ensemble in der Denkmalliste für die Stadt … unter der Listennummer … eingetragen. Der Wachturm mit Lagermauer ist seit 1993 in der Denkmalliste unter Listennummer … als Einzeldenkmal eingetragen. Das geplante Doppelhaus ist auf dem streitgegenständlichen Grundstück in etwa mittig situiert und ist mit der nördlichen Außenwand ca. 7 m von der Lagermauer entfernt. Von der Höhe, bis zu der der Wachturm in der nordwestlichen Grundstücksecke nach Süden über die Lagermauer hinausragt, ist das geplante Doppelhaus mit seiner Außenwand nach Norden gesehen ca. 5 m entfernt. Östlich und südlich an das Vorhabengrundstück schließt sich jeweils unmittelbar Wohnbebauung an. Im Westen grenzt unmittelbar das mit einem dichten Baum- und Strauchbestand bewachsene schmale Grundstück FlNr. … an. Unmittelbar westlich hieran schließt sich die von Süden nach Norden fließende … an. Westlich der … befindet sich, in etwa auf Höhe des Vorhabenstandorts, das Besucherzentrum der KZ-Gedenkstätte.

Mit Schreiben vom 11. August 2015 äußerte sich das Bayerische Landesamt für Denkmalpflege (im Folgenden: BLfD) zu dem Vorhaben. Das BLfD habe sich zuletzt bereits am 13. Mai 2015 zu einer geplanten Bebauung an dieser Stelle geäußert. Die in dieses Schreiben geäußerten erheblichen denkmalfachlichen Bedenken gegen eine Bebauung bestünden weiterhin, ungeachtet der vorgelegten geänderten Entwürfe für das Bauvorhaben; das Bauvorhaben stelle in jedweder Form eine erhebliche Beeinträchtigung des historisch hochbedeutenden Denkmalbestands dar. Auf das Schreiben vom 11. August 2015 (Bl. 36 d. Behördenakte) sowie auf die Stellungnahme des BLfD vom 13. Mai 2015 (Bl. 63 ff. d. Behördenakte) wird Bezug genommen.

Am 17. November 2015 beschloss der Bau- und Planungsausschuss der Beklagten, dem Vorhaben nicht zuzustimmen.

Mit Bescheid der Beklagten vom 10. März 2016 wurde Frage 1 dahingehend beantwortet, dass das dargestellte Doppelhaus planungsrechtlich nicht zulässig sei sowie Frage 2 dahingehend beantwortet, dass eine denkmalschutzrechtliche Erlaubnis nach Art. 6 Abs. 1 DSchG nicht in Aussicht gestellt werden könne. Hinsichtlich Frage 1 wurde die Entscheidung im Wesentlichen damit begründet, dass zwar alle Merkmale des Einfügens nach § 34 Abs. 1 BauGB erfüllt seien. Allerdings werde das Ortsbild gemäß § 34 Abs. 1 Satz 2, 2. Hs. BauGB durch das Vorhaben beeinträchtigt. Das Ortsbild werde maßgeblich durch das Konzentrationslager und die Gedenkstätte geprägt. Das Ortsbild sei zwar bereits durch die vorhandene Wohnbebauung unmittelbar an der Südseite der Lagermauer auf einer Länge von etwa 113 m vorbelastet. Dennoch führe das geplante Bauvorhaben zu einer Verstärkung der Beeinträchtigung des Ortsbildes. Das Vorhaben füge sich hinsichtlich der Prägung des Baugrundstücks durch das Ensemble Konzentrationslager und des Einzeldenkmals Wachturm mit Lagermauer nicht ein. Bodenrechtliche Spannungen würden hierdurch weiter verstärkt, da die bestehende Wohnsiedlung gegenüber dem Gedenkstättenareal einen Fremdkörper darstelle. Hinsichtlich Frage 2 wurde die Entscheidung im Wesentlichen damit begründet, dass gewichtige denkmalschutzrechtliche Gründe bestünden, die zu einer Beeinträchtigung des Erscheinungsbildes des Denkmals führen würden. Zwar spreche gegen die Annahme gewichtiger Gründe, dass das Bauvorhaben in der Höhenentwicklung niedriger als die Umgebungsbebauung sei und nach Westen und Norden einen größeren Abstand zur Gedenkstätte mit Wachturm einhalte. Allerdings seien dennoch insgesamt gewichtige Gründe gegeben. Das BLfD habe in seiner Stellungnahme ausgeführt, dass genau dieser Wachturm, der in der nordwestlichen Ecke an das streitgegenständliche Grundstück angrenze sowie die Lagermauer an dieser Stelle, die ersten historischen Bauten des ehemaligen Konzentrationslagers seien, die von Besuchern wahrgenommen würden, seitdem die Gedenkstätte von Besuchern seit dem Jahr 2005 über den erstmals wieder begehbaren Zugang über das …haus betreten werde. Die vorhandene Wohnbebauung wirke daher bereits jetzt für viele Besucher irritierend und führe zu einer Störung der Wahrnehmung des Areals. Die infolge der Annahme gewichtiger Gründe des Denkmalschutzes erforderliche Ermessensentscheidung gemäß Art. 6 Abs. 2 DschG ergebe in ihrer Abwägung der für und gegen die Beibehaltung des bisherigen Zustands sprechenden öffentlichen und privaten Belange miteinander und gegeneinander die Versagung der denkmalschutzrechtlichen Erlaubnis. Die topographisch historische Wahrnehmung sei bereits durch die in den 1980er-Jahren entstandene Bebauung empfindlich beeinträchtigt. Die Gedenkstätte werde jährlich von 800.000 Besuchern besucht. Dies gelte umso mehr, da die meisten Besucher vom südlich der Gedenkstätte gelegenen Buspark Platz entlang der … liefen, um die Gedenkstätte dann über das …haus zu betreten. Die geplante Bebauung wäre hierbei wahrnehmbar. Seitdem das Areal unter Denkmalschutz gestellt worden sei, sei es konzeptionell zu einem Lern- und Erinnerungsort umgestaltet worden. Die Auseinandersetzung mit dem Lager und seinen Relikten habe sich im Interesse der Allgemeinheit fundamental gewandelt. Aufgrund der geschichtlichen Bedeutung des Ortes sei eine unmittelbar angrenzende Wohnbebauung aus heutiger Sicht nicht mehr vorstellbar. Mit der geplanten Wohnbebauung würde der jetzt eingeschlagene Weg des respektvollen Umgangs untergraben und eine gewisse „Verharmlosung“ stattfinden. Im Übrigen wird auf den Bescheid und seine Begründung Bezug genommen.

Der Bescheid wurde dem Bevollmächtigten der Klägerin am 1. April 2016 zugestellt.

Hiergegen ließ die Klägerin mit Schriftsatz ihres Bevollmächtigten vom 29. April 2016, eingegangen bei Gericht am selben Tag, Klage erheben.

Die Klägerin beantragt sinngemäß,

die Beklagte unter Aufhebung des Bescheids vom 10.03.2016 zu verpflichten, Frage 1 des Antrags auf Vorbescheid vom 14.07.2015 dahingehend zu beantworten, dass das im beigefügten Antragsplan dargestellte Doppelhaus mit einer Grundfläche von 144 Quadratmetern und 2 Vollgeschossen planungsrechtlich zulässig ist sowie Frage 2 des Antrags auf Vorbescheid vom 14.07.2015 dahingehend zu beantworten, dass eine denkmalschutzrechtliche Erlaubnis nach Art. 6 Abs. 1 DSchG in Aussicht gestellt werden kann.

Die Klage wurde mit Schriftsatz vom 20. Juni 2017 begründet. Im Wesentlichen wurde vorgetragen, dass das beantragte Doppelhaus planungsrechtlich zulässig sei. Alle Einfügenskriterien des § 34 Abs. 1 Satz 1 BauGB seien erfüllt. Das Ortsbild werde nicht beeinträchtigt. In einem Schreiben vom 20. Januar 1987 habe die Bayerische Verwaltung der Staatlichen Schlösser, Gärten und Seen gegen eine Neubebauung in diesem Bereich nichts einzuwenden gehabt. In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts sei auch anerkannt, dass eine Beeinträchtigung des Ortsbildes keinesfalls zur vollständigen Freihaltung eines Baugrundstücks im Innenbereich führen könne. Außerdem sei das Ortsbild an dieser Stelle bereits negativ vorgeprägt. Eine zusätzliche relevante Beeinträchtigung des Ortsbilds könne durch das Hinzutreten der geplanten Bebauung gerade nicht hervorgerufen werden, da sich in erheblich näherem Abstand zur Lagermauer bereits 8 Doppelhaushälften befänden, die höher seien und auch architektonisch keine Rücksicht nähmen. Auch könne eine denkmalschutzrechtliche Erlaubnis in Aussicht gestellt werden. Die Schließung der Baulücke durch das streitgegenständliche Vorhaben im Bereich der …-Straße führe zu keiner Beeinträchtigung des Wesens oder des überlieferten Erscheinungsbildes des Denkmals. Die KZ-Gedenkstätte sei durch die vorhandene Wohnsiedlung im Bereich der …-Straße, südlich der Lagermauer bereits erheblich vorbelastet. Die Schließung der Baulücke führe daher zu keiner relevanten Beeinträchtigung des Denkmals mehr. Auch seien keine gewichtigen Gründe des Denkmalsschutzes ersichtlich, die für die unveränderte Beibehaltung des bisherigen Zustands sprechen, da das Vorhaben so konzipiert worden sei, die besondere Situation des Ortes zu respektieren und den Wachturm samt Lagermauer nicht weiter zu stören. Im Einzelnen sei das Vorhaben deutlich niedriger als die umliegende Wohnbebauung und insbesondere deutlich niedriger als der Wachturm. Der Wohnbaukörper rücke auch hinter die Flucht der an die Lagermauer angrenzenden Wohnbebauung zurück, um einen maximalen Abstand zu erzielen. Auch werde auf An- und Vorbauten wie Balkone, Erker und Gauben verzichtet. Der vorhandene Baum- und Strauchbestand auf FlNr. … werde vollständig erhalten, da das Grundstück im Eigentum des Freistaats Bayern stehe, sodass Einblicke vom Besucherzentrum auf die Wohnbebauung während der meisten Zeit des Jahres verhindert würden und es der Freistaat letztlich in der Hand habe, ob das Neubauvorhaben optisch in Erscheinung trete. Der Baumbestand entlang der Nordgrenze des Baugrundstücks solle ebenfalls erhalten werden. Die Befensterung des Doppelhauses an der Nordfassade solle auf ein Minimum beschränkt werden. Die Fassaden des Neubaus sollten insgesamt in einem warmen Grauton eingefärbt und das Dach anthrazitfarben gedeckt werden. um das Gebäude unauffällig in seine Umgebung einzubinden. Schließlich könne auch die nun eingeschlagene andere Richtung des Umgangs mit der Gedenkstätte nichts daran ändern, dass die bereits bestehende Bebauung dazu führe, dass dem Vorhaben gewichtige Gründe des Denkmalschutzes nicht mehr entgegengehalten werden könnten.

Die Beklagte trat der Klage mit Schreiben vom 8. Oktober 2017 entgegen. Hierbei hat die Beklagte im Wesentlichen auf dieselben Gründe abgestellt, die sie im Ablehnungsbescheid vom 10. März 2016 bereits angeführt hat und ihr Vorbringen diesbezüglich vertieft. Neu hat sie lediglich vorgebracht, dass das Vorhaben bauplanungsrechtlich unzulässig sei, da es sich der Art der baulichen Nutzung nach nicht in die Eigenart der näheren Umgebung einfüge. Prägend sei die Bebauung durch die KZ-Gedenkstätte. Die Wohnbebauung stelle daher einen Fremdkörper dar. Selbst wenn man von einer Gemengelage ausgehe, füge sich das Vorhaben nicht ein, da es rücksichtslos sei, da die Belange des Denkmalschutzes und der Denkmalpflege durch das Vorhaben erheblich beeinträchtigt würden.

Die Kammer hat am 19. Oktober 2017 Beweis über die örtlichen Verhältnisse durch Einnahme eines Augenscheins erhoben und anschließend die mündliche Verhandlung durchgeführt. Wegen der beim Augenschein getroffenen Feststellungen und des Verlaufs der mündlichen Verhandlung wird auf die Niederschrift verwiesen.

Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Gerichtsakten sowie auf die vorgelegten Behördenakten einschließlich der Planunterlagen Bezug genommen.

Die Klage hat teilweise Erfolg.

1. Hinsichtlich Nr. 1 des streitgegenständlichen Bescheids ist die zulässige Klage begründet.

Die Klägerin hat, auf die zulässige Fragestellung im Vorbescheidsantrag hin, einen Anspruch auf Feststellung der bauplanungsrechtlichen Zulässigkeit des Vorhabens. Der Ablehnungsbescheid ist insoweit rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1, Abs. 5 VwGO).

Das streitgegenständliche Vorhaben ist bauplanungsrechtlich nach § 34 BauGB zu beurteilen. Östlich und südlich schließt sich unmittelbar Wohnbebauung an. Im Westen wird das Geviert durch die … begrenzt, die insoweit eine topographische Grenze darstellt.

Das Vorhaben fügt sich auch gemäß § 34 Abs. 1 Satz 1 BauGB in die Eigenart der näheren Umgebung ein. Vorliegend spricht vieles dafür, dass die Lagermauer mit Gedenkstätte nach Norden hin eine Zäsur darstellt, sodass hinsichtlich der Gedenkstätte einerseits und der südlich angrenzenden Wohnbebauung andererseits von zwei unterschiedlichen faktischen Gebieten auszugehen ist, sodass das Einfügen der Art nach unproblematisch zu bejahen ist. Allerdings kann dies letztlich offenbleiben, da auch bei Vorliegen einer Gemengelage sich das Vorhaben der Art der Nutzung nach einfügen würde und jedenfalls davon auszugehen ist, dass sich die Wohnbebauung aufgrund ihres Gewichts im vorliegenden Bereich keinesfalls als Fremdkörper darstellt.

Auch ist das Vorhaben nicht wegen Verstoßes gegen das aus dem Merkmal des „Einfügens“ nach § 34 Abs. 1 Satz 1 BauGB abgeleitete Gebot der Rücksichtnahme unzulässig. Eine Verletzung des Rücksichtnahmegebots kann allein auf bodenrechtliche Gesichtspunkte gestützt werden. Die Beeinträchtigung eines Denkmals durch Bebauung in unmittelbarer Umgebung, die zu einer Beeinträchtigung des Wesens des konkreten Denkmals führen kann, ist allerdings ein rein denkmalschutzrechtlicher Aspekt, dessen Regelung in der Kompetenz des Landesgesetzgebers liegt. So liegt der Fall aber hier. Ein Verstoß gegen das Rücksichtnahmegebot und mithin Bauplanungsrecht kann nur angenommen werden, wenn die Nutzung des Grund und Bodens, mithin die Bebauung an der konkreten Stelle an sich zu einer unzumutbaren Beeinträchtigung denkmalschutzrechtlicher Belange führt. Dies wäre – wenn überhaupt – lediglich dann denkbar, wenn ein Denkmal durch eine Neubebauung unabhängig des Umstands beeinträchtigt wird, um was für ein Denkmal es sich im konkreten Fall handelt, wenn also eine Beeinträchtigung ohne Ansehen des jeweils konkreten Denkmals bejaht werden könnte. Dies ist aber vorliegend gerade nicht der Fall. Eine Beeinträchtigung (s.u.) wird hier gerade nur aufgrund der konkreten Umstände des Einzelfalls, nämlich des Wesens des konkreten Denkmals „Ensemble Ehemaliges Konzentrationslager“ bzw. des Einzeldenkmals „Lagermauer mit Wachturm“ und der damit verbundenen Geschichte und Wirkung angenommen. Aus denkmalschutzrechtlicher Sicht wären bei einer – unterstellten – anderen Art eines Denkmals, beispielsweise einer Kirche, andere denkmalschutzrechtliche Gesichtspunkte zu berücksichtigen und ausschlaggebend. Es ist daher gerade nicht ersichtlich, warum planungsrechtlich eine Bebauung dieses Grundstücks von vorneherein zu einer Beeinträchtigung jedweden Denkmals führen würde.

Auch ist eine Ortsbildbeeinträchtigung i.S.d. § 34 Abs. 1 Satz 2, 2. Hs. BauGB durch das streitgegenständliche Vorhaben nicht gegeben. Denn jedenfalls kann eine Beeinträchtigung des Ortsbildes nicht darauf gestützt werden, dass jedwede Bebauung an einer bestimmten Stelle das Ortsbild beeinträchtigt. § 34 Abs. 1 BauGB ermöglicht es nicht, zum Schutz des Ortsbildes die vollständige Freihaltung eines Grundstücks im Innenbereich zu verlangen (BVerwG, U. v. 23.05.1980 – IV C 79.77 – juris Rn. 15).

Der Klage war daher insoweit stattzugeben.

2. Hinsichtlich Nr. 2 des streitgegenständlichen Bescheids ist die zulässige Klage unbegründet.

Die Klägerin hat keinen Anspruch auf Erteilung einer denkmalschutzrechtlichen Erlaubnis nach Art. 6 Abs. 1 Satz 2, Abs. 2 Satz 2 DSchG.

Frage 2 kann so ausgelegt werden, dass im Hinblick auf Art. 6 Abs. 3 Satz 1 DschG, Art. 59 Satz 1 Nr. 3 BayBO eine bindende Entscheidung begehrt wird, ob eine Baugenehmigung erteilt werden wird oder die Erteilung einer Baugenehmigung aus denkmalschutzrechtlichen Gründen versagt werden wird.

Allerdings besteht auch insoweit kein Anspruch auf Feststellung, dass im Rahmen eines Baugenehmigungsverfahrens denkmalschutzrechtliche Gründe der Erteilung einer Baugenehmigung nicht entgegenstehen.

Die Kammer hat im Rahmen des Ortstermins die Örtlichkeit und den Vorhabenstandort aus verschiedenen Blickwinkeln in Augenschein genommen, nämlich auf dem Vorhabengrundstück selbst, aus dem Inneren der Gedenkstätte und auch von dem Bereich vor dem Besucherzentrum aus, also dem Bereich, den die Besucher vom Parkplatz zum …haus entlanggehen.

In diesem Rahmen hat die Kammer die Überzeugung gewonnen, dass sowohl das BLfD in seiner Stellungnahme vom 13. Mai 2015 als auch die Beklagte im Ablehnungsbescheid vom 10. März 2016 zu Recht davon ausgegangen sind, dass das Vorhaben gemäß Art. 6 Abs. 2 Satz 2 DSchG zu einer Beeinträchtigung des Wesens bzw. des überlieferten Erscheinungsbildes des Denkmals „Lagermauer mit Wachturm“ führen würde und dass gewichtige Gründe des Denkmalschutzes für die unveränderte Beibehaltung des bisherigen Zustandes sprechen. Die insoweit vom Landesamt geäußerten Bedenken treffen zu. Der Wachturm und die Lagermauer sind die ersten authentischen Bauwerke des ehemaligen Lagers, die Besucher, vom Besucherzentrum aus kommend, erblicken. Wohnbebauung in diesem Bereich wirkt in der Tat störend auf die überlieferte Topographie. Aus dem Inneren der Gedenkstätte würde die geplante Bebauung insbesondere den südwestlichen Wachturm entwerten, da zwischen ihm und der übrigen Wohnbebauung im Osten noch ein wesentlicher Abstand besteht und auch die Bebauung im Süden, wenn sie auch höher als das geplante Gebäude ist, dennoch erkennbar deutlich weiter entfernt und damit abgerückt ist. Der Wachturm nimmt also, trotz der bereits vorhandenen Wohnbebauung, immer noch eine deutlich exponierte Stellung ein. Insbesondere springt er aufgrund des Abstands der bereits vorhandenen Wohnbebauung, sowohl in östlicher als auch in südlicher Richtung, unvermittelt vom angrenzenden Mauerbereich deutlich in die Höhe und nimmt daher eine beherrschende Stellung der Szenerie in diesem Bereich ein. Durch die Realisierung des streitgegenständlichen Vorhabens, dessen gesamtes Obergeschoss deutlich unmittelbar hinter der Mauer erkennbar wäre, würde diese beherrschende Stellung des Wachturms aufgrund der Reduzierung des wahrgenommenen Höhenunterschieds zur unmittelbaren Umgebungsbebauung deutlich aufgeweicht. Die Verwirklichung des streitgegenständlichen Vorhabens würde also, trotz der bereits bestehenden Wohnbebauung, zu einer weiteren, deutlich spürbaren Beeinträchtigung des Wesens und des überlieferten Erscheinungsbildes des Denkmals führen. Diese Beeinträchtigung wird auch nicht durch die von der Klägerin beabsichtigte rücksichtsvolle Gestaltung und die insoweit beabsichtigten architektonischen Maßnahmen abgefangen. Die Kammer teilt die Auffassung, dass aufgrund des besonderen Wesens dieses Denkmals jedwede Wohnbebauung unabhängig von ihren optischen Auswirkungen an dieser Stelle zu einer Beeinträchtigung i.S.d. Art. 6 Abs. 2 Satz 2 DSchG führen würde. Insbesondere ist somit auch der Baumbestand von vorneherein nicht geeignet, eine Beeinträchtigung i.S.d. Art. 6 Abs. 2 Satz 2 DSchG auszuschließen.

Zwar kann, trotz Vorliegen des Tatbestandes, eine Erlaubnis nach Art. 6 Abs. 2 Satz 2 DSchG nach pflichtgemäßer Ermessensausübung erteilt werden. Vorliegend ist allerdings nicht ersichtlich, warum das eröffnete Ermessen zugunsten der Klägerin in Richtung der Erteilung einer Erlaubnis auf Null reduziert sein sollte.

Auch steht der Klägerin kein Anspruch auf fehlerfreie Ermessensausübung zu, da die Beklagte im Rahmen der Beantwortung der Frage 2 im streitgegenständlichen Bescheid das ihr eingeräumte Ermessen erkennbar ausgeübt hat und auch keine Ermessensfehler ersichtlich sind. Insbesondere sind auch die Interessen der Klägerin nicht aufgrund der beabsichtigten „architektonischen Zurückhaltung“ im Verhältnis zum Interesse der Allgemeinheit falsch gewichtet worden, da jedwede Bebauung, unabhängig von der äußeren Gestaltung der baulichen Anlagen zu einer Beeinträchtigung i.S.d. Art. 6 Abs. 2 Satz 2 DSchG führen würde.

Die Klage war daher insoweit abzuweisen.

3. Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO, da beide Parteien je zur Hälfte obsiegen. Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 ff. ZPO.